徐紅斌（上海市嘉定區(qū)司法局副局長(zhǎng)）

英國(guó)政府律師制度研究及其啟示

徐紅斌（上海市嘉定區(qū)司法局副局長(zhǎng)）

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）在“加強(qiáng)法律服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)”中提出：“構(gòu)建社會(huì)律師、公職律師、公司律師等優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)合理的律師隊(duì)伍?！币蟆案骷?jí)黨政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體普遍設(shè)立公職律師，企業(yè)可設(shè)立公司律師，參與決策論證，提供法律意見(jiàn)，促進(jìn)依法辦事，防范法律風(fēng)險(xiǎn)。明確公職律師、公司律師法律地位及權(quán)利義務(wù)，理順公職律師、公司律師管理體制機(jī)制?！痹谌嬉婪ㄖ螄?guó)方略指引下，我國(guó)公職律師發(fā)展將進(jìn)入一個(gè)新階段。在改革開(kāi)放背景下，借鑒吸收國(guó)際先進(jìn)成熟經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善我國(guó)公職律師制度，達(dá)到《決定》提出的要求，是必要和有益的。相對(duì)于我國(guó)“公職律師”的提法，國(guó)際上普遍采用“政府律師”（Government Lawyers）這一名稱(chēng)。“公職律師”是與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的名稱(chēng)，因?yàn)檫@類(lèi)律師不僅設(shè)立于各級(jí)政府機(jī)關(guān)，還要設(shè)立于各級(jí)黨的機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體，因此“公職律師”包含“政府律師”。政府律師制度起源于英國(guó)，本文對(duì)英國(guó)成熟的政府律師制度進(jìn)行研究，并與我國(guó)目前試點(diǎn)的公職律師制度進(jìn)行比較，從而發(fā)現(xiàn)歸納出完善我國(guó)公職律師制度的一些啟示。

一、英國(guó)政府律師制度研究

（一）英國(guó)政府律師制度由來(lái)

大約在14世紀(jì)前后,英國(guó)王室就已出現(xiàn)了一批由國(guó)王任命，專(zhuān)門(mén)協(xié)助國(guó)王處理王室法律事務(wù)的“國(guó)王法律代辦人”和“國(guó)王事務(wù)律師”。到了15世紀(jì)，這些代辦人逐漸獲得國(guó)王的重用，開(kāi)始成為國(guó)王和貴族院的法律顧問(wèn)。在此后的幾個(gè)世紀(jì)的發(fā)展中，隨著高級(jí)大律師地位的衰落，作為國(guó)王法律顧問(wèn)的皇家訴訟代辦人和皇家事務(wù)律師也日漸融合，并最終融為一體，成為官方律師①?gòu)埜粡?qiáng)主編：《香港律師制度與實(shí)務(wù)》，法律出版社1999年版，第123～124頁(yè)。。歷史沿革下，君主立憲制的英國(guó)，在政府中設(shè)立政府律師，為政府運(yùn)行提供法律服務(wù)已然是一項(xiàng)成熟的制度。在中央政府，設(shè)有法務(wù)部(the Government Legal Department，GLD)，是非部長(zhǎng)級(jí)的政府部門(mén)，擁有1300多名政府律師，另外還有一個(gè)政府法律服務(wù)機(jī)構(gòu)（the Government Legal Service，DLS），兩者為30個(gè)中央政府部門(mén)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其他政府組織提供法律服務(wù)。在地方議會(huì)也設(shè)有法務(wù)部門(mén)(the Legal Services team)，規(guī)模根據(jù)地域大小，如筆者參加培訓(xùn)的學(xué)校所在的英國(guó)考文垂市，是英格蘭第九大城市，其市議會(huì)法務(wù)部門(mén)擁有50多名政府律師。相鄰的華威郡議會(huì)法務(wù)部門(mén)擁有70多名政府律師。

（二）英國(guó)政府律師入職資格

在英國(guó)，政府律師英文單詞“Government Lawyers”中的“Lawyer”確切的中文翻譯是“法律工作者”，作為“律師”含義更多的是指美式英文單詞含義。能夠入職英國(guó)政府“律師”，不僅是英國(guó)取得律師資格的人員可以，還有取得特定法律執(zhí)業(yè)資格的法律工作者也可以。本文從比較研究角度，將英國(guó)政府法律工作者籠統(tǒng)地稱(chēng)為政府律師，在此說(shuō)明一下。

能夠入職成為英國(guó)政府律師的，主要包含三類(lèi)人員：大律師（Barrister）、事務(wù)律師(Solicitor)、特許法律行政人員（Chartered Legal Executive）。這三類(lèi)人員也是英國(guó)法律工作者的主體人員。下面就簡(jiǎn)單介紹這三類(lèi)人員。

大律師（Barrister）和事務(wù)律師(Solicitor)是英國(guó)真正意義上的律師，這也是英國(guó)二元律師制度的最大特征。Barrister，國(guó)內(nèi)譯為“大律師”“高級(jí)律師”或“出庭律師”。要成為Barrister有著嚴(yán)格的資格條件。首先一般要有法律專(zhuān)業(yè)本科學(xué)位，然后通過(guò)BCAT（the Bar Course Aptitude Test ）能力考試，加入Gray’s Inn（格雷律師學(xué)院）、Lincoln’s Inn（林肯律師學(xué)院）、Middle Temple（中殿律師學(xué)院）和Inner Temple（內(nèi)殿律師學(xué)院）這四大律師學(xué)院中的一所，接受BPTC（the Bar Professional Training Course）專(zhuān)業(yè)課程培訓(xùn)，培訓(xùn)需要全日學(xué)習(xí)一年或業(yè)余學(xué)習(xí)兩年。如果本科學(xué)位非法律專(zhuān)業(yè)，還要參加為期一年的轉(zhuǎn)換課程（the conversion course）學(xué)習(xí)，才能繼續(xù)接受BPTC專(zhuān)業(yè)課程培訓(xùn)。培訓(xùn)結(jié)束后，申請(qǐng)進(jìn)入律師辦公室，在有經(jīng)驗(yàn)的大律師指導(dǎo)下實(shí)習(xí)一年，才有資格成為Barrister。Solicitor，國(guó)內(nèi)譯為“初級(jí)律師”或“事務(wù)律師”。其資格取得相對(duì)簡(jiǎn)單些，一般需要法律本科學(xué)位，非法律專(zhuān)業(yè)的，需要學(xué)習(xí)7門(mén)基礎(chǔ)法學(xué)課程一年，其法律實(shí)踐課程培訓(xùn)（the Legal Practice Course）也是一年，培訓(xùn)可選擇在全英任何有資質(zhì)的法學(xué)院進(jìn)行，然后在Solicitor事務(wù)所實(shí)習(xí)兩年，就有資格申請(qǐng)成為Solicitor。

從社會(huì)地位來(lái)講，Barrister比Solicitor要高，這從以下兩點(diǎn)可以看出：一是Barrister擁有高等以上法院的出庭權(quán)，而Solicitor一般只能在郡法院以下及一些專(zhuān)門(mén)法庭出庭，委托人的案件涉及到高等以上法院，只能由Solicitor再委托Barrister辦理。不過(guò)近10年來(lái)，通過(guò)特定程序，Solicitor也可以擁有高等以上法院的出庭權(quán)。二是高等以上法院法官會(huì)從Barrister中遴選。英國(guó)普通百姓的日常法律事務(wù)一般都委托Solicitor，Barrister一般不直接接案，而社會(huì)公眾非常尊重Barrister，把他們視為法律的代言人。英國(guó)這兩類(lèi)律師都由各自的行業(yè)組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，在英格蘭和威爾士，Barrister的行業(yè)組織機(jī)構(gòu)是the Bar Council，國(guó)內(nèi)譯為大律師公會(huì)；Solicitor的行業(yè)組織機(jī)構(gòu)是the Law Society，國(guó)內(nèi)譯為法律協(xié)會(huì)。

除了Barrister 和Solicitor可以成為政府律師外，Chartered Legal Executive也可以成為政府律師。特許法律行政人員（Chartered Legal Executive）可以說(shuō)是律師的補(bǔ)充，是從早期英國(guó)的法律事務(wù)代辦員演變而來(lái)。在1892年就有小規(guī)模的自律組織，1928年則有較正式的行業(yè)組織機(jī)構(gòu)——律師管理職員協(xié)會(huì)（The Solicitors Managing Clerks Association）。二戰(zhàn)后，由于法律人才缺乏，成為Managing Clerks的人員中，不少人法律知識(shí)水平低或法律實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)缺乏。為了更好地分類(lèi)管理，律師管理職員協(xié)會(huì)與法律協(xié)會(huì)協(xié)商，針對(duì)此類(lèi)人員創(chuàng)設(shè)了一個(gè)新的法律工作者種類(lèi)，即法律行政人員Legal Executive。在1963年，相應(yīng)設(shè)立了行業(yè)組織機(jī)構(gòu)The Institute of Legal Executives，2012年又成為特許機(jī)構(gòu)，即法律行政人員特許協(xié)會(huì)Chartered Institute of Legal Executives。特許法律行政人員的入門(mén)門(mén)檻比較低，英國(guó)普通中等教育證書(shū)中4門(mén)以上課程達(dá)到C或以上水平的，其中包括英文和文學(xué)課程，就可以參加協(xié)會(huì)認(rèn)可的法律學(xué)校的培訓(xùn)課程，而且培訓(xùn)形式多樣，可業(yè)余可全日，甚至可以遠(yuǎn)程教育，培訓(xùn)課程時(shí)間可根據(jù)自己實(shí)際安排。同樣的，要成為特許法律行政人員，也需要在律師事務(wù)所、政府法務(wù)部門(mén)或公司類(lèi)似崗位進(jìn)行工作鍛煉，時(shí)間是三年，而且最后兩年必須連續(xù)。培訓(xùn)課程完成情況和相關(guān)工作經(jīng)歷都作為特許法律行政人員的申請(qǐng)條件。特許法律行政人員培訓(xùn)的法律課程更強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，因此所從事的法律事務(wù)相對(duì)律師而言，專(zhuān)業(yè)范圍較窄，這是一個(gè)重大區(qū)別。但是在從業(yè)范圍上，近些年來(lái)逐漸與事務(wù)律師Solicitor接近。

英國(guó)中央政府律師的入職資格條件較嚴(yán)格，基本就限定在以上三類(lèi)法律工作者范圍內(nèi)，只有少量的政府律師崗位面向?qū)嵙?xí)律師。而地方議會(huì)中的政府律師入職條件近些年有所放寬，大律師、事務(wù)律師實(shí)習(xí)階段人員和特許法律行政人員工作鍛煉階段人員都可申請(qǐng)職位，雖然嚴(yán)格意義上他們還不是各自領(lǐng)域內(nèi)具有完全資格的法律工作者。

（三）英國(guó)政府律師履職范圍

英國(guó)政府律師主要職責(zé)大致包括如下幾個(gè)方面：一是向行政官員的建議法案和議會(huì)辯論準(zhǔn)備工作提供法律指導(dǎo)意見(jiàn)；二是為立法進(jìn)行調(diào)研；三是起草次級(jí)立法文件；四是參與以政府或議會(huì)為一方的民事和刑事訴訟；五是起草法律文件；六是為政府或議會(huì)公共產(chǎn)品采購(gòu)、物業(yè)經(jīng)營(yíng)、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供法律服務(wù)。

（四）英國(guó)政府律師招錄機(jī)制

英國(guó)政府律師招錄是全國(guó)性的，無(wú)論是中央政府律師，還是地方議會(huì)中的政府律師。職位一旦出現(xiàn)空缺，職位信息將通過(guò)人力資源部門(mén)登錄到報(bào)紙或網(wǎng)站上，信息內(nèi)容主要包括職位職責(zé)描述、資格要求、大致的年薪報(bào)酬等。具體的面試等招聘工作都是由法務(wù)部門(mén)自己負(fù)責(zé)，人力資源部門(mén)只是配合。

（五）英國(guó)政府律師薪酬水平

薪酬標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)職位而異，中央政府部門(mén)和地方議會(huì)、地方議會(huì)之間都有差異。在中央政府中，3年以下工作經(jīng)歷的政府律師年薪標(biāo)準(zhǔn)一般是35000~42000英鎊；3年以上工作經(jīng)歷的政府律師年薪標(biāo)準(zhǔn)一般是47000~55000英鎊。在地方議會(huì)中，年薪標(biāo)準(zhǔn)較復(fù)雜，根據(jù)郡市鎮(zhèn)等地域?qū)蛹?jí)和職位重要性，從24000至58000英鎊。上述提及的實(shí)習(xí)階段人員年薪最低，一般是22000~24000英鎊②《Working for GLS: Salaries》，英國(guó)政府官網(wǎng)https://www.gov.uk/government/organisations/civil-service-government-legal-service/ about/recruitment#salaries，2015-12-30。。2014年英國(guó)人均年工資水平是27000英鎊，政府律師薪酬總體處于中等水平。雖然政府律師收入與社會(huì)律師相比有差距，但是在彈性工作時(shí)間、年休假、工作壓力和福利待遇上有優(yōu)勢(shì)，對(duì)法律工作者還是具有吸引力的，特別是對(duì)于女性。例如，考文垂市的議會(huì)法律服務(wù)部門(mén)中，女性占比已經(jīng)超過(guò)50%，部門(mén)下的兩個(gè)主要法律服務(wù)團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人也是女性。在中央法律服務(wù)部門(mén)政府律師中，女性占比達(dá)到60%，高級(jí)別政府律師中女性達(dá)到49%，最高級(jí)別政府律師中女性達(dá)到53%③《Statistics at GLS》，英國(guó)政府官網(wǎng)https://www.gov.uk/government/organisations/civil-service-government-legal-service/about/ statistics，2015-12-30。。

（六）英國(guó)政府律師工作時(shí)間

工作時(shí)間一般為每周35至37小時(shí)，但是實(shí)行彈性工作制（Flexible Working），即可根據(jù)自身工作情況調(diào)整工作時(shí)間安排。除了一般保證核心工作時(shí)間（每個(gè)工作日上午10點(diǎn)到12點(diǎn)，下午2點(diǎn)到3點(diǎn)半）外，可自由安排上下班時(shí)間。原則上總體工作時(shí)間不能少于每周規(guī)定的工作時(shí)間。不過(guò)，在中央政府法務(wù)部門(mén)實(shí)行更靈活的彈性工作制，包括非全日制、靈活工作時(shí)間安排、在家工作和輪班制。大約22%的中央政府律師實(shí)行非全日制或輪班制工作。在全日制或非全日制工作的中央政府法務(wù)部門(mén)人員中，15%的人員將在家工作作為日常工作模式之一。中央政府法務(wù)部門(mén)的最高級(jí)別人員中，也有18%的人員實(shí)行非全日制工作，18%的人員也將在家工作作為日常工作模式之一④《Working for GLS: Flexible Working》，英國(guó)政府官網(wǎng)https://www.gov.uk/government/organisations/civil-service-government-legalservice/about/recruitment#salaries，2015-12-30。。

（七）英國(guó)政府律師職業(yè)成長(zhǎng)

英國(guó)政府律師工作專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，每個(gè)政府律師職位都只是負(fù)責(zé)某一個(gè)細(xì)分的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的法律服務(wù)，如建設(shè)工程、房地產(chǎn)、物業(yè)、就業(yè)、家庭、人權(quán)保護(hù)等等。就職某個(gè)職位就從事這個(gè)職位對(duì)應(yīng)的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域法律服務(wù)。職業(yè)發(fā)展上，縱向上向領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)發(fā)展，橫向上跨專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域輪崗。在中央政府法律服務(wù)部門(mén)，鼓勵(lì)政府律師多崗位鍛煉。雖然需要領(lǐng)域內(nèi)的專(zhuān)家型法律服務(wù)人才，但是認(rèn)為這與多崗位積累經(jīng)驗(yàn)、豐富經(jīng)歷并不矛盾。一般政府律師在某個(gè)崗位服務(wù)3至4年時(shí)間，就可以根據(jù)自己發(fā)展意愿申請(qǐng)輪崗。在這里還是要強(qiáng)調(diào)，崗位空缺實(shí)行公開(kāi)招聘原則，無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)層面空缺崗位，還是普通政府律師崗位，不會(huì)內(nèi)部選任。盡管有意愿的內(nèi)部人員競(jìng)聘會(huì)有熟悉情況這一優(yōu)先條件，但是公開(kāi)平等的程序必須實(shí)施。

在政府律師培訓(xùn)方面，專(zhuān)業(yè)上側(cè)重于公法，如行政法、商業(yè)法、就業(yè)法、人權(quán)法等。培訓(xùn)項(xiàng)目集中在專(zhuān)門(mén)的法律問(wèn)題以及提高法律服務(wù)能力上。另外，政府律師主要來(lái)源于三類(lèi)法律工作者，他們各自都是自己行業(yè)組織機(jī)構(gòu)的會(huì)員，行業(yè)組織機(jī)構(gòu)也有繼續(xù)職業(yè)訓(xùn)練。

（八）英國(guó)政府律師退出機(jī)制

英國(guó)政府律師，在中央政府是公務(wù)員（Civil Servants），在地方議會(huì)是職員（Public Servants），職位性質(zhì)是永久的（Permanent）。 如果自己想離開(kāi)，需提前3個(gè)月申請(qǐng)，重要職位則需要提前更長(zhǎng)時(shí)間，以便法務(wù)部門(mén)找到合適的替代人選。如不勝任職位的，法務(wù)部門(mén)會(huì)請(qǐng)人力資源部門(mén)做專(zhuān)門(mén)評(píng)估，實(shí)在不行的，可以辭退。新招人員有6個(gè)月試用期，2個(gè)月后就會(huì)有評(píng)估，如不合適可以辭退。

二、英國(guó)政府律師制度的啟示

公職律師制度的建立和完善，是我國(guó)推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)的一項(xiàng)具體措施，對(duì)于提高法治政府依法行政水平具有重要意義。試點(diǎn)工作全國(guó)范圍推進(jìn)至今，已經(jīng)有13年之久，在依法治國(guó)的時(shí)代背景下，適時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，研究公職律師制度系統(tǒng)性完善已經(jīng)迫在眉睫。

2016年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化律師制度改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《深化意見(jiàn)》）和《關(guān)于推行法律顧問(wèn)制度和公職律師公司律師制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《推行意見(jiàn)》）?！渡罨庖?jiàn)》中指出，“積極發(fā)展公職律師、公司律師隊(duì)伍，構(gòu)建社會(huì)律師、公職律師、公司律師等優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)合理的律師隊(duì)伍。各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體普遍設(shè)立公職律師，企業(yè)可設(shè)立公司律師。針對(duì)公職律師、公司律師的職業(yè)特點(diǎn)，明確其法律地位及權(quán)利義務(wù)?！?《推行意見(jiàn)》則要求，“從實(shí)際出發(fā)，在黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、國(guó)有企事業(yè)單位分類(lèi)推行法律顧問(wèn)制度和公職律師、公司律師制度，明確政策導(dǎo)向和基本要求，鼓勵(lì)各地區(qū)各部門(mén)各單位綜合考慮機(jī)構(gòu)、人員情況和工作需要，選擇符合實(shí)際的組織形式、工作模式和管理方式，積極穩(wěn)妥實(shí)施。”在這兩個(gè)文件指引下，下面就從比較角度，對(duì)完善我國(guó)公職律師制度提出幾點(diǎn)建議。

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置

英國(guó)政府律師機(jī)構(gòu)設(shè)置在中央政府和地方議會(huì)中是不同的。在中央政府，除了非部級(jí)的政府法務(wù)部（GLD）外，還有專(zhuān)門(mén)的政府法律服務(wù)機(jī)構(gòu)（GLS）。政府法務(wù)部的負(fù)責(zé)人同時(shí)也是政府法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，法務(wù)部?jī)?nèi)設(shè)有法律服務(wù)機(jī)構(gòu)秘書(shū)處，協(xié)助法務(wù)部負(fù)責(zé)人管理整個(gè)中央政府法律服務(wù)事宜。政府法務(wù)部的政府律師向中央政府的13個(gè)部門(mén)提供法律服務(wù)，同時(shí)為政府向議會(huì)提交法案提供咨詢(xún)建議服務(wù)，承辦政府為一方的訴訟事務(wù)，為政府減少公共支出提供商業(yè)法律服務(wù)，參與歐盟法律涉及英國(guó)各領(lǐng)域的法律事務(wù)，承辦就業(yè)方面的法律事務(wù)，參與無(wú)主財(cái)產(chǎn)的管理，服務(wù)職責(zé)和項(xiàng)目明確具體。除此以外的中央政府法律服務(wù)事項(xiàng)則由政府法律服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。英國(guó)中央政府律師較多地以團(tuán)體小組形式，駐在所服務(wù)的政府部門(mén)中，就近提供法律服務(wù)。在地方議會(huì)，設(shè)有專(zhuān)門(mén)的法律服務(wù)部門(mén)，實(shí)行集中辦公，按照專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域分成若干服務(wù)團(tuán)隊(duì)，政府律師根據(jù)工作需要參與所服務(wù)部門(mén)的工作。英國(guó)政府律師機(jī)構(gòu)的設(shè)置完全根據(jù)實(shí)際情況，按照管理層級(jí)、部門(mén)需要、法律服務(wù)的有效性和便利性，采取集中或分散、集中加分散的模式。

我國(guó)公職律師試點(diǎn)模式中，雙重管理的廈門(mén)模式，沒(méi)有公職律師專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，基本屬于分散型；設(shè)立專(zhuān)門(mén)公職律師事務(wù)所的廣州模式，有專(zhuān)職公職律師的集中，也有崗位律師的分散，但是公職律師事務(wù)所與政府法制部門(mén)之間關(guān)系存在協(xié)調(diào)問(wèn)題；政府雇員的揚(yáng)州模式，基本屬于集中型。參照英國(guó)政府律師制度的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為我國(guó)公職律師機(jī)構(gòu)設(shè)置可以就現(xiàn)有模式取長(zhǎng)補(bǔ)短，通過(guò)司法行政部門(mén)批準(zhǔn)，公職律師事務(wù)所可在政府職能部門(mén)設(shè)立，政府職能部門(mén)中符合條件的人員可轉(zhuǎn)為公職律師。

鑒于試點(diǎn)過(guò)程中，較多地區(qū)公職律師身份與公務(wù)員緊密相聯(lián)，參考英國(guó)中央政府律師身份明確為公務(wù)員的做法，建議《中華人民共和國(guó)律師法》中“公務(wù)員不得兼任執(zhí)業(yè)律師”的規(guī)定及早作出修訂。

（二）人員資格

我國(guó)執(zhí)業(yè)律師入門(mén)門(mén)檻相對(duì)偏低。通過(guò)國(guó)家法律職業(yè)資格考試，在律師事務(wù)所實(shí)習(xí)一年，就有資格申請(qǐng)執(zhí)業(yè)律師。與前述英國(guó)執(zhí)業(yè)律師資格獲得條件相比，在先天法律素質(zhì)上是有差距的。我國(guó)公職律師試點(diǎn)過(guò)程中，公職律師門(mén)檻基本是獲得律師資格或法律職業(yè)資格即可，這也是加快法治進(jìn)程和具體國(guó)情使然。就像英國(guó)的特許法律行政人員的產(chǎn)生一樣，是歷史條件造就的。普遍采用符合條件公務(wù)員轉(zhuǎn)為公職律師的做法是切實(shí)可行的。因?yàn)檫@些公務(wù)員往往是本部門(mén)原有從事法務(wù)工作的人員，具備一定的法律工作經(jīng)驗(yàn)，在具有代表法律知識(shí)水平的法律職業(yè)資格的條件下，轉(zhuǎn)為公職律師也是合理合情的?！锻菩幸庖?jiàn)》第二十五條對(duì)公職律師證書(shū)取得的條件與司法部《試點(diǎn)意見(jiàn)》中的公職律師任職條件基本一致，主要有三點(diǎn)：在黨政機(jī)關(guān)專(zhuān)門(mén)從事法律事務(wù)工作或者擔(dān)任法律顧問(wèn)、具有法律職業(yè)資格或者律師資格、經(jīng)所在單位同意。另外，《推行意見(jiàn)》結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度實(shí)施前已擔(dān)任法律顧問(wèn)、未取得法律職業(yè)資格或者律師資格的人員，規(guī)定在符合一定條件的情況下，經(jīng)國(guó)務(wù)院司法行政部門(mén)考核合格的，由國(guó)務(wù)院司法行政部門(mén)向其頒發(fā)公職律師證書(shū)。這些條件是：在黨政機(jī)關(guān)擔(dān)任法律顧問(wèn)滿15年；具有高等學(xué)校法學(xué)類(lèi)本科學(xué)歷并獲得學(xué)士及以上學(xué)位，或者高等學(xué)校非法學(xué)類(lèi)本科及以上學(xué)歷并獲得法律碩士、法學(xué)碩士及以上學(xué)位或者獲得其他相應(yīng)學(xué)位；具有高級(jí)職稱(chēng)或者同等專(zhuān)業(yè)水平。由設(shè)定的條件和考核頒證的部門(mén)來(lái)看，這個(gè)“口子”開(kāi)得還是比較緊的?？傮w而言，我國(guó)公職律師的入職資格條件是合理可行的，建議待制度進(jìn)一步完善，法律人才素質(zhì)水平進(jìn)一步提高，在實(shí)踐經(jīng)歷和實(shí)務(wù)水平等方面可以增加相應(yīng)的要求。

（三）人員招錄

英國(guó)政府律師招錄過(guò)程透明度較高，職位空缺一律實(shí)行向社會(huì)公開(kāi)。招錄職位說(shuō)明也較詳細(xì)，除了崗位職責(zé)描述外，特別在年薪報(bào)酬上都有具體數(shù)額區(qū)間，使有意應(yīng)聘者一目了然。目前在我國(guó)公職律師制度完善過(guò)程中，除了建立專(zhuān)門(mén)的公職律師機(jī)構(gòu)外，在政府其他部門(mén)中，總體可采用雙重管理的廈門(mén)模式，將符合公職律師資格條件的人員轉(zhuǎn)為公職律師，就近向本部門(mén)提供法律服務(wù)，克服人員編制緊張問(wèn)題。對(duì)于沒(méi)有合適人選的部門(mén)，且編制已滿，可采取政府雇員的揚(yáng)州模式，臨時(shí)解決問(wèn)題，待編制空缺后再補(bǔ)錄。對(duì)于有空缺編制而又無(wú)合適人選的部門(mén)，一是可以向社會(huì)公開(kāi)招考公職律師，二是可以通過(guò)政府人事部門(mén)將空缺公職律師崗位在區(qū)域內(nèi)公務(wù)員序列中公布，讓其他部門(mén)中符合條件人員自愿報(bào)名進(jìn)行崗位交流。在向社會(huì)公開(kāi)招考公職律師時(shí)，參考英國(guó)政府律師招錄做法，建議在職位描述中將年薪報(bào)酬一并注明。

（四）人事管理

在英國(guó)，中央政府律師人事管理集中在政府法務(wù)部（GLD）和政府法律服務(wù)機(jī)構(gòu)（GLS），地方政府律師人事管理集中在法務(wù)部門(mén)。這種管理模式，有利于人力資源的統(tǒng)籌調(diào)配，也符合所提倡的政府律師多崗位鍛煉的理念，適應(yīng)英國(guó)“小政府管理”的國(guó)情。在我國(guó)，從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，管理層次多、范圍廣，機(jī)構(gòu)多、公務(wù)員隊(duì)伍龐大是具體國(guó)情。因此，公職律師人事管理模式需要符合我國(guó)的國(guó)情。司法部《試點(diǎn)意見(jiàn)》中明確“公職律師由所在單位管理，司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)其資質(zhì)管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)?！薄锻菩幸庖?jiàn)》第二十四條也明確了公職律師由所在單位管理的體制：“黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)、政府法制機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)法律事務(wù)部門(mén)，分別承擔(dān)本單位法律顧問(wèn)辦公室職責(zé)，負(fù)責(zé)本單位法律顧問(wèn)、公職律師、公司律師的日常業(yè)務(wù)管理，協(xié)助組織人事部門(mén)對(duì)法律顧問(wèn)、公職律師、公司律師進(jìn)行遴選、聘任、培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲，以及對(duì)本單位申請(qǐng)公職律師、公司律師證書(shū)的工作人員進(jìn)行審核等?！惫P者工作所在的上海市亦是實(shí)行此種雙重管理體制，即市司法局主要負(fù)責(zé)公職律師資質(zhì)管理、年度考核、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和執(zhí)業(yè)監(jiān)督。目前，多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)都采取雙重管理的廈門(mén)模式。公職律師的人事關(guān)系、工資待遇、職務(wù)晉升等與本人切身利益密切相關(guān)的事項(xiàng)都由其所在部門(mén)管理。這種模式，使公職律師與所在部門(mén)關(guān)系緊密，增強(qiáng)了為部門(mén)法律服務(wù)的責(zé)任感，提高了公職律師對(duì)所在部門(mén)業(yè)務(wù)工作的了解度和參與度。缺點(diǎn)是公職律師的職業(yè)發(fā)展空間和業(yè)務(wù)領(lǐng)域受到限制。在推進(jìn)公職律師制度建立和完善的初期，采取分散管理模式還是利大于弊，特別在前述中編制限制的情況下，公職律師盡量從本部門(mén)中符合條件的公務(wù)員中產(chǎn)生，避免了改革實(shí)施中的阻礙。待公職律師隊(duì)伍壯大、整體素質(zhì)水平較高的時(shí)候，集中管理模式的可行性亦可研究。

（五）執(zhí)業(yè)管理

《中華人民共和國(guó)律師法》第四條規(guī)定：“司法行政部門(mén)依照本法對(duì)律師、律師事務(wù)所和律師協(xié)會(huì)進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)?！钡谒氖龡l規(guī)定：“律師協(xié)會(huì)是社會(huì)團(tuán)體法人，是律師的自律性組織。”司法部《試點(diǎn)意見(jiàn)》中明確公職律師有“加入律師協(xié)會(huì)，享有會(huì)員權(quán)利”的權(quán)利。《推行意見(jiàn)》第二十五條、二十六條規(guī)定了公職律師證書(shū)由司法行政部門(mén)頒發(fā)；第二十八條明確：“律師協(xié)會(huì)承擔(dān)公職律師、公司律師的業(yè)務(wù)交流指導(dǎo)、律師權(quán)益維護(hù)、行業(yè)自律等工作?！睆囊陨弦?guī)定來(lái)看，公職律師作為我國(guó)律師的一個(gè)種類(lèi)，其執(zhí)業(yè)管理機(jī)構(gòu)為司法行政部門(mén)是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?，有利于法治的統(tǒng)一。英國(guó)政府律師根據(jù)其原有身份，作為其對(duì)應(yīng)的行業(yè)組織會(huì)員接受執(zhí)業(yè)監(jiān)督。其執(zhí)業(yè)管理與政府聘用的部門(mén)人事管理并存而不相矛盾。對(duì)于我國(guó)公職律師是否加入律師協(xié)會(huì)，有學(xué)者認(rèn)為公職律師不同于社會(huì)律師，公職律師作為國(guó)家公職人員本身已受到所屬單位的人事管理和紀(jì)律約束，以及司法行政機(jī)關(guān)的律師管理。如果再讓政府律師承擔(dān)律協(xié)的各種交流、培訓(xùn)等義務(wù)，勢(shì)必分散公職律師的精力，無(wú)暇辦理本職工作⑤張鵬飛：《政府律師制度研究》，《中國(guó)司法》，2012年第5期。。而筆者認(rèn)為公職律師素質(zhì)提高離不開(kāi)交流和培訓(xùn)活動(dòng)，而律師協(xié)會(huì)在這方面能夠發(fā)揮作用。隨著公職律師隊(duì)伍壯大成熟，律師協(xié)會(huì)中設(shè)立與之對(duì)應(yīng)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)履行公職律師日常自律職責(zé)，是必要和可行的。

司法行政部門(mén)與公職律師人事隸屬單位要加強(qiáng)經(jīng)常性溝通。對(duì)于律師資質(zhì)受到司法行政部門(mén)處罰的公職律師，該公職律師所屬單位應(yīng)給予其相應(yīng)的執(zhí)業(yè)限制；對(duì)于被吊銷(xiāo)公職律師執(zhí)業(yè)證書(shū)的人員，其所屬單位應(yīng)及時(shí)給予崗位調(diào)整。而公職律師職位發(fā)生變動(dòng)時(shí)，其所屬單位應(yīng)及時(shí)通報(bào)給司法行政部門(mén)，并督促該律師到司法行政部門(mén)辦理公職律師執(zhí)業(yè)證的注銷(xiāo)、暫停執(zhí)業(yè)等登記和備案手續(xù)⑥張鵬飛：《政府律師制度研究》，《中國(guó)司法》，2012年第5期。。

（六）激勵(lì)保障

公職律師是法律人才，其工作政策性強(qiáng)，工作難度和壓力較大，必須建立有效的激勵(lì)機(jī)制，以利于這支人才隊(duì)伍的穩(wěn)定。司法部在《試點(diǎn)意見(jiàn)》中明確：“公職律師可以直接轉(zhuǎn)換為社會(huì)律師。公職律師申請(qǐng)轉(zhuǎn)為社會(huì)律師時(shí)，按換發(fā)證件程序進(jìn)行，擔(dān)任公職律師的經(jīng)歷計(jì)入執(zhí)業(yè)年限?！薄锻菩幸庖?jiàn)》第二十七條延續(xù)了這一規(guī)定：“公職律師、公司律師脫離原單位，可以申請(qǐng)轉(zhuǎn)為社會(huì)律師，其擔(dān)任公職律師、公司律師的經(jīng)歷計(jì)入社會(huì)律師執(zhí)業(yè)年限?！痹诠毬蓭熍c社會(huì)律師通道順暢的情況下，沒(méi)有合理的激勵(lì)措施，極易造成公職律師人才流失。具有較高理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的公職律師，由于熟悉政府部門(mén)運(yùn)作規(guī)程和相關(guān)法規(guī)政策，特別在行政類(lèi)法務(wù)上的優(yōu)勢(shì)使其受到社會(huì)律師事務(wù)所的歡迎。當(dāng)然，如果公職律師法定具有公務(wù)員身份，那么公務(wù)員工作和收入穩(wěn)定的特性也具有一定的吸引力，公務(wù)員職務(wù)職級(jí)晉升同樣也是一種激勵(lì)手段。公職律師在公務(wù)員職位分類(lèi)中，應(yīng)歸于專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)，建議建立公職律師專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)評(píng)定制度，從而增強(qiáng)職業(yè)榮譽(yù)感，同時(shí)將職稱(chēng)評(píng)定與工資待遇掛鉤，體現(xiàn)其專(zhuān)業(yè)性勞動(dòng)價(jià)值⑦蔡洪增、劉寧：《法治視野下的公職律師制度研究》，《法制與社會(huì)》，2015年第24期。。另外，在薪酬待遇方面，參照政法工作津貼做法，給予公職律師相應(yīng)的工作津貼，使其收入水平適當(dāng)高于同級(jí)別的一般公務(wù)員。

（責(zé)任編輯張文靜）