周　健，錢　蘅，張安勇

(武警政治學(xué)院 軍事安全保衛(wèi)系，上海 200000)

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軍事科學(xué)研究

依法治軍從嚴治軍的內(nèi)涵及體系

周健，錢蘅，張安勇

(武警政治學(xué)院 軍事安全保衛(wèi)系，上海 200000)

[摘要]依法治軍從嚴治軍是我軍在長期的歷史發(fā)展中形成的具有我軍特色的基本治軍方略，它對于建設(shè)一支聽黨指揮、能打勝仗、作風(fēng)優(yōu)良的軍隊具有重要的推動作用。依法治軍從嚴治軍是黨建軍治軍的基本方略、強軍之基、依法治國的有機組成部分，它經(jīng)歷了思想的萌芽、正式提出、鞏固發(fā)展和提煉升華四個階段。把依法治軍從嚴治軍提高到強軍之基的戰(zhàn)略高度既是治軍思想的深化，也是法治思想在軍隊領(lǐng)域的深化。依法治軍從嚴治軍通過30年的實踐已經(jīng)逐步形成了一套內(nèi)容體系，黨的十八屆四中全會對該體系進行了詳細的闡述，而實踐內(nèi)容背后的理論支撐也在隨之逐步生根、發(fā)展。依法治軍從嚴治軍的體系包括實踐體系和理論體系，實踐體系由軍事立法、軍事執(zhí)法、軍事司法、軍事法制人才隊伍等構(gòu)成，其理論體系由制度、人才和運行三大要素構(gòu)成。依法治軍從嚴治軍的體系內(nèi)容既有歷史的沉淀，也有根據(jù)法治原則所進行的積極構(gòu)建，并且實踐體系和理論體系之間存在著良性互動關(guān)系，兩者都存在著不斷發(fā)展和完善的問題。。

[關(guān)鍵詞]依法治軍從嚴治軍；實踐體系；理論體系

依法治軍經(jīng)歷了30年的發(fā)展歷程。依法治軍1988年首次出現(xiàn)在中央軍委的文件中，1990年首次出現(xiàn)在軍事法規(guī)中，1997年首次出現(xiàn)在法律中[1]。進入21世紀后，它連續(xù)三次被寫進黨的代表大會的報告。這充分說明，依法治軍在我軍發(fā)展史上的重要地位。依法治軍從嚴治軍是人民軍隊從無到有從弱到強發(fā)展壯大過程中治軍實踐經(jīng)驗的高度總結(jié)，也是人民軍隊治軍理論的高度凝結(jié)，是對治軍方式的明智選擇，具有全局性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性地位。在深入推進依法治軍從嚴治軍的新形勢下，探尋依法治軍從嚴治軍的本質(zhì)內(nèi)涵與理論體系具有更為緊迫的現(xiàn)實意義。

一、依法治軍從嚴治軍的本質(zhì)內(nèi)涵

何為依法治軍從嚴治軍？它是指把黨對軍隊絕對領(lǐng)導(dǎo)，把黨關(guān)于國防建設(shè)和武裝力量建設(shè)的主張，通過法定的立法程序轉(zhuǎn)化為國家意志，使黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)與依法管理軍隊實現(xiàn)有機統(tǒng)一；依據(jù)法律、法規(guī)管理國防和軍隊建設(shè)，實現(xiàn)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。其本質(zhì)內(nèi)涵包括以下幾個方面。

(一)依法治軍從嚴治軍是黨建軍治軍的基本方略

依法治軍從嚴治軍是治軍方略的最高成果。依法治軍、從嚴治軍，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民軍隊在長期艱苦卓絕的革命戰(zhàn)爭中和軍隊建設(shè)實踐中形成的，并且不斷豐富與發(fā)展的重大治軍思想。它的形成可以分為萌芽、正式提出、鞏固發(fā)展和提煉升華這四個階段。

1.依法治軍從嚴治軍思想的萌芽階段。我軍的創(chuàng)始人毛澤東非常重視軍隊的紀律建設(shè)，倡導(dǎo)“三大紀律、八項注意”，使紀律嚴明成為人民軍隊的一個標志性特征。“三灣改編”從政治上組織上保證了黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)，奠定了政治建軍的基礎(chǔ)，被作為我軍建軍史上的一次重大軍事立法載入史冊。1929年通過的《古田會議決議》則徹底劃清了人民軍隊與一切舊式軍隊的界限，使軍隊踏上了向規(guī)范化、制度化、法治化發(fā)展的新征程。到了抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期，我軍在特定的歷史條件下制定了一系列法律法規(guī)。這些法律法規(guī)的貫徹和執(zhí)行，對于堅持黨對人民軍隊的領(lǐng)導(dǎo)，保證人民軍隊的性質(zhì)，保證我軍的凝聚力和戰(zhàn)斗力，保證我軍團結(jié)一致克敵制勝，起到了極其重要的作用。新中國成立后，毛澤東提出我軍已經(jīng)進入建軍的“高級階段”，軍隊正規(guī)化建設(shè)必須實行“五統(tǒng)四性”，為依法治軍、從嚴治軍奠定了堅實的思想基礎(chǔ)。依法治軍從嚴治軍思想的萌芽是我軍歷史發(fā)展的必然。

2.依法治軍從嚴治軍的正式提出。改革開放后，鄧小平同志的治軍思想主要是強調(diào)“一手抓建設(shè)，一手抓法制”，治軍要嚴、要抓軍隊規(guī)章制度建設(shè)，突出法制在軍隊建設(shè)中的地位，從而開啟了我軍依法治軍、從嚴治軍的新時期。1982年憲法的頒布施行是黨和國家建立社會主義民主與法制機制的一個標志性事件。以此為契機，“以法治國”“依法治國”思想和主張應(yīng)運而生。相應(yīng)地，軍隊也出現(xiàn)了主張“以法治軍”“依法治軍”的呼聲。1988年10月，全軍首屆立法工作研討會召開，軍委領(lǐng)導(dǎo)同志在接見與會代表講話時提出“要依法治軍”。這是新中國成立以來軍委領(lǐng)導(dǎo)同志在公開講話中首次出現(xiàn)“依法治軍”的提法。同年12月，中央軍委在《關(guān)于1989年全軍工作指示》中首次明確提出“依法治軍”。

3.依法治軍從嚴治軍思想的鞏固發(fā)展。為了迎頭趕上世界新軍事革命，我軍治軍思想進行調(diào)整。依法治軍、從嚴治軍思想被確立為我軍建設(shè)的重要指導(dǎo)方針，其最外在的表現(xiàn)就是大量軍事法規(guī)、規(guī)章出臺。1990年新修訂的《中國人民解放軍內(nèi)務(wù)條令》明確規(guī)定：“堅持從嚴治軍，依法治軍，實行嚴格科學(xué)的正規(guī)管理?！敝链?，“依法治軍”在軍事法規(guī)層面被確認為我軍新時期的治軍方略。1997年國防法明確了“依法治軍”的原則，這是依法治軍第一次在國家法律層面得到確認。由此，依法治軍成為我國武裝力量建設(shè)的一項基本法律制度。進入新世紀新階段，依法治軍、從嚴治軍被作為推進國防和軍隊建設(shè)科學(xué)發(fā)展必須抓好的一項全局性、基礎(chǔ)性、長期性工作，依法治軍與從嚴治軍更加統(tǒng)一，以此引領(lǐng)我軍建設(shè)，依法治軍從嚴治軍實踐取得了歷史性進步。

4.依法治軍從嚴治軍的提煉升華。習(xí)近平深刻把握國際國內(nèi)形勢，系統(tǒng)提出強軍目標，并作出“依法治軍、從嚴治軍是強軍之基”的論斷，無疑將依法治軍從嚴治軍擺到了強軍的戰(zhàn)略位置，這一論斷與法治中國建設(shè)的新進程相契合，是對深化國防和軍隊改革以及廣大官兵對改進作風(fēng)的熱切期待的積極回應(yīng)，為建設(shè)法治軍隊提供了根本遵循。

依法治軍從嚴治軍的核心是黨對軍隊絕對領(lǐng)導(dǎo)。《國防法》第19條確立了“黨指揮槍”的原則，表明黨對武裝力量的絕對領(lǐng)導(dǎo)與法律規(guī)范的要求相一致，確保黨的建軍原則及制度更具有權(quán)威性、連續(xù)性、穩(wěn)定性和可操作性。法治對提高我黨依法執(zhí)政能力，確保黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮重要作用。中央軍委印發(fā)的《關(guān)于加強軍隊黨組織能力建設(shè)的意見》明確要求，各級黨組織要把“依照法規(guī)指導(dǎo)和開展工作作為基本的領(lǐng)導(dǎo)方法和方式”，這是軍委文件中首次把提高黨的執(zhí)政能力與依法治軍有機地聯(lián)系起來。依法治軍從嚴治軍，就是要確保黨的執(zhí)政方式更好地落實到國防和軍隊建設(shè)之中，使黨的治軍方式與執(zhí)政方式、治國方式相一致。

(二)依法治軍從嚴治軍是強軍之基

依法治軍從嚴治軍是對治軍方式的最深刻認識。習(xí)近平提出依法治軍從嚴治軍是強軍之基，將我軍依法治軍從嚴治軍思想提升至一個新境界。最核心的就是充分發(fā)掘依法治軍從嚴治軍在建設(shè)強大軍隊中的基礎(chǔ)地位和基石作用。依法治軍從嚴治軍作為強軍之基，與法治作為治國理政的基本方式相契合。我軍是黨執(zhí)政的重要基石和國家機器的重要組成部分，黨治國理政的新理念、新觀點、新論斷有必要貫徹到軍隊建設(shè)中，這就要求進一步確立依法治軍從嚴治軍在軍隊建設(shè)中的全局性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性地位，從而建設(shè)一支與法治國家、法治社會相稱的法治軍隊。

依法治軍與從嚴治軍的辯證統(tǒng)一使依法治軍從嚴治軍最能彰顯治軍的權(quán)威性、規(guī)范性、穩(wěn)定性和強制性。法律的確定性決定了只有依法和從嚴才能彰顯治軍方式的規(guī)范性、穩(wěn)定性，不因領(lǐng)導(dǎo)班子成員的改變而改變，不因個別政策的改變而改變。法律的強制性決定了依法治軍從嚴治軍可以授予軍人必要的權(quán)限，在遂行任務(wù)中有效使用；同時確保對軍人的規(guī)則約束，保證軍隊高度集中統(tǒng)一和純潔鞏固。法律的普遍性決定了依法治軍從嚴治軍能夠統(tǒng)一軍隊上下的認識和行動，形成整體合力。這是其他任何治軍方式所無法替代的，依法治軍從嚴治軍有利于最大限度和可持續(xù)地發(fā)揮軍隊建設(shè)的正能量，有利于全面加快建設(shè)一支聽黨指揮、能打勝仗、作風(fēng)優(yōu)良的人民軍隊，從而構(gòu)成堅實的強軍之基。

(三)依法治軍從嚴治軍是依法治國的題中應(yīng)有之義

黨的十八屆四中全會將依法治軍從嚴治軍納入了國家法治大系統(tǒng)，這是對治軍方式所處地位的準確界定。

軍隊在國家安全中的地位至關(guān)重要。當前，世界形勢正在發(fā)生冷戰(zhàn)結(jié)束以來最為深刻復(fù)雜的變化，我國的安全和發(fā)展形勢更趨復(fù)雜，各種風(fēng)險挑戰(zhàn)增多，國家為應(yīng)對風(fēng)險所需的工作也更加復(fù)雜。這是新形勢下籌劃和推進國防和軍隊建設(shè)的基本依據(jù)?，F(xiàn)階段我國發(fā)生大規(guī)模外敵入侵的戰(zhàn)爭可能性不大，但因外部因素引發(fā)局部戰(zhàn)爭和武裝沖突的可能性不能低估。戰(zhàn)爭與和平是一種辯證的關(guān)系，要想沒有戰(zhàn)爭必須能夠應(yīng)對戰(zhàn)爭?，F(xiàn)在，我們雖然可以靈活運用多種維護國家安全的手段，但軍事手段始終是保底的手段。要樹立底線思維，保持戰(zhàn)略清醒，始終立足最復(fù)雜最困難的情況，著眼應(yīng)對最嚴重的事態(tài)謀劃和推進國防和軍隊建設(shè)。

軍隊治理方式和國家治理方式具有共通性?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中對“深入推進依法治軍從嚴治軍”的具體要求和《中央軍委關(guān)于新形勢下深入推進依法治軍從嚴治軍的決定》構(gòu)成了依法治軍從嚴治軍的實踐框架，依法治國和依法治軍的核心內(nèi)容有共同點，即包括立法、司法、執(zhí)法、守法四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

軍隊治理和國家治理之間具有關(guān)聯(lián)性。軍隊筑牢依法治軍從嚴治軍這個強軍之基，發(fā)揚優(yōu)良作風(fēng)，就是對增強全民族法治意識、強化全社會法治基礎(chǔ)的良好示范。對違反軍規(guī)軍紀的行為做到嚴懲不貸，決不姑息，決不手軟，始終堅持重拳打擊腐敗，就能不斷增進人民對法治的認同與信賴，給群眾堅守法治的信心以極大的鼓舞。國家治理為軍隊治理創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，提供制度和物質(zhì)等多方面的支持。

二、依法治軍從嚴治軍的實踐體系

依法治軍從嚴治軍作為一種治軍實踐，必定具有一套實踐體系，就是指依法治軍從嚴治軍表現(xiàn)在實踐方面所包含的內(nèi)容。依法治軍從嚴治軍的實踐內(nèi)容處于不斷發(fā)展之中。1997年8月1日《法制日報》社論對改革開放以來我國軍事法制建設(shè)所取得的成就歸納為十個方面，其實質(zhì)就是在當時對依法治軍從嚴治軍實踐體系的總結(jié)。這十個方面涵蓋了依法治軍方針的確立、國防和軍隊立法的長足進步、軍事法的有效貫徹執(zhí)行、軍事法規(guī)匯編工作的開展、軍事司法機構(gòu)的強化、軍隊法律服務(wù)工作的興起、法制宣傳教育的有效開展、軍事法學(xué)理論研究的發(fā)展，國際軍法交流的增多和軍事法律人才的培養(yǎng)。2002年11月，黨的“十六大”首次提出“堅持從嚴治軍，健全軍事法規(guī)體系，提高依法治軍的水平”。2007年10月，黨的十七大強調(diào)“堅持依法治軍、從嚴治軍，完善軍事法規(guī)，加強科學(xué)管理”。2012年11月，黨的“十八大”再次重申“加大依法治軍、從嚴治軍力度，推動正規(guī)化建設(shè)向更高水平發(fā)展”。這些對于依法治軍從嚴治軍實踐體系的建立和完善具有重要的指導(dǎo)意義。《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和《中央軍委關(guān)于新形勢下深入推進依法治軍從嚴治軍的決定》勾勒出了新時期依法治軍從嚴治軍的實踐體系。

1.健全適應(yīng)現(xiàn)代軍隊建設(shè)和作戰(zhàn)要求的軍事法規(guī)制度體系。建立完善的軍事法規(guī)制度體系是軍事立法的主要任務(wù)。對軍事法規(guī)制度體系進行科學(xué)的頂層設(shè)計，建設(shè)重點領(lǐng)域軍事法規(guī)制度，改進立法工作機制，建立和完善軍事規(guī)范性文件的審查和備案制度。良法是善治的基礎(chǔ)。科學(xué)的軍事法律制度是依法治軍從嚴治軍的前提。因此，依法治軍從嚴治軍的實踐體系首要的就是軍事法規(guī)制度體系的建設(shè)。

2.堅持從嚴治軍鐵律，加大軍事法規(guī)執(zhí)行力度。明確軍事法規(guī)執(zhí)行責(zé)任和程序，完善依法運轉(zhuǎn)的工作機制，強化軍事法治監(jiān)督，嚴格追究責(zé)任。法律的生命在于實施。法律規(guī)則必須轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的行為，才能發(fā)揮規(guī)范和調(diào)整作用。確保軍事法規(guī)的執(zhí)行力是依法治軍從嚴治軍實踐體系的重要方面。

3.健全軍事法制工作體制，建立完善領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)法制工作機構(gòu)。健全軍事法制工作體制，改革軍事司法體制機制，改革軍隊紀檢監(jiān)察體制，改革完善軍隊審計體制機制，建設(shè)高素質(zhì)軍事法律人才隊伍，設(shè)立軍事法律顧問制度。軍事法制工作是確保軍事立法、軍事司法和軍事執(zhí)法順利進行的重要保障。

4.強化官兵法治理念和法治素養(yǎng)。把法律知識學(xué)習(xí)納入軍隊院校教育體系、干部理論學(xué)習(xí)和部隊教育訓(xùn)練體系，列為軍隊院校學(xué)員必修課和部隊官兵必學(xué)必訓(xùn)內(nèi)容。提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式開展工作的能力，推進部隊法治教育訓(xùn)練，創(chuàng)建法治軍營。完善軍事法律人才培養(yǎng)機制。加強軍事法治理論研究。

5.國防和軍隊改革。堅持在法治軌道上積極穩(wěn)妥推進國防和軍隊改革，深化軍隊領(lǐng)導(dǎo)指揮體制、力量結(jié)構(gòu)、政策制度等方面改革，加快完善和發(fā)展中國特色社會主義軍事制度。一切改革均要于法有據(jù)。在法律的指引和規(guī)范下進行國防和軍隊改革可以確保及時化解改革過程中出現(xiàn)的各類問題，促使改革順利進行。

6.作風(fēng)建設(shè)。建立作風(fēng)建設(shè)長效機制，糾治問題積弊，糾治基層官兵身邊的不正之風(fēng)，加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的管理。

食品科學(xué)與技術(shù)行業(yè)專家金征宇表示，“一帶一路”增加了我國食品走向世界的機會，食品的全球化將有效推動食品產(chǎn)業(yè)向規(guī)?；?、集約化發(fā)展，有助于我國食品企業(yè)更好地掌握全球食品需求動態(tài)，掌握食品產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，促進企業(yè)發(fā)展。

無論時代如何發(fā)展，依法治軍從嚴治軍的實踐體系存在著一個主線，那就是圍繞立法、執(zhí)法、司法和守法進行治理。依法治國的實踐體系包含以下內(nèi)容：完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施；深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府；保證公正司法，提高司法公信力；增強全民法治觀念，推進法治社會建設(shè)；加強法治工作隊伍建設(shè)；加強和改進黨對全面推進依法治國的領(lǐng)導(dǎo)。對比依法治國的實踐體系，可以看出，依法治軍從嚴治軍的實踐體系與社會主義法治體系相呼應(yīng)，與軍隊的組織結(jié)構(gòu)相呼應(yīng)，與法治的要求相吻合。從我軍創(chuàng)立到當今，依法治軍從嚴治軍走過的實踐道路，黨的十八屆四中全會所確立的實踐體系是一個科學(xué)的、系統(tǒng)的體系。它是迄今為止最為全面的治軍方略。結(jié)構(gòu)上囊括了立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督，這是法律運行的完整鏈條。內(nèi)容上包含了法制建設(shè)、黨的建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)。它是迄今為止最具操作性的治軍方略。由于它與依法治國內(nèi)在的統(tǒng)一性，國家法治建設(shè)和軍隊法治建設(shè)實現(xiàn)了同步建設(shè)和發(fā)展，國家法治建設(shè)的每一步對軍隊法治建設(shè)都會產(chǎn)生良好的影響。它是迄今為止最具引領(lǐng)性的治軍方略。通過長期的探索，依法治軍從嚴治軍的目標從建立完善的軍事法律制度上升到強軍的高度。當強軍成為依法治軍從嚴治軍的目標，軍隊應(yīng)該怎么建設(shè)和應(yīng)該如何遂行多樣化任務(wù)就迎刃而解。

當然，依法治軍從嚴治軍的實踐體系也存在一些問題，較為典型的有：政治工作和法律工作無法切割，相應(yīng)的工作機構(gòu)交叉混同的問題；軍事立法、軍事司法的獨立性不夠的問題；軍事效率與公平之間的價值平衡問題；等等。這些問題的存在，增加了依法治軍的難度，降低了依法治軍的效率。完善依法治軍從嚴治軍的實踐體系需要依托依法治軍從嚴治軍理論的創(chuàng)新和發(fā)展。

三、依法治軍從嚴治軍的理論體系

實踐催生出理論，同時實踐又需理論指引。依法治軍從嚴治軍的理論體系由三部分內(nèi)容構(gòu)成：制度體系、人才體系和運行體系，其中，制度為本、人才為根、運行為魂。軍事法治體系的每一個子系統(tǒng)都涵蓋了制度、人才和運行。如果對這三部分進行評價，制度體系的建設(shè)好于人才體系和運行體系的建設(shè)。實踐已經(jīng)證明，軍事立法在30多年來取得了長足的進步，依法治軍從嚴治軍的規(guī)則已經(jīng)達到了相當大的數(shù)量。但是在人才體系和運行體系建設(shè)方面卻較為落后。

(一)依法治軍從嚴治軍的制度體系

《中央軍委關(guān)于新形勢下深入推進依法治軍從嚴治軍的決定》中屬于制度體系的內(nèi)容主要有：軍事法規(guī)制度體系和軍隊法治工作體制，其中涉及了軍事法制工作體制，軍事司法體制機制，軍隊紀檢檢察體制，軍隊審計體制機制等。這些制度分屬于依法治軍從嚴治軍的多個方面，它們在依法治軍從嚴治軍體系中的地位并不完全相同，既有處于基礎(chǔ)地位的軍事法規(guī)制度，也有處于核心地位的軍事司法體制、軍事檢察體制，還有處于保障地位的軍隊審計體制。制度之間存在著互補性，共同服務(wù)于治軍實踐。

“制度產(chǎn)生于人類社會歷史性實踐活動的現(xiàn)實需要，在本質(zhì)上是整合社會各種資源和力量、維系社會有序運行的有效工具，也是人類社會文明和人的自由的體現(xiàn)和重要推動力量?！盵2]如果制度缺失、制度懸置或者制度失效，將不利于軍隊建設(shè)和強軍目標的實現(xiàn)。因此，制度是有好壞之分的。其評判的標準就是看制度所追求以及所能實現(xiàn)的價值是否符合社會的需要，是否能夠促進社會的利益。社會框架內(nèi)的制度與軍隊框架內(nèi)的制度在選擇用于評判的價值標準上會有區(qū)別。這是由軍事社會與平民社會之間的本質(zhì)區(qū)別所決定的。好的制度首先要定位好價值標準。如果說社會制度的首要價值是公正，依法治軍從嚴治軍所有制度的首要價值應(yīng)當是安全。這是由軍隊作為國家武裝力量的性質(zhì)所決定的。但是，目前“我國現(xiàn)行軍法的特點卻是‘養(yǎng)兵法’多，‘用兵法’少；‘備戰(zhàn)法’多，‘打仗法’少”[3]。安全價值對軍隊來說有雙重含義，首先，軍隊自身的安全是軍隊履行職能的前提條件。其次，軍隊的職能是維護國家安全。這是更高層次的安全，也是軍隊所要追求的目標。如果僅僅將治軍的價值選擇定位于軍隊自身的安全，這將導(dǎo)致治軍上的保守狀態(tài)，即過于強調(diào)自身安全而規(guī)避訓(xùn)練風(fēng)險。這不僅對于軍隊自身的安全不利，也不利于軍隊履行維護國家安全的職能。因此，依法治軍從嚴治軍體系中的制度必須能夠促使軍隊更好地履行維護國家安全職能，才能被稱之為好的制度。

好的制度還要能夠讓各類主體之間的權(quán)力、職責(zé)界限清晰。在軍事社會內(nèi)部，主體層級眾多，權(quán)力事項眾多，職責(zé)內(nèi)容紛繁復(fù)雜，如果不能作出清晰的劃分，將使得權(quán)力的行使陷入混亂，即便發(fā)生危害后果，也無法明白無誤地追究適格主體的法律責(zé)任。就目前我軍的狀況來看，依法治軍從嚴治軍的制度體系還遠稱不上完善，例如：軍委的組織架構(gòu)已經(jīng)做到了扁平化，但是武警部隊的組織架構(gòu)按照司、政、后是否合理，此組織架構(gòu)對生成戰(zhàn)斗力有無阻礙；軍事法院、軍事檢察院尚未完成設(shè)置，這些機構(gòu)該如何設(shè)置才更為合理，更有利于各自功能的發(fā)揮；等等。

(二)依法治軍從嚴治軍的人才體系

人才是制度的執(zhí)行者。沒有人才，一切制度只能沉睡。任何一個制度，都必定包含其內(nèi)在所需的專業(yè)理念、專業(yè)技能。由沒有接受過專業(yè)訓(xùn)練的普通人執(zhí)行制度，不能確保制度按照設(shè)定的方式執(zhí)行下去，也不能確保實現(xiàn)制度設(shè)計的初衷。只有與制度相對應(yīng)的人才才能確保制度的嚴格落實和收到實效。依法治軍從嚴治軍的人才體系，其核心是法制工作隊伍，包括軍事立法人員、軍事司法人員、軍事法律服務(wù)人員。具體而言，就是軍事立法者、軍事法官、軍事檢察官、軍隊審計人員、軍事法律顧問、軍隊律師等，分別對應(yīng)于軍事立法制度、軍事司法制度、軍事審計制度、軍事檢察制度等?！吨醒胲娢P(guān)于新形勢下深入推進依法治軍從嚴治軍的決定》要求建立軍事法官、軍事檢察官、軍隊專職律師專業(yè)職務(wù)序列。依法編配書記員、司法輔助人員。人才是依法治軍從嚴治軍能夠深入推進的關(guān)鍵。目前，軍事法官、軍事檢察官已經(jīng)與地方法官和檢察官的職務(wù)序列相銜接。軍事法官、軍事檢察官如果退役能夠比較順利地進入地方法官和檢察官的行列。而軍隊律師尚未與地方律師之間形成銜接。且社會上的律師是社會法律服務(wù)工作者，并非公職人員，與法官、檢察官的公職人員身份存在不同，因而軍事法官和軍事檢察官與軍隊律師之間在地位上存在差異，尚未實現(xiàn)軍事法律人才的同等對待。從軍隊建設(shè)和遂行任務(wù)的角度來說，每一種軍事法律人才都有其存在的價值，都具有不可替代性，需要秉持平等的原則獲得同步發(fā)展。

軍事法律人才最終的落腳點是法律人才，軍事法律人才需要與社會法律人才相銜接，既符合法律職業(yè)的特點，又符合軍事職業(yè)的特點，做到軍事素質(zhì)、政治素質(zhì)和法律素質(zhì)兼通。合理的崗位配置，良好的法治素養(yǎng)，確保軍事法律人才各司其職、人盡其才。軍事法律人才的管理方式需要與普通軍官不同。法律人才強調(diào)知識和經(jīng)驗的積累，頻繁的更替對法律工作的開展反而不利。從軍隊建設(shè)的長遠發(fā)展來看，軍事法律人才更適宜走專業(yè)化的道路。這符合人才與制度之間的專業(yè)對應(yīng)關(guān)系。

(三)依法治軍從嚴治軍的運行體系

《中央軍委關(guān)于新形勢下深入推進依法治軍從嚴治軍的決定》中屬于運行體系的內(nèi)容主要有：加大軍事法規(guī)制度力度，領(lǐng)導(dǎo)指揮體制優(yōu)化，執(zhí)行責(zé)任和程序的明確，工作機制的改革，責(zé)任追究的強化，等等。這些規(guī)定雖然涉及了運行，但還沒有落到末端。而事實上，國防和軍隊建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)都需要更具體的運行過程，以確保制度可以在執(zhí)行過程中不走樣。

毋庸諱言，依法治軍從嚴治軍的運行體系是最為薄弱的。一方面，治軍方式的轉(zhuǎn)變不是一朝一夕的事，依法治軍從嚴治軍的實踐過程是一個從重視軍事立法到逐步重視制度運行的過程。先實現(xiàn)規(guī)則的從無到有，再逐步完善制度的運行。另一方面，規(guī)則的實施本身就存在難度。規(guī)則按照其內(nèi)容可以分為實體規(guī)則和程序規(guī)則。我國的歷史傳統(tǒng)是對實體規(guī)則的重視高于對程序規(guī)則的重視。重實體輕程序的傳統(tǒng)從國家法制建設(shè)領(lǐng)域傳遞到軍隊法制建設(shè)領(lǐng)域，導(dǎo)致制定軍事實體規(guī)則是我們的長項，而制定軍事程序性規(guī)則卻是我們的短處。即便是實體規(guī)則，也會因為用語不夠規(guī)范，降低條款的可操作性。不少軍事法規(guī)、軍事規(guī)章中存在著大量的口號性、政治性規(guī)則條款，其內(nèi)容并不易轉(zhuǎn)化為行為規(guī)則。而程序性規(guī)則或者缺失，或者過于簡單，導(dǎo)致無法進入操作環(huán)節(jié)。好的實體規(guī)則卻因為不好的程序規(guī)則而被虛置或者被扭曲。因此，制度的執(zhí)行力弱成為依法治軍從嚴治軍的一道難題。

制度的生命力在于執(zhí)行，制度如果不能良好地運行，就只能是一具僵尸。運行是連接制度與人才的橋梁。最好的運行體系是制度與人才的完美結(jié)合。否則，不合適的人即便與良好的制度結(jié)合，會導(dǎo)致運行的低效。合適的人碰不到合適的制度，會導(dǎo)致無法發(fā)揮制度效用。好制度加上好人才，才可能有好的運行。當然，制度運行有其自身的規(guī)律，必須確保制度運行的透明度，否則仍然可能造成制度運行的黑洞。制度的運行離不開程序。以程序控制權(quán)力的恣意與專橫是現(xiàn)代法治國家的應(yīng)有之義。軍隊領(lǐng)域的腐敗正是權(quán)力失去制約的結(jié)果。而依法治軍從嚴治軍的制度運行必須能夠?qū)?quán)力形成有效的制約。

軍隊由于其運行的封閉性，不僅制度的制定過程是封閉的，制度的運行過程也是封閉的。運行規(guī)則的缺失，程序規(guī)則的缺失導(dǎo)致制度運行的結(jié)果出現(xiàn)偏差。諸多干部選拔制度抵不住貪污腐敗之風(fēng)的侵蝕就是例證。每一個制度設(shè)計的初衷無疑都是積極的，但是往往實行終了的結(jié)果卻不能令人滿意，甚至是失敗的，這除了制度自身的原因之外，執(zhí)行規(guī)則的嚴重缺失是一個不容忽視的原因。如果說制度是靜態(tài)的規(guī)則，運行就是一個個動態(tài)規(guī)則的集合體。靜態(tài)的規(guī)則只有與動態(tài)的規(guī)則相結(jié)合才能實現(xiàn)由規(guī)則到行為的轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)制度的功能。

依法治軍從嚴治軍的新發(fā)展既需要新的治軍實踐，又需要新的治軍理論。只有在實踐體系和理論體系之間做到有機融合，在實踐體系內(nèi)部、理論體系內(nèi)部達致和諧，依法治軍從嚴治軍才能真正發(fā)揮出強大的治軍威力，強軍夢才能逐步變成現(xiàn)實。

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〔責(zé)任編輯：張毫〕

[中圖分類號]D90

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)02-0076-06

[作者簡介]周健(1962—)，男，陜西西安人，教授，博士，從事軍事法學(xué)研究。

[收稿日期]2016-01-29