李長健，楊蓮芳

(華中農(nóng)業(yè)大學 文法學院，武漢　430070)

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三權(quán)分置、農(nóng)地流轉(zhuǎn)及其風險防范

李長健，楊蓮芳

(華中農(nóng)業(yè)大學 文法學院，武漢430070)

農(nóng)村土地三權(quán)分置的制度創(chuàng)新，旨在堅持農(nóng)地集體所有制、穩(wěn)定農(nóng)地承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)。除退出和互換外，轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押等流轉(zhuǎn)僅限于承包地的經(jīng)營權(quán)，所有權(quán)和承包權(quán)不變。隨著流轉(zhuǎn)的全面展開，法律滯后將導(dǎo)致諸如非農(nóng)化、非糧化與確權(quán)不確地、合同違約、農(nóng)地過度集中等損害農(nóng)民土地權(quán)益的風險。由此應(yīng)當對農(nóng)地三權(quán)分置政策予以法律規(guī)范化的三權(quán)分設(shè)，健全經(jīng)營權(quán)主體準入制度，建立流入方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營資質(zhì)審查制度，配套農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主體經(jīng)營內(nèi)容監(jiān)管制度，構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)風險保障金制度，并對具體法律條文的修改作出立法選擇。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)；三權(quán)分置；風險防范；確權(quán)不確地；農(nóng)地流轉(zhuǎn)風險保障金制度

新型城鎮(zhèn)化進程中,農(nóng)地制度的改革與創(chuàng)新既不允許任何組織和個人侵害農(nóng)民的土地承包權(quán),也不能放任農(nóng)民為了短期利益輕易丟掉自己的土地,應(yīng)堅持土地集體所有制,穩(wěn)定土地的承包權(quán),放活土地經(jīng)營權(quán),通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置,同時注重風險防范。因此，探析三權(quán)分置下農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，尋求農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律制度創(chuàng)新與風險防范對策,以及與之配套的相關(guān)法律的完善就顯得尤為必要。

一、邏輯起點:農(nóng)地三權(quán)分置的實踐與爭議

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭承包經(jīng)營是在土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)實行兩權(quán)分離的基礎(chǔ)上實現(xiàn)的。隨著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,以高投入、高產(chǎn)出為特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)直指農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營,在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制條件下,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的唯一路徑則是土地流轉(zhuǎn)[1]。實踐中又出現(xiàn)了農(nóng)戶承包地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的現(xiàn)象,農(nóng)戶為獲得土地的流轉(zhuǎn)收益,把農(nóng)地經(jīng)營權(quán)(即使用權(quán))拿出來流轉(zhuǎn),同時依然享有農(nóng)地承包權(quán)。于是,農(nóng)村土地就出現(xiàn)了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的現(xiàn)象[2]。

(一)農(nóng)地三權(quán)分置的實踐

實際上,農(nóng)地三權(quán)分置的實踐從20世紀90年代開始至今從未停止過,并且涉及面越來越廣。相關(guān)資料顯示,實踐中早已有浙江、湖北、重慶、河南、福建、安徽、山東、陜西等地出臺指導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的三權(quán)分置的規(guī)范性文件,如浙江省蕭委辦[2006]37號文件規(guī)定:“堅持‘穩(wěn)制活田、三權(quán)分離’的原則……依法實行土地集體所有權(quán)、家庭承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的分離”。湖北省武辦發(fā)[2007]1號文件規(guī)定:“堅持‘穩(wěn)制活田、三權(quán)分離’的原則……推進農(nóng)村土地集體所有權(quán)、家庭承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村土地使用權(quán)‘三權(quán)’分離”。重慶市渝辦發(fā)[2007]250號文件規(guī)定:“堅持‘穩(wěn)制、分權(quán)、放活’的原則……實行土地所有權(quán)、承包權(quán)和土地使用權(quán)分離”。2014年《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》明確提出“堅持農(nóng)村土地集體所有,實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置,引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)?！敝链?在國家政策層面,土地承包經(jīng)營權(quán)分置成承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),形成了農(nóng)地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置之格局[3]。

(二) 農(nóng)地三權(quán)分置的爭議

雖然農(nóng)地三權(quán)分置在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐中已得到廣泛的認可與推行,并得到國家政策的確認,但在理論上卻存在較大爭議。部分學者認為將承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)分離出來,不僅沒有理論依據(jù),而且存在較大的社會風險[4]。以“三權(quán)分離”學說為基礎(chǔ)構(gòu)建土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)觀點，不符合法理上設(shè)置他物權(quán)的立法意圖[5]，主觀臆斷了流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)與穩(wěn)定土地承包之間的關(guān)系，進而與農(nóng)地制度深化改革的方向相悖。與此相反,對權(quán)利主體、內(nèi)容、性質(zhì)以及侵權(quán)形態(tài)、救濟方式和責任等方面比較，推知土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間存在較大差異[3]。土地承包權(quán)含于土地承包經(jīng)營權(quán)之中會導(dǎo)致后者的功能超載,阻礙其有序流轉(zhuǎn),不利于保障農(nóng)戶的土地權(quán)益,并且會造成理論上的混亂與紛爭,兩者必須分離[3]。土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離不是土地承包經(jīng)營權(quán)的整體性流轉(zhuǎn),只是其中部分權(quán)能的流轉(zhuǎn),不屬于債權(quán)性流轉(zhuǎn),是一種保留性的且是物權(quán)性的流轉(zhuǎn)[6]。本文反向思考,先假設(shè)土地承包經(jīng)營權(quán)不能分離為承包權(quán)與經(jīng)營權(quán),也就是說承包權(quán)包含于土地承包經(jīng)營權(quán)之中,但依《農(nóng)村土地承包法》第5條規(guī)定可知承包權(quán)為具有身份屬性的成員權(quán)。由此可知,不能分離的具有身份屬性的土地承包經(jīng)營權(quán)(即包含承包權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán))就只能歸屬于承包人;即使流轉(zhuǎn),也不能發(fā)生權(quán)屬變動的情形,但這顯然與實踐中事實情況不符[3]。因此,該假設(shè)不成立,反知土地承包經(jīng)營權(quán)分離為承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)是必須、合理、可行的。

根據(jù)產(chǎn)權(quán)的可分割性和各國所認同的立法實踐,在一定條件下權(quán)利結(jié)構(gòu)中的權(quán)能可以從權(quán)利中分離出來轉(zhuǎn)化成為一個相對完整的權(quán)利[7]。承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離后,承包人將部分權(quán)能通過流轉(zhuǎn)讓與流入方形成經(jīng)營權(quán)同時自己保留承包權(quán)[6],即土地承包經(jīng)營權(quán)必須同時在不同的權(quán)利主體之間分離為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),承包人保留承包權(quán)而流入方獲得經(jīng)營權(quán)。但有學者認為,土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)沒有共時性不能同時存在,二者之間存在先后關(guān)系,前者具有請求權(quán)屬性,其權(quán)利內(nèi)容在形態(tài)上僅表現(xiàn)為一種可期待利益,是后者的前提和基礎(chǔ),而后者則是前者實現(xiàn)的基本方式[3]。另有學者認為,土地承包權(quán)不是用益物權(quán),而是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地的一種資格,為成員權(quán)[3，8]。本文認為保留承包權(quán)也就是保留全部或部分承包收益權(quán)在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)人手中,并贊同農(nóng)村土地承包權(quán)為只能由具有集體經(jīng)濟組織成員身份的人享有的成員權(quán),土地經(jīng)營權(quán)則屬用益物權(quán),二者可以同時存在不同的主體手中。所以,農(nóng)地承包權(quán)只由集體組織成員享有,農(nóng)地經(jīng)營權(quán)由其用益物權(quán)的性質(zhì)決定了可以不受身份限制自由流轉(zhuǎn),這解決了要讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)起來物盡其用、實現(xiàn)其財產(chǎn)權(quán)的價值,但礙于其身份性不能流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟組織成員以外的主體的矛盾困境。

二、制度囿限:基于流轉(zhuǎn)方式差異之三權(quán)分置的分析

土地承包經(jīng)營權(quán)在《物權(quán)法》用益物權(quán)編中有著詳細規(guī)定,其屬于用益物權(quán),具備流轉(zhuǎn)的法律基礎(chǔ)。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第32條、第49條、《物權(quán)法》第128條以及十八屆三中全會《決定》等國家政策文件,我國現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式主要包括轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、抵押等。

(一)轉(zhuǎn)包與出租

依《農(nóng)村土地承包法》第39條和《物權(quán)法》第128條之規(guī)定,原承包方與發(fā)包方之間的關(guān)系不因轉(zhuǎn)包而改變;出租是承租人與出租人就農(nóng)地的占有、使用權(quán)等階段性用益,但不包括處分權(quán)達成農(nóng)地租賃合同[9]。農(nóng)地轉(zhuǎn)包和出租后,雖然耕種使用土地的不再是原承包人,但農(nóng)地的承包關(guān)系并不會變成發(fā)包人與受轉(zhuǎn)包人或者承租人之間的關(guān)系,仍然是發(fā)包人與原承包人之間的承包關(guān)系。那么,按三權(quán)分置的角度來分析,轉(zhuǎn)包和出租針對的是分離出來的土地經(jīng)營權(quán),屬于債權(quán)性權(quán)利的讓渡,其流轉(zhuǎn)的本質(zhì)是基于農(nóng)地轉(zhuǎn)包合同或出租合同而產(chǎn)生了土地經(jīng)營權(quán)的債權(quán)債務(wù)關(guān)系,轉(zhuǎn)包和出租后享有土地承包權(quán)的仍是原土地承包人。但《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第13條規(guī)定以轉(zhuǎn)包和出租流轉(zhuǎn)的土地再流轉(zhuǎn)時應(yīng)當取得原承包方的同意,立法背景是三權(quán)未分置即土地承包經(jīng)營權(quán)未分離并肩負社會保障的功能,具有身份性,為保障集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)益,避免承包農(nóng)戶因放開流轉(zhuǎn)而失地的風險才有此規(guī)定?，F(xiàn)在仍保留取得原承包方的同意明顯是對私權(quán)的妨礙,違反意思自治的原則。三權(quán)分置之下,不論經(jīng)過多少次轉(zhuǎn)包與出租,原承包關(guān)系不受影響,承包農(nóng)戶始終享有承包權(quán),不會出現(xiàn)流轉(zhuǎn)后失地的風險。

(二)轉(zhuǎn)讓與互換

在農(nóng)地三權(quán)分置后,轉(zhuǎn)讓分為兩種,一種是土地承包經(jīng)營權(quán)的整體轉(zhuǎn)讓,即現(xiàn)有法律定義的原承包方將自己所有的承包經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給他人,受讓方獲得完整的承包經(jīng)營權(quán),并與發(fā)包方在農(nóng)地上產(chǎn)生新的承包關(guān)系,這其實是原承包人退出土地承包關(guān)系;另一種是指承包權(quán)不變,轉(zhuǎn)讓的客體僅針對農(nóng)地的經(jīng)營權(quán),也就是流入方再把經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他主體,經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓不涉及承包關(guān)系?；Q即承包人相互交換承包地致使法律關(guān)系的變更,也就是承包權(quán)人喪失原承包地承包經(jīng)營權(quán)同時取得新承包地上的承包經(jīng)營權(quán),即原承包關(guān)系的消滅和新承包關(guān)系的成立,本質(zhì)上是承包經(jīng)營權(quán)的整體性變動[6]。承包經(jīng)營權(quán)整體轉(zhuǎn)讓和互換導(dǎo)致了原承包經(jīng)營權(quán)人與發(fā)包人之間承包關(guān)系的消滅和受讓人與發(fā)包人之間新的土地承包關(guān)系和新土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第41條之規(guī)定,以家庭承包方式獲得土地承包經(jīng)營權(quán)再轉(zhuǎn)讓的,轉(zhuǎn)讓前提是原土地承包經(jīng)營權(quán)人“有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)收入或者有穩(wěn)定的收入來源”并“經(jīng)發(fā)包方同意”,但對穩(wěn)定收入來源的認定具有主觀能動性,存在權(quán)力尋租的空間。隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的繁榮,具有權(quán)力尋租干涉農(nóng)地轉(zhuǎn)讓的風險。由于承包權(quán)是成員權(quán)并且為保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)后不改變農(nóng)業(yè)用途,承包經(jīng)營權(quán)整體性轉(zhuǎn)讓和互換時,要求受讓人應(yīng)是具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的農(nóng)戶,且本集體經(jīng)濟組織的成員在同等條件下應(yīng)享有優(yōu)先權(quán)。但是,若屬于后一種僅針對經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓時,則不能享有優(yōu)先權(quán)。

(三)抵押與入股

從《農(nóng)村土地承包法》第32、49條以及《物權(quán)法》第128、133條的內(nèi)容來看,我國法律分別對按家庭承包方式與通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式(即非家庭承包)獲得承包經(jīng)營權(quán)做出了規(guī)定,通過非家庭承包的農(nóng)地既可以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓也可以進行抵押和入股,其流轉(zhuǎn)幾乎沒有什么限制;而對家庭方式承包的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式則有一定的限制,不能用來抵押和入股。十八屆三中全會《決定》提出賦予農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)能,允許承包經(jīng)營權(quán)入股。在農(nóng)地三權(quán)分置思路下,不論是抵押的農(nóng)地在實現(xiàn)抵押權(quán)時,還是入股企業(yè)的農(nóng)地在進入破產(chǎn)清算時,由于抵押的僅僅是農(nóng)地的經(jīng)營權(quán),變現(xiàn)的也只是農(nóng)民承包土地上的收益,不影響承包權(quán)。因此,將承包經(jīng)營權(quán)進行抵押或是作為投資入股,都只是針對土地經(jīng)營的抵押和入股,承包權(quán)因其成員權(quán)的身份性不會受到影響。

三、風險分析:基于流轉(zhuǎn)階段差異的風險及原因分析

隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)實踐的全面進行,各流轉(zhuǎn)階段潛藏不同的風險,歸結(jié)起來主要是“確權(quán)不確地”“非農(nóng)化”“非糧化”以及合同違約、農(nóng)地過度集中等危害土地安全、生態(tài)安全、產(chǎn)業(yè)安全與社會安全的風險。

(一)基于流轉(zhuǎn)階段差異的風險識別

1.流轉(zhuǎn)前:農(nóng)地“確權(quán)不確地”風險。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)解決了土地資源的物權(quán)化問題,但是前提是必須對農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)進行確權(quán)。隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的普遍推行,農(nóng)地確權(quán)工作全面展開,但實踐操作中確權(quán)異化隱含風險。華中農(nóng)業(yè)大學農(nóng)民權(quán)益保護與區(qū)域發(fā)展研究中心課題組于2014年12月-2015年11月先后赴浙江舟山和寧波、湖北荊門和荊州、四川成都和雙流、江西余江等地實證調(diào)研,調(diào)研了解到,岱山縣高亭鎮(zhèn)南浦村采用了土地承包經(jīng)營權(quán)檔案化流轉(zhuǎn)方式——流轉(zhuǎn)的耕地承包權(quán)仍屬村民個人,但具體地塊不明確到戶,只向參加流轉(zhuǎn)的村民頒發(fā)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)憑證,載明流轉(zhuǎn)人姓名、流轉(zhuǎn)數(shù)量和流轉(zhuǎn)期限。這其實就是集體收歸經(jīng)營模式,即村集體采用“確權(quán)不確地”“不明確四至”的方式,把農(nóng)民的土地集中起來,經(jīng)統(tǒng)一整理后轉(zhuǎn)包或租賃給第三方開展規(guī)模經(jīng)營。荊門市土地流轉(zhuǎn)實踐中亦采取了農(nóng)村土地“確權(quán)不確地”的做法,較典型的是彭墩村整村土地采用“確權(quán)不確地”推進土地流轉(zhuǎn)——彭墩村“遷村騰地”共獲得3 200畝的土地,其中200畝用于宅基地建房,騰出的3 000畝作為耕地采取“確權(quán)不確地”,彭墩村的耕地(包括遷村騰地的土地)確權(quán)到戶,發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證,農(nóng)戶把土地存進土地存貸合作社,土地存貸合作社再把土地貸給彭墩生態(tài)產(chǎn)業(yè)集團進行農(nóng)業(yè)生態(tài)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)使用。

依據(jù)三權(quán)分置的思路,“確權(quán)”即確定農(nóng)戶的農(nóng)地承包權(quán),“不確地”則使與之對應(yīng)的經(jīng)營權(quán)只能在集體收歸后予以統(tǒng)一流轉(zhuǎn)落到實處,也就是“確權(quán)不確地”將導(dǎo)致個體農(nóng)戶享有的承包經(jīng)營權(quán)中承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)不能自然分離,意味著“確權(quán)不確地”的農(nóng)地將不能由農(nóng)戶自由決定是否流轉(zhuǎn),其收益取決于集體流轉(zhuǎn)的收益。農(nóng)地“確權(quán)不確地”實質(zhì)上是使土地承包經(jīng)營權(quán)的客體虛化不特定,易導(dǎo)致農(nóng)用地的用途改變,使得非農(nóng)化風險加大進而危及生態(tài)安全和土地安全。調(diào)研了解到,岱山縣高亭鎮(zhèn)南浦村“確權(quán)不確地”方式的流轉(zhuǎn)率達87.26%,其中流轉(zhuǎn)的一部分土地已經(jīng)改變了用途,使得耕地總面積在減少,用于建設(shè)倉庫、廠房、農(nóng)業(yè)設(shè)施等,改變了原有的生態(tài)布局,危害土地安全和生態(tài)安全;又因為是“不確地”的“確權(quán)”,繼而導(dǎo)致面積減少后的耕地仍承載著原面積大小的權(quán)利,短期看似沒有損害農(nóng)民權(quán)益的風險,但是耕地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)(特別是糧食生產(chǎn))的主要載體,其總量減少的非農(nóng)化、非糧化風險不容忽視。

2.流轉(zhuǎn)中:農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“非農(nóng)化”和“非糧化”風險。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)分離之前,由于農(nóng)地擔負著對農(nóng)民的社會保障功能,其流轉(zhuǎn)具有嚴格的身份限制,或限于農(nóng)戶之間,或須經(jīng)過發(fā)包方同意方可流入集體組織成員之外。農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離之后,由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)具有開放性和流動性的特點,農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性決定農(nóng)地流入方可突破成員身份限制;同時,除了導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)整體性變動的轉(zhuǎn)讓和互換將受到限制之外,有意愿和能力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的主體,原則上都可從承包人處以轉(zhuǎn)包、出租、抵押、入股等方式獲得農(nóng)地。所以,因流轉(zhuǎn)的便利,加之目前缺乏限制農(nóng)地非農(nóng)化用途的具體政策、法律規(guī)定,大量非農(nóng)身份主體攜工商資本進入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場后,因違法成本低而大量將農(nóng)地非農(nóng)用。雖然有部分社會資本流轉(zhuǎn)農(nóng)地是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn),但由于糧食種植的收益較低,農(nóng)地使用者更趨向于將土地用于發(fā)展其他非糧作物的高效農(nóng)業(yè)。

從全國范圍來看,流轉(zhuǎn)后種糧的農(nóng)地面積將在很大幅度上減少,種糧的比例也隨之降低,使得糧食產(chǎn)量下降,從而產(chǎn)生國家的糧食安全風險。根據(jù)農(nóng)業(yè)部2014年的農(nóng)村經(jīng)營管理情況統(tǒng)計來看,截止2014年底,全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積共計4.03億畝,其中流入到企業(yè)的耕地面積占總值的9.6%,較2013年增幅達0.2%;而這些流轉(zhuǎn)的土地中,用于種植糧食作物的面積總數(shù)僅為2.29億畝[10]。有調(diào)查顯示,在一些流轉(zhuǎn)給公司、企業(yè)租種的耕地中,種糧的比例甚至只有6%[11]?？傊?為追逐非農(nóng)用地的增值收益而改變土地的用途,或者雖然未改變土地農(nóng)用的耕地性質(zhì),但基于農(nóng)業(yè)資本的逐利本性而由種糧轉(zhuǎn)向高效非糧經(jīng)濟作物生產(chǎn)或是發(fā)展生態(tài)觀光旅游,進而危及國家糧食安全。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的非農(nóng)化與非糧化不只是危害國家糧食安全的單一風險,也是觸及國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全進而波及社會安全的系統(tǒng)性風險。

3.流轉(zhuǎn)后:流轉(zhuǎn)違約與農(nóng)地過度集中的風險。農(nóng)地三權(quán)分置,有利于提升土地的利用效率,一些地方政府為獲取農(nóng)地流轉(zhuǎn)的增值收益而片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模,強行推動流轉(zhuǎn)侵害農(nóng)民的土地權(quán)益。一方面,進入農(nóng)村參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的工商資本處于強勢的地位,流轉(zhuǎn)中易擠壓農(nóng)民的利益空間;另一方面,一旦土地流入方因經(jīng)營不善陷入長期虧損或破產(chǎn)的境況,則可能無力支付流轉(zhuǎn)租金,甚至違反農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同“跑路”。農(nóng)民將無法獲得流轉(zhuǎn)金甚至要承擔將合并的或進行設(shè)施建設(shè)的土地還原成原貌的成本[12]。探索農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系變革過程中,如果一味重視新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的需求,將資源、政策、利益等通通予以之,而不關(guān)注廣大分散的普通農(nóng)戶的需求,就可能在服務(wù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的過程中進一步削弱當前為普通農(nóng)戶提供的最低限度的生產(chǎn)服務(wù),從而導(dǎo)致普通農(nóng)戶的破產(chǎn)[13，14]。所以,要保證作為承包方的農(nóng)民能夠比較穩(wěn)定地從農(nóng)地流轉(zhuǎn)或農(nóng)地經(jīng)營中持續(xù)地獲取利益。

由于土地具有社區(qū)性的特征,對后代農(nóng)民生存權(quán)同樣具有保障功能,損害其生存權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)即是損害農(nóng)民的社區(qū)生存權(quán)益本身[15]。當農(nóng)民的生存與發(fā)展需求不能在社會保障與就業(yè)上得到滿足時,流轉(zhuǎn)帶來的土地過度集中必然會損害農(nóng)民的生存權(quán)。農(nóng)民在很大程度上依賴于土地而得以生存與發(fā)展,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過度集中將對后代農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)造成損害[15]。并且,流轉(zhuǎn)后農(nóng)地過度集中甚至超過大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社等不同主體的風險承擔能力,極易引發(fā)違約風險,導(dǎo)致原有的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力受損,危及產(chǎn)業(yè)安全與社會安全。

(二)農(nóng)地流轉(zhuǎn)風險的原因剖析

1.經(jīng)營權(quán)主體準入制度不健全。根據(jù)《物權(quán)法》第十一章規(guī)定可知,土地承包經(jīng)營權(quán)在主體上區(qū)別于其他用益物權(quán)在于它的主體只能是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的人,那么,不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的則不能成為土地承包經(jīng)營權(quán)的主體[16]。隨著農(nóng)地三權(quán)分置和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的全面推進,進入農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的工商資本中,有的僅是為伺機牟利而利用流轉(zhuǎn)圈占農(nóng)地;有的則根本不具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力[16]。但我國法律關(guān)于經(jīng)營權(quán)主體準入的規(guī)定不具體,準入制度停留在條文階段,操作性不強,僅在《物權(quán)法》第128條準用性條文“依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定”來確定,在《農(nóng)村土地承包法》第33條規(guī)定“受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力”,但沒有對流入方的經(jīng)營能力、資信情況、履約能力要求作出詳細規(guī)定,易產(chǎn)生由于流入方經(jīng)營不善、履約能力不足,導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)費用不能及時到位損害農(nóng)民土地權(quán)益的風險。

2.風險防范措施不到位。農(nóng)地三權(quán)分置后土地流轉(zhuǎn)全面推開,農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)因解除了身份限制具有開放性和流動性,有意愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的主體原則上都可從承包人處以轉(zhuǎn)包、出租、抵押入股等方式獲得,所以,攜商業(yè)資本的非農(nóng)身份主體均可進入流轉(zhuǎn)市場成為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的主體。土地流轉(zhuǎn)給非農(nóng)身份主體后,資本的逐利性決定了其為追逐土地增值收益勢必改變土地的用途發(fā)展高效農(nóng)業(yè)或非農(nóng)產(chǎn)業(yè),甚至會與當?shù)卣献鲝娭妻r(nóng)民流轉(zhuǎn)農(nóng)地。但是,我國目前還沒有關(guān)于防止公司資本下鄉(xiāng)以租賃、入股等形式兼并農(nóng)民土地的法律制度,也沒有關(guān)于下鄉(xiāng)公司經(jīng)營不善違約“跑路”的風險防范措施。

3.法律規(guī)定的矛盾與滯后。(1)法律的出臺嚴重滯后。雖然各地早已有農(nóng)地三權(quán)分置的實踐,但僅是政策上規(guī)定,并未上升為法律層面的農(nóng)地使用權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分設(shè)”。法律上的缺失,導(dǎo)致實際操作中無法可依、執(zhí)法無據(jù),繼而流轉(zhuǎn)過程中易發(fā)生諸如“確權(quán)不確地”等異化政策的行為,其潛藏巨大的危害農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的風險。(2)關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)定散見于《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》之中,并沒有一部全面規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)各方面內(nèi)容及程序的基本法律。關(guān)于農(nóng)地的抵押和入股,《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》對此進行了部分原則性的規(guī)定,但卻沒有關(guān)于抵押和入股的進一步規(guī)定,如怎樣確定抵押客體,入股的主體資格有何限制條件,以及入股的注銷事宜等事項的操作規(guī)范都缺乏具體的規(guī)定。(3)法律規(guī)范中關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容設(shè)計不科學。三權(quán)分置后,轉(zhuǎn)包或者出租屬于物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),轉(zhuǎn)包或者出租“部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)”法律條文內(nèi)容不科學;轉(zhuǎn)包或出租“經(jīng)發(fā)包人同意”同樣不符合意思自治的原則。

四、制度回應(yīng):三權(quán)分置下農(nóng)地流轉(zhuǎn)的風險防范

在當前以爭奪經(jīng)濟利益為中心的矛盾與沖突問題日益突出的背景下,迫切需要對處于弱勢地位的農(nóng)民的權(quán)益進行特殊保護,尋求通過制度設(shè)計來實現(xiàn)各市場主體的利益協(xié)調(diào)[17]。農(nóng)地三權(quán)分置的目的則是在三項權(quán)利分離的制度協(xié)調(diào)情況下來協(xié)調(diào)和保障各個主體的權(quán)益,通過制度設(shè)計盡可能規(guī)避深化農(nóng)村土地制度改革的風險[3]。保護承包權(quán)與用活經(jīng)營權(quán)有利于實現(xiàn)公平與效率的有效統(tǒng)一[3，18]。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制應(yīng)該以市場機制為基礎(chǔ),但是由于土地的社會保障等屬性的存在,國家宏觀調(diào)控和政府市場規(guī)制的作用不可或缺。

(一)經(jīng)營權(quán)主體的準入

1.市場主體身份限制的取消。市場在資源配置中起決定作用,應(yīng)當取消《農(nóng)村土地承包法》中關(guān)于受讓方為“其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶”的限制性規(guī)定。承包權(quán)具有成員權(quán)屬性和身份限制,農(nóng)地三權(quán)分設(shè)后轉(zhuǎn)讓針對的僅僅是農(nóng)地的經(jīng)營權(quán),所以,應(yīng)依法規(guī)定受讓方(即流入方) 為一切農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者。土地承包經(jīng)營權(quán)分離后無論進行哪種方式的農(nóng)地流轉(zhuǎn),都要堅持承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的底線,即為保證產(chǎn)業(yè)安全和社會安全不能改變土地的農(nóng)業(yè)用途,秉持十八屆五中全會中“十三五”規(guī)劃的“開放”發(fā)展理念,只要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營且符合土地管理法不改變農(nóng)地用途,就能成為土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)主體,同時也契合“創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織方式”的要求。

2.國家對市場主體的規(guī)制。除了轉(zhuǎn)讓須“經(jīng)發(fā)包方同意”,其他方式的流轉(zhuǎn)并無此限制,但這并不意味著只要達成合意就能讓其他主體成為經(jīng)營權(quán)人,還須從源頭上進行風險控制,對經(jīng)營主體的準入資格進行審核。(1)在防范大量工商資本下鄉(xiāng)參與流轉(zhuǎn)而引發(fā)農(nóng)地“非農(nóng)化”方面,注重農(nóng)地流轉(zhuǎn)前后的審查,即在流轉(zhuǎn)前加強工商資本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營資質(zhì)審查;在流轉(zhuǎn)后則進行非農(nóng)化的監(jiān)管,及時查處農(nóng)地經(jīng)營者的相關(guān)違法違規(guī)行為。(2)為了防范流轉(zhuǎn)后改變農(nóng)地用途引發(fā)“非糧化”的風險,嘗試引入新增補貼試點,以農(nóng)機具購置補貼為重點,增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補貼試點,進行農(nóng)產(chǎn)品目標價和農(nóng)業(yè)保險試點,并試點營銷貸款,引導(dǎo)合理的土地流轉(zhuǎn)價格,從而降低糧食生產(chǎn)成本,讓農(nóng)地經(jīng)營權(quán)受讓主體在糧食規(guī)?；a(chǎn)中多獲利。并且,為了防止生產(chǎn)與補貼的倒掛現(xiàn)象,應(yīng)當配套對現(xiàn)行直接發(fā)放給農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)直補辦法進行改革。

(二)建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)風險保障金制度

隨著農(nóng)地三權(quán)分置,土地流轉(zhuǎn)限制大幅減少,為切實保障土地流轉(zhuǎn)方(即農(nóng)戶)的利益,防止因流入方經(jīng)營不善、履約能力不足而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)費用不能及時到位損害農(nóng)民土地權(quán)益的風險,政府應(yīng)建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)風險保障金制度。農(nóng)地流轉(zhuǎn)風險保障金由風險補助金、風險準備金和流轉(zhuǎn)保證金三部分組成,分別由縣鄉(xiāng)兩級財政、村集體和農(nóng)地流入方(即經(jīng)營主體)承擔。其中,為了防范流入方改變農(nóng)地用途或者因經(jīng)營不善等原因無法向農(nóng)戶支付流轉(zhuǎn)費等風險,在農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同簽訂后,強制經(jīng)營業(yè)主(流入方)要向流轉(zhuǎn)中心交納一定比例的農(nóng)地流轉(zhuǎn)風險保證金。當流轉(zhuǎn)到期或合同解除時,流入方若無過錯則可領(lǐng)回風險保證金。

(三)具體法律條文的立法選擇

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中,平衡普通農(nóng)戶與新型經(jīng)營主體的利益訴求,重視農(nóng)地存量價值與增量價值之間的差異和整合,以三權(quán)分置為邏輯起點,以風險防范為內(nèi)容,立足于土地安全、生態(tài)安全、產(chǎn)業(yè)安全與社會安全的風險防范的制度構(gòu)建與立法選擇。

1.政策的“三權(quán)分置”到法律的“三權(quán)分設(shè)”。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律保障的重要前提是農(nóng)地政策,但農(nóng)地政策最終仍需要通過法律的認可,以法律規(guī)范的方式對其予以固化,而法律化的突破口在于通過對農(nóng)地政策在實踐中發(fā)生的實際規(guī)范效果與其制定時的目標和愿景進行判斷,決定是否立法及如何立法[19]。因此,對目前實踐中存在的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式進行法律角度的審視十分必要且尤為重要?，F(xiàn)在關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的法律規(guī)定難以滿足現(xiàn)實之需,立法上,必須確認土地的使用權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分設(shè)”,其中的關(guān)鍵是土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的分離,并依法確認和規(guī)范物權(quán)性的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式,進而理順各種流轉(zhuǎn)方式之間的區(qū)別與限制。在完善物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)法律制度基礎(chǔ)上,依法規(guī)范現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的具體法律制度內(nèi)容,如轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等;同時,物權(quán)法定原則要求法律上應(yīng)明確規(guī)定物權(quán)性的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式,即物權(quán)性的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的種類和內(nèi)容由法律規(guī)定。由于農(nóng)地確權(quán)關(guān)涉到政府、集體、社區(qū)和農(nóng)民多方利益訴求和利益分配的矛盾協(xié)調(diào)問題,在農(nóng)地三權(quán)分設(shè)的制度安排下落實好農(nóng)地的確權(quán)登記頒證,有利于協(xié)調(diào)各主體間的利益關(guān)系,最終實現(xiàn)多元主體的利益和諧。

2.“農(nóng)業(yè)用途”的限縮解釋?！掇r(nóng)村土地承包法》第33條規(guī)定流轉(zhuǎn)“不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途”,此條對改變土地的農(nóng)業(yè)用途予以限制,只能遏止流入方經(jīng)營主體擅自將農(nóng)業(yè)用地改為建設(shè)用地,而不能促使其用作基本糧田進行糧食生產(chǎn),因為“農(nóng)業(yè)用途”的范圍極為廣泛,而一般來說,種糧較之從事其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)其收益要低得多。現(xiàn)實中相當多的流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)受讓人是為從事其他高效農(nóng)業(yè)生產(chǎn),如蔬菜、花卉、苗木的種植,而非糧食生產(chǎn)流轉(zhuǎn)土地。因此,為保證基本糧田的規(guī)模、保障生態(tài)安全和土地安全,進而保障國家糧食安全和社會安全,應(yīng)對“農(nóng)業(yè)用途”作必要的限縮解釋,明確:農(nóng)地為基本糧田的,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得擅自改變農(nóng)地的糧田用途;同時為激發(fā)經(jīng)營業(yè)主種糧的積極性,國家應(yīng)出臺相應(yīng)的補償激勵政策[16]。

3.取消“發(fā)包人的同意”。由于退出承包關(guān)系是土地承包經(jīng)營權(quán)的整體性變動,流轉(zhuǎn)前應(yīng)當“經(jīng)發(fā)包方同意”。在農(nóng)地三權(quán)分設(shè)的語境下,基于承包權(quán)的成員權(quán)屬性和身份限制,轉(zhuǎn)讓特指經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓,所以,土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓其受讓方(即流入方)為一切農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者;又由于轉(zhuǎn)讓只是經(jīng)營權(quán)的私權(quán)處分,不會影響到承包關(guān)系,故而經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓亦不必經(jīng)發(fā)包方同意,應(yīng)取消《農(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定流轉(zhuǎn)“經(jīng)發(fā)包方同意”。因此,在“三權(quán)分設(shè)”的語境下,出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、抵押、入股的客體都僅是具有財產(chǎn)權(quán)屬性的農(nóng)地經(jīng)營權(quán),“經(jīng)發(fā)包方同意”與其本質(zhì)上是一種支配權(quán)的物權(quán)屬性不相吻合,經(jīng)營權(quán)受讓主體沒有資格限制,不必經(jīng)發(fā)包方同意,同理《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第13條之相同規(guī)定也應(yīng)取消。

4.集體經(jīng)濟組織成員不享有絕對優(yōu)先權(quán)。我國現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第33條規(guī)定“在同等條件下,本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)。”鑒于無論怎樣流轉(zhuǎn)(互換和轉(zhuǎn)讓除外),承包權(quán)始終掌握在原有集體組織成員的承包農(nóng)戶手中,在發(fā)包階段通過具有身份限制的土地承包權(quán),足以充分地對成員進行傾向性的保護。而在農(nóng)地流轉(zhuǎn)階段,考慮到市場經(jīng)濟中市場主體的平等性,并遵循“開放”的發(fā)展理念,村集體組織成員與非成員的權(quán)益理應(yīng)得到平等保護[20]。實踐中,適度將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟組織成員之外的新型經(jīng)營主體,有利于創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織方式,克服土地碎片化的現(xiàn)象,實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展,保障產(chǎn)業(yè)安全。所以,出于市場主體地位平等性和權(quán)益保護的公平性考慮,應(yīng)當對集體經(jīng)濟組織成員在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時“享有優(yōu)先權(quán)”進行必要的限制,使其在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時不具有絕對優(yōu)先權(quán);在未來的《農(nóng)村土地承包法》修改中可以規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)出租、轉(zhuǎn)包、抵押、入股等流轉(zhuǎn)時集體經(jīng)濟組織成員不享有絕對優(yōu)先權(quán)。

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Separation of Three Types of Rights Within Farmland Property Rights,Farmland Circulation and Risk Prevention

LI Chang-jian,YANG Lian-fang

(CollegeofHumanitiesandLaw,HuazhongAgriculturalUniversity,Wuhan430070,China)

The purpose of institutional innovation of the system in which farmland property rights are divided into three separated rights (ownership, contract right, management right) is to adhere to the collective ownership of farmland, to stabilize farmland contract right and to liberalize land management right. In addition to exit and interchange, circulation doesn’t refer to ownership or contract right but management right, regardless of the subcontract, lease, transfer, investment or mortgage. There will be some risks of damage to peasants' land rights, such as farmland non-agriculture, non-grain, certain rights but uncertain plot, contract breach, excessive concentration, in the process of promoting farmland circulation. Firstly, the policy of the separation of the three types of rights within farmland property rights should be normalized by law; Secondly, we ought to improve the management subject access system and establish institution of reviewing agricultural production and operation qualification on credit, agricultural management capacity and performance capability. Thirdly, we must build regulation system of management content to prevent farmland circulation from non-agriculture or non-grain, and explore the establishment of farmland circulation risk guarantee fund system. Finally, we should also modify specific legal provisions.

farmland circulation; separation of three types of rights within farmland property rights; risk prevention; certain rights but uncertain plot; farmland circulation risk guarantee fund system

2015-11-12DOI:10.13968/j.cnki.1009-9107.2016.04.08

教育部哲學社會科學研究重大課題攻關(guān)項目(14JZD014)；司法部國家法治與法學理論研究項目(15SFB2034)；中國法學會部級法學研究課題(CLS2015D097)；湖北省高等學校優(yōu)秀中青年科技創(chuàng)新團隊計劃項目(T201528)

李長健(1965-)，男，華中農(nóng)業(yè)大學文法學院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向為法理學、經(jīng)濟法學和“三農(nóng)”法律問題。

F301.1

A

1009-9107(2016)04-0049-07