郭 珍（廈門市翔安區(qū)司法局）

完善法治宣傳教育考核評(píng)估體系的思考

郭 珍（廈門市翔安區(qū)司法局）

如何評(píng)價(jià)法治宣傳教育的成效？它能否通過客觀的數(shù)據(jù)進(jìn)行量化評(píng)估？在全面總結(jié)普法30年的基礎(chǔ)上，建立科學(xué)完善的法治宣傳教育考核評(píng)估體系，全面客觀地反映各地法治宣傳教育的進(jìn)展與效果，這是新一輪普法工作應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)。結(jié)合普法經(jīng)驗(yàn)，在普法時(shí)針指向第七個(gè)五年普法之際，筆者擬從完善法治宣傳教育考核評(píng)估體系的必要性、法治宣傳教育考核體系應(yīng)具備的標(biāo)準(zhǔn)以及完善的建議與對(duì)策等方面作一個(gè)粗淺的探索。

一、完善法治宣傳教育考核評(píng)估體系的必要性

（一）全面推進(jìn)依法治國的必然要求。黨的十八大以來，中國法治建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)前所未有的嶄新時(shí)代。黨的十八大報(bào)告中指出：要深入開展法制宣傳教育，弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，樹立社會(huì)主義法治理念，增強(qiáng)全社會(huì)學(xué)法尊法守法用法意識(shí)。作為以普及法律知識(shí)，弘揚(yáng)法治精神為目標(biāo)的法治宣傳教育工作，是全面推進(jìn)依法治國的基礎(chǔ)性工程，其根基是否扎實(shí)直接影響著法治建設(shè)的總體進(jìn)程。而十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確了：堅(jiān)持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎(chǔ)性工作，深入開展法治宣傳教育，引導(dǎo)全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法。更為關(guān)鍵的是，決議將“法制宣傳”更改為“法治宣傳”，一字之差，彰顯的是普法理念的更新，而理念的更新還需通過機(jī)制的創(chuàng)新來體現(xiàn)。十八屆四中全會(huì)決議中進(jìn)一步提出了“要健全普法宣傳教育機(jī)制”，這其中包含了法治宣傳教育考核機(jī)制的健全與完善。法治宣傳教育工作開展得好與否，進(jìn)展如何，成效如何，都需要通過考核來評(píng)判。而只有建立科學(xué)完善的考核評(píng)估體系，才能較為客觀真實(shí)地反映普法工作情況，也才能及時(shí)準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)普法工作的薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)而把法治宣傳教育工作做得更加深入，為全面推進(jìn)依法治國奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）當(dāng)前考核模式落后于法治社會(huì)的發(fā)展。今年，普法工作已經(jīng)進(jìn)入了第七個(gè)五年普法。自“五五”普法開始，每一輪五年普法規(guī)劃中都提出了要逐步建立評(píng)估考核指標(biāo)體系，完善考核評(píng)估運(yùn)行機(jī)制。但是，當(dāng)前絕大多數(shù)地方的普法考核方式仍然停留于初級(jí)階段，確切地說只能稱之為檢查，而談不上建立了考核評(píng)估體系，即普法考核并沒有形成一套完善的機(jī)制，這已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于法治社會(huì)的發(fā)展。

一是考核方式較為單一。當(dāng)前，普法考核主要采取以點(diǎn)帶面的檢查方式，以區(qū)級(jí)為被檢單位為例，主要通過區(qū)級(jí)的全面總結(jié)匯報(bào)會(huì)、實(shí)地查看若干基層單位來評(píng)判該區(qū)的普法情況。每一次檢查方式主要包括聽取工作匯報(bào)、查閱檔案資料、實(shí)地走訪查看的方式。其中，實(shí)地走訪查看的單位不是隨機(jī)抽查的，而是由區(qū)里推薦的。為順利通過檢查，并取得好成績，推薦單位當(dāng)然推薦本區(qū)普法工作做得最好的單位進(jìn)行迎檢?！傲濉逼辗ㄒ詠?，雖增加了問卷調(diào)查的考核方式，但要求與標(biāo)準(zhǔn)不高，常常是由被檢單位自行尋找調(diào)查對(duì)象完成，對(duì)檢查結(jié)果影響不大。

二是考核重主觀性評(píng)價(jià)。這主要體現(xiàn)在法治宣傳考核的量化舉措沒有落實(shí)到位。雖然當(dāng)前法治宣傳考核的每一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)均有對(duì)應(yīng)的量化分?jǐn)?shù)，但是，每一次檢查結(jié)果通報(bào)都是比較籠統(tǒng)的評(píng)價(jià)，并無反饋量化的成績。在每一輪法治宣傳過程中，由于檢查對(duì)象較多，因此采取分組檢查，每一組檢查組成員除了由宣傳、司法行政等普法牽頭部門的人員組成外，常常會(huì)抽調(diào)法制、民政、兩院等部門的同志一同參與檢查。但由于檢查時(shí)并無要求進(jìn)行量化打分，所以在很大程度上導(dǎo)致法治宣傳的好與否，取決于檢查組成員的主觀性評(píng)價(jià)（比如檔案資料整理得豐不豐富，裝幀得精不精美），并且很大程度上取決于檢查組中最終執(zhí)筆擬寫檢查結(jié)果通報(bào)的成員（執(zhí)筆人員常常是司法行政部門的同志）的主觀印象，而檢查組其他成員的作用發(fā)揮則十分有限。

三是不注重日常的考核。從1986年開始實(shí)施第一個(gè)五年普法規(guī)劃以來，每五年為一個(gè)普法紀(jì)年。大部分地區(qū)的普法考核主要體現(xiàn)于每個(gè)普法紀(jì)年中的中期督導(dǎo)與總結(jié)驗(yàn)收，相比較于綜治、文明考核，缺乏年度性的檢查考核，更遑論日常性的督導(dǎo)。所以，有人總結(jié)說，每兩年半的普法考核實(shí)際上就是一場(chǎng)轟轟烈烈的整檔運(yùn)動(dòng)，甚至有人將其稱為造假行動(dòng)。雖然這種說法有以偏概全之嫌，但也切實(shí)反映了當(dāng)前普法考核中存在的弊端。那就是，普法工作可以采取臨時(shí)抱佛腳突擊性甚至是弄虛作假來迎檢。而現(xiàn)實(shí)中，也確實(shí)存在著檢查時(shí)以關(guān)注迎檢場(chǎng)面的規(guī)模大小、檔案資料的精美程度來評(píng)判普法的優(yōu)劣、等級(jí)的問題。這種檢查模式下，往往助長了嘩眾取寵、奢侈浪費(fèi)、弄虛作假的風(fēng)氣，這不僅無法提高普法的實(shí)際效果，問題的嚴(yán)竣性在于它背離了基本的法治精神。

二、法治宣傳教育考核評(píng)估體系應(yīng)具備的標(biāo)準(zhǔn)

結(jié)合當(dāng)前普法考核模式中存在的問題，按照法治建設(shè)的基本要素，筆者認(rèn)為一套科學(xué)完善的法治宣傳考核評(píng)估體系應(yīng)當(dāng)具備如下三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

（一）規(guī)范。即法治宣傳考核評(píng)估體系的制定形成、實(shí)施執(zhí)行需要規(guī)范化、制度化，履行程序要求，而不能隨心所欲、朝令夕改，方能彰顯其權(quán)威性。從某種意義上來說，這種規(guī)范也是法治的體現(xiàn)，體現(xiàn)在它的制定經(jīng)歷了調(diào)研、論證，廣泛征求了社會(huì)各界的意見，并充分結(jié)合所在地方的實(shí)際情況，而不是普法考核部門想當(dāng)然拍腦袋制定的，或是簡單地一級(jí)抄一級(jí)。而法治宣傳考核方案一經(jīng)確定后，則需嚴(yán)格按照方案執(zhí)行，而不再僅僅是紙面上的規(guī)定，即制度需落地?？己朔桨该恳豁?xiàng)制定有量化的分?jǐn)?shù)，那么考核結(jié)果也必然應(yīng)有具體量化的成績，而非主觀的好否評(píng)判。

（二）科學(xué)?？茖W(xué)，意味著一項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)符合事物發(fā)展規(guī)律，它既能達(dá)到制度設(shè)計(jì)所要達(dá)到的目標(biāo)，實(shí)施的過程又符合人性，不折騰。普法考核方案的科學(xué)性，體現(xiàn)在它考核的內(nèi)容、方式及時(shí)間等各方面的設(shè)計(jì)是合理、周全的。如，對(duì)于具有時(shí)間限定要求的普法工作，考核的方式就應(yīng)以動(dòng)態(tài)的日常監(jiān)督檢查為主。比如， 年初的普法工作方案應(yīng)該在年初就完成考核并計(jì)分，而若是到了每次普法中期督導(dǎo)檢查、總結(jié)驗(yàn)收時(shí)再來檢查普法規(guī)劃、年度的方案是否有制定，無疑這樣的檢查是不科學(xué)的。還有，普法考核的方式也應(yīng)該具有針對(duì)性，比如對(duì)于像村（居）委會(huì)這樣的基層單位而言，應(yīng)該著重以居民對(duì)普法活動(dòng)的知曉率、效果的滿意度為主，而淘汰檔案資料的檢查方式。即使對(duì)于非基層工作單位而言，在倡導(dǎo)節(jié)能減排，提倡無紙化辦公的時(shí)代大背景下，且每一次迎檢的檔案資料并不納入規(guī)范的檔案管理中，所以紙質(zhì)檔案資料的檢查方式也應(yīng)該逐步被淘汰。否則，每一次迎檢，已經(jīng)規(guī)范入檔的，還需重新復(fù)印，原本只需存于電腦中的資料還要一一打印出來，然后按照考核標(biāo)準(zhǔn)逐項(xiàng)整理并進(jìn)行精美裝幀，這樣的迎檢只是給考核組人員提供了檢查的方便，卻助長了浪費(fèi)之風(fēng)，對(duì)于普法工作本身而言也是不科學(xué)的檢查方式。

（三）全面。它應(yīng)主要體現(xiàn)于考核方式、手段的全面性、多樣化。在規(guī)范、科學(xué)的考核標(biāo)準(zhǔn)下，普法考核方式應(yīng)實(shí)行定性考核與定量考核相結(jié)合，且以定量考核為主，以定性考核為輔，即考核指標(biāo)能量化的盡量量化，不能量化的定性后再轉(zhuǎn)化為量化指標(biāo)，這樣能夠有效避免考核的主觀評(píng)判；實(shí)行共性考核與差異性考核相結(jié)合，除共性的考核指標(biāo)外，還應(yīng)針對(duì)被考核對(duì)象的差異化擬定差異性考核指標(biāo)，使考核更加科學(xué)、合理；實(shí)行靜態(tài)考核與動(dòng)態(tài)考核相結(jié)合，靜態(tài)考核即年終考核或五年普法中期督導(dǎo)、普法總結(jié)驗(yàn)收考核等一次性的考核，動(dòng)態(tài)考核主要體現(xiàn)在日?？己酥?，使普法處于動(dòng)態(tài)的督導(dǎo)中，同時(shí)將過程性考核與結(jié)果性考核的內(nèi)容、所占分值進(jìn)行合理切分，并做好平時(shí)考核相關(guān)材料的收集整理工作，切實(shí)避免平時(shí)不考核，“年終算總帳”的現(xiàn)象，確?？己斯ぷ鞯臏?zhǔn)確性；實(shí)行傳統(tǒng)方法與現(xiàn)代手段相結(jié)合，除傳統(tǒng)的聽取報(bào)告、查閱檔案資料、實(shí)地走訪查看外，還可建立重點(diǎn)對(duì)象法律素質(zhì)調(diào)查評(píng)估機(jī)制，組織開展群眾法律素質(zhì)抽樣調(diào)查，引入社會(huì)評(píng)價(jià)功能。此外，充分引入現(xiàn)代信息技術(shù)與量化技術(shù)，研發(fā)普法考評(píng)軟件，運(yùn)用科學(xué)的監(jiān)測(cè)手段和調(diào)查統(tǒng)計(jì)技術(shù)，通過“大數(shù)據(jù)”分析快捷處理考評(píng)信息，減少人工操作，提高考核工作效率和科學(xué)性，逐步淘汰以檢查紙質(zhì)檔案資料為主的考核方式。

三、構(gòu)建法治宣傳教育考核評(píng)估體系模式建議

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)地方探索創(chuàng)新，推動(dòng)普法考核體系構(gòu)建順利進(jìn)行。黨的十八屆三中全會(huì)以來，“頂層設(shè)計(jì)”一詞成為了報(bào)道中頻繁出現(xiàn)的詞匯，它強(qiáng)調(diào)在總結(jié)改革30多年經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，在改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)、攻堅(jiān)區(qū)的歷史階段，各領(lǐng)域改革既要鼓勵(lì)地方的首創(chuàng)精神，又要強(qiáng)調(diào)黨中央與各部委的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，切實(shí)做好宏觀、全面的頂層方案與制度層面的設(shè)計(jì)。這種模式同樣適用于法治宣傳教育評(píng)估體系的構(gòu)建。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部原副部長仇保興曾指出，如何突破頂層設(shè)計(jì)固有的局限，有效減少?zèng)Q策失誤，至少應(yīng)基于問題導(dǎo)向、經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)向和理論導(dǎo)向三方面同時(shí)入手來探討我國重大改革舉措的頂層設(shè)計(jì)。并同時(shí)強(qiáng)調(diào)要認(rèn)真提煉總結(jié)基層的實(shí)踐創(chuàng)新，通過實(shí)踐糾正錯(cuò)誤并修訂原先的頂層設(shè)計(jì)。從實(shí)施第一個(gè)五年普法規(guī)劃開始，30年的法治宣傳教育歷程為頂層設(shè)計(jì)提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)，也呈現(xiàn)出存在的突出問題。就構(gòu)建法治宣傳教育評(píng)估體系而言，地方的實(shí)踐并非完全空白，有些探索創(chuàng)新已達(dá)到樣本水準(zhǔn)。如在全國頗有影響力的“余杭法治指數(shù)”，早于2006年就在全國率先探索構(gòu)建法治量化評(píng)估體系，自2008年出爐全國首個(gè)法治指數(shù)，如今已連續(xù)八年評(píng)估出臺(tái)法治指數(shù)，測(cè)評(píng)方式采取民調(diào)、內(nèi)外部組評(píng)估、專家組評(píng)審的方式，成為中國內(nèi)地第一個(gè)用量化數(shù)據(jù)體現(xiàn)法治建設(shè)情況的區(qū)域。余杭法治指數(shù)已經(jīng)推行近十年，一方面為其他地區(qū)提供了較為成熟的樣本，同時(shí)也說明了地方自主探索創(chuàng)新在改革中的重要性，各級(jí)地方政府應(yīng)充分發(fā)揮改革的主動(dòng)性與創(chuàng)造性；另一方面，如前文所述的普法考核工作長久以來存在的突出問題，也表明在民主法治改革領(lǐng)域，全面統(tǒng)籌、自上而下的頂層設(shè)計(jì)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。在借鑒法治余杭建設(shè)的基礎(chǔ)上，通過頂層設(shè)計(jì)將紙面上的加強(qiáng)法治宣傳教育考核制度落地，成為一項(xiàng)硬性指標(biāo)，這是筆者認(rèn)為能有效消除長久以來法治宣傳工作中存在的形式主義、官僚主義的重要舉措。為此，筆者建議：一方面，硬性規(guī)定：將法治宣傳教育工作納入各級(jí)政府績效考核中，將法治宣傳工作與政府公務(wù)人員的績效獎(jiǎng)金相掛鉤。其實(shí)，廈門市翔安區(qū)政府于2013年起就開始施行該舉措，對(duì)于推動(dòng)全區(qū)法治宣傳教育工作深入開展意義重大，但是，如果缺乏自上而下的硬性規(guī)定，該舉措也面臨著隨時(shí)會(huì)被其他指標(biāo)所替代的問題；另一方面，要充分運(yùn)用好法治考核評(píng)價(jià)結(jié)果。如果只是就考核而考核，這樣最終又很可能淪為一種形式。正如中國政法大學(xué)馬懷德教授所說的，必須將評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用于領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用和獎(jiǎng)懲工作中，如果組織部門不把法治建設(shè)成效作為衡量領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績的內(nèi)容，那么這個(gè)評(píng)價(jià)體系也是毫無意義的。所以，應(yīng)推動(dòng)修改《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》,將法治考核評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用于領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用和獎(jiǎng)懲工作中，為切實(shí)提升法治工作份量提供重要的法律依據(jù)。

（二）充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”，逐步實(shí)現(xiàn)普法e考核。近年來，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展所帶來的社會(huì)變化堪稱“顛覆性變革”。政務(wù)工作與互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合也越來越緊密。對(duì)于法治宣傳考核而言，同樣可以充分借助先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，開展“互聯(lián)網(wǎng)+”法治宣傳考核工作。目前，廈門市翔安區(qū)正在研發(fā)“普法e考核系統(tǒng)軟件”，將具備如下幾個(gè)功能：（1）數(shù)據(jù)上傳功能。被考核部門依據(jù)普法考核標(biāo)準(zhǔn)將相關(guān)數(shù)據(jù)便捷地上傳至通過該系統(tǒng)。數(shù)據(jù)包括文字、圖片、視頻等多類信息載體。（2）采集歸類功能。軟件能夠?qū)Ρ豢己瞬块T上傳的各類信息按照區(qū)依法治區(qū)辦提供的分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行智能+人工歸類。人工歸類是對(duì)軟件智能歸類的一種修正式功能，其類似于淘寶網(wǎng)站中的添加商品至購物車的操作，操作要求簡單、便捷，用戶體驗(yàn)好。（3）雷達(dá)搜索功能。軟件能夠?qū)χT如中國普法網(wǎng)、法制網(wǎng)、海峽導(dǎo)報(bào)、等各大傳媒實(shí)現(xiàn)雷達(dá)搜索的功能，按照“翔安”“法治建設(shè)”“普法”“執(zhí)法”“依法行政”“基層治理”“行業(yè)治理”“基層民主”“社會(huì)穩(wěn)定”等關(guān)鍵詞，將各傳媒中的與翔安法治建設(shè)有關(guān)的素材智能地加載至該軟件中的“依法治區(qū)數(shù)據(jù)庫”中。（4）預(yù)警通知功能。對(duì)于在有時(shí)限要求的任務(wù)中，在一定期限內(nèi)仍未將數(shù)據(jù)上傳至軟件中的部門，軟件能夠?qū)Σ块T聯(lián)絡(luò)員進(jìn)行智能預(yù)警提示。預(yù)警通知功能的時(shí)間點(diǎn)通過人工進(jìn)行設(shè)置。（5）排名公示功能。根據(jù)考核方案中的考核頻率，對(duì)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行智能計(jì)分、排名并自動(dòng)生成相關(guān)表格。（6）自行調(diào)整功能。能夠根據(jù)實(shí)際情況及每年度的具體考核方案，用戶能夠自主調(diào)整版塊內(nèi)容。這是翔安區(qū)基于當(dāng)前普法考核工作缺乏科學(xué)量化、實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的考核體系的問題而采取的創(chuàng)新性舉措，將著力于提高普法考核的效率和科學(xué)性。

（三）整合各方資源，摒棄重復(fù)考核，實(shí)現(xiàn)普法考核有機(jī)融合。為減輕基層負(fù)擔(dān)，從國務(wù)院到地方政府每隔幾年就會(huì)對(duì)各種評(píng)比檢查進(jìn)行一次清理。如何讓普法考核不成為只是加重基層負(fù)擔(dān)的累贅？根據(jù)國家“七五”普法規(guī)劃的規(guī)定，要把法治宣傳教育納入綜合績效考核、綜治考核和文明創(chuàng)建考核內(nèi)容。這是實(shí)現(xiàn)普法有機(jī)融合的重要舉措。在實(shí)踐操作層面，則要防止重復(fù)考核，即同一個(gè)考核項(xiàng)目卻有著不同的考核標(biāo)準(zhǔn)。為此，建議在諸如績效考核、綜治考核和文明創(chuàng)建考核等綜合性考核中，涉及法治宣傳教育考核的由普法部門統(tǒng)一擬定考核標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一確定考核分?jǐn)?shù)，再將分?jǐn)?shù)分別直接報(bào)送至上述各考核項(xiàng)目的組織部門，建立考評(píng)結(jié)果共享互認(rèn)機(jī)制，則可有效避免考核的重復(fù)性與隨意性，以彰顯普法考核工作的權(quán)威性與法治化。

（責(zé)任編輯趙海鷗）