文/張婷、嚴(yán)蕊　陜西省土地工程建設(shè)集團有限責(zé)任公司　陜西西安　710075相慧　國家海洋局第二海洋研究所　浙江杭州　310012

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農(nóng)村居民點整治問題研究

文/張婷、嚴(yán)蕊陜西省土地工程建設(shè)集團有限責(zé)任公司陜西西安710075
相慧國家海洋局第二海洋研究所浙江杭州310012

【摘要】隨著城鎮(zhèn)化進程的發(fā)展，伴隨有越來越多的地方出現(xiàn)廢棄居民點、居民點亂占亂建等問題。農(nóng)村人口的貧困化近年來逐漸減少，但是，部分偏遠地區(qū)仍達不到農(nóng)村居民基本生活水平。盡管國家一直在扶持，但是能夠覆蓋的廣度和深度是有一定的局限性。因此，一方面土地整治項目急需開展，另一方面貧困人口的生活水平也需要解決。本文通過討論土地增減掛鉤政策對于扶貧開發(fā)地區(qū)的傾斜能夠有效提升農(nóng)村人口生活水平，提出了在居民點整治中的問題和今后工作方向和要點的建議。

【關(guān)鍵詞】增減掛鉤；扶貧開發(fā)；居民點整治；土地整治

土地資源是關(guān)乎工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、居民生活的重要資源，每一寸土地關(guān)乎千家萬戶。珍惜土地、珍惜資源是每一個居住在地球上的人的義務(wù)與責(zé)任。隨著人口的激增，節(jié)約利用好、整理好土地就是造福人類。土地整理國內(nèi)外很早就開始了研究，國外最早進行土地整理的是德國和瑞士，后法國等其他國家也開始了土地整理[1]。我國土地整理中關(guān)于農(nóng)村居民點研究的問題主要有農(nóng)村居民點整理潛力的研究和農(nóng)村居民點整理模式的研究。在整理潛力的研究方面主要是通過整理潛力和綜合潛力系數(shù)來說明農(nóng)村居民點的整理潛力和整理效率[1]。在農(nóng)村居民點整理模式上主要有限制發(fā)展、滾動發(fā)展、新村建設(shè)、舊村重建、遷村并點型、縮村騰地型、村莊整體搬遷、異地改造等等。從上世紀(jì)90年代開始，我國開始了農(nóng)村居民點整治，綜合國內(nèi)外整治模式，我國農(nóng)村居民點整治模式具有廣泛性、地域性和多樣性等特征[2]。

一、農(nóng)村居民點整治背景

居民點整治工作結(jié)合相關(guān)政策文件，能夠有效發(fā)揮土地整治工作。增減掛鉤即是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區(qū)（以下簡稱項目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，實質(zhì)上是保證農(nóng)用地和建設(shè)用地總量不變的前提下，農(nóng)村建設(shè)用地所有權(quán)以及使用權(quán)通過特定方式的流轉(zhuǎn)[1]。

實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，包括三個層次的內(nèi)容。一是通過農(nóng)村宅基地整理、復(fù)墾，產(chǎn)生節(jié)約出來的農(nóng)村建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)，設(shè)定流通性的掛鉤指標(biāo)交易權(quán)利；二是土地指標(biāo)的流通；三是土地指標(biāo)使用的實現(xiàn)。自增減掛鉤政策實施以來，各地積極開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目區(qū)建設(shè)，通過項目區(qū)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量有減少，布局更合理、耕地有增加的目標(biāo)。

2016年國土資源部下發(fā)了《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》，針對貧困地區(qū)進行的增減掛鉤政策既是土地整理規(guī)劃的政策，也是對國家扶貧政策的支持。通過扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作，一方面解決了用地指標(biāo)問題，另一方面解決了貧困人口生活問題。

二、農(nóng)村居民點整治中存在的問題

在大量農(nóng)村居民點整治與探索中，出現(xiàn)了一些可供后面土地整治借鑒的方法與措施，同時，也出現(xiàn)了一些必須面對與解決的問題。已有的居民點整治的研究，對整治中空間屬性和時間屬性問題的探索較少；在征地拆遷補償政策中，對于征地拆遷的意愿征集機制不健全，補償政策的內(nèi)容不充分，拆遷的安置問題的解決等都存在不同程度的問題；同時，在拆遷中城市近郊的拆遷和農(nóng)村地區(qū)的拆遷難易程度差距較大。

1.在居民點整治中，農(nóng)村居民點用地缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，整體表現(xiàn)為自發(fā)、無序、空心、閑置、多宅等粗放式發(fā)展，造成大量土地資源浪費[3]。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市擴張加速，居民宅基地的騰退對于增加建設(shè)用地指標(biāo)具有重要的意義，與此同時帶來的巨大土地收益也是顯而易見的。因此，在城市近郊居民點整治中，特別容易出現(xiàn)為了最大利益而沒有具體規(guī)劃的土地整治。一方面造成了土地資源管理混亂、土地整治規(guī)劃混亂；另一方面也造成了資源的浪費。

2.居民點的拆遷和整治對被拆遷戶的前期調(diào)研工作不充分，缺乏對拆遷意愿的征集，宣傳措施不到位，補償不能夠滿足大眾需求。同時，被拆遷戶今后就業(yè)和生活的安置問題也是居民點整治中應(yīng)該考慮的一個方面。

3.城市近郊土地資源緊缺，因而在居民點整治中所投入資本較大，同時，近郊農(nóng)民的貧困人口較偏遠地區(qū)少。

4.居民整治中為追求最大利益，對于劃分的區(qū)片通常進行大規(guī)模拆除，特別是對于具有典型地方特色的古人文遺址缺乏保護意識，在拆建地方會對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成一定的破壞。

因此，對于在居民點整治中出現(xiàn)的問題，我們在認識到的同時還應(yīng)加強防范。

三、農(nóng)村居民點整治中問題的建議

在新的政策文件中“用好用活”這四個字包含了國家對于政策實施者通過利用土地政策來提高和解決人們生活水平的迫切愿望。作者認為較以往增減掛鉤政策的不同在于盤活土地開發(fā)和政策，更有對貧困地區(qū)經(jīng)濟的扶持政策傾向。通過增減掛鉤政策帶動經(jīng)濟發(fā)展，將土地進行整合、對農(nóng)村集體土地進行確權(quán)并流轉(zhuǎn)。

1.耕地占補平衡中，對農(nóng)村居民點整治、易地拆遷等工作的開展。擴展補充了建設(shè)用地指標(biāo)，減少空心村現(xiàn)象以及浪費土地資源的問題，加強了土地利用規(guī)劃的科學(xué)合理性。

2.在土地開發(fā)工作中，無論是土地整理、復(fù)墾或者拆遷工作，都不應(yīng)盲目進行，應(yīng)結(jié)合土地利用規(guī)劃，不做大拆大建，保護自然生態(tài)與人類社會和諧發(fā)展。

3.將待開發(fā)的貧困地區(qū)列入待整治區(qū)，充分協(xié)調(diào)土地用地指標(biāo)，引進可開發(fā)項目。同時確保土地流轉(zhuǎn)與項目分紅中農(nóng)民的收益保障。

4.在政策實施過程中，應(yīng)監(jiān)督一些地方因為提高經(jīng)濟收入而紛紛將自己所在村鎮(zhèn)變相成為貧困村的問題；對于扶貧政策應(yīng)變通使用，而不是所有的貧困地區(qū)都進行開發(fā)和易地拆遷工作；對貧困地區(qū)進行土地開發(fā)等工作，應(yīng)建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上，不能盲目的進行開發(fā)。過度及無規(guī)劃的開發(fā)反而容易造成資源浪費和經(jīng)濟疲軟。

5.土地整治具有一定規(guī)劃，建有時空配置的新型城鎮(zhèn)化農(nóng)村，同時提高農(nóng)村耕地質(zhì)量[4]。推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，并非城市化建設(shè)[5]。按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的理論內(nèi)涵，在進行之前應(yīng)根據(jù)相關(guān)指標(biāo)，如自然適宜性、生態(tài)安全性、經(jīng)濟可行性、社會可接受性以及規(guī)劃導(dǎo)向性等方面進行居民點整治潛力分析。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實質(zhì)上是土地位置的改變，將農(nóng)村居民點轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，掛鉤項目的經(jīng)濟效益則來源于土地的級差收益，是決定掛鉤項目成功開展的關(guān)鍵[6]。

6.農(nóng)村居民點集約化、事前需進行評價。農(nóng)村居民點必須在分類型、劃等級、定時序的基礎(chǔ)上進行。根據(jù)耕地質(zhì)量等級不同，劃分不同類型農(nóng)用地，進行整治。對居民遷入后，可有保障性耕地進行生產(chǎn)、生活。

結(jié)語：

在開展的土地整治，農(nóng)村居民點整治工作中，對于增加掛鉤政策的使用，在促進土地整治工作發(fā)揮了巨大效用，又能帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟是非常好的一項利民政策。因此，用好用活增加掛鉤政策，對于當(dāng)?shù)赝恋睾侠砝?，生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展，提高人民生活水平具有巨大利好。

參考文獻：

[1]朱琳.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策研究[D].西南大學(xué)，2010,1-62.

[2]曲衍波，姜廣輝，張鳳榮.農(nóng)村居民點整治模式：系統(tǒng)概念、形成機理與識別方法[J].中國軟科學(xué)，2014,2:46-57.

[3]曲衍波，姜廣輝，商冉，等.基于投入-產(chǎn)出原理的農(nóng)村居民點集約利用評價[N].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報，2014,30（6）：221-231.

[4]曲衍波，賈莎，商冉，等.基于迫切-適宜度的農(nóng)村居民點整治時空配置研究[N].北京大學(xué)學(xué)報（自然科學(xué)版）2014,5（50）：925-934.

[5]劉彥隨.城鎮(zhèn)化比城市化更符合農(nóng)村實際[J].中國老區(qū)建設(shè)，2013,3,：8.

[6]曲衍波，姜廣輝，張鳳榮，等.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目區(qū)的時空聯(lián)建[N].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報，20139,29（6）：232-243.