史文秀

陜西學(xué)前教育均衡發(fā)展及其財政路徑選擇*

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目前，陜西學(xué)前教育區(qū)域發(fā)展不均衡的問題比較突出。從陜西省學(xué)前教育均衡發(fā)展的基本情況出發(fā)，闡述了陜西學(xué)前教育發(fā)展過程中存在的問題，并針對這些問題提出了一些建議和對策。

學(xué)前教育；均衡發(fā)展；財政路徑

近年來，在陜西省學(xué)前教育發(fā)展過程中，教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)象逐漸顯露出來，深究這種現(xiàn)象出現(xiàn)的根本原因，一方面是陜西省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡；另一方面則是城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展過程中出現(xiàn)的二元結(jié)構(gòu)矛盾。在我國其他省份，學(xué)前教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)象同樣無法避免。從現(xiàn)階段而言，我國學(xué)前教育的首要目標(biāo)便是盡可能大范圍地普及學(xué)前教育，最大程度地實(shí)現(xiàn)教育資源的公平分配，而其重點(diǎn)便是在農(nóng)村地區(qū)大力發(fā)展和普及學(xué)前教育，從而從多方面更好地完成學(xué)前教育均衡發(fā)展的最終目標(biāo)。

一、陜西學(xué)前教育均衡發(fā)展的基本情況

學(xué)前教育是我國整個教育規(guī)劃中極為重要的一部分，但是從陜西省的實(shí)際情況來看，學(xué)前教育的普及和發(fā)展仍然是陜西省教育工作的一個薄弱點(diǎn)。就目前而言，陜西省在發(fā)展學(xué)前教育的過程中，存在著教育資源不足、教育資金投入少、教育資源分配不均衡、農(nóng)村幼兒園數(shù)量不足、城市“入園難”“入園貴”等一些現(xiàn)實(shí)問題。面對這些問題，陜西省教育部門提出了相應(yīng)的措施和對策，同時也是為了貫徹和落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》和《陜西省關(guān)于貫徹<國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)>的實(shí)施意見》的內(nèi)在要求和實(shí)質(zhì)需要，并在普及陜西省學(xué)前教育的基礎(chǔ)上，最大程度地保障農(nóng)村地區(qū)兒童接受學(xué)前教育的權(quán)利。目前，學(xué)前教育已經(jīng)被納入到陜西省的教育質(zhì)量監(jiān)督體系當(dāng)中，早在2011年，陜西省就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了學(xué)前一年教育免費(fèi)的全面覆蓋。而從財政投入方面，大致有三方面內(nèi)容。

1.公辦與民辦共舉

公辦幼兒園是學(xué)前教育發(fā)展過程中的重要一部分，但是對民辦幼兒園的支持和建設(shè)同樣不可忽視。從這一方面而言，在財政上支持學(xué)前教育的發(fā)展，不僅僅是投入資金建設(shè)新的幼兒園，還要對民辦幼兒園進(jìn)行一定的資金補(bǔ)助?？v觀陜西學(xué)前教育的發(fā)展，可以發(fā)現(xiàn)，民辦幼兒園仍然是陜西省學(xué)前教育的主要組成部分。其中，民辦幼兒園的數(shù)量占據(jù)了陜西省幼兒園的“半壁江山”還要多，達(dá)到了82.3%，具有數(shù)量上的絕對優(yōu)勢。但是從陜西省的財政投入來看，其對公辦幼兒園的資金投入相對較多，在很大程度上忽視了對民辦幼兒園的投入，甚至是沒有投入。針對這種情況，陜西省做出了相應(yīng)的改進(jìn)措施，無論是公辦幼兒園還是民辦幼兒園，統(tǒng)一免除兒童學(xué)前一年的保教費(fèi)用，從這點(diǎn)可以看出，陜西省相關(guān)部門已經(jīng)開始重視民辦幼兒園的發(fā)展，把民辦幼兒園的建設(shè)放在同公辦幼兒園的發(fā)展同樣的重要位置。而在支持民辦幼兒園的其他方面，陜西省政府通過以獎代補(bǔ)、減免幼兒園產(chǎn)地租金和定期安排公辦教師前往民辦幼兒園指導(dǎo)等諸多措施，切實(shí)落實(shí)了相關(guān)文件，進(jìn)一步保障了民辦幼兒園的發(fā)展和建設(shè)。

2.財政投入向農(nóng)村傾斜

學(xué)前教育發(fā)展的不平衡現(xiàn)象在陜西省學(xué)前教育發(fā)展的過程中顯得尤為突出，這主要表現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)和城市地區(qū)的學(xué)前教育不均衡。陜西省政府對學(xué)前教育的資金扶持在相當(dāng)程度上偏向了城市地區(qū)，使得農(nóng)村地區(qū)的學(xué)前教育發(fā)展被嚴(yán)重忽視，以至發(fā)展緩慢。但是由于相關(guān)文件的出臺，使得這種學(xué)前教育區(qū)域不均衡的現(xiàn)象得以改善。陜西省政府通過在農(nóng)村地區(qū)興建幼兒園、發(fā)揮中小學(xué)的資源優(yōu)勢、提供獎金補(bǔ)貼、提高幼兒園的覆蓋率等一系列措施，在一定程度上縮小了農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育水平和城市學(xué)前教育水平的差距。

3.建立學(xué)前教育資助制度

學(xué)前教育在兒童教育中的作用是顯而易見的，同樣也是非常重要的。學(xué)前教育在很大程度上促進(jìn)了兒童智力的開發(fā)，還具有一定的保育和監(jiān)管性質(zhì)。陜西省政府在財政上加大對學(xué)前教育的投入。一方面，可以幫助經(jīng)濟(jì)條件相對較差的農(nóng)村家庭兒童接受學(xué)前教育，使得他們能夠在一個相對公平的環(huán)境中接受教育；另一方面，同樣幫助解決農(nóng)村和城市之間的教育資源分配不公等問題。在這個過程中，陜西省政府首先確定了一批家庭條件困難的補(bǔ)貼兒童，這些兒童主要來自農(nóng)村的低保戶、留守家庭、福利院機(jī)構(gòu)以及父母失去工作能力的家庭。通過確定這些扶持和補(bǔ)貼對象，建立一套學(xué)前教育資助制度，從體制上保障了一些困難兒童接受學(xué)前教育的權(quán)力。

二、陜西學(xué)前教育均衡發(fā)展的財政路徑選擇存在的問題

1.免收保教費(fèi)政策的效力有限

在現(xiàn)代社會，大部分家長都有著“讓孩子贏在起跑線上”的意識。因此，在孩子接受教育的過程中，家長從一開始就會選擇讓孩子前往師資力量較好的幼兒園，希望自己的孩子從小就接受優(yōu)質(zhì)的教育，所以就導(dǎo)致了“擇園費(fèi)”的出現(xiàn)，同樣也使得很多家長承擔(dān)不起孩子入園的費(fèi)用。免除學(xué)前一年保教費(fèi)用從理論是行得通的，可以降低部分家庭的生活和教育成本，但是在實(shí)施上發(fā)現(xiàn)這種政策的效力相對有限。對于中高收入家庭而言，免除一年不到一千元的保教費(fèi)用并無太大敏感，因?yàn)樵谶@些家庭承擔(dān)孩子學(xué)前教育費(fèi)用的過程中，保教費(fèi)用只是其中很少的一部分，所以保教費(fèi)用的減免與否，對這些中高收入家庭并沒有太大的實(shí)質(zhì)性影響。

2.農(nóng)村學(xué)前教育基礎(chǔ)資源配置上的地方政府負(fù)擔(dān)責(zé)任不明

就教育成本而言，農(nóng)村地區(qū)要明顯小于城市地區(qū)，所以從這一方面來看，陜西省財政對學(xué)前教育的支持顯示的效益能夠更大程度地體現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)，資金的投入可以更快地改善農(nóng)村學(xué)前教育的教育水平?？v觀農(nóng)村學(xué)前教育的建設(shè)，一方面是免除學(xué)前一年的保教費(fèi)用；另一方面是加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)公辦幼兒園和民辦幼兒園的建設(shè)，從基礎(chǔ)設(shè)施入手，更大程度地提高基礎(chǔ)設(shè)施的普及率和建設(shè)質(zhì)量。這樣做的目的不僅僅是提高農(nóng)村學(xué)前教育的教育質(zhì)量，更在很大程度上縮小了城鄉(xiāng)兩地之間學(xué)前教育的不均衡，使得兩地可以同時享有同樣的基礎(chǔ)資源，從而實(shí)現(xiàn)資源配置上的相對平等。但是這些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)大部分是依靠財政支持來實(shí)現(xiàn)的，就如何依靠財政支持和依靠哪一級的財政支持，仍然沒有明確的答案，最終使得地方負(fù)擔(dān)制度不明確。

3.學(xué)前教育補(bǔ)助對象的確定和補(bǔ)助方式的選擇制度還不完善

陜西省目前對經(jīng)濟(jì)困難家庭的兒童進(jìn)行補(bǔ)貼，是建立在這些兒童已經(jīng)進(jìn)入幼兒園接受學(xué)前教育的基礎(chǔ)之上的，從這一點(diǎn)來看，也就是說有相當(dāng)一部分由于經(jīng)濟(jì)困難無法進(jìn)入幼兒園的兒童無法享受到這一系列的優(yōu)惠和補(bǔ)助，但是從現(xiàn)實(shí)情況而言，這些無法進(jìn)入幼兒園接受學(xué)前教育的兒童，他們往往才是更加需要得到財政補(bǔ)貼的對象。

三、關(guān)于陜西學(xué)前教育均衡發(fā)展的財政路徑的幾點(diǎn)建議和對策

1.重點(diǎn)保障學(xué)前教育的基礎(chǔ)性需求

政府對學(xué)前教育進(jìn)行財政補(bǔ)貼，不僅僅是我國教育發(fā)展的需要，更是實(shí)現(xiàn)社會公平的需要。由于社會階層的不同，他們對學(xué)前教育和財政補(bǔ)貼的要求也不相同，針對這一情況，政府資金投入的目標(biāo)應(yīng)該盡可能多的放在經(jīng)濟(jì)條件困難的家庭上，先要確保這些經(jīng)濟(jì)困難家庭對學(xué)前教育的基本需求，那就是這些家庭的孩子能夠進(jìn)入幼兒園接受學(xué)前教育。就學(xué)前教育的市場提供方面而言，一部分中高收入者可以通過個性化的差異選擇相應(yīng)的學(xué)前教育，而這個選擇的過程，則是通過市場實(shí)現(xiàn)。根據(jù)這種情況，就可以相應(yīng)的調(diào)整免收保教費(fèi)產(chǎn)生不同效力的區(qū)域的范圍，盡可能物盡其用，把有限的資金投入放到最合適的地方，使得這部分資金可以更好地實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的價值，最終實(shí)現(xiàn)不同地域?qū)W前教育成本的合理分擔(dān)和部分教育資源的公平分配。

2.確保學(xué)前教育資源配置的區(qū)域均衡

不同的區(qū)域在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和教育水平上面或多或少存在著一定的差距，因此地方財政和資金可供學(xué)前教育分配的資源也有相當(dāng)?shù)牟町?。就這一方面而言，對學(xué)前教育的財政投入要根據(jù)地方政府的實(shí)際資金實(shí)力再做出抉擇。各級政府可以根據(jù)地方的GDP總量來對學(xué)前教育的投入進(jìn)行規(guī)劃。府谷、靖邊等縣是陜西省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的區(qū)域，其GDP的增長速度在一定程度上超越了整個陜西省的平均水平，如果按照一定比例確定地方政府對學(xué)前教育的投入，這些經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展較快的區(qū)域可以投入更多的資金。一些經(jīng)濟(jì)水平較差的地區(qū)，財政的負(fù)擔(dān)能力有限，這些地區(qū)的上級政府可以對其進(jìn)行援助，進(jìn)一步保障學(xué)前教育資源的區(qū)域平衡。

3.完善學(xué)前教育資助制度

公平性是各級政府通過財政對學(xué)前教育進(jìn)行支援的一個重要價值取向，它不僅是為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域性的教育公平，更是為了整個社會的公平。但是在強(qiáng)調(diào)公平性的同時，要兼顧好效率原則。簡而言之，就是各級政府要保障每一位適齡兒童進(jìn)入幼兒園接受學(xué)前教育的權(quán)利。但是，對于那些家庭經(jīng)濟(jì)困難和殘疾兒童而言，僅僅從口頭和文件上強(qiáng)調(diào)平等遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，各級政府還必須通過建立一套完整合理的保證體系保障這些弱勢群體接受學(xué)前教育的機(jī)會和權(quán)利。在進(jìn)行教育資助的過程中，應(yīng)以各級政府為主要，他們發(fā)揮著導(dǎo)向性的作用；同時以民間慈善機(jī)構(gòu)和各種非政府組織為輔，從而建立一套完整的學(xué)前教育公平保障體系，使得所有適齡兒童都能夠在優(yōu)惠的政策下，享受到教育帶來的魅力。

四、結(jié)束語

各級政府通過落實(shí)各相關(guān)文件精神，建立一套完整科學(xué)的學(xué)前教育保障體系，不僅僅是教育強(qiáng)國的需求，更是縮小城鄉(xiāng)差距的需要，也是實(shí)現(xiàn)社會公平的需求。在陜西省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，更加應(yīng)該把對學(xué)前教育的財政扶持放到一個重要的位置，從各方面入手，制定相關(guān)政策，切實(shí)貫徹和落實(shí)好各項(xiàng)要求和措施，確保每一位適齡兒童可以在相對公平的環(huán)境中接受優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育。

[1] 李少梅.政府主導(dǎo)下的我國農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展研究[D].西安:陜西師范大學(xué),2013.

[2] 鄔平川.學(xué)前教育投入的財政法保障研究[D].合肥:安徽大學(xué),2014.

[3] 翟青閣.我國學(xué)前教育財政投入不均衡問題研究[D].北京:北京交通大學(xué),2015.

史文秀，碩士，講師。寶雞文理學(xué)院教育學(xué)院，721016

陜西省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2013年課題《陜西學(xué)前教育均衡發(fā)展問題研究》(編號：SGH13237)的階段性成果。