馮玉軍

(中國人民大學 法學院，北京 100872；甘肅政法學院 法學院，甘肅 蘭州 730070)

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提高宗教工作法治化水平是全面依法治國的重要環(huán)節(jié)

馮玉軍

(中國人民大學 法學院，北京 100872；甘肅政法學院 法學院，甘肅 蘭州 730070)

[摘要]本文從四個方面對習近平總書記在全國宗教工作會議上重要講話的精神意旨進行了闡述?！吨v話》內(nèi)容博大精深，視野宏闊，其關于宗教法治的新論斷、新思想是全面依法治國戰(zhàn)略布局的重要環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了習近平法治思想的新發(fā)展。

[關鍵詞]宗教；法制化；依法治國

習近平總書記近日出席全國宗教工作會議并發(fā)表重要講話。他強調(diào)做好宗教工作，必須堅持黨的宗教工作基本方針，要全面貫徹黨的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事務，堅持獨立自主自辦原則，積極引導宗教與社會主義社會相適應。習近平總書記的重要講話，從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度，科學分析了宗教工作面臨的形勢和任務，深刻闡明了宗教工作的一系列重大理論和實踐問題，標志著我們黨對宗教問題和宗教工作的認識達到了新的高度，是指導我們做好新形勢下宗教工作的綱領性文獻。

《講話》內(nèi)容博大精深，視野宏闊，其關于宗教法治的新論斷、新思想是全面依法治國戰(zhàn)略布局的重要環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了習近平法治思想的新發(fā)展。從筆者的學習領會出發(fā)，概括其以下幾個方面的精神意旨。

第一，宗教工作形勢總體向好，宗教法治化明顯加強，宗教活動平穩(wěn)有序。法治，即依據(jù)法律的治理，是同人治相對立的治國方略，從其構成來看，是指國家法律上層建筑的各個要素(法律規(guī)范、法律實踐、法律意識等)所組成的系統(tǒng)，從其目的來看，它關注法的規(guī)范性和有效性，要求嚴格依法辦事，確保實現(xiàn)立法者期望的法律秩序。宗教工作“法治化”意味著使宗教團體、宗教院校、宗教活動場所、公民從事宗教活動以及國家管理宗教的各項工作制度化、法律化，從而使宗教事務“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”，具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權威性。

我國依法管理宗教事務肇端于改革開放之初。1982年發(fā)布了《關于我國社會主義時期宗教問題的基本觀點和基本政策》(即“中央19號文件”)，同年頒布的現(xiàn)行《憲法》則以國家根本大法的形式規(guī)定了宗教信仰自由和選舉權；1991年，中共中央又下發(fā)《關于進一步做好宗教工作若干問題的通知》(即“中央6號文件”)，明確要求“依法對宗教事務進行管理”，全國范圍內(nèi)的宗教法制工作迅即開展起來。2004年，《宗教事務條例》由國務院頒布，這是第一部以綜合性行政法規(guī)的形式為依法管理宗教事務提供依據(jù)。經(jīng)過改革開放30多年來的大力發(fā)展，我國宗教事務實現(xiàn)了從政策主導向依法管理的轉(zhuǎn)變，初步形成了有關宗教事務管理的法規(guī)規(guī)章體系。與此同時，國家宗教管理機關和各省、自治區(qū)、直轄市關于宗教事務管理方面的地方性法規(guī)、政府規(guī)章也陸續(xù)出臺，我國宗教立法初具規(guī)模。

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央對宗教工作提出了新思路新要求，豐富和發(fā)展了中國特色社會主義宗教理論，為做好新形勢下的宗教工作指明了方向，提供了基本遵循。有關“全面貫徹黨的宗教工作基本方針”的表述分別載入黨的十八大報告和《黨章》，宗教工作作為專章，也寫入《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)》，承續(xù)了中國共產(chǎn)黨對待宗教的科學態(tài)度，體現(xiàn)出黨的宗教工作方針政策的成熟自信。從第二次中央新疆工作座談會，到中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議，再到全國宗教工作會議，宗教都是重要內(nèi)容。整體上看，頂層設計縝密、政策統(tǒng)籌到位、工作部署穩(wěn)妥。

另據(jù)新華社綜述文章最新統(tǒng)計，截止目前，全國宗教團體增加到5 500多個，宗教活動場所達到14萬處，全國宗教教職人員增加到36萬，基本形成了較為完善的宗教院校教育體系，各宗教的健康傳承有了更好的人才基礎，信教群眾的宗教需求也得到更好的滿足；全國共有1.7萬余名宗教界人士在各級人民代表大會、政治協(xié)商會議中擔任代表、委員，他們依法行使公民權利，代表宗教界參與國家大事和社會重要問題的討論，積極建言獻策，宗教信仰自由權利得到有效保障。國務院共取消、調(diào)整涉及宗教事務管理的20項行政審批，宗教事務方面的行政審批事項更加規(guī)范、透明。歷時3年，完成了對全國宗教教職人員認定備案和宗教活動場所財務監(jiān)督管理專項工作。2013年，國家發(fā)展改革委發(fā)文規(guī)定，宗教活動場所用電執(zhí)行居民生活用電價格，減輕了宗教活動場所的經(jīng)濟負擔。2014年，國家宗教局與國家質(zhì)檢總局聯(lián)合下發(fā)《關于宗教活動場所和宗教院校申領組織機構代碼證的通知》，為宗教活動場所和宗教院校開展民事活動提供便利。截至2013年底，宗教教職人員在自愿基礎上醫(yī)療保險參保率達到96.5%，養(yǎng)老保險參保率達到89.6%，符合條件的全部納入低保，基本實現(xiàn)了社保體系全覆蓋。此外，各級各類宗教界人士從事慈善事業(yè)、生態(tài)環(huán)保和社會公益事業(yè)等活動，不僅次數(shù)頻繁，而且所費資金較大。

第二，要堅持黨對宗教工作的領導，全面落實黨的宗教工作基本方針，全面貫徹黨的宗教信仰自由政策，正確對待和處理宗教問題，堅持獨立自主自辦原則，保障公民宗教信仰自由，積極引導宗教與社會主義社會相適應。處理我國宗教關系，必須牢牢把握堅持黨的領導、鞏固黨的執(zhí)政地位、強化黨的執(zhí)政基礎這個根本。黨的領導是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家最根本的保證。宗教事務千頭萬緒，極端復雜，離開黨的領導和宗教工作基本方針，容易偏離宗教工作的主航向，陷入官僚主義和經(jīng)驗主義的窠臼。全面推進依法治理宗教，必須牢牢把握堅持黨的領導、鞏固黨的執(zhí)政地位、強化黨的執(zhí)政基礎這個根本。從另一個方面說，必須堅持政教分離，堅持宗教不得干預行政、司法、教育等國家職能實施，堅持政府依法對涉及國家利益和社會公共利益的宗教事務進行管理；必須從我國國情和宗教具體實際出發(fā)，發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢，促進黨的政策和國家法律互聯(lián)互動，充分發(fā)揮宗教在實現(xiàn)社會穩(wěn)定和諧中的作用；必須依法保障公民宗教信仰自由，維護宗教和睦與社會和諧，引導信教群眾熱愛祖國、熱愛人民，出發(fā)點和落腳點是要最大限度把廣大信教和不信教群眾團結(jié)起來；必須維護祖國統(tǒng)一，維護中華民族大團結(jié)，服從服務于國家最高利益和中華民族整體利益。

第三，要提高宗教工作法治化水平，堅持立法先行，提高立法質(zhì)量，不斷完善宗教相關法律法規(guī)體系，優(yōu)化法律實施，依法加強對宗教事務的管理，堅持政府依法對涉及國家利益和社會公共利益的宗教事務進行管理。就宗教法律法規(guī)體系的完善而言，當務之急是修訂完成《宗教事務條例》，實現(xiàn)保障公民信仰自由和規(guī)范宗教事務管理二者的平衡，對宗教團體、宗教院校、宗教活動場所、宗教教職人員、宗教活動、宗教財產(chǎn)以及法律責任等予以全面規(guī)范。同時還需要制定和出臺《條例》的一系列配套法規(guī)規(guī)章。一般說來，像《宗教事務條例》這樣的高位階行政法規(guī)只能對宗教事務(管理)作出原則性規(guī)定，付諸實踐時還必須通過一系列規(guī)章、規(guī)定進行細化，使之具有可操作性，從而形成“行政法規(guī)—規(guī)章規(guī)定”的法律實現(xiàn)結(jié)構，否則《條例》的規(guī)定無法落實，會使之成為一紙空文。這方面的正面例證，如《條例》第11條規(guī)定，“信仰伊斯蘭教的中國公民前往國外朝覲，由伊斯蘭教全國性宗教團體負責組織”。本條屬于原則性規(guī)定，需要有更為具體的規(guī)定指導穆斯林的朝覲行為。對此，1995年就由國務院宗教事務局、國家外匯管理局、外交部、公安部、中國銀行、海關總署、民用航空總局等部委聯(lián)合發(fā)布了《關于自費朝覲若干規(guī)定的通知》，該通知因合乎《條例》規(guī)定而繼續(xù)有效，起到了將《條例》中關于朝覲規(guī)定具體化的效果。反面的例證也不少，如《條例》第26條規(guī)定，“以宗教活動場所為主要游覽內(nèi)容的風景名勝區(qū)，其所在地的縣級以上地方人民政府應當協(xié)調(diào)、處理宗教活動場所與園林、文物、旅游等方面的利益關系，維護宗教活動場所的合法權益”。但由于缺少由各個行政職能部門(如旅游、城建、文化、水利、園林、工商、民政等)聯(lián)合制定的具有執(zhí)行力的法律文件，加之各地宗教活動場所在歷史淵源、經(jīng)濟發(fā)展水平、開發(fā)開放程度等方面情況各異，致使“宗教搭臺、經(jīng)濟唱戲”和“寺廟被承包”等現(xiàn)象屢見不鮮，造成實踐中的混亂與利益沖突。

第四，要牢固樹立法治思維和法治觀念，堅持在法治軌道上推進宗教工作，堅持政教分離，宗教不得干預行政、司法、教育等國家職能實施，同時深入開展法治宣傳教育，確保宗教依法治理的整體效果。首先，要依照法治思維和法治方式調(diào)節(jié)、規(guī)范涉及宗教的各種社會關系，構建積極健康的宗教關系，協(xié)調(diào)處理好黨和政府與宗教、社會與宗教、國內(nèi)不同宗教、我國宗教與外國宗教、信教群眾與不信教群眾之間的關系，宗教內(nèi)部不同派別或組織之間的關系，促進宗教關系和諧。其次，要提高執(zhí)法人員素質(zhì)，培養(yǎng)嚴格依法管理宗教事務的干部隊伍。宗教執(zhí)法是將宗教政策和法律規(guī)定付諸實施的過程，它直接關系到“紙面上的法”變成“行動中的法”的實際效果。執(zhí)法人員在管理宗教事務時的政策水平、宗教學識、工作態(tài)度及其自身素質(zhì)對宗教事務有重大影響。他們在執(zhí)法中必須了解宗教的特性、結(jié)合宗教的相應特點，才能真正在信教群眾中樹立法律的權威，保證法律實現(xiàn)。如果宗教管理部門及其工作人員不了解、不熟悉宗教，不能有效維護宗教團體的合法權益，“瞎指揮”“亂彈琴”，就會傷害信教群眾感情，敗壞宗教管理部門的聲譽。為此，必須加快提高執(zhí)法人員素質(zhì)，培養(yǎng)一支既懂法律又懂宗教的公務員隊伍，提高宗教管理績效，保持社會和諧穩(wěn)定。再次，要提高黨員干部法治思維和依法辦事能力。黨員干部要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力，高級干部尤其要以身作則、以上率下。應該把宗教法治建設成效作為衡量宗教管理機關工作實績的重要內(nèi)容，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察宗教干部的重要內(nèi)容，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強的干部。復次，宗教團體、宗教院校、宗教活動場所及宗教人士必須遵守國家法律法規(guī)，自覺接受國家依法管理優(yōu)化宗教事務管理，實現(xiàn)宗教事務的依法善治。最后，要保護廣大信教群眾合法權益，深入開展法治宣傳教育，教育引導廣大信教群眾正確認識和處理國法和教規(guī)的關系，提高法治觀念。一般說來，法律與宗教在產(chǎn)生和實現(xiàn)方式、制裁程序、規(guī)范形式和穩(wěn)定性上存在較大差異，宗教規(guī)范的內(nèi)容、形式、程序等應隨著現(xiàn)代社會發(fā)展的需要而與時俱進，并在對涉及國家利益和社會公共利益以外的法律調(diào)整范圍內(nèi)展開，二者沖突時法律具有優(yōu)先性。

第五，要依法妥善處理涉及宗教因素的社會問題，促進宗教關系和諧，依法解決宗教工作的重點難點問題，發(fā)揮宗教界人士和信教群眾的積極作用，把他們的力量凝聚到實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的目標上來。十八屆四中全會《決定》指出，要“高舉民族大團結(jié)旗幟，依法妥善處置涉及民族、宗教等因素的社會問題，促進民族關系、宗教關系和諧”。當前，圍繞著宗教財產(chǎn)的法律保護、寺廟宮觀“被承包”的法律規(guī)制、宗教團體和宗教活動場所的法律定位、教職人員合法權益保護、宗教慈善事業(yè)的依法治理與促進、宗教事務立法的民主參與、反邪教治理體系與治理能力創(chuàng)新以及依法嚴厲打擊宗教極端主義、民族分裂主義和暴力恐怖主義等問題十分突出，需要依據(jù)黨的宗教工作基本方針和憲法法律認真分析，深入研究，形成合乎社會發(fā)展需要的系統(tǒng)政策；要堅決抵御境外利用宗教進行滲透，防范宗教極端思想侵害，高度重視互聯(lián)網(wǎng)宗教問題，在互聯(lián)網(wǎng)上大力宣傳黨的宗教理論和方針政策，傳播正面聲音。完善優(yōu)化宗教工作的體制機制，制定出切實可行的法律對策，用中國特色社會主義理論體系教育宗教界人士和信教群眾，培養(yǎng)造就堅持走中國特色社會主義道路的合法公民和宗教后備力量，促進宗教關系總體和諧穩(wěn)定。

(責任編輯楊士宏責任校對張瑞珊)

[收稿日期]2016-06-22

[作者簡介]馮玉軍(1971—)，男，甘肅靖遠人，教授，博士生導師，甘肅政法學院“飛天學者”特聘教授，中國統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究會民族宗教理論甘肅研究基地研究員，中央統(tǒng)戰(zhàn)部民族宗教研究甘肅基地特聘專家，主要從事法學理論、立法學、宗教法制、法經(jīng)濟學方面的研究。

[中圖分類號]B91

[文獻標識碼]A

[文章編號]1001-5140(2016)04-0025-03