蘭　劍，慈勤英

(武漢大學(xué) 社會(huì)學(xué)系，武漢　430072)

?

社會(huì)救助政策的“負(fù)激勵(lì)”風(fēng)險(xiǎn)及其防范

蘭劍，慈勤英

(武漢大學(xué) 社會(huì)學(xué)系，武漢430072)

摘要：通過(guò)梳理現(xiàn)行中央和地方政府的社會(huì)救助政策，歸納現(xiàn)有政策中存在的“負(fù)激勵(lì)”風(fēng)險(xiǎn)，主要包括：救助資格認(rèn)定方式單一，救助權(quán)責(zé)界定模糊，就業(yè)扶持與激勵(lì)力度不足，專項(xiàng)救助瞄準(zhǔn)偏差與救助待遇簡(jiǎn)單疊加。這導(dǎo)致相當(dāng)一部分適齡勞力的受助者缺乏主動(dòng)擺脫貧困、積極再就業(yè)的意愿。防范社會(huì)救助政策的“負(fù)激勵(lì)”風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵在于努力實(shí)現(xiàn)從給錢給物型的被動(dòng)型、生存型救助保障，轉(zhuǎn)向注重能力建設(shè)、提升自我發(fā)展的綜合型社會(huì)救助。應(yīng)該建立“支出型貧困”救助，明確實(shí)行分類救助，準(zhǔn)確定位各救助項(xiàng)目功能，實(shí)現(xiàn)救助權(quán)責(zé)統(tǒng)一，加大就業(yè)援助與政策激勵(lì)，激發(fā)受助者再就業(yè)主動(dòng)性，強(qiáng)化“能力援助”，提升自我脫貧能力等。

關(guān)鍵詞：社會(huì)救助；“負(fù)激勵(lì)"風(fēng)險(xiǎn)；政策轉(zhuǎn)型；低保

一、問(wèn)題的提出

改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)社會(huì)救助政策在經(jīng)歷了系列調(diào)整與改革后,傳統(tǒng)的“社會(huì)救濟(jì)”政策逐步被以低保為基礎(chǔ)、各專項(xiàng)救助制度共同發(fā)展的綜合性社會(huì)救助政策體系所取代。隨著貧困形勢(shì)的不斷變化和社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型,以低保為基礎(chǔ)的社會(huì)救助制度面臨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“新形態(tài)”的諸多挑戰(zhàn)。社會(huì)救助為解決貧困群體的生存問(wèn)題發(fā)揮了不可磨滅的作用,但也有越來(lái)越多的研究表明,低保救助存在一定程度的“救助依賴”現(xiàn)象[1，2],社會(huì)救助政策應(yīng)該警惕可能產(chǎn)生的“負(fù)激勵(lì)”風(fēng)險(xiǎn)。如何防范社會(huì)救助政策的“負(fù)激勵(lì)”風(fēng)險(xiǎn),規(guī)避救助依賴問(wèn)題,把社會(huì)救助“兜底線”與貧困治理相結(jié)合,實(shí)現(xiàn)從單純的生存型、“輸血型”救助向發(fā)展型、“造血型”的救助政策轉(zhuǎn)變,成為亟需解決的重要問(wèn)題?？v觀西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)救助發(fā)展和改革歷程,發(fā)現(xiàn)西方社會(huì)自20世紀(jì)七八十年代以來(lái)遭遇了廣受社會(huì)詬病的“福利依賴”現(xiàn)象[3],有勞動(dòng)能力的受助者長(zhǎng)期失業(yè)和依賴救助維持生活。對(duì)此西方福利國(guó)家強(qiáng)勢(shì)推行政策改革,力圖從消極的福利給付轉(zhuǎn)向積極福利政策[4],普遍做法就是實(shí)行“工作福利制”,對(duì)受助者增加工作要求,并規(guī)定受助期限[5],主張實(shí)行“不承擔(dān)責(zé)任就沒(méi)有權(quán)利”的積極福利政策[6],將福利給付與勞動(dòng)激勵(lì)緊密結(jié)合,以打破“福利循環(huán)”,減少福利依賴[7]。

對(duì)于我國(guó)剛剛建立起來(lái)的社會(huì)救助體系,同樣也不能忽視福利依賴所引起的政策“負(fù)激勵(lì)”效用。目前國(guó)內(nèi)已有一部分學(xué)者開(kāi)始關(guān)注社會(huì)救助政策的“負(fù)激勵(lì)”問(wèn)題,如趙淑蘭 以“能否鼓勵(lì)受助者走出低保、促進(jìn)就業(yè)”作為判斷標(biāo)準(zhǔn),指出社會(huì)救助負(fù)激勵(lì)效用表現(xiàn)為“受助者在就業(yè)和領(lǐng)取低保之間作出理性選擇,不愿意輕易走出低?！盵8]。李樂(lè)為、王麗華指出,低保的補(bǔ)差型救助、與其他專項(xiàng)救助的簡(jiǎn)單疊加,強(qiáng)化了勞動(dòng)就業(yè)的負(fù)激勵(lì),使得“依賴救濟(jì)福利生存比通過(guò)勞動(dòng)就業(yè)獲得收入更具吸引力”[9]。高靈芝 也認(rèn)為,當(dāng)前的社會(huì)救助政策缺陷明顯,重資金發(fā)放、輕就業(yè)服務(wù)的制度往往使有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象被社會(huì)排斥[10]。對(duì)于低保制度本身而言,其作為轉(zhuǎn)型期的一項(xiàng)基礎(chǔ)性社會(huì)保障制度,承擔(dān)了制度本身之外的很多目標(biāo)任務(wù),從而對(duì)就業(yè)激勵(lì)機(jī)制的關(guān)注比較少[11]。以往研究表明,以低保為基礎(chǔ)的社會(huì)救助政策,存在“負(fù)激勵(lì)”缺陷,在一定程度上導(dǎo)致有能力就業(yè)的貧困人口缺乏主動(dòng)就業(yè)的動(dòng)力,依賴低保救助并始終徘徊在貧困邊緣。因此,本研究通過(guò)對(duì)現(xiàn)行主要社會(huì)救助政策的梳理,并結(jié)合實(shí)證調(diào)查數(shù)據(jù),總結(jié)歸納社會(huì)救助政策存在的“負(fù)激勵(lì)”風(fēng)險(xiǎn),據(jù)此提出防范社會(huì)救助政策“負(fù)激勵(lì)”風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策。

二、政策缺陷:從中央到地方的社會(huì)救助政策梳理

所謂社會(huì)救助政策的“負(fù)激勵(lì)”,主要是指救助政策或制度造成受助對(duì)象不是積極謀求以勞取酬獲得生活資源,而是消極依賴政府和社會(huì)救助的現(xiàn)象,并且這種負(fù)激勵(lì)主要體現(xiàn)在處于適齡勞動(dòng)階段,并具備一定勞動(dòng)能力的受助者。因此,按照社會(huì)救助政策能否實(shí)現(xiàn)針對(duì)性的“應(yīng)救盡救”,以及能否提升個(gè)人(或家庭)發(fā)展能力,實(shí)現(xiàn)對(duì)受助者的就業(yè)激勵(lì)與扶持等原則作為判斷標(biāo)準(zhǔn),梳理現(xiàn)行社會(huì)救助政策產(chǎn)生“負(fù)激勵(lì)”風(fēng)險(xiǎn)的主要渠道。

(一)家計(jì)調(diào)查的制度缺陷:以收入和財(cái)產(chǎn)審核為主

以救助資格認(rèn)定為目標(biāo)的家計(jì)調(diào)查,是踐行“應(yīng)保盡?！本戎瓌t的基礎(chǔ),現(xiàn)行社會(huì)救助政策規(guī)定,“家庭人均收入低于當(dāng)?shù)匾?guī)定的最低生活標(biāo)準(zhǔn)”就可以申請(qǐng)救助,其中以收入審核為基本,財(cái)產(chǎn)審核作為附加條件。僅僅通過(guò)收入和財(cái)產(chǎn)審核并不能準(zhǔn)確認(rèn)定救助資格,還需考察家庭硬性支出情況(主要包括基本生活所需的吃、穿、住、行、醫(yī)、教等剛性支出,下同)。若僅審核家庭收入和財(cái)產(chǎn),在一定程度上使有些申請(qǐng)對(duì)象刻意隱瞞收入,尤其是對(duì)靈活就業(yè)者,往往出現(xiàn)“隱瞞工作”或“低報(bào)”收入的現(xiàn)象。對(duì)于財(cái)產(chǎn)審核,有些申請(qǐng)對(duì)象在申報(bào)之時(shí)轉(zhuǎn)移銀行存款或其他財(cái)產(chǎn)性收入。這種以收入和財(cái)產(chǎn)審核為主的家計(jì)調(diào)查存在明顯缺陷:一方面容易導(dǎo)致申請(qǐng)對(duì)象“主動(dòng)不工作以降低收入”,甚至刻意隱瞞收入;另一方面不能從根本上判斷一個(gè)家庭的貧困狀況。

(二)救助標(biāo)準(zhǔn)確定的制度缺陷:實(shí)行差額救助

救助標(biāo)準(zhǔn)的確定,主要“由各地根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用裆畋仨毜馁M(fèi)用來(lái)確定,并根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和物價(jià)變動(dòng)進(jìn)行適時(shí)調(diào)整”。對(duì)于有勞動(dòng)能力,正在工作的受助者,實(shí)行“差額補(bǔ)助”確定救助金額?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》(國(guó)務(wù)院令第649號(hào))規(guī)定:“按照共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的差額,按月發(fā)放……”。差額救助實(shí)際上意味著對(duì)工作收入實(shí)行100%的邊際稅率,如工作收入增加1元,那么所獲低保金將相應(yīng)減少1元。當(dāng)受助者認(rèn)識(shí)到工作收入的增加,并不能帶來(lái)家庭總體收入的增長(zhǎng),加上失業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn),那么受助者就可能通過(guò)“主動(dòng)不就業(yè)”或消極就業(yè)的方式,以獲得更加穩(wěn)定的低保救助。以“差額補(bǔ)助”的原則確定救助標(biāo)準(zhǔn),在一定程度上挫傷了受助者勞動(dòng)積極性,特別是對(duì)于那些低技能或工作不穩(wěn)定的受助者來(lái)說(shuō),辛苦工作卻換不來(lái)收入增長(zhǎng),甚至這份臨時(shí)性工作收入會(huì)增加喪失救助資格的風(fēng)險(xiǎn),就可能導(dǎo)致受助者就業(yè)積極性或再就業(yè)意愿降低。

(三)救助權(quán)責(zé)認(rèn)定的實(shí)踐困境:受助者義務(wù)履行困難

救助貧困者是國(guó)家責(zé)任,貧困群體獲得社會(huì)救助是一項(xiàng)基本權(quán)利。但隨著現(xiàn)代福利思想的發(fā)展,為解決“福利依賴”問(wèn)題,也逐步要求受助者在獲得救助權(quán)利的同時(shí),需要履行一定的義務(wù)。早在1999年頒布的《城市居民最低生活保障條例》(國(guó)務(wù)院令第271號(hào))就規(guī)定:“在就業(yè)年齡內(nèi)有勞動(dòng)能力但尚未就業(yè)的城市居民……應(yīng)當(dāng)參加……公益性社區(qū)服務(wù)勞動(dòng)”。但2014年頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》(國(guó)務(wù)院令第649號(hào))對(duì)此并無(wú)相關(guān)規(guī)定。相對(duì)于中央的政策,地方政府對(duì)此有更嚴(yán)格的要求,城市地區(qū)的受助者被要求“在沒(méi)有正當(dāng)理由的前提下,不能拒絕社區(qū)安排的公益性服務(wù)”。但在實(shí)際中,各地規(guī)定不一,該項(xiàng)政策執(zhí)行困難,實(shí)踐效果不佳。這緣于受助群體差異性大,有的因?yàn)樾枰酶鄷r(shí)間尋找工作,抑或是正在工作,沒(méi)有多余時(shí)間履行相關(guān)義務(wù)。甚至也有些受助者認(rèn)為,“受助金額太低,完全夠不上履行相關(guān)義務(wù)”。因此,相關(guān)責(zé)任與義務(wù)的履行,在政策的實(shí)際操作中存在較多問(wèn)題。

(四)受助者再就業(yè)的實(shí)踐困境:分類救助視野下的就業(yè)援助政策缺失

目前有些地方政府已經(jīng)對(duì)救助對(duì)象進(jìn)行了分類,通過(guò)分類救助篩選救助對(duì)象,對(duì)已經(jīng)失業(yè)的有勞動(dòng)能力受助者增加再就業(yè)要求。通過(guò)對(duì)中央和地方該類政策的梳理發(fā)現(xiàn),基本可以把救助對(duì)象分為兩類:一是因身體、年老(或年幼)等導(dǎo)致的無(wú)勞力群體;二是有勞動(dòng)能力,但遭遇階段性生活困難的群體。目前來(lái)看,越來(lái)越多的適齡勞動(dòng)群體加入社會(huì)救助范疇,對(duì)該類群體進(jìn)行救助的同時(shí)應(yīng)該做到,如何激勵(lì)再就業(yè)與提升重新進(jìn)入勞動(dòng)市場(chǎng)的能力。但目前中央和地方的相關(guān)政策,尚未對(duì)領(lǐng)取低保的適齡勞力群體規(guī)定受助期限,僅有的規(guī)定是,“家庭未就業(yè)成員應(yīng)當(dāng)接受政府相關(guān)部門推薦的工作,無(wú)正當(dāng)理由連續(xù)3次拒絕將減發(fā)或停發(fā)低保金”。對(duì)于受助者的就業(yè)援助,《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2012〕45號(hào))要求,“加大……就業(yè)扶持力度”;對(duì)“勞動(dòng)年齡內(nèi)、有勞動(dòng)能力、失業(yè)的城市困難群眾……提供及時(shí)的就業(yè)服務(wù)和重點(diǎn)幫助”。但對(duì)于到底該如何實(shí)施就業(yè)援助和提升就業(yè)能力,整體上還未在政策上實(shí)現(xiàn)突破,相關(guān)規(guī)定也比較模糊和零散,配套支持政策欠缺,從而也使就業(yè)援助政策在實(shí)際執(zhí)行中存在較大困難。

(五)專項(xiàng)救助政策的執(zhí)行困境:與低保資格簡(jiǎn)單捆綁

對(duì)于專項(xiàng)救助,如醫(yī)療救助、就業(yè)救助、教育救助等救助對(duì)象的資格認(rèn)定,很多地方為降低管理成本,往往以低保資格作為前提條件,把專項(xiàng)救助與低保資格進(jìn)行簡(jiǎn)單捆綁,造成低保制度的“含金量”偏高,不利于受助者的工作激勵(lì)[12]。有些地方的專項(xiàng)救助制度多是優(yōu)先甚至完全針對(duì)低保戶,如以教育救助為例,基本把低保家庭子女視為主要的救助對(duì)象。如果失去低保資格,那么其他的專項(xiàng)救助或優(yōu)惠政也將消失,這種一保俱保、一退盡退的“連帶”關(guān)系,往往使低保對(duì)象不愿退出低保,甚至很多人不惜造假、違背道德原則想方設(shè)法獲取低保資格。這一方面導(dǎo)致社會(huì)救助福利在一部分群體上的“過(guò)度集聚”,形成重復(fù)救助現(xiàn)象;一方面也對(duì)有勞動(dòng)能力的低保戶形成“負(fù)激勵(lì)”,為繼續(xù)享受低保,要么隱瞞工作或收入,要么對(duì)再就業(yè)采取消極態(tài)度,甚至當(dāng)工作與低保資格發(fā)生沖突時(shí),選擇寧愿放棄工作。

三、表現(xiàn)形式:當(dāng)前中國(guó)社會(huì)救助政策存在的“負(fù)激勵(lì)”風(fēng)險(xiǎn)

從以上對(duì)中央和地方的社會(huì)救助政策梳理來(lái)看,我國(guó)社會(huì)救助政策存在諸多“負(fù)激勵(lì)”風(fēng)險(xiǎn),歸納起來(lái)主要包括以下五方面:

(一)救助資格認(rèn)定方式單一,難以核準(zhǔn)家庭經(jīng)濟(jì)狀況

隨著因醫(yī)療、子女入學(xué)、住房、意外突發(fā)事件等剛性支出急劇增加致貧的貧困群體逐步增多,僅僅以收入和財(cái)產(chǎn)審核作為資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),而不考慮剛性支出的情況,無(wú)法從根本上甄別一個(gè)家庭的總體經(jīng)濟(jì)狀況和貧困程度。實(shí)際上,有些低收入家庭往往因階段性剛性支出過(guò)大,導(dǎo)致短期內(nèi)無(wú)法維持基本生活。如果僅僅審核這些家庭的收入和財(cái)產(chǎn),或許他們就不符合救助條件,然而實(shí)際上他們的實(shí)際生活水平處于非常困難狀態(tài)。因此,現(xiàn)行以收入和財(cái)產(chǎn)審核作為救助資格認(rèn)定的主要方式,在一定程度上將那些剛性支持特別大的貧困家庭排除在救助之外,可能導(dǎo)致低保救助的“應(yīng)保不?！?以致未能從根本上實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的“應(yīng)救盡救”目標(biāo)。

(二)就業(yè)收入豁免力度不足,差額補(bǔ)助導(dǎo)致“不鼓勵(lì)就業(yè)”

現(xiàn)有的社會(huì)救助政策要求有勞動(dòng)能力的失業(yè)受助者需在限期內(nèi)重新自尋工作或者接受被推薦的工作,并且有的地方開(kāi)始實(shí)行收入豁免政策,即對(duì)一定時(shí)期內(nèi)的勞動(dòng)收入可以不納入收入審核范圍。如2006年《北京市關(guān)于完善城市居民最低生活保障分類救助制度的通知》規(guī)定:“受助家庭中……家庭成員就業(yè)后,在核定其家庭收入時(shí),先從其本人收入中扣除本市當(dāng)年城市低保標(biāo)準(zhǔn)80%的金額,再計(jì)算家庭收入”。這種收入豁免政策能夠鼓勵(lì)困難家庭成員積極就業(yè),并且收入豁免有助家庭增收,降低貧困家庭退出救助后返貧的風(fēng)險(xiǎn)。但多數(shù)地方仍然“一刀切”,未實(shí)行收入豁免政策,并仍然實(shí)施“差額救助”原則,即按照家庭人均收入低于當(dāng)?shù)鼐戎鷺?biāo)準(zhǔn)的差額發(fā)放救助金。這往往導(dǎo)致受助者再就業(yè)收入的增加并不能帶來(lái)家庭總體收入的相應(yīng)增加,在一定程度上打擊了受助者的工作積極性,尤其是對(duì)于那些工作收入不穩(wěn)定的群體,或許會(huì)主動(dòng)選擇“不就業(yè)”或“消極就業(yè)”頻繁失業(yè),以獲取更加穩(wěn)定的救助金,從而形成社會(huì)救助的“依賴陷阱”。

(三)就業(yè)扶助與激勵(lì)政策執(zhí)行力度不夠,受助者自我脫貧能力弱

對(duì)受助者就業(yè)的支持政策,1999年頒發(fā)的《城市居民最低生活保障條例》(國(guó)務(wù)院令第271號(hào))就已經(jīng)要求,“堅(jiān)持國(guó)家保障與社會(huì)幫扶相結(jié)合、鼓勵(lì)勞動(dòng)自救的方針”;2012年頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2012〕45號(hào))也明確提出：“鼓勵(lì)積極就業(yè),加大對(duì)有勞動(dòng)能力……就業(yè)扶持力度”。但是,對(duì)于就業(yè)援助與就業(yè)扶持卻缺少配套性的支持政策,籠統(tǒng)的就業(yè)激勵(lì)政策在實(shí)際執(zhí)行中存在較大困難。由于受助者缺乏與社會(huì)發(fā)展相匹配的工作技能、知識(shí)文化水平得不到有效提升等所導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性失業(yè)或長(zhǎng)期失業(yè),使他們很難在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)再就業(yè),即使實(shí)現(xiàn)就業(yè)也隨時(shí)面臨著再失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。僅在政策上單純性的規(guī)定受助者需限期實(shí)現(xiàn)再就業(yè),或者接受被推薦的工作,總體效果不佳,未從根本上提升受助者長(zhǎng)遠(yuǎn)脫貧能力。因此,對(duì)該部分群體的就業(yè)激勵(lì)與扶持,應(yīng)該把重心放在如何提升他們的工作能力、知識(shí)文化上,如制定配套的支持政策強(qiáng)化對(duì)受助者諸如技能培訓(xùn)、文化再教育等能力建設(shè)。

(四)救助權(quán)責(zé)定位混亂,導(dǎo)致新的社會(huì)矛盾

對(duì)于社會(huì)救助對(duì)象,到底是否應(yīng)該履行一定的責(zé)任或義務(wù),一直存在較大的爭(zhēng)議。因政策規(guī)定模糊,各地在執(zhí)行關(guān)于權(quán)責(zé)領(lǐng)域的具體政策時(shí),也存在較大的自由。筆者認(rèn)為,對(duì)于自身沒(méi)有能力保障基本生活的個(gè)人或家庭,尤其是對(duì)老弱病殘的特殊群體,國(guó)家有責(zé)任、無(wú)條件的實(shí)施救助;而對(duì)于那些自身有能力保障基本生活的個(gè)人或家庭,只因階段性的困難導(dǎo)致基本生活難以為繼,那么就應(yīng)該在享受受助權(quán)力的同時(shí)履行一定的責(zé)任和義務(wù)。如1999年頒布的《城市居民最低生活保障條例》(國(guó)務(wù)院令第271號(hào))規(guī)定“適齡勞動(dòng)力群體應(yīng)該服從社區(qū)安排的公益性勞動(dòng)”,但也有中央或一些地方的政策,對(duì)此沒(méi)有相關(guān)要求。根據(jù)筆者所在課題組的實(shí)際調(diào)查發(fā)現(xiàn),多數(shù)地方對(duì)受助群體參加社區(qū)公益性勞動(dòng)的管理比較混亂,沒(méi)有形成常態(tài)化參與機(jī)制,受助者參與公益性服務(wù)的隨意性很強(qiáng),甚至出現(xiàn)參加者對(duì)不參加者產(chǎn)生不滿,或者對(duì)參與公益服務(wù)有比較嚴(yán)重的抵觸情緒,這導(dǎo)致了新的社會(huì)矛盾。

(五)專項(xiàng)救助瞄準(zhǔn)偏差與待遇疊加,強(qiáng)化就業(yè)負(fù)向激勵(lì)

專項(xiàng)救助或其他優(yōu)惠政策與低保資格進(jìn)行簡(jiǎn)單掛鉤、綁定,使低保救助的含金量迅速提升,有些受助者千方百計(jì)獲得低保資格,甚至不為標(biāo)準(zhǔn)并不高的低保金,而是更看重與低保資格捆綁的專項(xiàng)救助或其他優(yōu)惠政策,這樣就使低保救助對(duì)象能獲取比較高的現(xiàn)金或物質(zhì)救助。因此,對(duì)于已經(jīng)失業(yè)的低保受助者,實(shí)現(xiàn)再就業(yè)可能意味著失去低保受助資格,以及與低保資格捆綁的其他救助項(xiàng)目,從而導(dǎo)致受助者再就業(yè)收入的增加并不能帶來(lái)受助者家庭總收入的增加。這種再就業(yè)的“無(wú)利可圖”現(xiàn)象,強(qiáng)化了勞動(dòng)就業(yè)的負(fù)向激勵(lì)。雖然有一些地方已經(jīng)注意到“政策捆綁”的負(fù)面影響,但在實(shí)際工作中仍然把低保資格作為能否享受專項(xiàng)救助的一個(gè)重要條件,甚至出現(xiàn)了“就業(yè)不如吃低?！钡纳鐣?huì)氛圍。尤其對(duì)于低保邊緣戶(收入水平略高于低保標(biāo)準(zhǔn)的低收入群體)來(lái)說(shuō),這種政策讓他們無(wú)法享受社會(huì)救助的很多優(yōu)惠政策,而針對(duì)他們的扶助政策也不多,因此他們生活水平往往遠(yuǎn)不如低保戶。這種政策之間的簡(jiǎn)單捆綁,導(dǎo)致了救助待遇在少數(shù)人身上的過(guò)度“集聚”,同時(shí)又把其他非低保戶的貧困群體排除在外,沒(méi)有充分發(fā)揮各專項(xiàng)救助政策的功能,降低了政策效果。

四、對(duì)策探討:社會(huì)救助政策“負(fù)激勵(lì)”風(fēng)險(xiǎn)的防范路徑

結(jié)合西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)救助政策的改革歷程和建設(shè)成效,完善社會(huì)救助政策的關(guān)鍵在于消解“負(fù)激勵(lì)”風(fēng)險(xiǎn),從以往消極的福利給付轉(zhuǎn)向以激活就業(yè)和提升能力為導(dǎo)向的發(fā)展型救助政策。因此,亟需采取措施有效防范當(dāng)前我國(guó)社會(huì)救助政策面臨的“負(fù)激勵(lì)”風(fēng)險(xiǎn):

1.建立支出型貧困救助,低保資格認(rèn)定雙重考究收入與支出。探索支出型貧困的社會(huì)救助資格認(rèn)定,將“支出型貧困”家庭納入社會(huì)救助統(tǒng)籌范圍,實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助由“收入型貧困”向“支出型貧困”的擴(kuò)展?！爸С鲂拓毨А笔怯捎诩彝コ蓡T出現(xiàn)重大疾病、子女就學(xué)、突發(fā)事件等原因,導(dǎo)致家庭財(cái)力支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出承受能力而造成的絕對(duì)貧困。目前,我國(guó)社會(huì)救助體系是以勞動(dòng)收入和家庭財(cái)產(chǎn)為衡量標(biāo)準(zhǔn),并沒(méi)有充分考慮家庭剛性支出,同時(shí)各種專項(xiàng)救助又往往與“低?！辟Y格掛鉤,導(dǎo)致社會(huì)救助體系資格認(rèn)定局限性更加明顯?！爸С鲂拓毨А奔彝ヒ颉笆杖氩环蠗l件”(收入高于低保救助標(biāo)準(zhǔn))而不能納入社會(huì)救助范圍。對(duì)于因突發(fā)事件、因醫(yī)因教等導(dǎo)致的階段性貧困家庭,引入“支出型貧困”救助理念,確定支出與收入的比率突破一定范圍即可申請(qǐng)社會(huì)救助。如上海頒布的《上海市因病支出型貧困家庭生活救助辦法(試行)》(滬府發(fā)〔2013〕55號(hào))試點(diǎn)“支出型”貧困救助政策,以家庭實(shí)際生活支出和醫(yī)療、教育等重大剛性支出為指標(biāo),形成新型的核準(zhǔn)指標(biāo)體系。雙重考究貧困群體的收入與支出情況,可以更加精確地瞄準(zhǔn)救助對(duì)象,真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的“應(yīng)救盡救”。

2.根據(jù)貧困家庭實(shí)際條件,實(shí)施差異化的“分類救助”。按照生活困難家庭的自救能力、生活狀況等特點(diǎn),把申請(qǐng)對(duì)象分為:第一類，“特別困難人員”。即傳統(tǒng)意義上的“三無(wú)人員”*一般“三無(wú)人員”指：無(wú)勞動(dòng)能力，無(wú)生活來(lái)源，無(wú)法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)人或者法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)人沒(méi)有贍養(yǎng)、撫養(yǎng)能力的老年人、殘疾人、未成年人。；第二類，“一般困難家庭”。主要包括:收入長(zhǎng)期處于較低水平,生活負(fù)擔(dān)重,但家庭內(nèi)至少有一位成員具備勞動(dòng)能力的生活困難家庭;第三類，“暫時(shí)性困難家庭”，因遭受自然災(zāi)害、突發(fā)災(zāi)難事件、罹患疾病或因家庭重大變故、子女教育支出特別大等導(dǎo)致的階段性貧困家庭,陷入絕對(duì)貧困的風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)較高。針對(duì)家庭實(shí)際情況,采取差異化的救助措施:第一類救助對(duì)象屬于長(zhǎng)期保障對(duì)象,在保障其最低生存條件的基礎(chǔ)上,考慮適當(dāng)提升基本生活水平;第二類救助對(duì)象具備“自力更生”的能力,但需要充足的就業(yè)扶持與資金救助,因此對(duì)該類群體在加強(qiáng)資金救助、保障基本生活的基礎(chǔ)上,強(qiáng)化“能力”救助和就業(yè)援助,提供穩(wěn)定的增收渠道;第三類救助對(duì)象屬于暫時(shí)性貧困,有針對(duì)性地加強(qiáng)專項(xiàng)救助支持力度,采用現(xiàn)金救助扶持該類困難家庭度過(guò)生活難關(guān),并提供針對(duì)性的服務(wù)救助與就業(yè)援助,推行限期保障的同時(shí),確保通過(guò)能力提升、就業(yè)自救等方式提升自我脫貧與自我發(fā)展能力。

3.準(zhǔn)確定位各項(xiàng)救助制度的目標(biāo)功能,實(shí)行“針對(duì)性”救助。對(duì)基本生活難以維持的家庭(或人員),根據(jù)實(shí)際困難程度與特點(diǎn),納入不同的救助項(xiàng)目進(jìn)行針對(duì)性救助。低保、各專項(xiàng)救助等都擁有自身獨(dú)特的功能與保障范圍,應(yīng)該厘清和充分發(fā)揮各個(gè)救助項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)。筆者認(rèn)為,低保救助的基礎(chǔ)性功能是保障困難群體基本生活,其他專項(xiàng)救助項(xiàng)目,如醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助等,需準(zhǔn)確定位自身功能和救助范圍,實(shí)現(xiàn)制度與項(xiàng)目間相互銜接與配合。例如,教育救助,應(yīng)該以處于適齡受教育的貧困未成年人為救助對(duì)象,實(shí)施強(qiáng)有力的教育扶持,從而實(shí)現(xiàn)貧困的代際阻斷;臨時(shí)救助,主要針對(duì)因病、因教、因意外事件等原因?qū)е碌臅簳r(shí)性生活困難家庭,給予緊急性救助,事后根據(jù)實(shí)際情況再轉(zhuǎn)介其他救助項(xiàng)目。另外,各專項(xiàng)救助應(yīng)該解除與低保的簡(jiǎn)單“捆綁”,而應(yīng)根據(jù)申請(qǐng)對(duì)象的實(shí)際情況提供符合條件的救助項(xiàng)目,充分發(fā)揮各項(xiàng)救助制度的“集合效應(yīng)”。

4.注重權(quán)責(zé)統(tǒng)一,實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的權(quán)益與義務(wù)共擔(dān)。筆者認(rèn)為,對(duì)于社會(huì)救助的權(quán)責(zé)問(wèn)題,需要在當(dāng)前及未來(lái)的社會(huì)救助政策改革上給予更清晰的說(shuō)明。一般而言,在政策上不提倡強(qiáng)加給救助對(duì)象過(guò)多的“義務(wù)”與“責(zé)任”要求,這主要考慮到社會(huì)救助是社會(huì)保障的最后一道保障網(wǎng),保障貧困群體基本生活是國(guó)家和政府應(yīng)盡的責(zé)任。但是,也應(yīng)該注意到,為防范救助“依賴”以及“負(fù)激勵(lì)”風(fēng)險(xiǎn),提升受助者家庭自我脫貧能力,需要附加一些有效的“責(zé)任條款”。履行義務(wù)的方式,不僅僅局限于社區(qū)公益性服務(wù),并在參與上實(shí)行彈性制,在管理上更加科學(xué)化、人性化,需要充分考慮到受助對(duì)象的生活與工作特點(diǎn)。因此,關(guān)于受助者的權(quán)責(zé)規(guī)定,既要注意到不宜通過(guò)道德評(píng)判等方式設(shè)置種種資格限制或附帶苛刻條件,把救助看作是對(duì)貧困者的道義支持或恩惠;同時(shí),也要差異化對(duì)待不同類型的救助對(duì)象,督促具備勞動(dòng)能力的受助者履行相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展義務(wù),包括促進(jìn)自身能力建設(shè),規(guī)避社會(huì)救助的長(zhǎng)期依賴。

5.建構(gòu)就業(yè)激勵(lì)機(jī)制,實(shí)行收入豁免與救助漸退機(jī)制。目前實(shí)行的“差額補(bǔ)貼”救助原則,實(shí)際上意味著對(duì)工作收入實(shí)行100%的邊際稅率,這在一定程度上挫傷了受助者再就業(yè)積極性。因此,應(yīng)該改變對(duì)就業(yè)收入的差額救助方式,對(duì)處于再就業(yè)起步階段或就業(yè)收入不穩(wěn)定階段的受助者,規(guī)定一定時(shí)期或金額的豁免,待收入穩(wěn)定后以較低的比率替代“100%的邊際稅率”,實(shí)行“漸進(jìn)扣除”,而非全額抵扣,以此激勵(lì)受助者再就業(yè)的積極性和主動(dòng)性。對(duì)實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的受助者,當(dāng)家庭收入超過(guò)低保標(biāo)準(zhǔn)后,不應(yīng)立即停發(fā)救助金;也不應(yīng)在終止低保資格的同時(shí),終止受助者的其他專項(xiàng)救助或優(yōu)惠政策,應(yīng)視受助者家庭狀況和其他具體條件來(lái)確定,保障困難群體在退出低保后“總體生活水平不降低”,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)受助者再就業(yè)和自力更生等行為的政策激勵(lì)。

6.強(qiáng)化“能力援助”,建立綜合性的發(fā)展型救助政策?，F(xiàn)行生存型社會(huì)救助制度面臨諸多挑戰(zhàn),主要表現(xiàn)在它無(wú)法順應(yīng)貧困主體結(jié)構(gòu)變化的需要,難以實(shí)現(xiàn)助人自助的根本目標(biāo)[13]。特別是隨著社會(huì)救助財(cái)政投入的不斷增加,以及救助標(biāo)準(zhǔn)的不斷提升,要充分發(fā)揮社會(huì)救助的功能與作用,就需要把社會(huì)救助與扶貧開(kāi)發(fā)、能力援助相結(jié)合,需要把重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到提升困難家庭自我發(fā)展上,實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)給錢給物的“救濟(jì)型助人”,向現(xiàn)代注重能力發(fā)展的“扶助型助人”轉(zhuǎn)變。除保障救助對(duì)象基本的生活之外,更需要提升受助者的自我發(fā)展能力,如構(gòu)建高效的就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制,提升受助者勞動(dòng)技能,加強(qiáng)就業(yè)指導(dǎo)與推介,提升受助者的社會(huì)參與和就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力。推行多元化的救助方式,針對(duì)物質(zhì)貧困、精神貧困等分門別類地提供資金與服務(wù)支持,加強(qiáng)對(duì)受助者的社會(huì)參與支持和心理扶持,構(gòu)建有助于受助者脫貧致富的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 慈勤英，蘭劍.“福利”與“反福利依賴”——基于城市低保群體的失業(yè)與再就業(yè)行為分析[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2015(4)：111-119.

[2]王增文，鄧大松.傾向度匹配、福利依賴與瞄準(zhǔn)機(jī)制——基于社會(huì)救助制度實(shí)施效應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)分析[J].公共管理學(xué)報(bào), 2012(2)：83-88.

[3]U．S．Department of Health and Human Services．Indicators of Welfare Dependence: Annual Report to Congress[R].2004.

[4]Huber M, Lechner M, Wunsch C, et al. Do German Welfare-to-Work Programmes Reduce Welfare Dependency and Increase Employment?[J].German Economic Review, 2011, 12(2): 182-204.

[5]Goul Andersen, JG.Welfare Crisis and Danish Welfare Policies in the 1980s and 1990s[M].London: Survival of the European Welfare State，2000: 15-64.

[6]江樹(shù)革，比約恩·古斯塔夫森.國(guó)外社會(huì)救助的經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)社會(huì)救助的未來(lái)發(fā)展[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較, 2007(4):78-80.

[7]段美枝.社會(huì)救助制度變革方向[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào),2010(5):94-95.

[8]趙淑蘭.低保救助實(shí)踐中的負(fù)激勵(lì)效應(yīng)研究[J].理論界,2007(12):177-179.

[9]李樂(lè)為，王麗華.就業(yè)激勵(lì)和援助:貧困救助制度演進(jìn)和優(yōu)化的基本取向[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2011(3)：139-140.

[10]高靈芝. 社會(huì)保障制度建設(shè)視野中城市低保對(duì)象退保難問(wèn)題研究[J].東岳論叢,2009(2):38-43.

[11]張浩淼.轉(zhuǎn)型期中國(guó)最低生活保障制度發(fā)展研究[M].上海:上海交通大學(xué)出版社,2010：219-221.

[12]鄭功成.中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略[M].北京:人民出版社，2008:259.

[13]尹乃春.走向發(fā)展型救助:社會(huì)救助的制度轉(zhuǎn)型與目標(biāo)選擇[J].廣西社會(huì)科學(xué)，2012(1)：131-134.

A Study on Optimization and Turning of Social Assistance Policy:Eliminating Risk of “Negative Incentive”

LAN Jian, CI Qin-ying

(SociologyDepartment,WuhanUniversity,Wuhan430072,China)

Abstract：This study analyzes the central and local governments’ current social assistance policy and summarizes the “negative incentives” defects in the existing policy. The main ideas include: the qualification of the salvage is single, and the definition of the responsibility of the relief is vague, the employment support and the incentive is insufficient, the special rescue is not precisely aiming and simply superimposed on the relief treatment. These lead to a considerable part of the people with working ability lacking initiative to get rid of poverty and intention of employment. To solve the “negative incentives” risk of the social assistance policy, the key is to strive to achieve the turn from the type of passive living relief of giving money and substance to comprehensive social assistance like capacity building and improving self development. The measures of optimizing the policy are suggested as follows: establishing “expenditure based poverty” relief, clearly implementing classification aid, accurately positioning the project assistance function, achieving a unified assistance responsibilities, increasing employment assistance and policy incentives, stimulating recipients’ initiative of reemployment, strengthening capacity assistance, and enhancing the ability of self out of poverty.

Key words：social assistance; risk of “negative incentives”; policy transformation; minimum living security

文章編號(hào)：1009-9107(2016)03-0155-06

中圖分類號(hào)：C913

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

作者簡(jiǎn)介：蘭劍(1987-)，男， 畬族，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士研究生，研究方向?yàn)樯鐣?huì)工作與社會(huì)政策。

基金項(xiàng)目:教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大攻關(guān)項(xiàng)目(13JZD020)；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目(2014117010201)

收稿日期：2015-10-20

DOI:10.13968/j.cnki.1009-9107.2016.03.22