陜西省司法廳

關(guān)于鎮(zhèn)村改革中加強(qiáng)司法所建設(shè)的調(diào)查報告

陜西省司法廳

為了全面掌握陜西省鎮(zhèn)村綜合改革中司法所建設(shè)情況，從今年3月初開始，陜西省司法廳組織由11名廳級干部、9名處級干部帶隊組成的20個工作組，歷時3個星期，分3批深入全省10個地級市和楊凌示范區(qū)、韓城市共計52個縣（區(qū)）160個司法所，通過召開座談會、查閱檔案、實地檢查、現(xiàn)場督促、個別指導(dǎo)、溝通協(xié)調(diào)等方式，集中開展了以摸清底子、落實責(zé)任、總結(jié)經(jīng)驗、解決問題為主要內(nèi)容的“聚力司法所，強(qiáng)基促和諧”專項活動，基本上摸清了全省司法所機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理體制、人員編制、業(yè)務(wù)用房、經(jīng)費保障、裝備配置和業(yè)務(wù)工作開展等基本情況，了解了各地工作中存在的困難和問題，對一些具有示范引領(lǐng)作用的典型做法進(jìn)行總結(jié)，推動了基層黨委政府對司法所工作的重視和支持，促進(jìn)了司法所職能作用的有效發(fā)揮。

一、陜西省司法所基本情況

一是機(jī)構(gòu)設(shè)置情況。全省現(xiàn)有各類司法所1410個，其中街道司法所277個，鎮(zhèn)司法所1027個，鄉(xiāng)司法所52個，其他區(qū)域性司法所54個；在全省鎮(zhèn)村綜合改革后仍然維持雙重管理、以司法局為主管理體制的司法所有562個，約占司法所總數(shù)的40%；由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)一管理的司法所842個（包括鎮(zhèn)村綜合改革前沒有收編管理和改革后交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理的司法所），約占司法所總數(shù)的60%；落實并繼續(xù)保持司法所長正科級待遇的司法所124個（主要是西安、渭南、榆林三地市的街道司法所），副科級待遇的司法所672個，沒有落實司法所長職級待遇的司法所614個。

二是人員編制情況。全省共有司法所工作人員3428人，平均每所2.4人，有20個無人司法所（占比為1.5%），260個1人司法所（占比為18.5%），472個2人司法所（占比為34%），配備3人及3人以上的規(guī)范化司法所只有637個（占比為46%），其中政法專項編制2096人，非專編人員1332人，具有公務(wù)員身份的1962人，大專以上文化程度2785人，法律專業(yè)人員1273人，35歲以下1283人，50歲以上898人。

三是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況。全省利用中央國債項目建成獨立業(yè)務(wù)用房的司法所有1285個（不包括已經(jīng)建成但因鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并而閑置的業(yè)務(wù)用房），約占司法所總數(shù)的91%以上，總面積達(dá)167979.45平方米，所均面積119平方米。沒有建成獨立業(yè)務(wù)用房的司法所有125個，但都依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委政府調(diào)劑解決辦公用房2~3間。絕大多數(shù)司法所都能按照規(guī)范化建設(shè)要求對外統(tǒng)一懸掛司法行政徽和司法所標(biāo)牌，方便群眾識別和上門辦事。納入財政預(yù)算的司法所有980個，約占司法所總數(shù)的70%，2015年的總預(yù)算金額為2437.51萬元，平均每所2.48萬元，未納入財政預(yù)算、依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和縣（區(qū)）司法局臨時調(diào)劑解決經(jīng)費的司法所有430個，約占司法所總數(shù)的30%。全省累計為基層司法所配發(fā)摩托車925輛，制式警車567輛（車改以后保留380輛）、電腦2901臺、傳真機(jī)1124臺、打印復(fù)印機(jī)1846臺、照相機(jī)1236臺、攝像機(jī)1104臺，基本上滿足了各司法所的日常工作需要。

四是職能作用發(fā)揮情況。2015年，各縣（區(qū)）司法行政機(jī)關(guān)緊緊依靠轄區(qū)黨委政府，緊密結(jié)合轄區(qū)實際，積極協(xié)調(diào)做好鎮(zhèn)村綜合改革中司法所體制調(diào)整有關(guān)工作，對于能保持不變的盡量保持不變，對于縣（區(qū)）黨委政府統(tǒng)一要求調(diào)整的，都在確保隊伍思想穩(wěn)定、健全指導(dǎo)監(jiān)管措施的基礎(chǔ)上，認(rèn)真配合做好機(jī)構(gòu)、人員、資產(chǎn)和業(yè)務(wù)的移交工作，沒有在改革大局面前講條件、講得失或者撂挑子，最大限度確保了司法所職能作用的有效發(fā)揮。一年來，全省司法所參與調(diào)處化解各種矛盾糾紛107542件，開展法治宣傳教育17657場，銜接幫教刑滿釋放人員18026人，實施社區(qū)矯正16413人，接待法律援助當(dāng)事人49137人，促進(jìn)了基層法治建設(shè)，維護(hù)了基層和諧穩(wěn)定。

二、好的做法和經(jīng)驗

為了鞏固司法所規(guī)范化建設(shè)成果，確保司法所各項工作不因鎮(zhèn)村綜合改革而削弱或者滑坡，各地堅持改革與創(chuàng)新相結(jié)合、原則性與靈活性相結(jié)合，因地制宜，因勢利導(dǎo)，探索和總結(jié)出了一系列行之有效的好方法好機(jī)制。

一是繼續(xù)保持以司法局為主的管理體制。西安市各區(qū)的街道司法所和漢中市西鄉(xiāng)縣司法局等，通過爭取縣（區(qū)）黨委政府的重視和支持，繼續(xù)保持司法所雙重管理、以縣（區(qū)）司法局為主的管理體制，人、財、物和業(yè)務(wù)工作全部由縣（區(qū)）司法局統(tǒng)管，鞏固了司法所規(guī)范化建設(shè)成果，保證了司法所各項工作的穩(wěn)步推進(jìn)，在很大程度上減小了鎮(zhèn)村綜合改革對司法所工作的影響和沖擊。

二是縣（區(qū)）司法局派員駐所指導(dǎo)和監(jiān)管。安康市石泉縣司法局在鎮(zhèn)村綜合改革過程中，將司法所交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理，將司法所部分業(yè)務(wù)素質(zhì)較高的專編司法員連人帶編劃歸縣（區(qū)）司法局，再以司法局的名義派駐到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所擔(dān)任業(yè)務(wù)指導(dǎo)員，實施面對面的指導(dǎo)、一對一的監(jiān)管。由于業(yè)務(wù)指導(dǎo)員的人事關(guān)系完全隸屬于縣（區(qū)）司法局，不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）其他工作安排的干擾，可以保證業(yè)務(wù)指導(dǎo)員能夠一門心思專職負(fù)責(zé)司法所業(yè)務(wù)，既實現(xiàn)了改革目的，又保持了司法所工作的相對獨立性。

三是以工作定補(bǔ)貼，以補(bǔ)貼促工作。西安市雁塔區(qū)司法局、咸陽市渭城區(qū)司法局和渭南市臨渭區(qū)司法局等單位，由縣（區(qū)）司法局與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所簽訂目標(biāo)考核責(zé)任書，對司法所各項工作任務(wù)進(jìn)行量化，實行定期和不定期的檢查考核，將考核結(jié)果作為發(fā)放工作補(bǔ)貼和提供經(jīng)費支持的主要依據(jù)，采取大干大支持、小干小支持的激勵措施，充分調(diào)動了司法所工作的積極性和主動性，推動了司法所各項工作的有效開展。

四是定期匯報與日常督促相結(jié)合。西安市蓮湖區(qū)司法局和渭南市大荔縣司法局，堅持每月組織召開一次司法所長工作例會，由各司法所對每月重點工作開展情況進(jìn)行匯報，由司法局領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行點評和打分，并將點評結(jié)果記錄在案，作為年底統(tǒng)一考核的重要依據(jù)。同時，縣（區(qū)）司法局班子成員建立包片聯(lián)所機(jī)制，每月定期深入到包聯(lián)司法所進(jìn)行督查和指導(dǎo)，與所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行座談，認(rèn)真聽取他們的意見和建議，并對工作中發(fā)現(xiàn)的問題采取有針對性的指導(dǎo)措施，確保司法所各項業(yè)務(wù)工作規(guī)范有序運行。

五是對司法所專編進(jìn)行單獨管理。西安市長安區(qū)司法局和安康市嵐皋縣司法局積極協(xié)調(diào)同級編制部門，將司法所專項編制納入單獨管理范圍，司法所人員的日常管理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）負(fù)責(zé)，但司法所人員的調(diào)入調(diào)出和輪崗、提拔等由縣（區(qū)）司法局具體決定，防止了司法所交到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）以后出現(xiàn)人員流動過于頻繁、專編人員不能專用的問題，穩(wěn)定了工作隊伍，保證了各項工作的連續(xù)性和專業(yè)化。

三、存在的困難和問題

隨著鎮(zhèn)村綜合改革的全面推進(jìn)，大部分司法所由縣（區(qū)）司法局派出機(jī)構(gòu)變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）內(nèi)設(shè)部門，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）維護(hù)穩(wěn)定辦公室合署辦公，在客觀上增加了司法所人員力量，緩解了司法所人員編制不足的先天性“缺陷”，同時也加強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對司法所的直接指揮和監(jiān)督。但這種體制給司法所工作帶來的沖擊和影響也不容小覷。通過調(diào)研，我們既發(fā)現(xiàn)了全省普遍存在的共性問題，也有一些只在個別地方存在的特異性問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是司法所人心不穩(wěn)，影響了業(yè)務(wù)工作的正常開展。鎮(zhèn)村綜合改革以后，大部分司法所由縣（區(qū)）司法局派出機(jī)構(gòu)變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）內(nèi)設(shè)部門，業(yè)務(wù)用房和執(zhí)法裝備被擠占挪用，經(jīng)費保障從按所預(yù)算變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)管，所長職級待遇和司法助理員崗位津貼被取消，在工作職責(zé)之外還要承擔(dān)包村聯(lián)戶、計劃生育、合作醫(yī)療等其他繁重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中心工作，特別是身份變化和職級待遇等問題嚴(yán)重挫傷了司法員的積極性，使他們喪失了對司法行政的歸屬感和認(rèn)同感，導(dǎo)致司法所各項業(yè)務(wù)工作落實不力，一些地方在安置幫教銜接、社區(qū)矯正接收和報表報送等工作上經(jīng)常發(fā)生延誤，影響了全省司法行政工作的整體推進(jìn)。一些保持了司法所原有管理體制的地方也因為缺乏明確的政策支持，看不到今后的發(fā)展趨勢，進(jìn)而人心浮動，影響了正常工作。

二是執(zhí)法體制不合規(guī)，損害了執(zhí)法權(quán)威。司法所承擔(dān)的社區(qū)矯正工作是刑罰執(zhí)法活動，是我國《刑事訴訟法》和《社區(qū)矯正實施辦法》賦予司法行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。按照主體合法、內(nèi)容合法、程序合法的執(zhí)法原則，社區(qū)矯正只能由縣（區(qū)）司法局和作為其派出機(jī)構(gòu)的司法所負(fù)責(zé)執(zhí)行，非經(jīng)法律授權(quán)、非經(jīng)法定程序，不得由其他機(jī)關(guān)或部門代為執(zhí)行。否則，該執(zhí)法行為便不能成立，法律效力更是無從談起。而司法所交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)一管理以后，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，就喪失了執(zhí)法主體資格，依法不能再以司法行政機(jī)關(guān)的名義對外行使刑罰執(zhí)法權(quán)，而社區(qū)服刑人員完全可以根據(jù)社區(qū)矯正相關(guān)規(guī)定拒絕接受司法所的監(jiān)管并不受法律追究，這必將導(dǎo)致大量的社區(qū)服刑人員游離在依法監(jiān)管之外，最終使中央司法體制改革確定的社區(qū)矯正工作任務(wù)“落空”，進(jìn)而損害非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

三是司法所人員不能專編專用，不能保證業(yè)務(wù)工作規(guī)范有序運行。司法所的業(yè)務(wù)工作具有很強(qiáng)的專業(yè)性和法律性，工作人員沒有一定的法律知識、不經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)和長期的工作實踐，很難適應(yīng)工作需要。但司法所交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理以后，導(dǎo)致司法所的人員配備出現(xiàn)了很大的隨意性和流動性，有的沒有法律專業(yè)知識，有的在編不在崗，有的人員調(diào)整過于頻繁，有的專職人員身兼多職，既不能保證工作人員的專業(yè)化，也不能做到專編專職專用，導(dǎo)致司法所各項工作銜接不到位、配合不得力，被動應(yīng)付的多，主動規(guī)范作為的少，不利于發(fā)揮司法所職能作用。

四是縣（區(qū)）司法局對司法所的指揮失靈，上下司法行政工作相互脫節(jié)。雖然鎮(zhèn)村綜合改革賦予縣（區(qū)）司法局對鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法行政業(yè)務(wù)的指導(dǎo)權(quán)和監(jiān)管權(quán)，但縣（區(qū)）司法局不能越過鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委政府直接指揮司法所，也不能直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委政府行文安排司法所工作，工作推動依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委政府和司法所的自覺與自愿，指導(dǎo)權(quán)和監(jiān)管權(quán)容易被“架空”，很難落到實處。而缺乏指導(dǎo)和監(jiān)管的司法所工作更容易陷入松弛和散亂狀態(tài)，要么敷衍了事，要么無人問津，不能真正取得實效。同時，因為離開了司法所這個基礎(chǔ)和平臺，也導(dǎo)致縣（區(qū)）司法局和部分司法行政工作與基層脫節(jié)，落不到實處，給中央全面推進(jìn)依法治國賦予司法行政機(jī)關(guān)的相關(guān)職責(zé)任務(wù)帶來嚴(yán)重影響。

五是司法所隊伍建設(shè)滯后，工作推動缺乏后勁。從調(diào)研掌握的情況來看，全省司法所人員編制嚴(yán)重不足，平均每所只有2.4人，其中有20個無人所，260個1人所，472個2人所，3人以上的司法所只有46%。一些地方因為公務(wù)員身份的限制和本地區(qū)編制總額超編的影響而存在政法專項編制空缺的情況，導(dǎo)致有編無人和有人無編的雙重矛盾，給司法所工作帶來了被動。所有工作人員中具有法律專業(yè)學(xué)歷的人只有1273人，有63%的人沒有法律專業(yè)學(xué)歷，而司法所的各項工作都是貫徹執(zhí)行法律的過程，讓不具有法律專業(yè)知識的人去從事一項法律性很強(qiáng)的工作，其中問題不言而喻，以致于有的地方出現(xiàn)了“找到司法所找不到人，找到人又解決不了問題”的尷尬局面。所有工作人員中50歲以上的占到26%以上，且這些人大多是熟悉業(yè)務(wù)、擔(dān)任司法所長多年的業(yè)務(wù)骨干，有很多都是那些1人所、2人所的所長，等他們退休離職后，則這些司法所將面臨無人可用的境地，將對司法所工作造成無可估量的損失。

四、對策與建議

針對司法所工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，我們應(yīng)當(dāng)站在全面推進(jìn)依法治國、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的高度，牢固樹立重視基層、服務(wù)基層、發(fā)展基層的思想，變改革壓力為工作動力，創(chuàng)新理念，主動作為，以切實可行的措施推動司法所工作科學(xué)發(fā)展。

一是爭取司法部和省委省政府的重視和支持，從根本上理順?biāo)痉ㄋ芾眢w制。把司法所工作提上全省司法行政工作的重要日程，積極向省委省政府及司法部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)反映鎮(zhèn)村綜合改革給司法所工作帶來的負(fù)面效應(yīng)，請求省委省政府能夠從加強(qiáng)政法工作基層基礎(chǔ)、理順刑罰執(zhí)行體制的角度，對司法所管理體制、管理方式進(jìn)行研究和決策，著重解決好社區(qū)矯正執(zhí)法體制不順的問題，盡最大努力恢復(fù)司法所原有管理體制和相關(guān)職級待遇，為發(fā)揮司法所職能作用創(chuàng)造良好條件，消除基層司法行政機(jī)關(guān)和司法所工作人員的顧慮，增強(qiáng)司法所工作人員投身司法所工作的積極性和創(chuàng)造性。

二是督促縣（區(qū)）司法局加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)管，推動司法所工作規(guī)范有序運行。對于已經(jīng)完成和即將參與體制改革的司法所，要督促縣（區(qū)）司法局加強(qiáng)與綜治、人事、編制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的溝通協(xié)調(diào)，圍繞鎮(zhèn)村綜合改革建立一套符合司法所工作要求的包括專編使用、人員配備、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、考核獎懲和責(zé)任追究在內(nèi)的工作制度，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、縣（區(qū)）指導(dǎo)監(jiān)管和司法所有序運行相互協(xié)調(diào)一致，共同推動司法所各項業(yè)務(wù)工作全面有效開展。加強(qiáng)縣（區(qū)）司法局對司法所的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管，通過制定考核辦法細(xì)化工作任務(wù)，明確考核標(biāo)準(zhǔn)和獎懲措施，將考核結(jié)果與司法助理員崗位津貼發(fā)放、經(jīng)費保障和裝備配置相掛鉤，形成長效激勵機(jī)制。落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主體責(zé)任，將司法所工作納入縣（區(qū)）綜治維穩(wěn)考核范圍，尤其要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于社區(qū)矯正的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和執(zhí)法責(zé)任，確保管理權(quán)限與執(zhí)法責(zé)任相一致，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委政府抓好司法所工作的主動性和自覺性。

三是加強(qiáng)隊伍建設(shè)，為發(fā)揮司法所職能作用奠定堅實的基礎(chǔ)。積極協(xié)調(diào)省編辦等部門，通過自上而下的方式，對市、縣司法行政機(jī)關(guān)和司法所專項編制進(jìn)行一次摸底調(diào)查，并對擠占、挪用、截留司法所專編的問題進(jìn)行清理整頓，全面掌握各縣（區(qū)）司法所專編底數(shù)和動態(tài)。通過借鑒公、檢、法的專編管理經(jīng)驗，力爭從省級層面出臺專編人員招錄、使用、調(diào)動、監(jiān)管的規(guī)范性文件，建立省級招錄、市級監(jiān)管、縣級使用的專編管理體制。針對政法專編不足的問題，建議協(xié)調(diào)編制、人社部門為司法所增加部分事業(yè)編制或者定向招錄一批法律服務(wù)志愿者，達(dá)到城市街道和鎮(zhèn)司法所不低于5人、鄉(xiāng)司法所不低于3人的配備標(biāo)準(zhǔn)，有效緩解司法所職責(zé)任務(wù)重與人員不足的矛盾。協(xié)調(diào)組織部門按照中央“兩所一庭”建設(shè)要求，明確司法所長正、副科職級待遇。協(xié)調(diào)財政、人社等部門進(jìn)一步細(xì)化司法助理員崗位津貼制度，明確由縣（區(qū)）司法局負(fù)責(zé)管理和發(fā)放，明確司法助理員同時享受崗位津貼和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作津貼，將發(fā)放范圍放寬到司法所所有在崗人員，不區(qū)分專編與非專編，實現(xiàn)同工同酬，確保司法所崗位留得住人。加大司法所工作人員教育培訓(xùn)力度，省司法廳每年對司法所長進(jìn)行一次知識更新集中培訓(xùn)，各市司法局每年對司法助理員進(jìn)行一次業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高司法所工作人員的政治法律素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。

四是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為發(fā)揮司法所職能作用提供有力保障。明確司法所必須保持獨立的業(yè)務(wù)用房，督促縣（區(qū)）司法局加強(qiáng)監(jiān)督和巡查，嚴(yán)防鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）其他部門擠占司法所業(yè)務(wù)用房。加大司法所辦公場所規(guī)范力度，保持統(tǒng)一的外觀標(biāo)識。要建立司法所工作激勵機(jī)制，對成績突出的縣（區(qū)）給予裝備和經(jīng)費方面的支持，增強(qiáng)基層的工作積極性。督促縣（區(qū)）司法局加強(qiáng)對司法所業(yè)務(wù)裝備的監(jiān)管，防止被擠占或挪用。協(xié)調(diào)省財政廳明確司法所經(jīng)費保障標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算途徑，由縣（區(qū)）司法局通過行使經(jīng)費支配權(quán)來達(dá)到對司法所業(yè)務(wù)工作的指導(dǎo)和監(jiān)管，增強(qiáng)上級司法行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)權(quán)。

（執(zhí)筆：蘇特星 華文勝 關(guān)衛(wèi)國 李榜勇）

（責(zé)任編輯張文靜）