張　蕾，黃雪麗

(1.華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院，武漢　430079； 2.國家林業(yè)局， 北京　100714)

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深化集體林權(quán)制度改革的成效、問題與建議

張蕾1,2，黃雪麗1

(1.華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院，武漢430079； 2.國家林業(yè)局， 北京100714)

深化集體林權(quán)制度改革的有效開展對于推進(jìn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。通過對湖北、安徽、河南3省4縣市的深化集體林權(quán)制度改革情況進(jìn)行調(diào)研，深感改革已取得積極成效，但在實踐中也面臨諸多問題。當(dāng)前，需通過擴(kuò)大公益林林權(quán)改革試點(diǎn)，逐步修訂相關(guān)法律法規(guī)；完善林權(quán)登記制度，推進(jìn)擔(dān)保體系建設(shè)；加強(qiáng)和優(yōu)化公共財政投入，鼓勵社會力量參與；堅持社會公平正義，完善林權(quán)糾紛解決機(jī)制等措施來持續(xù)深化集體林權(quán)制度改革。

集體林權(quán)制度改革；公益林制度；林權(quán)融資機(jī)制；林業(yè)公共財政；林權(quán)糾紛

集體林權(quán)制度改革自2008年開始在全國范圍內(nèi)全面推進(jìn),于2013年底基本確立了集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。這一改革為盤活原有的“僵化型”林業(yè)資源和構(gòu)建健康有序的林業(yè)發(fā)展環(huán)境提供了先決條件,同時也為實現(xiàn)習(xí)近平主席所提出的“綠水青山就是金山銀山”這一戰(zhàn)略目標(biāo)奠定了制度基礎(chǔ)。然而,產(chǎn)權(quán)制度的確立是前提條件,深化集體林權(quán)制度改革(后簡稱“深化林改”)諸如加強(qiáng)公共財政投入、完善融資機(jī)制、強(qiáng)化社會化服務(wù)等后續(xù)配套改革則是激活林業(yè)資源產(chǎn)權(quán)活力的關(guān)鍵。2015年中央1號文件明確提出了要深化林改,2015年3月24日中央審議通過了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》,生態(tài)文明建設(shè)被黨中央前所未有的重視起來。林改作為農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的重要變革,是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容和偉大實踐,也是實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的前提和保障。在集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)改革之后,深化林改工作目前進(jìn)展如何,是否實現(xiàn)了“生態(tài)受保護(hù)、農(nóng)民得實惠”的目標(biāo),還面臨怎樣的問題和挑戰(zhàn)?基于這些困惑,課題組于2015年6-7月對湖北廣水市、安徽霍山縣、河南方城縣與葉縣的深化林改工作展開實地調(diào)研,調(diào)研方法以入戶訪談為主,座談和問卷調(diào)查為輔,對象主要為普通林農(nóng)、林業(yè)大戶、合作社、村干部、基層林業(yè)干部等。在此基礎(chǔ)上,結(jié)合文獻(xiàn)反思,擬對現(xiàn)階段深化林改工作所取得的成效及存在的問題進(jìn)行總結(jié)和分析,并就進(jìn)一步深化林改提出相關(guān)建議。

一、深化集體林權(quán)制度改革的成效

“明晰產(chǎn)權(quán),確權(quán)發(fā)證”的完成是山林資源向資本轉(zhuǎn)換的前提條件,正如赫爾南多德索托所說的:觸摸資本的唯一方式就是建立一種所有權(quán)制度[1]。而明確產(chǎn)權(quán)歸屬只是改革的第一步,推進(jìn)林業(yè)投融資機(jī)制改革、優(yōu)化公共財政投入等深化改革則為實現(xiàn)林農(nóng)增收、資源增長、生態(tài)良好及林區(qū)和諧的最終目標(biāo)保駕護(hù)航。從既有的研究來看,深化林改之初存在農(nóng)民收益不顯著、政府服務(wù)體系不完善及生態(tài)經(jīng)濟(jì)效益不明顯等問題,比如潘武林[2]認(rèn)為深化林改的運(yùn)行效率低下,改革效果不明顯;何得桂[3]認(rèn)為當(dāng)前林改處于不進(jìn)則退的承上啟下期,進(jìn)一步深化林改任重而道遠(yuǎn)。但任何制度改革都不是一蹴而就的,需要一個循序漸進(jìn)的過程。此次實地調(diào)研發(fā)現(xiàn),目前深化林改成效已日益突出,呈現(xiàn)出較好的實踐效果。

(一)財產(chǎn)性收入增加，有效實現(xiàn)綠色就業(yè)

從經(jīng)濟(jì)學(xué)上看,產(chǎn)權(quán)實際上是資源稀缺條件下人們使用資源的權(quán)利,或者說是人們使用資源的適當(dāng)規(guī)則[4],其核心是利用產(chǎn)權(quán)的激勵機(jī)制來使產(chǎn)權(quán)擁有者獲得利益。產(chǎn)權(quán)的落實標(biāo)志著集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度在中國的全面確立,有效提高了林地價值和農(nóng)民投入林業(yè)生產(chǎn)的積極性。伴隨著林地的不斷升值,林地流轉(zhuǎn)的地租金額呈現(xiàn)不斷增長的態(tài)勢,對于務(wù)工在外、拋荒山地的農(nóng)民來說,其財產(chǎn)性收入得到顯著提高。以廣水為例,2001年十里鎮(zhèn)林場流轉(zhuǎn)租金平均僅約0.4元/畝/年,到了2015年,本地立地條件類似的林地流轉(zhuǎn)租金已達(dá)到了300元/畝/年。林業(yè)在賦予農(nóng)民財產(chǎn)性收益的同時,也有效吸納了鄉(xiāng)村勞動力的就業(yè),正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧所說:集體林權(quán)制度改革為返鄉(xiāng)農(nóng)民實現(xiàn)“綠色就業(yè)”提供條件和基礎(chǔ)。調(diào)研發(fā)現(xiàn),林業(yè)已成為農(nóng)民就業(yè)的“穩(wěn)定器”和鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定的“蓄水池”。隨著林權(quán)流轉(zhuǎn)市場的開放,“農(nóng)民下山、資本上山”成為當(dāng)前林業(yè)經(jīng)營中常見的圖景,村莊大量的閑置和弱勢勞動力被有效的利用起來。比如河南省方城縣十里鋪村某村民承包林地2 000畝種植核桃樹,每年吸納村民就業(yè)達(dá)到100人左右,勞動主體均為在村莊留守的中老年人。在地就業(yè)解決鄉(xiāng)村剩余勞動力的同時,也一定程度上保障了村莊老人的養(yǎng)老問題。在廣水市碾子灣村的調(diào)研中,有位曾經(jīng)外出務(wù)工的老農(nóng)目前承包山林500畝種植杉木,被問及為什么要回來承包山林,他這樣說到:“我已經(jīng)六十多歲了,外面工地上的活已經(jīng)干不動了,回到家里,還有林子,有個依靠保障,有個盼頭,林子是我的誰也拿不走。”在當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老和社會養(yǎng)老體制亟待完善的情況下,農(nóng)民通過山林解決自己養(yǎng)老問題,能夠有效的保障鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定和諧。

(二)合作經(jīng)營顯公平，農(nóng)民權(quán)益得到保障

朱冬亮曾經(jīng)指出,因為社會排斥機(jī)制的存在,導(dǎo)致林地承包經(jīng)營權(quán)被集中到少數(shù)人手中,從而背離了林改“耕者有其山”的目標(biāo)[5]。這種情況的確存在,但是隨著改革的不斷深化以及政策的逐步完善,合作經(jīng)營中更加注重利益的均衡,制度設(shè)定的目標(biāo)正在逐漸實現(xiàn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn),合作經(jīng)營中通過山林入股的方式較多,有效地彰顯了公平正義。具體體現(xiàn)在:一是發(fā)揚(yáng)民主、公平估價。山林入股合作經(jīng)營,如何實現(xiàn)公平估價成為保障農(nóng)民利益的關(guān)鍵。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民充分發(fā)揮鄉(xiāng)土智慧,采用獨(dú)具鄉(xiāng)村特色的方式確保各家的山林得以公平估價?；羯降闹T佛庵鎮(zhèn)小堰口村在2014年初成立了竹林合作社,村民以竹林折價入股,推舉13個德高望重且種植竹子經(jīng)驗豐富的老農(nóng)民獨(dú)立對竹子進(jìn)行定價,其中定價標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)竹子與交通要道的距離、竹子所在的立地條件、竹子的品質(zhì)三個標(biāo)準(zhǔn)分別進(jìn)行評分。竹子的價格最終通過綜合13個老農(nóng)的定價來決定,對于這樣的評估方式村民們很是認(rèn)可。二是讓利于民、均衡收益。在過去,林農(nóng)大戶一次性買斷林地剩余的承包期限,一次性付給農(nóng)民流轉(zhuǎn)資金,導(dǎo)致的直接問題就是隨著林業(yè)市場的火熱,個體農(nóng)民和大戶之間的利益差距越來越大,矛盾糾紛逐漸增多。在此次隨機(jī)調(diào)研的4個縣13個合作社當(dāng)中,以林地入股的模式占到10個,其余3個因為承包較早都是買斷的。前者利益分配的模式一般是:林地入股,按比分紅,逐年增收。也就是說農(nóng)民不僅每月能拿到土地流轉(zhuǎn)的租金,還能享受到未來林地升值的收益。

(三)政府監(jiān)管走向完善，社會化服務(wù)不斷推進(jìn)

集體林權(quán)制度改革是一個系統(tǒng)的、復(fù)雜的和長期的工程,缺乏服務(wù)力量的支撐,改革難以為繼，政府服務(wù)體系的完善則是當(dāng)前深化林改成效的直接體現(xiàn)。此次調(diào)研發(fā)現(xiàn)基層政府的監(jiān)管服務(wù)卓有成效,具體體現(xiàn)在:一是監(jiān)督效用突出,有效避免“跑馬圈地”。一些工商業(yè)企業(yè)借助林改之名大量低價圈林占地,致使大量農(nóng)民失林失地[6]。基層政府為了避免這類事件的發(fā)生,采取“保證金”的模式實行有效監(jiān)督?；羯娇h觀音巖村一半的山林為4個大公司所流轉(zhuǎn)經(jīng)營,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了防止企業(yè)圈地荒山的情況出現(xiàn),要求每個入駐本地的企業(yè)向財政上交50萬元保證金,每隔一年來驗收,林木成活率在95%以上就退回一部分,連續(xù)三次驗收通過,全部退回保證金。在這種監(jiān)督模式下,當(dāng)?shù)氐?家企業(yè)未出現(xiàn)一起圈地荒山的情況。二是財政激勵效果顯著,社會化服務(wù)不斷推進(jìn)。2015年中央1號文件明確提出:增加農(nóng)民收入,必須完善農(nóng)業(yè)服務(wù)體系,幫助農(nóng)民降成本、控風(fēng)險。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)霍山縣落實的較好,該縣一方面采取財政激勵的方式鼓勵發(fā)展林業(yè)合作社,只要農(nóng)村成立一個合作社,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就提供5萬元的發(fā)展支持資金;另一方面從2013年起實行了森林保險全覆蓋,公益林由縣林業(yè)局集中統(tǒng)一進(jìn)行投保,保費(fèi)全部由財政補(bǔ)貼。2014年受病蟲害、雪災(zāi)、火災(zāi)以及風(fēng)災(zāi)的影響,保險公司經(jīng)過成立聯(lián)合勘察小組,抽樣勘察后核定受災(zāi)面積按比例予以理賠,有效降低了農(nóng)民的損失。與此同時為解決林農(nóng)的技術(shù)需求,該縣林業(yè)局專門成立了“竹產(chǎn)業(yè)局”,采取購買服務(wù)與浙江農(nóng)林大學(xué)建立起良好的技術(shù)合作關(guān)系,每年定期邀請專家來縣給林農(nóng)們做講座和技術(shù)培訓(xùn)。

(四)林下經(jīng)濟(jì)模式多樣，生態(tài)經(jīng)濟(jì)效益顯現(xiàn)

發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)是實現(xiàn)興林富民的重要抓手,國務(wù)院及相關(guān)部門出臺了一系列政策予以支持和推進(jìn),如2012年8月2日出臺的《關(guān)于加快林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見》(國辦發(fā)[2012]42號);2013年出臺的《全國集體林地林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要2014-2020》等。2015年4月25日公布的中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》再一次明確提出要發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)林、林下經(jīng)濟(jì)、森林旅游等林產(chǎn)業(yè)。就目前調(diào)研的情形來看,林下經(jīng)濟(jì)成效顯著,發(fā)展勢頭迅猛。此次調(diào)研發(fā)現(xiàn)每位林地承包者都在從事林下經(jīng)濟(jì),模式多樣并且收益可觀?？偨Y(jié)起來主要有:(1)林藥模式。方城縣云山林果專業(yè)合作社社長流轉(zhuǎn)林地種植林果,目前經(jīng)營核桃與桃園2 000多畝,2011年開始種“裕丹參”,目前每畝的收入在7 500元左右。(2)林畜模式。安徽霍山縣下符橋鎮(zhèn)的某造林大戶將承包的200多畝退耕還林地,發(fā)展林下養(yǎng)雞,使原本清冷的樹林變成年出欄土雞1萬只的生態(tài)養(yǎng)殖場。(3)林菜模式?；羯娇h諸佛庵鎮(zhèn)小堰口村,整村發(fā)展“一竹三筍”,即發(fā)展以毛竹材、春筍、鞭筍、冬筍為經(jīng)營模式的林業(yè)經(jīng)濟(jì),畝年收入達(dá)到3萬多元。(4)林游模式。主要包括森林旅游和生態(tài)旅游等。河南平頂山葉縣某合作社,經(jīng)營著千畝果林的同時發(fā)展林果的觀光旅游和采摘,有效提高了林果的附加價值。多樣的經(jīng)營模式使林農(nóng)在收獲林地經(jīng)濟(jì)價值的同時,也保護(hù)了生態(tài)環(huán)境,充分體現(xiàn)了習(xí)主席所說的“綠水青山就是金山銀山”這一論斷。

二、深化集體林權(quán)制度改革面臨的主要問題

隨著集體林改政策的不斷推進(jìn)和深化,集體林業(yè)作為“沉睡的資產(chǎn)”被逐步喚醒,林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時生態(tài)效益不斷顯現(xiàn)。當(dāng)然,在深化改革的實踐中也暴露出一些實際問題和“難啃的硬骨頭”。

(一)公益林市場化限制過嚴(yán)

我國在集體林地劃定的公益林占集體林地總面積的70%以上，有的地方甚至達(dá)到90%。加強(qiáng)公益林保護(hù)和管理對于推進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義，也是我國集體林權(quán)制度改革及后續(xù)配套改革的重要內(nèi)容之一。為了適應(yīng)林業(yè)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，2008年的中央10號文件從政策上支持公益林非木質(zhì)的經(jīng)營模式：對公益林，在不破壞生態(tài)功能的前提下，可依法合理利用林地資源，開發(fā)林下種養(yǎng)業(yè)，利用森林景觀發(fā)展森林旅游業(yè)等。這在一定程度上激活了生態(tài)林業(yè)市場，為實現(xiàn)公益林生態(tài)價值和經(jīng)濟(jì)價值的雙贏提供了重要的途徑。但在實踐中，由于公益林在法律上不允許轉(zhuǎn)讓和抵押，一方面造成因農(nóng)民外出務(wù)工而導(dǎo)致的大量公益林無法得到有效管護(hù)，對公益林生態(tài)效益的實現(xiàn)帶來不利影響；另一方面因無法抵押而帶來的資金經(jīng)營短缺問題降低了大戶林農(nóng)經(jīng)營的積極性，從而使得公益林經(jīng)濟(jì)效益的提升，生態(tài)效益的持續(xù)發(fā)揮受到了抑制。此次訪談20余名基層林業(yè)干部，發(fā)現(xiàn)約八成人對公益林不得抵押的規(guī)定持質(zhì)疑態(tài)度。訪談的20位林業(yè)大戶中有九成認(rèn)為當(dāng)前公益林經(jīng)營面臨最大的問題是無法通過林權(quán)抵押的形式獲取融資，從而滿足不了林業(yè)經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大所帶來的資金需求。期間也聽到了諸多怨言“同是林子，我這公益林怎么就不能抵押?！笨梢?，現(xiàn)有的相關(guān)法律制度對公益林權(quán)能的約束對林業(yè)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展帶來了不利影響。事實上，在不損害生態(tài)功能的前提下，全國包括北京房山、浙江慶元等一些地方針對如何放活公益林展開了積極探索。如北京房山區(qū)2014年開始公益林抵押貸款的試點(diǎn)工作，將山區(qū)1 000多萬畝公益林作為資產(chǎn)流轉(zhuǎn)和經(jīng)營，以期在公益林的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益等方面取得全面突破。但是這些地方性的嘗試因為缺乏現(xiàn)有法律制度的明確支持而在推廣過程中面臨著諸多現(xiàn)實困境。

(二)林權(quán)融資機(jī)制亟需完善

集體林權(quán)的抵押貸款(當(dāng)前主要是指商品林)作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革和農(nóng)村金融的雙重創(chuàng)新，為滿足當(dāng)前林業(yè)經(jīng)營壯大過程中的資金需求提供了重要途徑。已有研究表明商品林權(quán)抵押融資模式主要呈現(xiàn)出貸款利率高、貸款期限短及貸款成本高等問題[7,8]。此次調(diào)研發(fā)現(xiàn)已有的問題正在逐步破解，但一些新的問題也需重視：一是林業(yè)專業(yè)合作社融資難。林業(yè)專業(yè)合作社(后簡稱“合作社”)作為一種新型森林經(jīng)營組織模式，對于提高林業(yè)經(jīng)營效率和推動現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展具有促進(jìn)作用。然而，在此次走訪的13個合作社當(dāng)中，沒有一個合作社貸款成功。原因首先在于合作社注冊門檻過低、財務(wù)制度不健全等因素造成金融機(jī)構(gòu)對抵押主體的不信任。其次，合作社因受制于法律約束而無法通過林權(quán)進(jìn)行抵押融資。根據(jù)《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法(試行)》第九條規(guī)定：未經(jīng)依法辦理林權(quán)登記而取得林權(quán)證的森林、林木和林地使用權(quán)不得抵押?？梢姾献魃缫k理林權(quán)抵押貸款的前提條件是需要以合作社為物權(quán)主體進(jìn)行林權(quán)登記，而現(xiàn)有的制度并沒有賦予合作社以林權(quán)主體資格。二是租用林地重新造林無法發(fā)證。租用的林地?zé)o法獲取權(quán)屬憑證成為制約林業(yè)發(fā)展的另一障礙，根據(jù)2007年《進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范林權(quán)登記發(fā)證管理工作》規(guī)定采取轉(zhuǎn)包或出租方式對林地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，原承包關(guān)系不變，受轉(zhuǎn)包方和承租方申請登記的應(yīng)當(dāng)不予登記。而事實上，出租是林地流轉(zhuǎn)過程中最常見的形式，所調(diào)查的13個合作社當(dāng)中，沒有一戶辦成了林權(quán)證。且租用林地一般的租期都是在10年以上，林農(nóng)缺乏產(chǎn)權(quán)憑證融資，極易導(dǎo)致外來強(qiáng)勢資本壟斷林業(yè)經(jīng)營，將進(jìn)一步弱化本土林農(nóng)經(jīng)營的能力，這將不利于山區(qū)的脫貧致富和生態(tài)文明建設(shè)。

(三)林業(yè)公共財政供給不足

近些年國家財政對林業(yè)的投資逐年增加，取得了顯著的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益。但就目前調(diào)研的情況來看，林業(yè)的投資力度和策略有待進(jìn)一步增強(qiáng)與優(yōu)化。具體體現(xiàn)在：第一，林下經(jīng)濟(jì)扶持力度不足。如前文所述，目前林下經(jīng)濟(jì)雖已取得了明顯成效，然而從4個縣市調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，與林下經(jīng)濟(jì)相關(guān)的扶持仍顯不足。此次走訪的13個林業(yè)合作社中只有2個經(jīng)營林下種植中藥材的合作社享受了相關(guān)補(bǔ)貼。諸多山區(qū)農(nóng)民很疑惑：“為啥種田的就那么多補(bǔ)貼，同樣是地，林子經(jīng)營咋就沒補(bǔ)貼”。第二，林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足。林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施具有明顯的外部性，對集體林業(yè)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮具有重要作用。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的奠基人張培剛先生就曾經(jīng)指出基礎(chǔ)設(shè)施是工業(yè)化的“先行官”，當(dāng)初亞洲四小龍崛起的一個重要前提就是交通運(yùn)輸和水電氣、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施得到顯著改善[9]。在訪談的20位林業(yè)經(jīng)營者當(dāng)中，只有3位經(jīng)營大戶自修林道，絕大部分仍無林道。廣水市某村的一片林子在去年發(fā)生火災(zāi)，因為遠(yuǎn)離市區(qū)，林區(qū)又沒有道路，導(dǎo)致消防車到了也無法救災(zāi)，最終山林盡毀。第三，林業(yè)技術(shù)服務(wù)供給不足。4個縣市調(diào)研發(fā)現(xiàn)只有霍山縣的技術(shù)服務(wù)支持做的比較到位，并且取得了較好的成效，而其他3個縣的技術(shù)服務(wù)都嚴(yán)重不足。在當(dāng)前大量農(nóng)村資本回流，外出的勞力逐漸回鄉(xiāng)務(wù)林的背景下，缺乏技術(shù)指導(dǎo)將直接影響資本效率最大化。廣水市聯(lián)合村的某林業(yè)經(jīng)營大戶，2013年帶著自己在外的創(chuàng)業(yè)所得回鄉(xiāng)租用荒山1 068畝種植核桃，但因為2014年干旱且自己對種植技術(shù)不甚了解，導(dǎo)致直接損失70多萬元。訪談的40戶農(nóng)戶當(dāng)中，九成的農(nóng)民表示“需要政府在技術(shù)服務(wù)方面有所指導(dǎo)和支持”。

(四)林權(quán)矛盾糾紛亟待解決

林權(quán)糾紛仍是當(dāng)前深化林改過程中最棘手也亟需解決的問題。此次抽調(diào)的4個縣市當(dāng)中，林權(quán)糾紛時有發(fā)生。以廣水市為例，2014年林地糾紛案件達(dá)到196件，通過仲裁機(jī)構(gòu)調(diào)節(jié)糾紛的有29件，剩下的167件糾紛還處在懸而未決的狀態(tài)。從糾紛種類來看，歷史遺留問題引發(fā)的林權(quán)糾紛占到八成左右。從調(diào)研情況來看，糾紛原因主要在于：一是林權(quán)升值是糾紛發(fā)生的導(dǎo)火索。在集體林改實施之前，普通農(nóng)民認(rèn)為集體林地林木“根本不值錢”。在這種認(rèn)識下，他們即使知道村干部或者其他所謂的經(jīng)營大戶在開發(fā)村集體的林地林木，大部分村民也不為所動。但隨著林地林木價值不斷上漲，早期林地經(jīng)營者大肆獲利。而此時獲利方若不讓利于民的話，會使矛盾一觸即發(fā)。比如廣水市應(yīng)山縣關(guān)廟鎮(zhèn)三合村發(fā)生的一起糾紛，某村民2005年以投標(biāo)的方式承包山林900畝，5萬元買斷租期40年。本村所有村民在合同上蓋了手印，該承包者也辦理了林權(quán)證。2009冬季發(fā)生兩場大火，為補(bǔ)償損失山林承包者經(jīng)林業(yè)部門許可砍伐出售林木獲取了較大收入。但此時村民認(rèn)為村委會流轉(zhuǎn)林場違法，要求要回山場遭拒，之后村民開始行政訴訟，請求行政機(jī)關(guān)撤銷其林權(quán)證，至今糾紛未決。二是農(nóng)民權(quán)利意識的覺醒，過去糾紛矛盾依靠行政命令就可以得到有效解決，并且村干部具備較高的權(quán)威，村民一般都聽從調(diào)解。但是隨著現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)以及法制觀念逐步深入人心，農(nóng)民的權(quán)利意識迅速崛起，他們開始拿起法律武器維護(hù)自己的權(quán)益。尤其是《村民委員會組織法》的實施賦予了農(nóng)民對村莊社區(qū)事務(wù)的參與和管理權(quán)利，從某種程度上強(qiáng)化了農(nóng)民的博弈能力。

三、進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革的建議

2015年2月1日發(fā)布的中央1號文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》指出要“深化集體林權(quán)制度改革”。當(dāng)前，我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)，深化林改也面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。結(jié)合前文分析，可以看出深化林改目前取得較大成效的同時在實踐中仍然面臨諸多的挑戰(zhàn)和障礙。對此，為了更好地實現(xiàn)集體林改的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益，本文從以下幾個方面提出對策和建議。

(一)擴(kuò)大公益林林權(quán)改革試點(diǎn)，逐步修訂相關(guān)法律法規(guī)

自2008年集體林權(quán)制度改革在全國推進(jìn)后，我國絕大部分的集體公益林同商品林一樣也完成了產(chǎn)權(quán)改革。但如前述，目前公益林仍存在生態(tài)保護(hù)與林農(nóng)利益間的矛盾，除了生態(tài)效益補(bǔ)償較低外，公益林的產(chǎn)權(quán)殘缺使其無法如商品林一樣取得顯著的經(jīng)濟(jì)效益是另一誘因。為了更好地實現(xiàn)公益林的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的平衡，應(yīng)從制度的層面破解目前制約公益林抵押的“枷鎖”。

1.修改公益林的相關(guān)法律制度，逐步賦予公益林更多的權(quán)能。《森林法》是我國林業(yè)立法當(dāng)中的根本大法，但是當(dāng)前森林法中的某些規(guī)定已不適應(yīng)林業(yè)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，對此建議修改《森林法》第十五條，在不改變公益林性質(zhì)的前提下，允許公益林轉(zhuǎn)讓和抵押。

2.對《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《農(nóng)村土地承包法》《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法》等相應(yīng)法律法規(guī)作出修正，擴(kuò)大抵押物的范圍，將公益林納入到抵押物的范疇。賦予公益林相應(yīng)的用益物權(quán)，既符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，也是推動林區(qū)發(fā)展的重要驅(qū)動力。公權(quán)力的適度“收”對于釋放林區(qū)的發(fā)展活力具有重要的推動作用，頂層制度設(shè)計的完善也將為生態(tài)林的市場化經(jīng)營奠定基礎(chǔ)。

當(dāng)然，從制度上賦予相應(yīng)的用益物權(quán)能是一個相對漫長的過程，如何在流轉(zhuǎn)或者抵押的過程中不損害公益林本身的性質(zhì)和使命也是必須考慮的議題?？蛇M(jìn)行公益林林權(quán)改革試點(diǎn)，探索既有利于公益林的保護(hù)和發(fā)展，又有利于農(nóng)民對公益林的經(jīng)營獲利的路子。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善和健全相應(yīng)的法律法規(guī)，以促進(jìn)公益林的健康快速發(fā)展。

(二)完善林權(quán)登記制度，促進(jìn)擔(dān)保體系建設(shè)

林權(quán)抵押貸款是破解農(nóng)村融資難、實現(xiàn)興林富民的重要舉措，對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義。為解決當(dāng)前林權(quán)抵押融資的困境，我們認(rèn)為應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)行改進(jìn)：

1.賦予合作社以物權(quán)主體地位。根據(jù)《森林法》第三條第二款的規(guī)定：國家所有和集體所有的森林、林木和林地，個人所有的林木和使用的林地，由縣級政府予以登記造冊，發(fā)放證書，確認(rèn)所有權(quán)或者使用權(quán)?？梢姡仲Y源的所有權(quán)和使用權(quán)實行的是登記制度，沒有登記就無法確認(rèn)物權(quán)人的主體資格地位。因此我們認(rèn)為，應(yīng)從林權(quán)登記制度上對林權(quán)出資的合作社予以確認(rèn)，從而確立起合作社用益物權(quán)的主體資格。

2.賦予租用林地的相應(yīng)物權(quán)。租用林地的用益物權(quán)受到限制的原因在于，若對租用林地發(fā)林權(quán)證將可能會導(dǎo)致有人長期圈地、林權(quán)的過度集中甚至不穩(wěn)定等現(xiàn)象。但如果因此就收回租用林地的抵押權(quán)無異于“因噎廢食”，將嚴(yán)重制約林地的融資經(jīng)營，不利于山區(qū)的扶貧改革發(fā)展。建議在加強(qiáng)政府監(jiān)管的基礎(chǔ)上完善林權(quán)登記制度，賦予租用林地的相應(yīng)物權(quán)。浙江省龍泉市提供了較好的典范，通過賦予經(jīng)營權(quán)這一債權(quán)一定的物權(quán)功能實現(xiàn)融資，在遵守制度框架的體系內(nèi)激活了產(chǎn)權(quán)資本。監(jiān)管方面，地方政府可采取收取保證金的模式，對租用林地的經(jīng)營情況予以監(jiān)管，定期予以驗收。

3.加強(qiáng)擔(dān)保體系建設(shè)。“什么時候林權(quán)證能跟房產(chǎn)證一樣”，這是林農(nóng)們普遍關(guān)心的問題。銀行等金融機(jī)構(gòu)作為市場交易中的“經(jīng)濟(jì)人”考慮的是如何降低或者規(guī)避放貸風(fēng)險，出于逐利原則必然對林權(quán)抵押設(shè)置種種限制。而林業(yè)的發(fā)展具有一定的外部性特征，因此地方政府可加大政策傾斜和扶持力度，加強(qiáng)與林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所匹配的各類形式多樣、產(chǎn)權(quán)多元化的林業(yè)貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)建設(shè)，如依托農(nóng)民專業(yè)合作社建立互助型的林業(yè)專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)、創(chuàng)建林權(quán)擔(dān)?；穑膭罱⒄鲗?dǎo)的林權(quán)抵押融資風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制等。

(三)加強(qiáng)和優(yōu)化公共財政投入，鼓勵社會力量參與

加大公共財政對林業(yè)、林區(qū)扶持力度，發(fā)揮公共財政的杠桿效應(yīng)和乘數(shù)效應(yīng)，是推動國家實現(xiàn)綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的重要動力。林業(yè)是外部性極強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，有必要建立公共財政為導(dǎo)向、社會力量參與的投入機(jī)制。

1.加強(qiáng)和優(yōu)化公共財政投入。對于前文提到過的林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、林下經(jīng)濟(jì)扶持和林業(yè)技術(shù)服務(wù)等方面，地方政府可實行長期而穩(wěn)定的財政投入機(jī)制。首先，多方位多層次地籌集財政支林資金、扶貧資金和以工代賑資金等；其次，提高各級政府在林業(yè)投入的比重，設(shè)立專項資金實行項目申請制，以獎代補(bǔ)；最后，實行差別投入和統(tǒng)籌扶持。加大公共財政對偏遠(yuǎn)山區(qū)的財政扶持，實行差別對待，能有效地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和東西發(fā)展。與此同時公共財政對林業(yè)的支持發(fā)展要結(jié)合農(nóng)村綜合改革扶貧開發(fā)等政策，實行資源整合，形成林業(yè)與林農(nóng)內(nèi)生性的增長機(jī)制。

2.鼓勵社會力量參與。借用社會力量參與能夠有效實現(xiàn)公共財政資金的使用效率，具體可有以下幾種參與方式。一是可加強(qiáng)林業(yè)經(jīng)營者與高?？蒲性核暮献鳌Ｕ梢劳泄藏斦罱ǜ咝Ｅc林農(nóng)合作的平臺和媒介，定期選派人員前往高校學(xué)習(xí)先進(jìn)技術(shù)或邀請高?？蒲腥藛T前往當(dāng)?shù)亻_辦講座現(xiàn)場指導(dǎo)。與此同時，可培養(yǎng)自己的專業(yè)人才隊伍服務(wù)本地林業(yè)發(fā)展。二是搭建企業(yè)、林農(nóng)、政府的交易合作平臺。比如對于公益林補(bǔ)償而言，可建立碳匯交易市場，堅持“誰受益，誰補(bǔ)償，誰污染，誰付費(fèi)”的原則，引進(jìn)社會力量參與林區(qū)建設(shè)和服務(wù)。三是可以學(xué)習(xí)國外經(jīng)驗建立林業(yè)發(fā)展基金，多渠道吸引社會資金，在林業(yè)基金的基礎(chǔ)上成立林業(yè)銀行和林業(yè)風(fēng)險投資基金，在吸納社會力量的同時為林區(qū)發(fā)展建設(shè)服務(wù)。公共財政問題是解決“三林”問題的關(guān)鍵，更事關(guān)國家2020年全面小康社會建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。

(四)堅持社會公平正義，完善林權(quán)糾紛解決機(jī)制

合理妥善解決林權(quán)糾紛是維護(hù)基層社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要部分。政治家亨廷頓在他的《變化社會中的政治秩序》中提到：在現(xiàn)代化的政治中，農(nóng)村扮演著關(guān)鍵性的“鐘擺”角色，他不是革命的根源，就是穩(wěn)定的根源[10]。所以化解農(nóng)村的利益糾紛，維護(hù)基層社會的穩(wěn)定，對現(xiàn)代化的中國政治穩(wěn)定意義重大。而新集體林改就是從根本上化解糾紛的過程，但是這是一個歷史的過程，正如廣水市十里辦事處的某林業(yè)站長切身體會“現(xiàn)在林權(quán)改革就是‘梳辮子’的過程，只是有的辮子能一下子梳過來，有的疙瘩一下子梳不過來，需要時間慢慢消化”。糾紛的長期擱置會影響基層社會的穩(wěn)定和國家長治久安，也阻滯林業(yè)經(jīng)營的進(jìn)一步發(fā)展，因此如何盡快妥善解決林權(quán)糾紛是當(dāng)務(wù)之急。對此我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在堅持公平正義的基礎(chǔ)之上從以下幾個方面解決這些矛盾糾紛。

1.摸清當(dāng)前林權(quán)糾紛的基本情況，進(jìn)行分類處理。對于歷史久遠(yuǎn)的權(quán)屬糾紛，政府要發(fā)揮引導(dǎo)作用與雙方當(dāng)事人協(xié)商，可通過合股分利或者合作經(jīng)營的方式共享林地開發(fā)的收益。對于民怨較深，重大復(fù)雜的權(quán)屬糾紛，地方政府應(yīng)及時從速處理，以防擱置過久引起矛盾激化。

2.堅持依法治理和以德治理相結(jié)合的解決方式。在引導(dǎo)林權(quán)糾紛當(dāng)事人采取法律手段來解決糾紛的同時，也需利用村莊內(nèi)部豐富的治理資源來降低糾紛解決的難度，尤其應(yīng)充分發(fā)揮當(dāng)?shù)氐赂咄氐睦细刹?、老黨員和老族長的影響力，在尊重村規(guī)民約的基礎(chǔ)上破解糾紛。

3.建構(gòu)多元化林權(quán)糾紛化解機(jī)構(gòu)。通過政策引導(dǎo)和資金支持等途徑鼓勵民間糾紛調(diào)解組織的形成和規(guī)范化發(fā)展，充分發(fā)揮民間組織的作用來解決多類型的林業(yè)糾紛問題，達(dá)到緩解林業(yè)糾紛訴訟所帶來的司法壓力。

4.建立和健全林權(quán)糾紛檔案管理。政府可通過設(shè)定專項工作經(jīng)費(fèi)的方式來鼓勵各級林業(yè)組織對林權(quán)糾紛檔案資料進(jìn)行歸納和分析，在此基礎(chǔ)上獲取包括林業(yè)糾紛成因、相關(guān)當(dāng)事人利益訴求及解決途徑等在內(nèi)的關(guān)鍵信息，用于指導(dǎo)今后類似林權(quán)糾紛的處理和提高糾紛的處置效率。

致謝：感謝調(diào)研員楊光華、趙冬泉、李磊在調(diào)研過程中參加討論。

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2.StateForestryAdministration,Beijing100714,China)

Effects, Problems and Suggestions After Deepening Reform ofCollective Forest Property Right System

ZHANG Lei1,2, HUANG Xue-li1

(1.InstituteofChinaRuralStudies,CentralChinaNormalUniversity,Wuhan430079;

Deepening the reform of collective forest property right system has great significance in promoting the development of forestry economy and the construction of ecological civilization. According to the researches on the deepening the reform of collective forest property right system in four counties (cities) of three provinces: Hubei, Anhui and Henan, it has been found that the reform has obtained some positive results, but at the same time some problems also exist in practice. At present, the following measures should be taken to continue deepening the reform of collective forest property right system: expanding experimental reform of non-commercial forest system and gradually revising relevant laws and regulations; improving registration system of forest right and promoting the construction of guarantee system; strengthening and optimizing the public financial investment and encouraging social forces to participate; adhering to social fairness and justice and improving the resolution mechanism of conflict of forest rights.

reform of collective forest property right system; non-commercial forest system; financing mechanism of forest right; public financial system of forestry; conflict of forest right

2015-12-29DOI:10.13968/j.cnki.1009-9107.2016.04.19

國家社會科學(xué)基金重大招標(biāo)項目(09&ZD045)

張蕾(1954-)，女，教授級高級工程師，華中師范大學(xué)兼職博士生導(dǎo)師，主要研究方向為生態(tài)文明建設(shè)、林業(yè)改革理論、林業(yè)政策和立法。

F307.2

A

1009-9107(2016)04-0131-07