方 正

“公地悲劇”理論下對浙江“五水共治”的思考

方 正①

隨著我國社會的發(fā)展,經濟提升和環(huán)境污染之間的矛盾愈發(fā)嚴重,高能耗、高污染的產業(yè)、企業(yè)嚴重破壞著自然環(huán)境,破壞著人與自然的和諧發(fā)展。在這些污染中,首當其沖的便是水資源污染。浙江在水資源治理這場“戰(zhàn)斗”中沖在了全國最前線,提出了“五水共治”的戰(zhàn)略目標,并取得了全國矚目的巨大成就。然而,在“五水共治”的過程中,我們不僅要關注“治水”的實踐,也要關注“治水”的理念,也就是應當從環(huán)境倫理的角度考量“五水共治”。本文試圖運用生態(tài)倫理學家哈丁提出的“公地悲劇”理論來思考浙江“五水共治”的實踐,一方面論證“五水共治”內在的環(huán)境倫理合目的性,另一方面也思考其存在的不足,并提出相關建議。

公地悲劇;五水共治;思考

一、“五水共治”的提出與內涵

水資源污染的預防、控制與治理一直是我國在建設“兩型社會”過程中的一大難點。隨著社會的發(fā)展,我國經濟迅速提升的同時,水資源污染問題也已經進入到了一個十分嚴重的階段;并且隨著人民生活水平的改善與環(huán)保意識的提升,經濟發(fā)展與水資源污染之間的矛盾變得越發(fā)尖銳。如在2013年就有市民重金邀請瑞安市環(huán)保局局長下河游泳以提醒瑞安市政府對市內水污染進行治理,這類的“水鬧劇”在全國各地不斷上演,深深地刺痛了公眾和環(huán)境治理者的神經——一定要下大決心、用大手筆對水資源進行治理。在這一點上,浙江省提出的“五水共治”已然走在了全國前列。

2013年11月,中共浙江省委通過了《中共浙江省委關于認真學習貫徹黨的十八屆三中全會精神,全面深化改革再創(chuàng)體制機制新優(yōu)勢的決定》(以下簡稱《決定》)。《決定》明確提出：“著眼于推動結構調整和產業(yè)升級,以治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水‘五水共治’為突破口倒逼轉型升級,完善實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的體制機制,建立健全‘四換三名’、市場主體升級、產業(yè)集聚區(qū)提升、擴大有效投資等體制機制,全面提升發(fā)展質量。”①浙江日報：《中共浙江省委關于認真學習貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化改革再創(chuàng)體制機制新優(yōu)勢的決定》,http：//cpc.people.com.cn/n/2013/1204/c64387-23744149-4.html。顯而易見的是,“五水共治”的首要任務是治污水,主要是指治理農業(yè)、漁業(yè)造成的面源污染和工業(yè)造成的點源污染;其次是防洪水,主要指推進強庫、固堤、擴排等三類工程建設;再次是保供水,主要指推進開源、引調、提升等三類工程建設;然后是排澇水,主要指強庫堤、疏通道、攻強排,著力消除易淹易澇片區(qū);最后是抓節(jié)水,主要指改裝器具、減少漏損、再生利用和雨水收集利用示范,合理利用水資源。②羅漢高、陳真亮：《關于“五水共治”的冷思考》,載《2014年全國環(huán)境資源法學研討會論文集》, 2014年版。

“五水共治”含有兩層意義,一方面,“五水”指明了對水資源污染的具體種類和治理方式;另一方面,“共治”表達了全面治理,共同發(fā)展的含義。也就是說,“五水共治”絕對不能是片面的“污水共治”,也絕不能是簡單的各自為政。正如浦江縣委書記在介紹浦江縣“五水共治”取得的成績和經驗時說到的,“五水共治”是省委省政府制定的戰(zhàn)略決策,各級政府要在省委省政府的統一指導下克服困難打贏一場又一場的“治水”戰(zhàn)役。

二、“公地悲劇”的內涵與結論

“公地悲劇”這一概念最早是由勞埃德③William Forster Lloyd(1794—1852)：英國財經作家,因提出了“公地悲劇”的雛形而聞名。于1833年討論人口問題時所使用的比喻,是一個涉及個人利益與公共利益對資源分配有所沖突的社會問題。哈?、蹽arrett James Hardin(1915—2003)：美國人,一般認為他是生態(tài)經濟學家,終生關注人口極限及相關環(huán)境問題,主要論文及著作有《公地悲劇》《救生艇上的生存》《生活在極限之內》等,并提出了著名的哈丁人口生態(tài)學第一定律,即“You can not do only one thing”。在1968年將這個概念發(fā)表在《科學》期刊上,并進行了延伸;也以此奠定了他在生態(tài)問題和人口問題研究中的權威地位?？v觀哈丁的相關著作和論文,可以發(fā)現其環(huán)境倫理的主要學術觀點包括“人口禁忌”“公地悲劇”和“救生艇倫理”,這三者的邏輯關系為：“人口禁忌”被突破必然會導致“公地悲劇”的出現,“公地悲劇”的加劇就必然“迫使”發(fā)達國家采取“救生艇倫理”觀,“救生艇倫理”觀必然能夠“解決”貧窮國家人口問題,讓全球環(huán)境重回“人口禁忌”的狀態(tài),并以此邏輯維持地球環(huán)境良性發(fā)展。在此,針對浙江“五水共治”問題,筆者著重討論“公地悲劇”這一理論。

“公地悲劇”來源于這樣一種假設：在世界牧場上,牧民自由地決定放牧的數量和強度。由于牧民的全部收入均來源于牧場,所以牧民會無節(jié)制地增加放牧數量以求最大正效用,但長此以往牧場的承受能力必然達到極限,就會出現嚴重的生態(tài)問題,這一生態(tài)問題將由全體牧民共同承擔。哈丁認為,由于牧民群體數目巨大,牧場出現的生態(tài)問題如果平均分配到每一個牧民頭上將僅產生極小的負效用,這樣微小的影響并不足以引起牧民的重視,牧民仍將繼續(xù)增加放牧數量以求達到更大的經濟效應,直至牧場“公地”的毀滅。這就是哈丁的“公共資源的自由使用會毀滅所有的公共資源”①Garrett Hardin：The Tragedy of the Commons,Science,1968,p.162.的“公地悲劇”。

哈丁對“公地悲劇”更深層次的解釋是：生態(tài)環(huán)境有一個承載極限,一旦超過這個極限就會招致環(huán)境的報復。對于這一點,由于每個人都有足夠的“理性”,因而是可以避免悲劇的。但是,由于牧場被劃分成了“公地”和“私地”,這樣一來,“不在牧場上放牧太多的牲口對私人牧場所有者是有利的,因為他將不得不自己承受因過度放牧帶來的損失。相反,如果牧場歸一群人所有,并且如果每個人都可憑自己的意愿隨意增添牲畜,過度放牧所導致的損失將為全部所有者共擔(因為牧場是公共財產),而擁有更多牲口的收益將歸每個牲口所有者(因為牲口是私人財產)?！雹赱美]哈?。骸渡钤跇O限之內—生態(tài)學、經濟學于人口禁忌》,戴星翼、張真譯,上海譯文出版社2001年版,第341頁。哈丁在此大力贊賞了勞埃德指出的一個模型：共有化牧場+私有化牲畜③也就是哈丁所說的CC-PP游戲：公有化的成本—私有化的利潤。。并指出,“這一系統實際上是每一個‘理性的’牧人因做了錯事而得到獎賞”,到了現代,“在一個堅信公地自由的社會里,所有人都‘搶前行動’,尋求自己的最佳利潤,毀滅是最終目標?！雹芡?第342頁。如果“公地”缺失了管理,其后果一定是全球掠奪。

哈丁將“公地悲劇”運用到環(huán)境問題中,他認為,解決環(huán)境“公地”問題主要在于兩個方面：政府管理和人口控制。一方面,導致環(huán)境問題的主要原因是環(huán)境所有權的缺失,導致市場失靈。在這種情況下,就需要政府來統一管理,把環(huán)境污染的成本計入企業(yè)的生產成本中,保護環(huán)境的責任首先由政府擔當起來。另一方面,人口的無節(jié)制增長是環(huán)境問題的重要成因,“認為每個出生了的人對公地都享有平等的權利,用這個信仰看待生育自由這個概念,將使世界陷入悲慘的行動進程?！雹貵arrett Hardin：Carry Capacity as An Ethical Concept,Sounding,1976,p.59.哈丁的相關結論和建議很顯然不能直接套用在浙江“五水共治”上,但他提出的相關建議的思路是可以借鑒的,具體將在下文進行論述。

三、“五水共治”中的“公地悲劇”問題

(一)“五水”問題體現了“公地悲劇”的特征

不論是污水、洪水、澇水,還是供水、節(jié)水,水資源問題的產生與根源在很大程度上都體現了“公地悲劇”相關特征。首先,“公地悲劇”最先關注的就是“公地”和“私地”的問題。哈丁指出,正是因為存在“公地”和“私地”的區(qū)分,加上所有人都是功利的“理性人”,才會導致“私地”受到很好的保護,“公地”慘遭破壞的悲劇。由此看“五水”問題,從微觀層面來看,過往的經驗表明,不論是高污染企業(yè)向河流排污,還是居民廢水隨意排放,再或者是公私單位用水浪費等問題都是一種因“公地”思路而產生的污染和破壞,高污染企業(yè)僅僅追求企業(yè)自身的利益忽視污染問題、居民只在乎自家潔凈隨意拋棄垃圾、公私單位不加節(jié)制地浪費水資源等,這些行為主體正如同哈丁所描述的“牧羊人”,他們保護著自己的“私人牧場”(工廠、家庭等),利用著“公共牧場”(水資源等),養(yǎng)肥自己的“羊”(利潤、利益等)。長此以往,水資源遭受破壞也就在所難免了;從宏觀來看,各級政府為了本地經濟發(fā)展,扶持高污染產業(yè)和高污染企業(yè),忽視水資源保護,這就是在用自然環(huán)境的“公地”圈養(yǎng)一時利益的“羊”,并且由于各政府發(fā)展思路的滯后,導致從制度上產生了“公地悲劇”的后果,如有學者就指出,在浙江某些縣市,分管環(huán)保的副市長,同時也分管工業(yè),而且工業(yè)成績是該市與該副市長成績考核的重要指標,這就必然導致該副市長在面臨工業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護兩難選擇時,不得不犧牲環(huán)境利益而趨向工業(yè)利益——這樣的選擇源自“公地”思路：首先,環(huán)境是全省,乃至全國共同擁有的“公地”,我這一市、一縣的保護與治理并不能給大的環(huán)境問題帶來明顯的改善,我這一市、一縣的污染與破壞也并不能給大的環(huán)境問題帶來明顯的惡化;其次,其他市縣利用環(huán)境、破壞環(huán)境、以環(huán)境為代價發(fā)展經濟,作為環(huán)境“公地”中的我市、我縣也必然遭受影響;最后,如果我市、我縣為了保護環(huán)境而拒絕發(fā)展相關有污染的企業(yè),但其他市縣卻依舊以犧牲環(huán)境為代價來發(fā)展經濟,那么,我市、我縣就會因為保護環(huán)境而使經濟發(fā)展滯后,必然產生一種其他市縣“因為做了錯誤的事而受到獎勵”,但我市、我縣卻“因為做了正確的事而受到懲罰”的后果。以上三點,尤其是在各級政府各自為政的情況下,必然會為了“獎勵”做出“錯誤的”決定,但長此以往必然將遭受到水資源的懲罰。

(二)“五水共治”解決了“公地悲劇”的矛盾

從《決定》提出的“著眼于推動結構調整和產業(yè)升級,以治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水‘五水共治’為突破口倒逼轉型升級,完善實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的體制機制,建立健全‘四換三名’、市場主體升級、產業(yè)集聚區(qū)提升、擴大有效投資等體制機制,全面提升發(fā)展質量?！蔽覀兛梢郧逦乜闯?浙江“五水共治”的戰(zhàn)略目標并不是簡單地對“五水”進行治理,而是以“五水”治理為契機和突破,以人為本,徹底解決因為水資源問題帶來的發(fā)展瓶頸,促進浙江經濟、政治、社會、環(huán)境、人文的和諧可持續(xù)發(fā)展?！肮乇瘎　钡拿苤饕谟凇肮亍焙汀八降亍钡臎_突導致“搶前行動”,最終導致環(huán)境的毀滅。從制度上來看,“五水共治”之所以能夠解決“公地悲劇”的矛盾,主要在于以下三點：首先,確定“五水”范圍,不僅規(guī)定了“五水”的大致種類,還進一步明確了“五水”的具體內容,甚至具體到全省范圍內每一個湖泊、每一條河流的名稱和問題,這樣一來就在全省水資源“公地”和各市縣“私地”的地域范圍內劃定了責任,讓任何級別的單位都不能免除保護水資源的責任;其次,“共治”這一理念的提出,并不僅僅是一個字面表達,“共”就說明要有共同責任、共同利益、共同行動,也就是“五水共治”的行動,是在全省范圍內各級市縣都必須接受統一管理,必須執(zhí)行統一規(guī)劃的戰(zhàn)略行動,不能有任何地區(qū)和任何人妄圖鉆政策漏洞,任何人都不可以通過“侵占公地而收益”;最后,“五水共治”通過嚴格的“治”不僅確立了“治”的標準,還確保了必須要“做正確的事才能受到獎勵”,通過嚴格的法律法規(guī),并且依法行政、依法治水,加大了破壞“公地”的懲罰力度,并且使“牧羊人”認識到,在水資源保護這一事關國計民生的重大問題面前,“公地”利益至高無上,任何人的“私地”都不能侵害“公地”,任何人、任何行為對“公地”的破壞實際上就是對“私地”的毀滅。這樣一來,就從根源上避免了“理性人”對環(huán)境、對水資源的“掠奪行為”。

(三)“五水共治”超越了“公地悲劇”的結論

哈丁認為,解決全球環(huán)境問題的“公地悲劇”的手段唯有政府管理和人口控制。暫且不論哈丁的觀點是否正確,但很顯然,哈丁的建議不能直接運用到浙江“五水共治”的實踐中去,不過,哈丁結論的相關思路卻是可以借鑒的。

從實踐來看,“五水共治”的決策不僅和哈丁的相關思路不謀而合,更進一步超越了哈丁的結論。一方面,浙江省在進行“五水共治”的實踐時一方面是加強了政府管理,在“五水共治”這一場戰(zhàn)爭中,省委省政府統一指揮、統一管理,各級政府按照省委、省政府的戰(zhàn)略決策打好每一場“治水”戰(zhàn)役,這樣就避免了各自為政、執(zhí)行不力的情況。這一問題曾經嚴重地困擾著省政府的“治水”工作,甚至已經牽扯到省與省之間的利益,如浙江省嘉興市秀洲區(qū)與江蘇省蘇州市吳江區(qū)之間的水環(huán)境污染,20世紀80年代嘉興市秀洲區(qū)污染蘇州市吳江區(qū),20世紀90年代蘇州市吳江區(qū)反過來污染了嘉興市秀洲區(qū)。由此可以看出,在水資源治理上,加強政府統一管理十分重要,這一點從“五水共治”戰(zhàn)略決策的制定就已經實現,浙江的“五水共治”不僅加強政府管理,更進一步地將政府管理放進高層設計,從高層管理“五水”,更能夠實現“共治”。另一方面,哈丁認為解決“公地悲劇”的一大關鍵是“控制”,放在全球環(huán)境問題上就是進行“人口控制”——維持適當數量的人口以保證環(huán)境的平衡,從而避免悲劇。放在“五水共治”上,就是要對行業(yè)、企業(yè)、個人進行“控制”。舉例來說,為了保護水資源,為了“治污水”就應當關停相關污染企業(yè),就應當限制相關污染行業(yè),從污染治理的實踐來看,這樣的做法無異于“刮骨療傷”,必然會損失經濟利益,滯后經濟發(fā)展,但這樣的“陣痛”卻是不得不承受的。然而,浙江的實踐告訴我們,“發(fā)展才是硬道理”,要經濟環(huán)境“兩手抓”,不能“一個換一個”。在這一點上,浦江縣的成功經驗為“五水共治”樹立了標桿：2013年以來浦江縣緊緊圍繞省委省政府“以治水為突破口,堅定不移推進轉型升級”的決策部署,對水晶行業(yè)進行全方位整治提升,倒逼轉型升級,成為縣域水環(huán)境綜合整治的成功典范。①許光：《浦江縣五水共治倒逼企業(yè)轉型升級的成功經驗》,載《當代社科視野》2014年第5期。從這一點來看,浙江的“五水共治”不僅維護了“公地”的和諧發(fā)展,更進一步地將“私地”升級轉型,利用更少的“私地”圈養(yǎng)更多的“羊”,從而更好地保護了“公地”。

四、關于“五水共治”的一些思考

“五水共治”開展至今已有將近三年時間,短短兩年多時間取得了巨大的改進和成就,但在前進的道路上也存在著一些問題。首先,“五水”問題的出現是因為20世紀我省,乃至全國經濟發(fā)展水平較低,經濟發(fā)展思路滯后導致的“用環(huán)境換發(fā)展”的“公地悲劇”,隨著經濟社會與人文素養(yǎng)的發(fā)展,“五水共治”的提出恰到好處,“五水共治”的堅決實施十分重要,但在具體政策實施的同時,對居民素養(yǎng)的教育卻相對滯后,“人”才是一切發(fā)展的關鍵,解決好人的問題才能更好地實施“五水共治”。因而,對全民水資源乃至全部自然保護的教育應當在現有基礎上進一步加強,這樣才能讓全民真正參與到“五水共治”中來。其次,進一步改進頂層設計是“五水共治”重中之重,好的頂層設計決定了“五水共治”的方向,也展示了“五水共治”決心,更保證了“五水共治”的效果,頂層設計的視野應當更加包容、長遠和開闊,如在現有的“五水”基礎上,增加“五水”內涵的外延。浙江是海洋大省,海水資源豐富,海洋產業(yè)發(fā)達,海水的治理和保護將是下一個重要的課題之一。因此,將海水、地下水等治理納入“五水”范圍十分有必要。最后,進一步加強“依法治水”,好的制度設計應當是靠法律進行保障的。浙江的“五水共治”是一個利國利民、舉國矚目的好決策,它符合國家的利益,更符合人民的利益,這樣的決策應當以法律的形式保證其持續(xù)、連續(xù),并且嚴格依照相關法律法規(guī)“依法治水”。

五、結 論

經過三年的努力,“邀請環(huán)保局長下河游泳”這一熱門話題從《杭州毛源昌董事長出20萬元請瑞安環(huán)保局長下河游泳》到《浙江副省長邀請地方環(huán)保局長兩年后一起下河游泳》再到《浙江千人橫渡蘭江,15位環(huán)保局長帶頭下水》等多篇新聞報道我們可以看出,“五水共治”這一大手筆、大決心的戰(zhàn)略決策已經初見成效。但我們不能因此就洋洋得意,更應當時刻警惕,并且要看到在中華大地的南邊,隨著珠江治理不斷優(yōu)化,“暢游珠江”已經成了廣州市的招牌活動,市長帶頭暢游珠江更是彰顯了廣州市政府的親和力,提升了廣州市民的幸福指數,促進了廣州市的和諧發(fā)展,更成了廣州市的旅游名片。仰望星空,腳踏實地——相信在不遠的將來,憑借“五水共治”的成效,浙江必定成為人與自然和諧共存的向往之地。

①方正,中共浙江省委黨校倫理學專業(yè)碩士研究生。