上海市司法局課題組

社區(qū)矯正地方立法研究*

上海市司法局課題組

一、社區(qū)矯正工作的歷史沿革與現(xiàn)實(shí)狀況

（一）我國社區(qū)矯正工作發(fā)展

我國現(xiàn)行社區(qū)矯正工作肇始于2000年以后。2002年初，司法部決定把社區(qū)矯正作為2002年度重點(diǎn)課題進(jìn)行專題研究，并于2002年8月形成《關(guān)于改革和完善我國社區(qū)矯正制度的研究報告》（以下簡稱《報告》）?！秷蟾妗返玫搅藭r任中央政法委書記羅干同志的充分肯定，并做了重要批示：“社區(qū)矯正制度是一個方向，但從報告中看，它涉及方方面面的問題，可以在現(xiàn)有法律許可的范圍內(nèi)，先進(jìn)行一些試點(diǎn)，在試點(diǎn)中逐步商有關(guān)部門解決有關(guān)問題，包括立法修改問題?！?003年7月10日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部（以下簡稱兩院兩部）聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》，北京、上海、天津、浙江、江蘇、山東等6省市作為試點(diǎn)省市率先開展社區(qū)矯正工作，我國社區(qū)矯正試點(diǎn)工作正式開始；2005年1月20日，兩院兩部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大社區(qū)矯正試點(diǎn)范圍的通知》，將試點(diǎn)擴(kuò)展到河北、內(nèi)蒙古、黑龍江、安徽、湖北、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、重慶等12個?。ㄊ?、自治區(qū)），我國社區(qū)矯正試點(diǎn)工作在更大的范圍內(nèi)開展；2009年10月，兩院兩部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》，社區(qū)矯正工作在全國全面試行。

我國社區(qū)矯正工作在法律上得到明確是在2011年。2011年2月25日，中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議通過的《刑法修正案（八）》，正式在法律層面上對我國社區(qū)矯正制度予以了確認(rèn)。《刑法修正案（八）》第38條、76條、85條分別規(guī)定了對判處管制、宣告緩刑、決定假釋的人員依法實(shí)行社區(qū)矯正。2012年3月14日第十一屆全國人民代表大會第五次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》，新刑事訴訟法第258條規(guī)定：“對被判處管制、宣告緩刑、假釋或暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，依法實(shí)行社區(qū)矯正，由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)執(zhí)行?！弊罱K明確了社區(qū)矯正的對象范圍。2012年1月10日，兩院兩部聯(lián)合下發(fā)《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》（以下簡稱《辦法》），成為現(xiàn)階段各地開展社區(qū)矯正工作的主要依據(jù)。

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“廢止勞動教養(yǎng)制度，完善對違法犯罪行為的懲治和矯正法律，健全社區(qū)矯正制度?！?014年10月28日，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》發(fā)布，其中將“制定社區(qū)矯正法”列為“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”、“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法”的重要內(nèi)容。社區(qū)矯正工作連續(xù)兩次出現(xiàn)在黨的最高級別的文件中，既表明了中央領(lǐng)導(dǎo)對社區(qū)矯正工作的高度重視，也凸顯了當(dāng)前社區(qū)矯正工作在制度化、規(guī)范化建設(shè)方面的緊迫性和必要性。

（二）上海市社區(qū)矯正工作發(fā)展及現(xiàn)狀

上海市社區(qū)矯正工作試點(diǎn)早于全國。2002年8月，根據(jù)中共上海市委政法委發(fā)布的《關(guān)于開展社區(qū)矯治工作試點(diǎn)的意見》（滬政法委〔2002〕101號），決定在普陀區(qū)曹楊新村街道、徐匯區(qū)斜土路街道和閘北區(qū)寶山路街道開展社區(qū)矯治試點(diǎn)工作。2003年1月擴(kuò)展到上述3個區(qū)31個街道。同年8月，再增加盧灣區(qū)、浦東新區(qū)2個區(qū)，試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到5個區(qū)59個街道，至2004年9月，社區(qū)矯正工作在當(dāng)時全市的19個區(qū)縣全面推開。

10余年來，上海市社區(qū)矯正工作在工作體制、機(jī)制以及具體工作方式方法等方面，探索出了一系列行之有效的措施和制度，為全國試點(diǎn)和試行工作提供了參考和借鑒，也為推進(jìn)社區(qū)矯正立法積累了較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

1.部門協(xié)作方面。社區(qū)矯正工作開展以來，上海市不斷深化和完善公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院、司法行政機(jī)關(guān)分工協(xié)作、互相配合的工作體系。在市、區(qū)兩級建立公檢法司聯(lián)席會議制度，通過制發(fā)、會簽規(guī)范性文件，建立起了一系列基礎(chǔ)性工作制度。2012年，在《辦法》施行后，上海市公檢法司等部門即聯(lián)合制定下發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)〈社區(qū)矯正實(shí)施辦法〉的實(shí)施細(xì)則》，明確在新的執(zhí)法體制下，公檢法司各部門社區(qū)矯正的職責(zé)以及在社區(qū)服刑人員調(diào)查評估、銜接納管、獎懲等環(huán)節(jié)的工作流程與執(zhí)法要求，極大提高了社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行的嚴(yán)肅性、規(guī)范性。同時，司法行政機(jī)關(guān)還通過密切聯(lián)系民政、社保等相關(guān)部門，立足社區(qū)、依靠社區(qū)、服務(wù)于社區(qū)，充分運(yùn)用來自政府各部門、社會、社區(qū)的政策資源、教育資源、崗位資源、糾紛調(diào)處資源等，實(shí)現(xiàn)在開放的社區(qū)環(huán)境下對服刑人員進(jìn)行矯正和管理，共同構(gòu)建服刑人員的“再社會化”機(jī)制。

2.機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)方面。在社區(qū)矯正工作試點(diǎn)和試行期間，上海市高度重視加強(qiáng)社區(qū)矯正專門機(jī)構(gòu)和專職干部隊(duì)伍建設(shè)。市級層面，上海市司法局下設(shè)副局級機(jī)構(gòu)社區(qū)矯正工作辦公室，后更名為上海市社區(qū)矯正管理局；區(qū)級層面，設(shè)立了社區(qū)矯正科（處）；司法所層面，則明確要求要有一名從事社區(qū)矯正工作的專職干部。截至2015年底，全市共有專職從事社區(qū)矯正工作的公務(wù)員近300名。此外，十八屆三中全會以后，為貫徹落實(shí)中央關(guān)于“廢止勞教制度”和“健全社區(qū)矯正制度”的決定，夯實(shí)社區(qū)矯正執(zhí)法基礎(chǔ)，由上海市委常委會通過，經(jīng)市委政法委批準(zhǔn)，上海市司法局選派了218名戒毒民警到區(qū)縣從事社區(qū)矯正執(zhí)法工作。自2014年4月，首批戒毒民警到區(qū)縣從事社區(qū)矯正執(zhí)法工作以來，上海市社區(qū)矯正工作能級得到了明顯提升，社區(qū)矯正執(zhí)法的規(guī)范性、嚴(yán)肅性、權(quán)威性得到了集中體現(xiàn)，強(qiáng)化了監(jiān)管效果。

3.社會力量運(yùn)用機(jī)制方面。社區(qū)矯正試點(diǎn)伊始，上海市委就從加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的戰(zhàn)略高度，將社區(qū)矯正納入預(yù)防和減少犯罪工作體系。積極探索“政府主導(dǎo)推動、社團(tuán)自主運(yùn)作、社會多方參與”的社會治理新機(jī)制，鼓勵、動員社會力量參與特殊人群的服務(wù)和管理工作，創(chuàng)造性地引入社工和志愿者等民間力量參與社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行，首開全國先河。一是順應(yīng)提升矯正效果和推進(jìn)矯正項(xiàng)目化發(fā)展的需要，引入社工專業(yè)服務(wù)團(tuán)體。通過“政府購買服務(wù)”方式，建立培育專門服務(wù)于社區(qū)矯正工作的社工組織。二是著眼于構(gòu)建社會化的適應(yīng)性幫扶網(wǎng)絡(luò)，組織動員社會幫教志愿者參與幫教工作。在市和區(qū)級層面均設(shè)立市社會幫教志愿者協(xié)會，指導(dǎo)、從事對社區(qū)服刑人員的適應(yīng)性幫扶工作。在推進(jìn)社會組織參與社區(qū)矯正工作的過程中，上海市堅(jiān)持遵循社會組織運(yùn)作規(guī)則，注重培育社會組織自我發(fā)展和自我管理水平，推動社會組織不斷完善法人治理結(jié)構(gòu)和自主運(yùn)作機(jī)制，形成了“社工引領(lǐng)義工，義工為社工提供資源支撐”的幫教服務(wù)工作局面。

4.執(zhí)法平臺建設(shè)方面。從2011年起，上海市積極推進(jìn)區(qū)縣社區(qū)矯正中心建設(shè)，2012年下發(fā)《市司法局關(guān)于推進(jìn)區(qū)（縣）社區(qū)矯正中心建設(shè)的通知》，明確了社區(qū)矯正中心是開展社區(qū)矯正工作的執(zhí)法平臺和工作場所，并確定了建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。截至2015年12月，上海市16個區(qū)縣共有22個社區(qū)矯正中心建成使用。同時，在完善社區(qū)矯正硬件保障的基礎(chǔ)上，上海市還注重軟件提升，著力將矯正中心塑造成集執(zhí)法銜接、監(jiān)督管理、教育矯正、應(yīng)急處置和社會力量整合等功能“五位一體”的集中執(zhí)法平臺，有效地規(guī)范了報到宣告、集中教育、訓(xùn)誡教育、電子監(jiān)管等矯正執(zhí)法工作環(huán)節(jié)。

5.工作規(guī)范化方面。以強(qiáng)化區(qū)縣職責(zé)落實(shí)為規(guī)范執(zhí)法基點(diǎn)，要求區(qū)縣司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一辦理調(diào)查評估、法律文書接收、社區(qū)服刑人員報到，社區(qū)矯正宣告、建立執(zhí)法檔案等工作，切實(shí)增強(qiáng)區(qū)縣司法行政機(jī)關(guān)的職責(zé)意識和業(yè)務(wù)水平；以加強(qiáng)矯正小組建設(shè)為日常工作重點(diǎn)，著重強(qiáng)調(diào)矯正小組成員的作用發(fā)揮，確保對每名社區(qū)服刑人員落實(shí)動態(tài)的跟蹤監(jiān)督管理，根據(jù)個體情況制定和實(shí)施個別化矯正方案；以重點(diǎn)對象和事項(xiàng)的管控為執(zhí)法抓手，根據(jù)不同的風(fēng)險等級情況確定社區(qū)矯正重點(diǎn)對象、重要對象，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范其管理工作，同時，建立社區(qū)矯正動態(tài)分析研判制度，每月定期開展分析，守住監(jiān)管安全的底線。

6.信息化監(jiān)管方面。電子監(jiān)管是社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)對社區(qū)服刑人員進(jìn)行監(jiān)督管理的重要手段，其最大的特點(diǎn)和功能就是可以實(shí)時查看社區(qū)服刑人員的日?；顒榆壽E，及時發(fā)現(xiàn)其是否有違反社區(qū)矯正相關(guān)規(guī)定的情形。通過電子監(jiān)管，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)可以全面了解社區(qū)服刑人員遵守法律法規(guī)中有關(guān)外出、居住地變更以及禁止令等事項(xiàng)的情況，強(qiáng)化社區(qū)服刑人員的在刑意識，加強(qiáng)對社區(qū)服刑人員的監(jiān)督管理。基于此，2012年9月27日，按照《實(shí)施辦法》要求，上海市啟動了運(yùn)用不可脫卸的穿戴式電子設(shè)備對社區(qū)服刑人員實(shí)施電子監(jiān)管的試點(diǎn)工作。2015年12月22日，為切實(shí)保障國家刑事法律的正確實(shí)施，進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)社區(qū)服刑人員電子監(jiān)管工作，促進(jìn)非監(jiān)禁刑罰的有效執(zhí)行，上海市市高級人民法院、市人民檢察院、市公安局、市司法局聯(lián)合制定了《本市社區(qū)服刑人員電子實(shí)時監(jiān)督管理暫行規(guī)定》，確立和細(xì)化了電子監(jiān)管的規(guī)范和操作流程，明確了公檢法司各部門的職責(zé)分工，強(qiáng)化了電子監(jiān)管的執(zhí)行力度，為電子監(jiān)管工作開展提供了制度保障。截至2016年6月，上海市累計對4711人實(shí)施了電子監(jiān)管，有效強(qiáng)化了社區(qū)服刑人員的在刑意識，監(jiān)管效能提升。

（三）上海市社區(qū)矯正工作存在的問題

上海市社區(qū)矯正工作在機(jī)構(gòu)設(shè)置、執(zhí)法隊(duì)伍、社會力量運(yùn)用、執(zhí)法職責(zé)、執(zhí)法保障等方面都還存在一些亟待解決的問題，具體而言：

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，突出表現(xiàn)為區(qū)縣級社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)設(shè)置不能滿足工作的要求。根據(jù)新刑事訴訟法258條“對被判處管制、宣告緩刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，依法實(shí)行社區(qū)矯正，由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行”的要求，縣級社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)是社區(qū)矯正的執(zhí)行主體。但從目前的情況看，上海市區(qū)縣層級的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)都是由司法局一個內(nèi)設(shè)科室承擔(dān)，力量單薄，當(dāng)前，上海市推進(jìn)建設(shè)的社區(qū)矯正中心只是矯正科室開展工作的一個場所和平臺?！懊徽齽t言不順”，這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置難以充分履行社區(qū)矯正的執(zhí)法職能和對基層司法所社區(qū)矯正工作進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督的職責(zé)。

2.隊(duì)伍建設(shè)方面，突出地表現(xiàn)為力量不足、執(zhí)法意識不強(qiáng)、執(zhí)法身份模糊。2015年末，上海市社區(qū)服刑人員8518人，社區(qū)矯正專職干部不到300人，兩者之比近30：1，專職干部配備偏少。同時，刑罰執(zhí)行的嚴(yán)肅性和權(quán)威性也必然要求工作人員應(yīng)當(dāng)具備特定的身份。社區(qū)矯正專職干部是普通公務(wù)員，在身份上不能承擔(dān)刑事執(zhí)法職責(zé)，而且受制于專業(yè)不對口、職業(yè)歸屬感不強(qiáng)、流動性過大等因素，執(zhí)法意識和執(zhí)法水平也難以達(dá)到刑事執(zhí)法的要求?，F(xiàn)階段，上海市試點(diǎn)推進(jìn)的戒毒民警參與社區(qū)矯正工作，也因?yàn)槿鄙傥募贫戎С?，面臨著人員身份難以確定、執(zhí)法依據(jù)缺位的困境。在實(shí)際執(zhí)法過程中，社區(qū)服刑人員對專職干部不尊重、言語威脅、質(zhì)疑戒毒民警執(zhí)法合法性的現(xiàn)象屢見不鮮，社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行嚴(yán)肅性、權(quán)威性難以保證，維護(hù)社區(qū)安全和社會穩(wěn)定，難度不小。

3.執(zhí)法權(quán)責(zé)方面，突出表現(xiàn)為權(quán)責(zé)不對稱，執(zhí)法手段太少。司法行政機(jī)關(guān)作為社區(qū)矯正的執(zhí)行主體，承擔(dān)了執(zhí)法的責(zé)任，但縱觀社區(qū)矯正全過程，司法行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力都是建議權(quán)、提請權(quán)等，既沒有事實(shí)上的處置權(quán)，也沒有面臨緊急情況時可允許實(shí)施的臨時性強(qiáng)制措施，且監(jiān)管手段也比較匱乏，導(dǎo)致不僅社區(qū)矯正執(zhí)法偏軟，刑罰執(zhí)行硬度不夠，缺乏威懾力，甚至連執(zhí)法者自身的人身安全都無法保障。社區(qū)矯正，依靠社區(qū)，重在矯正，但是若無強(qiáng)有力的監(jiān)管為手段，則幾與“放任自流”無異，何談矯正，更是會給社區(qū)安全和社會穩(wěn)定帶來隱患。

4.經(jīng)費(fèi)保障方面，突出表現(xiàn)為保障水平偏低，不能滿足社區(qū)矯正執(zhí)法需要。當(dāng)年，上海市各區(qū)縣社區(qū)矯正部門和司法所現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)僅能滿足社區(qū)矯正工作人員的培訓(xùn)、會議、調(diào)研、宣傳以及學(xué)習(xí)交流方面的需求，司法警車配置標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法人員統(tǒng)一著裝等基本的支出以及社區(qū)服刑人員日常監(jiān)督管理和教育矯正經(jīng)費(fèi)等都未能成為政府部門常設(shè)的年度預(yù)算項(xiàng)目，導(dǎo)致目前社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍就像“兵餉”不足的“散兵游勇”、“雜牌軍”，士氣不振。

二、社區(qū)矯正地方立法的必要性和可行性

（一）社區(qū)矯正地方立法的必要性

1.社區(qū)矯正的特點(diǎn)決定了社區(qū)矯正地方立法的必要性。社區(qū)矯正是社會化的刑罰執(zhí)行方式，與封閉的監(jiān)獄監(jiān)禁刑相比，社區(qū)矯正最大的特點(diǎn)是其刑罰執(zhí)行的社會性，這主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面是適用社區(qū)矯正的社區(qū)服刑人員在社區(qū)服刑期間，仍然生活在社區(qū)中，并不會與社會隔離，除了遵守必要的社區(qū)矯正監(jiān)管規(guī)定之外，他們不僅可以保持與家庭和親友的關(guān)系，也可以從事正常的生活、學(xué)習(xí)、工作以及其他社會活動；另一方面則是社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)在進(jìn)行執(zhí)法工作時可以利用社會資源，調(diào)動社會參與的積極性，充分發(fā)揮社區(qū)在社區(qū)矯正工作中的作用。華東師范大學(xué)教授范國睿認(rèn)為“社區(qū)是生活在一定地域內(nèi)的個人或家庭，出于對政治、社會、文化、教育等目的而形成的特定范圍，不同社區(qū)間的文化、生活方式也因此區(qū)別開來”①劉視湘：《社區(qū)心理學(xué)》，開明出版社2013年版，第60頁。。也就是說，社區(qū)與監(jiān)獄相比，具有天然的個性，那么，與社區(qū)緊密相關(guān)的社區(qū)矯正也必然會體現(xiàn)出與社區(qū)結(jié)構(gòu)、文化、經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)相適應(yīng)地個別化特點(diǎn)。從省市的角度來看，即社區(qū)矯正的社會性決定其個性，而個性則體現(xiàn)在必須要與地方經(jīng)濟(jì)社會水平相適應(yīng)。上海市探索建立的由專職干部、社會工作者和志愿者組成的專群結(jié)合的矯正工作隊(duì)伍，積極推進(jìn)成立的作為集中執(zhí)法平臺的區(qū)縣矯正中心等矯正體制機(jī)制都具有明顯的地方特色。因此，社區(qū)矯正地方立法既是社區(qū)矯正自身特點(diǎn)的內(nèi)在要求，也是總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)、提升社區(qū)矯正工作水平的必然選擇。

2.地方立法是解決制約上海市社區(qū)矯正發(fā)展存在問題的需要。10多年的發(fā)展為上海市社區(qū)矯正工作積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但隨著工作的深入開展，各種問題也日益突顯，區(qū)縣社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)設(shè)置不能滿足工作要求，社區(qū)矯正工作隊(duì)伍力量不足、執(zhí)法意識不強(qiáng)、執(zhí)法身份模糊，矯正機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不對稱、執(zhí)法權(quán)限與手段太少，社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)保障水平偏低，社區(qū)服刑人員的權(quán)益保護(hù)受到政策性制度的排斥等問題，都嚴(yán)重制約了上海市社區(qū)矯正工作的發(fā)展。這些問題涉及面廣，僅僅依靠司法行政機(jī)關(guān)自身管理水平的提高，或者是政法機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部協(xié)調(diào)無法得到妥善處理，需要通過地方立法加以解決。

3.國家層面社區(qū)矯正立法缺失要求地方必須對社區(qū)矯正工作的具體執(zhí)行做出必要規(guī)范。雖然在2011年、2012年的時候，我國社區(qū)矯正制度就通過《刑法》和《刑事訴訟法》兩大基本法律的到了確立。但從具體規(guī)定內(nèi)容來看，作為刑事基本法律，《刑法》和《刑事訴訟法》都只是對社區(qū)矯正制度作了非常原則性的規(guī)定，對于社區(qū)矯正工作具體如何開展沒有也不可能做出詳細(xì)具體的規(guī)定。而之前中央部門關(guān)于社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的文件以及2012年兩院兩部聯(lián)合下發(fā)的《辦法》，雖然作了一些規(guī)定，但這些規(guī)定不僅仍然過于粗疏，而且還存在著效力不足的問題。在現(xiàn)階段國家層面矯正立法缺失，社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行的嚴(yán)肅性、規(guī)范性又要求充分的法律依據(jù)的情形下，通過地方立法明確、細(xì)化社區(qū)矯正的相關(guān)規(guī)定成為破解困境的必由之路。

（二）社區(qū)矯正地方立法的可行性

1.上海市社區(qū)矯正地方立法符合我國立法法的有關(guān)規(guī)定。我國是一個法制統(tǒng)一的社會主義國家，地方性立法必須嚴(yán)格按照《立法法》規(guī)定的權(quán)限和程序進(jìn)行。我國《立法法》第63條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。”第64條規(guī)定：“地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)；（二）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。除本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)。在國家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時予以修改或者廢止?！备鶕?jù)以上規(guī)定，除《立法法》第八條規(guī)定的事項(xiàng)外，省市有權(quán)制定地方性法規(guī)。《立法法》第八條規(guī)定中與社區(qū)矯正相關(guān)的內(nèi)容有兩項(xiàng)，即“（四）犯罪和刑罰”和“（五）對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”。前文提到，2011年頒布的刑法修正案（八）和2012年頒布的新刑事訴訟法已經(jīng)以基本法律的形式確立了我國社區(qū)矯正制度。上海市社區(qū)矯正地方立法是以刑法、刑訴法的基本規(guī)定和立法精神為出發(fā)點(diǎn)，同時結(jié)合地方實(shí)際，對社區(qū)矯正工作體制機(jī)制的明確、規(guī)范、細(xì)化，是對刑事基本法律的貫徹落實(shí)，不涉及對刑罰執(zhí)行制度的更改、創(chuàng)設(shè)，也不會增加除刑罰執(zhí)行外的公民政治權(quán)利的剝奪和人身自由的限制，符合《立法法》規(guī)定。

2.國內(nèi)外社區(qū)矯正立法現(xiàn)狀為上海市社區(qū)矯正地方立法提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。與我國國家立法缺失不同，許多國家和地區(qū)相對成熟的社區(qū)矯正立法現(xiàn)狀則不僅使上海市嘗試、探索矯正地方立法成為可能，也為上海市突破瓶頸、破解難題提供了豐富的借鑒經(jīng)驗(yàn)。1973年，美國明尼蘇達(dá)州州議會通過了美國也是世界上第一部《社區(qū)矯正法》，用于在全州范圍內(nèi)規(guī)范地方政府的社區(qū)矯正計劃、社區(qū)矯正項(xiàng)目的發(fā)展、對犯罪人執(zhí)行刑罰和為犯罪人提供服務(wù)，以及資助縣級地方政府社區(qū)矯正的運(yùn)作的相關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系。美國的阿拉巴馬州，在20世紀(jì)90年代初期，逐漸開始重視社區(qū)矯正的問題，并對相關(guān)的法典進(jìn)行了修改。該州的社區(qū)矯正法屬于州法典中的一部分，對社區(qū)矯正的指導(dǎo)思想、矯正機(jī)構(gòu)的設(shè)置、矯正項(xiàng)目和程序都作了詳細(xì)的規(guī)定。而美國的俄勒岡州也是在州法律中專章規(guī)定了社區(qū)矯正的內(nèi)容，并且形成了將州的緩刑、假釋和社區(qū)矯正項(xiàng)目綜合為一體的新的法律形式②陳瑜：《社區(qū)矯正立法和制度建設(shè)研究》，華東政法學(xué)院碩士學(xué)位論文2006年。。到2007年，美國相繼有42個州通過了社區(qū)矯正或類似于社區(qū)矯正的地方性法規(guī)。除美國之外，世界其他國家和地區(qū)也出臺了社區(qū)矯正的相關(guān)法律，如德國的《刑罰執(zhí)行法》、俄國的《形式執(zhí)行法典》、澳大利亞的《矯正服務(wù)令》、加拿大的《矯正與有條件釋放法》，我國臺灣地區(qū)的《更生保護(hù)法》《少年事件實(shí)施細(xì)則》，香港地區(qū)的《感化令》《社會服務(wù)令》，日本的《緩刑執(zhí)行保護(hù)觀察法》《犯罪的預(yù)防更生法》等。與國外相比，我國的社區(qū)矯正地方立法尚處于探索階段。在社區(qū)矯正試點(diǎn)期間，各省市根據(jù)本地試點(diǎn)情況制定了許多相關(guān)制度。如上海市制定了《關(guān)于推進(jìn)本市社區(qū)矯正工作的實(shí)施意見（試行）》《關(guān)于開展社區(qū)矯正工作試點(diǎn)的意見》《上海檢察機(jī)關(guān)參與社區(qū)矯正工作試行辦法》《上海法院參與社區(qū)矯正工作的若干意見》等，北京市制定了《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的意見》《北京市社區(qū)矯正工作告知書》《北京市社區(qū)矯正工作實(shí)施細(xì)則》等，湖北省制定了《擬適用非監(jiān)禁刑審前社會調(diào)查辦法》《湖北省罪犯假釋工作規(guī)定》《湖北省社區(qū)矯正對象獎懲辦法》等規(guī)范性文件，其中，2010年6月，吉林省長春市人大常委會第二十次會議審議通過的《關(guān)于全面試行社區(qū)矯正工作的決定》是我國通過的第一個具有地方性法規(guī)性質(zhì)的關(guān)于社區(qū)矯正工作的規(guī)范性文件。2011年《刑法修正案（八）》確立我國社區(qū)矯正制度，尤其是兩院兩部下發(fā)《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》后，各省市除相繼制定出臺了實(shí)施細(xì)則外還制定許多細(xì)化規(guī)范。如上海市制定了《關(guān)于開展社區(qū)矯正工作的若干規(guī)定》《關(guān)于推進(jìn)本市社區(qū)矯正規(guī)范化建設(shè)的意見》等，湖北制定了《社區(qū)矯正教育工作規(guī)定》《社區(qū)矯正社會工作者管理辦法（試行）》等，其中，2014年1月，為貫徹黨的十八屆三中全會提出的“健全社區(qū)矯正制度”的要求，江蘇省十二屆人大常委會第八次會議審議通過的《江蘇省社區(qū)矯正工作條例》是我國首部省級層面出臺的社區(qū)矯正地方性法規(guī)。這些國內(nèi)外的社區(qū)矯正地方立法及規(guī)范制定經(jīng)驗(yàn)對上海市社區(qū)矯正地方立法具有極大的參考價值。

3.上海市社區(qū)矯正工作發(fā)展為地方立法積累豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。一是在試點(diǎn)、試行期間，首創(chuàng)“雙主體”工作模式，在《刑法修正案（八）》、刑訴法確定由司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)社區(qū)矯正工作后又建立完善了公檢法司社區(qū)矯正聯(lián)席會議制度，明確了政法各部門社區(qū)矯正工作中的職責(zé)，理順了工作流程；二是順應(yīng)社區(qū)矯正工作內(nèi)在規(guī)律和發(fā)展要求，堅(jiān)持“政府主導(dǎo)推動、社團(tuán)自主運(yùn)作、社會多方參與”的總體思路，通過政府購買服務(wù)的模式，建立起社會工作者和社會幫教志愿者兩支輔助工作隊(duì)伍；三是率先建立健全了一套符合實(shí)際的社區(qū)矯正工作制度體系和相對科學(xué)的矯正體系，規(guī)范了社區(qū)矯正的工作流程，探索出“風(fēng)險評估”、“分類、分階段、分級矯正”、“心理矯正”以及“個別化矯正”等一系列科學(xué)化矯正方法和手段。十多年的經(jīng)驗(yàn)積累和行之有效的制度建設(shè)為本市社區(qū)矯正地方立法奠定的實(shí)踐基礎(chǔ)。

三、社區(qū)矯正地方立法的指導(dǎo)思想和立法原則

（一）社區(qū)矯正地方立法的指導(dǎo)思想

上海市社區(qū)矯正地方立法的指導(dǎo)思想是：以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會精神，認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記對司法行政工作重要指示精神，貫徹落實(shí)中央深化司法體制和社會體制改革的決策部署，在上海市市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，充分考慮本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會實(shí)際情況，通過社區(qū)矯正地方立法，建立完善上海市社區(qū)矯正制度，切實(shí)做好社區(qū)服刑人員的監(jiān)督管理、教育矯正和社會適應(yīng)性幫扶工作，為維護(hù)上海市社會和諧穩(wěn)定，建設(shè)平安上海、法治上海作出積極貢獻(xiàn)。

（二）社區(qū)矯正地方立法的立法原則

立法原則是指立法主體據(jù)以進(jìn)行立法活動的重要準(zhǔn)繩，是立法指導(dǎo)思想在立法實(shí)踐中的重要體現(xiàn)。上海市社區(qū)矯正地方立法應(yīng)當(dāng)遵循以下幾個原則：

1.法治原則。法治化的立法是國家和社會走向法治狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)法治理想的前提和基礎(chǔ)。在依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的歷史進(jìn)程中，社區(qū)矯正法的立法同樣要遵循這一原則，這是社區(qū)矯正法立法中的首要標(biāo)準(zhǔn)。具體到社區(qū)矯正地方立法而言，法治原則首先體現(xiàn)為符合立法法規(guī)定原則。對于地方立法的權(quán)限，我國立法法有明確的規(guī)定，地方立法只有嚴(yán)格按照地方立法權(quán)限和立法程序才具有應(yīng)然的效力；其次，法治原則體現(xiàn)為遵循國家法治統(tǒng)一原則。作為地方立法不能違悖憲法、法律、行政法規(guī)的基本規(guī)定，不能違悖中央關(guān)于社區(qū)矯正工作的基本精神。

2.實(shí)事求是原則。實(shí)事求是原則是辯證唯物主義的思想路線在我國法制工作中的體現(xiàn)。實(shí)事求是原則即社區(qū)矯正地方立法必須堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，與上海市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，充分考慮地方社區(qū)建設(shè)、社會資源以及工作力量的承受力。實(shí)事求是原則要求社區(qū)矯正地方立法充分考慮上海市社區(qū)矯正工作的發(fā)展情況，要著眼于解決地方在社區(qū)矯正工作中存在的實(shí)際問題，確保立法規(guī)范的有效性、可行性。

3.總結(jié)與借鑒相結(jié)合原則。當(dāng)前，我國尚未制定國家層面的社區(qū)矯正法，社區(qū)矯正制度還不夠完善，在此情況下，進(jìn)行社區(qū)矯正地方立法就要處理好經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和借鑒吸收的關(guān)系。立足上海市社區(qū)矯正工作實(shí)際，總結(jié)地方社區(qū)矯正工作經(jīng)驗(yàn)，借鑒國外、國內(nèi)社區(qū)矯正地方立法經(jīng)驗(yàn)，是立法科學(xué)化的必然要求。

四、社區(qū)矯正地方立法建議

（一）確立依法規(guī)范的社區(qū)矯正執(zhí)法模式

在刑事基本法律明確執(zhí)法主體、執(zhí)法對象、執(zhí)法任務(wù)、執(zhí)法要求的前提下，就具體的執(zhí)法模式進(jìn)行如下規(guī)范：

1.細(xì)化并規(guī)范的刑罰執(zhí)行和教育矯正工作。規(guī)范社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行主要包含兩個方面：一是明確社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員的性質(zhì)，使之與社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行的屬性相匹配，維護(hù)社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行的嚴(yán)肅性和權(quán)威性；二是規(guī)范社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行的具體程序和內(nèi)容。刑法和刑訴法對各類社區(qū)服刑人員應(yīng)當(dāng)遵守的事項(xiàng)作了明確的規(guī)定，國家層面正在抓緊制定的社區(qū)矯正法也將進(jìn)一步明確社區(qū)矯正的執(zhí)行程序和內(nèi)容，上海市的地方立法重在結(jié)合實(shí)際，就刑罰執(zhí)行程序之間的銜接以及教育矯正工作的具體落實(shí)，做出規(guī)定，確保社區(qū)矯正執(zhí)法的規(guī)范與統(tǒng)一。

2.構(gòu)建區(qū)縣集中執(zhí)法為主的社區(qū)矯正執(zhí)法模式。《辦法》明確縣級司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)對社區(qū)服刑人員進(jìn)行監(jiān)督管理和教育幫助。上海市已經(jīng)開始探索建立的區(qū)縣集中執(zhí)法模式與這一精神相契合。通過地方立法將這一模式加以確定，同時，以此為契機(jī)對目前工作實(shí)踐中的區(qū)縣社區(qū)矯正中心的性質(zhì)與定位、選派從事社區(qū)矯正的戒毒民警的職責(zé)及作用發(fā)揮機(jī)制加以規(guī)范、明確，從而進(jìn)一步提升社區(qū)矯正執(zhí)法的統(tǒng)一性和規(guī)范性。

（二）建立和健全社區(qū)矯正工作機(jī)制

1.構(gòu)建部門協(xié)調(diào)機(jī)制。在上海市社區(qū)矯正工作推進(jìn)過程中，司法行政機(jī)關(guān)牽頭，公、檢、法、司及其他有關(guān)政府部門在社區(qū)矯正有關(guān)制度制定、工作開展過程中，各司其職，相互配合，保證了上海市社區(qū)矯正工作的良好發(fā)展勢頭。但是，毫不諱言，當(dāng)前上海市社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)在與相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)的過程中仍然存在著很多問題，如職責(zé)不清，溝通不暢等等，需要在地方立法中加以規(guī)定。

2.明確社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)工作機(jī)制。根據(jù)新刑訴法的規(guī)定，社區(qū)矯正由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。從立法的嚴(yán)肅性上來講，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)職責(zé)相對明確。另外，根據(jù)社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行屬性，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)與監(jiān)獄（非監(jiān)禁刑執(zhí)行和監(jiān)禁刑執(zhí)行）一樣都是刑罰執(zhí)行主體，其組織架構(gòu)也應(yīng)當(dāng)參照監(jiān)獄管理體制，即社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)管理體系應(yīng)當(dāng)是受司法行政機(jī)關(guān)管理且上下級為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的工作體制，而不是目前的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)僅是司法行政機(jī)關(guān)的一個部門且市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)三級僅是指導(dǎo)關(guān)系的工作體制。這些都應(yīng)在地方立法中加以明確。

（三）建立完善社區(qū)矯正執(zhí)法保障和執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制

良好的執(zhí)法保障能夠確保社區(qū)矯正得到有效的執(zhí)行。但就目前國家和上海市社區(qū)矯正相關(guān)規(guī)定的情況來看，社區(qū)矯正執(zhí)法保障嚴(yán)重不足，主要表現(xiàn)為在實(shí)際執(zhí)行中，主要表現(xiàn)為在實(shí)際執(zhí)行中，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)責(zé)與權(quán)相脫節(jié)，從事社區(qū)矯正具體指導(dǎo)、管理、組織工作的司法行政機(jī)關(guān)在法律上只有監(jiān)管的責(zé)任卻未被賦予實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的權(quán)力，現(xiàn)有的規(guī)定既沒有明確其他部門和社會對于配合社區(qū)矯正工作的義務(wù)，也缺乏對社區(qū)服刑人員應(yīng)有監(jiān)管措施和有效監(jiān)管手段的規(guī)定，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)在履行社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行職責(zé)時不具備基本的權(quán)威性和強(qiáng)制力，一旦其他部門和社會組織不配合社區(qū)矯正執(zhí)行或社區(qū)服刑人員發(fā)生危害社會的行為，執(zhí)行部門毫無辦法。無論是出于刑罰執(zhí)行嚴(yán)肅性的考量，還是出于維護(hù)社會穩(wěn)定的需要，都應(yīng)在地方立法中加以規(guī)定。

（四）完善社會力量參與社區(qū)矯正的工作機(jī)制和激勵機(jī)制

社會工作者參與社區(qū)矯正體現(xiàn)了社區(qū)矯正制度的本質(zhì)特征。社區(qū)矯正依托社區(qū)而存在并發(fā)生作用，社區(qū)及社會工作者的成熟與發(fā)展是社區(qū)發(fā)揮矯正作用并能夠獲得理想效果的前提條件。社區(qū)服刑人員需要在社區(qū)中接受監(jiān)督和幫助，需要社會工作者參與對社區(qū)服刑人員的監(jiān)督管理和幫助，需要充分利用社區(qū)和社會資源而不僅僅是利用官方機(jī)構(gòu)的力量。前期，上海市現(xiàn)已初步形成了一套較為完善的社工參與社區(qū)矯正的工作制度。現(xiàn)階段最重要的就是通過地方立法，明確參與社區(qū)矯正工作社會團(tuán)體的性質(zhì)和地位，社工的職責(zé)定位和工作內(nèi)容，規(guī)范政府指導(dǎo)社會組織參與社區(qū)矯正、工作效果評估及激勵機(jī)制等管理制度，為社會組織和社會力量參與社區(qū)矯正工作提供制度支持。

課題組組長：

朱久偉（上海市司法局巡視員）

副組長：

陳耀鑫（上海市社區(qū)矯正管理局局長）

成員：

梅義征（上海市社區(qū)矯正管理局副局長）

李月鋒（上海市社區(qū)矯正管理局）

徐 鑫（上海市社區(qū)矯正管理局）

（責(zé)任編輯朱騰飛）

*本文系司法部2014年全國司法行政系統(tǒng)理論研究規(guī)劃課題，項(xiàng)目編號14GH2037。