趙　謙

(西南大學(xué) 法學(xué)院，重慶　400716)

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基于農(nóng)民認(rèn)知的土地整理監(jiān)管共治式建構(gòu)

趙謙

(西南大學(xué) 法學(xué)院，重慶400716)

強(qiáng)化農(nóng)民參與以構(gòu)建共治式土地整理監(jiān)管是改善相關(guān)政府治理活動(dòng)的必要舉措，農(nóng)民認(rèn)知程度的高低往往決定了其參與監(jiān)管所需參與能力的水平?？赏ㄟ^(guò)對(duì)樣本地區(qū)農(nóng)民相關(guān)認(rèn)知狀況進(jìn)行訪談式問(wèn)卷調(diào)查，從便于農(nóng)民參與監(jiān)管的目標(biāo)導(dǎo)向出發(fā)，來(lái)研究監(jiān)管主體、監(jiān)管責(zé)任主體、農(nóng)民參與監(jiān)管相關(guān)法律規(guī)范可能的設(shè)定途徑，進(jìn)而有針對(duì)性地厘清我國(guó)土地整理監(jiān)管制度可行的構(gòu)建方向。應(yīng)基于農(nóng)民對(duì)土地整理監(jiān)管主體、監(jiān)管責(zé)任主體和參與監(jiān)管的認(rèn)知狀況，分別設(shè)定專門(mén)監(jiān)管和多方參與監(jiān)管規(guī)范、階段性監(jiān)管中的差異化責(zé)任主體規(guī)范、參與模式和參與保障規(guī)范。

土地整理監(jiān)管；農(nóng)民認(rèn)知；監(jiān)管主體；監(jiān)管責(zé)任主體；參與監(jiān)管

引　言

土地整理作為“一種以未利用地和低效耕地為對(duì)象的土地整治活動(dòng)”[1],其監(jiān)管則是在“科學(xué)的監(jiān)管體系”[2]下“依據(jù)土地整理立法保障機(jī)制中相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行的監(jiān)管”[3]。近年來(lái)學(xué)界相關(guān)附帶性研究主要涉及土地利用規(guī)劃監(jiān)管[4]、土地市場(chǎng)地價(jià)監(jiān)管[5]、土地儲(chǔ)備投資信托基金監(jiān)管[6]、土地市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)[7]、土地監(jiān)管模式與制度創(chuàng)新[8]等方面。也有部分學(xué)者從“構(gòu)建監(jiān)管制度體系”[9]“重視財(cái)務(wù)驗(yàn)收監(jiān)管”[10]“加強(qiáng)行業(yè)全面監(jiān)管”[11]等對(duì)策式分析角度展開(kāi)了土地整理監(jiān)管的專門(mén)研究。但相關(guān)研究均未就作為土地整理監(jiān)管制度建構(gòu)之核心范疇的監(jiān)管主體、監(jiān)管責(zé)任主體、參與監(jiān)管問(wèn)題展開(kāi)整全性[12]分析,有必要選擇合適的目標(biāo)導(dǎo)向來(lái)系統(tǒng)解析相關(guān)制度建構(gòu)問(wèn)題。

在土地整理監(jiān)管領(lǐng)域踐行“政府治理、社會(huì)治理法治化的基本立場(chǎng)”[13]指引下,社會(huì)各方面參與政府治理、推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，具體到土地整理監(jiān)管上則應(yīng)顯現(xiàn)為:政府以外的其他土地整理權(quán)利人即“作為所有權(quán)人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、作為投資收益權(quán)人的營(yíng)利性社會(huì)組織和作為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的農(nóng)民”[3]對(duì)土地整理監(jiān)管活動(dòng)的參與。其中,農(nóng)民對(duì)土地整理監(jiān)管活動(dòng)的參與是讓其確信“土地整理監(jiān)管是一種推動(dòng)實(shí)現(xiàn)土地利益分配正義化的活動(dòng)”[14]之重要手段。故而強(qiáng)化農(nóng)民參與，以構(gòu)建共治式土地整理監(jiān)管是改善相關(guān)政府治理活動(dòng)的必要舉措。則不妨在強(qiáng)化公眾參與以改善社會(huì)管理水平[15]的大背景下,基于農(nóng)民認(rèn)知的視角,從便于農(nóng)民參與土地整理監(jiān)管的目標(biāo)導(dǎo)向出發(fā),來(lái)探明監(jiān)管主體、監(jiān)管責(zé)任主體、農(nóng)民參與監(jiān)管相關(guān)法律規(guī)范可能的設(shè)定途徑,進(jìn)而有針對(duì)性地厘清相關(guān)監(jiān)管制度可行的構(gòu)建方向。為了分析農(nóng)民的相關(guān)認(rèn)知狀況,本文從我國(guó)東中西部18省(自治區(qū)、直轄市)選取了116個(gè)縣(區(qū)、市、旗)作為抽樣調(diào)研區(qū)域,所涉數(shù)據(jù)資料來(lái)自課題組于2014年初組織西南大學(xué)法學(xué)院5名碩士研究生、106名本科生對(duì)上述樣本地區(qū)所做的訪談式問(wèn)卷調(diào)查。共以戶為單位,發(fā)放問(wèn)卷2 467份,收回有效問(wèn)卷1 907份。

一、 設(shè)定監(jiān)管主體規(guī)范

(一)農(nóng)民對(duì)相關(guān)監(jiān)管主體的認(rèn)知狀況

當(dāng)問(wèn)及“您是否知道國(guó)土資源行政部門(mén)下設(shè)有‘土地整治中心’這樣一個(gè)專門(mén)負(fù)責(zé)土地整理工作的事業(yè)單位”時(shí),回答“知道”的有615人,占32.25%;回答“不知道”的有1 292人,占67.75%。當(dāng)問(wèn)及“您是否知道目前土地整理監(jiān)管工作主要由國(guó)土資源行政部門(mén)授權(quán)所屬‘土地整治中心’來(lái)進(jìn)行”時(shí),回答“知道”的有529人,占27.74%;回答“不知道”的有1 378人,占72.26%。可見(jiàn)多數(shù)農(nóng)民對(duì)當(dāng)前土地整理監(jiān)管職能部門(mén)缺乏必要認(rèn)知,有7成左右的受訪者不知道“土地整治中心”這樣一個(gè)事業(yè)單位的存在,更勿論知悉國(guó)土資源行政部門(mén)與“土地整治中心”在土地整理監(jiān)管中的職責(zé)分界了。

當(dāng)問(wèn)及“您覺(jué)得有沒(méi)有必要在各級(jí)國(guó)土資源行政部門(mén)下設(shè)專門(mén)的‘土地整治中心’來(lái)進(jìn)行土地整理監(jiān)管”時(shí),回答“沒(méi)有必要,國(guó)土資源行政部門(mén)本身就是負(fù)責(zé)國(guó)土資源監(jiān)管的,不必再單設(shè)專門(mén)機(jī)構(gòu)”的有308人,占16.15%;回答“無(wú)所謂,誰(shuí)來(lái)監(jiān)管不重要,關(guān)鍵是監(jiān)管執(zhí)法的力度與實(shí)效”的有543人,占28.47%;回答“有必要,特別是開(kāi)展土地整理活動(dòng)較多的地方更要設(shè)”的有1 056人,占55.38%?？梢?jiàn)多數(shù)農(nóng)民希望根據(jù)土地整理活動(dòng)具體情況來(lái)進(jìn)行土地整理專門(mén)監(jiān)管,并有近3成受訪者更看重“監(jiān)管力度與實(shí)效”。

當(dāng)問(wèn)及“您希望我國(guó)的土地整理監(jiān)管怎樣來(lái)進(jìn)行”時(shí),回答“國(guó)土資源行政部門(mén)獨(dú)立完成監(jiān)管”的有260人,占13.63%;回答“國(guó)土資源行政部門(mén)獨(dú)立實(shí)施監(jiān)管,農(nóng)民等土地整理權(quán)利人參與監(jiān)管”的有385人,占20.19%;回答“國(guó)土資源行政部門(mén)為主要監(jiān)管部門(mén),財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)為輔助監(jiān)管部門(mén)”的有441人,占23.13%;回答“國(guó)土資源行政部門(mén)與財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)合作實(shí)施監(jiān)管,農(nóng)民等土地整理權(quán)利人參與監(jiān)管”的有821人,占43.05%。可見(jiàn)多數(shù)農(nóng)民希望在多方參與下進(jìn)行土地整理監(jiān)管。

綜上所述,多數(shù)農(nóng)民對(duì)土地整理監(jiān)管主體的認(rèn)知是相對(duì)模糊的,對(duì)現(xiàn)狀缺乏必要認(rèn)知的同時(shí)對(duì)未來(lái)發(fā)展卻存一定科學(xué)期許。設(shè)定監(jiān)管主體規(guī)范應(yīng)充分考量農(nóng)民對(duì)專門(mén)監(jiān)管和多方參與監(jiān)管的期許。

(二)設(shè)定專門(mén)監(jiān)管和多方參與監(jiān)管規(guī)范

土地整理監(jiān)管主體規(guī)范本身存在問(wèn)題是導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)土地整理監(jiān)管主體必要認(rèn)知相對(duì)模糊的重要原因。雖然《全國(guó)土地整治規(guī)劃(2011-2015)》[16]將“土地整治中心”所代表的土地整治機(jī)構(gòu)明確地界定為土地整治全面全程監(jiān)管的具體工作隊(duì)伍。土地整理監(jiān)管之責(zé)原則上歸屬于國(guó)土資源部耕地保護(hù)司[17],具體監(jiān)管工作由作為事業(yè)單位的土地整治中心[18]來(lái)進(jìn)行,但兩者在職責(zé)界分上卻是相對(duì)含混的。因?yàn)橥恋卣沃行囊彩峭恋卣砘顒?dòng)的直接推動(dòng)者、參與者,主要任務(wù)還包括“運(yùn)作土地開(kāi)發(fā)整理示范項(xiàng)目、開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)整理和農(nóng)地轉(zhuǎn)用項(xiàng)目的咨詢服務(wù)及評(píng)價(jià)”[18]等。土地整治中心在完成這些任務(wù)時(shí),則更多地成為了“土地整理責(zé)任主體和土地整理權(quán)利人”[14]。此狀態(tài)下土地整治中心的具體監(jiān)管之責(zé)又當(dāng)如何行使呢?故清晰設(shè)定土地整理專門(mén)監(jiān)管和多方參與監(jiān)管規(guī)范,方能為切實(shí)改善農(nóng)民相關(guān)認(rèn)知提供必要前提。

1.厘清土地整理專門(mén)監(jiān)管部門(mén)。應(yīng)厘清國(guó)土資源行政部門(mén)與“土地整治中心”所代表的土地整治機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)權(quán)限,特別是土地整治機(jī)構(gòu)本身的屬性界分,從而切實(shí)推進(jìn)多數(shù)農(nóng)民更期盼的土地整理專門(mén)監(jiān)管。將“土地整治中心”所代表的土地整治機(jī)構(gòu)界定為經(jīng)國(guó)土資源行政部門(mén)授權(quán)的土地整理監(jiān)管執(zhí)行部門(mén),由該類機(jī)構(gòu)來(lái)行使相關(guān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)各個(gè)環(huán)節(jié)的具體監(jiān)管職權(quán),授權(quán)的行政部門(mén)則行使監(jiān)管相關(guān)規(guī)劃、規(guī)程、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)之宏觀決策職權(quán)。此外,結(jié)合近年來(lái)“分類推進(jìn)事業(yè)單位改革”[19]的深入,剝離“土地整治中心”作為“土地整理活動(dòng)的直接推動(dòng)者、參與者”之相關(guān)任務(wù)設(shè)定,逐步實(shí)現(xiàn)該類任務(wù)事項(xiàng)的市場(chǎng)化運(yùn)作。

2.確立多方參與的土地整理監(jiān)管機(jī)制。這里的多方參與既包括政府監(jiān)管中國(guó)土資源行政部門(mén)及其他相關(guān)職能部門(mén)的“聯(lián)動(dòng)、協(xié)同監(jiān)管”[20],還包括農(nóng)民等土地整理權(quán)利人參與政府監(jiān)管。農(nóng)民等土地整理權(quán)利人參與上述政府監(jiān)管,應(yīng)在厘清組織化參與和個(gè)人參與之模式設(shè)定前提下,強(qiáng)化參與反饋、渠道保障并兼顧參與人權(quán)益保障。

二、設(shè)定監(jiān)管責(zé)任主體規(guī)范

(一)農(nóng)民對(duì)相關(guān)監(jiān)管責(zé)任主體的認(rèn)知狀況

當(dāng)問(wèn)及“您認(rèn)為在土地整理監(jiān)管中哪些人該承擔(dān)法律責(zé)任(多選)”時(shí),調(diào)研數(shù)據(jù)占比(選擇次數(shù)/有效問(wèn)卷總數(shù))顯示,農(nóng)民認(rèn)為土地整理責(zé)任主體承擔(dān)責(zé)任的順序大致可分為:(1)首要責(zé)任主體,即63.35%受訪者選擇的“國(guó)土資源行政部門(mén)等監(jiān)管部門(mén)的工作人員”和59.26%受訪者選擇的“土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目承擔(dān)單位的工作人員”;(2)次要責(zé)任主體,即47.93%受訪者選擇的“土地整治中心的工作人員”和47.09%受訪者選擇的“土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目竣工驗(yàn)收組的工作人員”;(3)補(bǔ)充責(zé)任主體,即33.56%受訪者選擇的“參與土地整理的農(nóng)民等土地整理權(quán)利人”。可見(jiàn)農(nóng)民更多地將土地整理監(jiān)管中的主要問(wèn)題歸咎于政府監(jiān)管不力和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)瑕疵,當(dāng)由行使政府監(jiān)管之責(zé)的國(guó)土資源行政部門(mén)和負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的具體項(xiàng)目承擔(dān)單位(如施工單位、工程監(jiān)理單位、設(shè)計(jì)單位)來(lái)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。相對(duì)忽視了在編制項(xiàng)目規(guī)劃、選擇項(xiàng)目承擔(dān)單位等推動(dòng)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中和在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收過(guò)程中存在的問(wèn)題,而將土地整治中心和項(xiàng)目竣工驗(yàn)收組列為次要責(zé)任主體。當(dāng)然最有效的歸責(zé)機(jī)制應(yīng)指向具體的土地整理行為人即上述4類相關(guān)工作人員。各類土地整理行為人與土地整理權(quán)利人“身份隨土地整理項(xiàng)目相關(guān)合同約定權(quán)利義務(wù)之不同亦可互換”[14]。農(nóng)民對(duì)此的認(rèn)知是相對(duì)模糊的,故更多地將“參與土地整理的農(nóng)民等土地整理權(quán)利人”設(shè)定為純粹的“土地整理權(quán)利人”而認(rèn)為僅需承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。

綜上所述,多數(shù)農(nóng)民對(duì)土地整理監(jiān)管責(zé)任主體缺乏完整、清晰的必要認(rèn)知。設(shè)定監(jiān)管責(zé)任主體規(guī)范應(yīng)充分考量農(nóng)民對(duì)各類責(zé)任主體的認(rèn)知。

(二)設(shè)定階段性監(jiān)管中的差異化責(zé)任主體規(guī)范

土地整理監(jiān)管責(zé)任主體規(guī)范本身存在問(wèn)題是導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)土地整理監(jiān)管責(zé)任主體必要認(rèn)知相對(duì)模糊的重要原因。針對(duì)5種土地整理活動(dòng)具體行為[21]的相應(yīng)監(jiān)管即土地整理階段性監(jiān)管的具體內(nèi)容。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示的首要、次要、補(bǔ)充責(zé)任主體之歸類雖有失偏頗,但承擔(dān)責(zé)任順序劃分本身是可取的,有助于實(shí)現(xiàn)土地整理監(jiān)管中的整全性歸責(zé)。清晰設(shè)定土地整理階段性監(jiān)管中的首要、次要、補(bǔ)充之差異化責(zé)任主體規(guī)范,方能為切實(shí)改善農(nóng)民相關(guān)認(rèn)知提供必要前提。

1.“土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃監(jiān)管”[20]中的責(zé)任主體。該階段監(jiān)管的首要責(zé)任主體是國(guó)土資源行政部門(mén)中的土地整理行為人,次要責(zé)任主體是參加土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃方案設(shè)計(jì)、論證、評(píng)審的相關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體[20]中的土地整理行為人,補(bǔ)充責(zé)任主體是協(xié)助規(guī)劃完成的其他政府職能部門(mén)、相關(guān)事業(yè)單位以及紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)中的土地整理行為人。

2.“土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目管理監(jiān)管”[20]中的責(zé)任主體。該階段監(jiān)管的首要責(zé)任主體是“土地整治中心”所代表的土地整治機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的非政府公共組織、營(yíng)利性社會(huì)組織中的土地整理行為人,次要責(zé)任主體是參加土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理、驗(yàn)收管理的財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)中的土地整理行為人,補(bǔ)充責(zé)任主體是基于項(xiàng)目相關(guān)合同參加運(yùn)營(yíng)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的各類土地整理權(quán)利人以及紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)中的土地整理行為人。

3.“土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目規(guī)劃監(jiān)管”[20]中的責(zé)任主體。該階段監(jiān)管的首要責(zé)任主體是“土地整治中心”所代表的土地整治機(jī)構(gòu)中的土地整理行為人,次要責(zé)任主體是參加土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃方案設(shè)計(jì)、分析、評(píng)價(jià)的相關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體[20]中的土地整理行為人,補(bǔ)充責(zé)任主體是紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)中的土地整理行為人。

4.“土地開(kāi)發(fā)整理工程設(shè)計(jì)監(jiān)管”[20]中的責(zé)任主體。該階段監(jiān)管的首要責(zé)任主體是“土地整治中心”所代表的土地整治機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)土地開(kāi)發(fā)整理工程設(shè)計(jì)的相關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體[20]中的土地整理行為人,次要責(zé)任主體是負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的非政府公共組織、營(yíng)利性社會(huì)組織中的土地整理行為人,補(bǔ)充責(zé)任主體是紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)中的土地整理行為人。

5.“土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)監(jiān)管”[20]中的責(zé)任主體。該階段監(jiān)管的首要責(zé)任主體是“土地整治中心”所代表的土地整治機(jī)構(gòu)和參加土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)的審計(jì)部門(mén)、各類土地整理權(quán)利人、相關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體[20]中的土地整理行為人,次要責(zé)任主體是負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的非政府公共組織、營(yíng)利性社會(huì)組織中的土地整理行為人,補(bǔ)充責(zé)任主體是紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)中的土地整理行為人。

三、設(shè)定農(nóng)民參與監(jiān)管規(guī)范

(一)農(nóng)民對(duì)參與相關(guān)監(jiān)管的認(rèn)知狀況

當(dāng)問(wèn)及“您是否希望有組織地參與土地整理監(jiān)管”時(shí),回答“不需要,以個(gè)人名義參加監(jiān)管就好”的有169人,占8.86%;回答“希望由土地整理相關(guān)的專業(yè)合作社來(lái)組織參加監(jiān)管”的有196人,占10.28%;回答“希望由新聞媒體來(lái)組織參加監(jiān)管”的有244人,占12.79%;回答“希望由土地整理相關(guān)的民間社會(huì)組織來(lái)組織參加監(jiān)管”的有302人,占15.84%;回答“希望由村民委員會(huì)來(lái)組織參加監(jiān)管”的有410人,占21.50%;回答“希望由國(guó)土資源行政部門(mén)等政府監(jiān)管部門(mén)來(lái)組織參加監(jiān)管”的有586人,占30.73%。可見(jiàn)農(nóng)民普遍希望實(shí)現(xiàn)土地整理監(jiān)管的組織化參與,僅8.86%的受訪者選擇“以個(gè)人名義參加監(jiān)管”。土地整理監(jiān)管作為一種“農(nóng)村公共事務(wù)治理”[22]活動(dòng),當(dāng)以組織化形式來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民參與。在組織形態(tài)選擇上,多數(shù)農(nóng)民還是傾向于在既有的政府監(jiān)管權(quán)威和村民自治框架下來(lái)實(shí)現(xiàn)組織化參與,逾3成受訪者選擇“由國(guó)土資源行政部門(mén)等政府監(jiān)管部門(mén)來(lái)組織”，逾2成受訪者選擇“由村民委員會(huì)來(lái)組織”。但仍有近4成受訪者分別傾向于由“土地整理相關(guān)的民間社會(huì)組織”“土地整理相關(guān)的專業(yè)合作社”這樣的新興組織形態(tài)和“新聞媒體”來(lái)組織參加監(jiān)管。

當(dāng)問(wèn)及“如果您發(fā)現(xiàn)有人在土地整理活動(dòng)中弄虛作假、違法亂紀(jì),會(huì)怎么做”時(shí),回答“親自制止”的有199人,占10.44%;回答“事不關(guān)己，高高掛起,不管不問(wèn)”的有437人,占22.91%;回答“向有關(guān)部門(mén)投訴或舉報(bào)”的有1 271人,占66.65%?？梢?jiàn)農(nóng)民普遍愿意參與規(guī)制“土地整理弄虛作假、違法亂紀(jì)”行為,僅逾2成受訪者選擇“事不關(guān)己，高高掛起,不管不問(wèn)”,此點(diǎn)與前述逾2成受訪者不愿意參與土地整理監(jiān)管形成了一定程度的交集。在參與方式上,近7成受訪者選擇“投訴或舉報(bào)”方式,僅10.44%的受訪者選擇“親自制止”方式。

當(dāng)問(wèn)及“如果您投訴或舉報(bào)土地整理弄虛作假、違法亂紀(jì)行為,會(huì)找哪個(gè)部門(mén)”時(shí),回答“審計(jì)部門(mén)”的有60人,占3.15%;回答“財(cái)政部門(mén)”的有80人,占4.19%;回答“紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)”的有247人,占12.95%;回答“國(guó)土資源行政部門(mén)”的有389人,占20.40%;回答“新聞媒體、微博曝光”的有516人,占27.06%;回答“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級(jí)政府”的有615人,占32.25%?？梢?jiàn)多數(shù)農(nóng)民對(duì)當(dāng)前土地整理監(jiān)管中既有監(jiān)管權(quán)威的認(rèn)知是相對(duì)模糊的，僅2成多受訪者知道“國(guó)土資源行政部門(mén)”才是我國(guó)土地整理活動(dòng)的全過(guò)程專門(mén)監(jiān)管部門(mén)。但逾7成受訪者選擇基層政府及相關(guān)職能部門(mén)作為“投訴或舉報(bào)土地整理弄虛作假、違法亂紀(jì)行為”的對(duì)象,也說(shuō)明基層政府及相關(guān)職能部門(mén)就是土地整理監(jiān)管這樣的農(nóng)村公共事務(wù)治理活動(dòng)中的既有監(jiān)管權(quán)威。

當(dāng)問(wèn)及“您不愿意投訴或舉報(bào)的原因是什么”時(shí),回答“礙于情面”的有170人,占8.91%;回答“擔(dān)心被人報(bào)復(fù)”的有300人,占15.73%;回答“免得麻煩,投訴或舉報(bào)要花太多時(shí)間和精力”的有360人,占18.88%;回答“不知道怎樣投訴或舉報(bào)”的有429人,占22.50%;回答“投訴或舉報(bào)了也沒(méi)人管”的有648人,占33.98%。可見(jiàn)近8成的農(nóng)民知道以“投訴或舉報(bào)”方式來(lái)具體參與土地整理監(jiān)管,“參與實(shí)效、參與便利性、參與保護(hù)機(jī)制、參與者的情感因素”[13]則是“投訴或舉報(bào)”式參與受制的主要原因。

此外,當(dāng)問(wèn)及“參加土地整理項(xiàng)目相關(guān)聽(tīng)證會(huì)”[23]同一問(wèn)題時(shí),4年后受訪者的選擇狀況依次為:“愿意”項(xiàng)607人,占31.83%,上升了7.88%;“不愿意”項(xiàng)687人,占36.03%,下降了0.52%;“給補(bǔ)貼更愿意參加”項(xiàng)613人,占32.14%,下降了7.36%?？梢?jiàn)4年來(lái)伴隨經(jīng)濟(jì)狀況的逐步改善,公民意識(shí)、參與意識(shí)和自主意識(shí)的進(jìn)一步覺(jué)醒,農(nóng)民對(duì)“土地整理項(xiàng)目相關(guān)聽(tīng)證會(huì)”這樣的新興個(gè)人參與方式有了更多的認(rèn)同,且對(duì)“誤工補(bǔ)貼”這樣的“有酬參加”以調(diào)動(dòng)積極性的依賴度有所下降。

綜上所述,多數(shù)農(nóng)民對(duì)參與土地整理監(jiān)管有一定認(rèn)知。設(shè)定農(nóng)民參與監(jiān)管規(guī)范應(yīng)結(jié)合其對(duì)組織化參與、“投訴或舉報(bào)”與“親自制止”式參與、既有監(jiān)管權(quán)威、“投訴或舉報(bào)”受制原因、“聽(tīng)證會(huì)”式參與的認(rèn)知予以充分考量。

(二)設(shè)定參與模式和參與保障規(guī)范

調(diào)研數(shù)據(jù)顯示之各項(xiàng)考量因素,當(dāng)作為清晰設(shè)定農(nóng)民參與土地整理監(jiān)管相關(guān)模式和保障規(guī)范的基本立足點(diǎn)。

1.設(shè)定組織化參與監(jiān)管規(guī)范。逾9成受訪者選擇在不同組織形態(tài)下“有組織地參與土地整理監(jiān)管”,則當(dāng)以組織化參與為農(nóng)民參與土地整理監(jiān)管的主體模式。作為既有監(jiān)管權(quán)威的基層政府及相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)在農(nóng)民組織化參與土地整理監(jiān)管上發(fā)揮主導(dǎo)推動(dòng)作用,“村民委員會(huì)”“土地整理相關(guān)的民間社會(huì)組織”“土地整理相關(guān)的專業(yè)合作社”等非政府公共組織和“新聞媒體”則發(fā)揮協(xié)同推動(dòng)作用。國(guó)土資源行政部門(mén)及其直屬土地整治機(jī)構(gòu)作為基層政府的土地整理專門(mén)監(jiān)管部門(mén),應(yīng)確立其在土地整理全過(guò)程的監(jiān)管權(quán)威;財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)作為基層政府的土地整理聯(lián)動(dòng)、協(xié)同監(jiān)管部門(mén),應(yīng)確立其在相應(yīng)環(huán)節(jié)的輔助監(jiān)管權(quán)威。由土地整理專門(mén)監(jiān)管部門(mén)來(lái)具體主導(dǎo)推動(dòng)農(nóng)民參與監(jiān)管的相關(guān)組織化事宜:一方面,擬定對(duì)“土地整理相關(guān)的民間社會(huì)組織”“土地整理相關(guān)的專業(yè)合作社”的資金、稅費(fèi)、科技智力、金融保險(xiǎn)等具體扶持措施,指導(dǎo)其組織、設(shè)立、成員權(quán)利義務(wù)設(shè)定、財(cái)務(wù)管理等具體運(yùn)營(yíng)事宜,并推動(dòng)完善其相關(guān)成員資格、成員權(quán)利、監(jiān)督、績(jī)效激勵(lì)法律規(guī)范。另一方面,協(xié)調(diào)“村民委員會(huì)”以及各類專業(yè)合作社等既有農(nóng)村非政府公共組織與“土地整理相關(guān)的民間社會(huì)組織”、“土地整理相關(guān)的專業(yè)合作社”之間的聯(lián)動(dòng)、協(xié)同,引導(dǎo)“新聞媒體”報(bào)道、監(jiān)督農(nóng)民參與事宜,指導(dǎo)“村民委員會(huì)”、各類專業(yè)合作社等既有農(nóng)村非政府公共組織或“新聞媒體”依循前述相關(guān)法律規(guī)范直接組織的農(nóng)民參與活動(dòng)。

2.設(shè)定個(gè)人參與監(jiān)管規(guī)范。8.86%的受訪者選擇“以個(gè)人名義參加監(jiān)管”,則當(dāng)以個(gè)人參與為農(nóng)民參與土地整理監(jiān)管的輔助模式。10.44%的受訪者選擇的“親自制止”也是一種個(gè)人參與,但更常態(tài)化的個(gè)人參與方式則是近7成受訪者選擇的“投訴或舉報(bào)”方式。應(yīng)以適當(dāng)物質(zhì)、精神獎(jiǎng)勵(lì),鼓勵(lì)農(nóng)民如實(shí)地采取相對(duì)間接但更安全的“投訴或舉報(bào)”方式來(lái)實(shí)現(xiàn)個(gè)人參與。不鼓勵(lì)農(nóng)民采取更為直接但也更危險(xiǎn)的“親自制止”方式來(lái)實(shí)現(xiàn)個(gè)人參與,但對(duì)出現(xiàn)的“親自制止”行為則參照見(jiàn)義勇為相關(guān)規(guī)定予以獎(jiǎng)勵(lì)。此外,“聽(tīng)證會(huì)”作為一種新興的、得到較多認(rèn)同的個(gè)人參與方式,土地整理專門(mén)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)“建立健全土地整治聽(tīng)證制度”[16]并普遍推行。雖然農(nóng)民對(duì)“誤工補(bǔ)貼”這樣的有酬參加“土地整理項(xiàng)目相關(guān)聽(tīng)證會(huì)”的依賴度有所下降,但有酬參加對(duì)調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與積極性的影響仍是不容忽視的,畢竟仍有逾3成受訪者選擇“給補(bǔ)貼更愿意參加”。故仍應(yīng)保留“聽(tīng)證會(huì)交通、誤工補(bǔ)貼”[23],以鼓勵(lì)農(nóng)民積極參加相關(guān)聽(tīng)證會(huì)而實(shí)現(xiàn)對(duì)土地整理監(jiān)管的個(gè)人參與。

3.設(shè)定參與人權(quán)益保障規(guī)范。農(nóng)民應(yīng)在相關(guān)“反饋規(guī)范、方式規(guī)范”[13]指引下進(jìn)行各類“投訴或舉報(bào)”式參與,并凸顯參與人權(quán)益保障,以匿名參與為原則、以必要“證人保護(hù)措施”[13]下的實(shí)名參與為自愿。此外,8.91%的受訪者選擇的“礙于情面”原因關(guān)涉參與人情感因素調(diào)控問(wèn)題,該類事項(xiàng)并非參與人權(quán)益保障規(guī)范所能強(qiáng)制干預(yù)范疇,應(yīng)以指引為主?？赏高^(guò)“組織理性主義、人本主義的整合”[24]促使農(nóng)民跳出“情面”糾葛,在“賦予農(nóng)民平等地位、保障農(nóng)民行為自由”[25]之價(jià)值目標(biāo)指引下,基于科學(xué)的土地整理認(rèn)知而更為理性地面對(duì)“投訴或舉報(bào)”式參與之抉擇。

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Co-governance’s Construction of Land Consolidation Supervision System:Based on Perspective of Farmers’ Cognitive Status

ZHAO Qian

(LawSchool,SouthwestUniversity,Chongqing400716,China)

Strengthening farmers’ participation so as to construct the co-governance’s land consolidation supervision is the necessary measures of improving related government governance activities. The degree of farmers’ cognitive status often determines the level of farmers’ participation ability needed to participate in supervision. We can implement the questionnaire survey in type of interview of farmers’ relevant cognitive status in the sample area; so as to find the possible setting ways of relevant regulatory subject norms, regulatory responsibility subject norms and the norms of farmers’ participation in supervision. The research is starting from the goal orientation for helping farmers’ participation in supervision, and then to clarify the feasible construction paths of China’s land consolidation supervision system targetedly. We should set the norms of special supervision and multi-participation in supervision, the norms of differentiated responsibility subject in phased supervision, the norms of participation model and participation safeguard; the respective setting is based on the farmers’ cognitive status of land consolidation regulatory subject, land consolidation regulatory responsibility subject and participation in land consolidation supervision.

land consolidation supervision; farmers’ cognitive status; regulatory subject; regulatory responsibility subject; participation in supervision

2016-02-16DOI:10.13968/j.cnki.1009-9107.2016.04.09

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目 (15CFX056)；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目 (13YJC820111)

趙謙(1981-)，男，西南大學(xué)法學(xué)院教授，博士，主要研究方向?yàn)橥恋胤▽W(xué)。

F301.2

A

1009-9107(2016)04-0056-06