張 巖

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奇臺(tái)縣創(chuàng)新村干部隊(duì)伍建設(shè)實(shí)踐引發(fā)的思考

張 巖*

當(dāng)前，新疆農(nóng)村干部隊(duì)伍人才匱乏問題已經(jīng)成為新農(nóng)村建設(shè)的突出問題。規(guī)范農(nóng)村干部隊(duì)伍建設(shè)與管理是完善基層社會(huì)治理、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵。為此，奇臺(tái)縣大膽開拓基層干部隊(duì)伍建設(shè)的創(chuàng)新思路，有效提振了村干部的“精氣神”。歸納奇臺(tái)縣的有效做法，包括：明確職業(yè)身份，增強(qiáng)職業(yè)的穩(wěn)定性；合理設(shè)置崗位，滿足基層社會(huì)治理的需要；完善激勵(lì)政策，增強(qiáng)工作的創(chuàng)造力和戰(zhàn)斗力；制定工作制度，建立健全監(jiān)督體制；大力加強(qiáng)大學(xué)生村干部的選拔制度；用好“三位一體”工作機(jī)制，提高村干部素質(zhì)與能力。新疆農(nóng)村干部隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)立足當(dāng)前，從鄉(xiāng)土化向職業(yè)化方向發(fā)展，建立公職化管理制度。同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村基層組織建設(shè)，增強(qiáng)其凝聚力、創(chuàng)造力和戰(zhàn)斗力，切實(shí)為做好新疆新時(shí)期農(nóng)村工作打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

農(nóng)村干部 隊(duì)伍建設(shè) 創(chuàng)新實(shí)踐

農(nóng)村干部是我們黨執(zhí)政理國的末端環(huán)節(jié)，在基層社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的事業(yè)中殊為重要。在當(dāng)前新疆開展的遏制非法宗教活動(dòng)、打擊暴力恐怖等反恐維穩(wěn)斗爭中，更離不開農(nóng)村干部的主動(dòng)參與、主動(dòng)作為。黨的十八屆五中全會(huì)確立的“扶貧摘帽”目標(biāo)，對(duì)新疆農(nóng)村發(fā)展工作又提出了更高的要求。2015年底，筆者跟隨“訪惠聚”課題組在昌吉州調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，住村工作組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及人民群眾談?wù)撟疃嗍腔鶎痈刹筷?duì)伍建設(shè)亟待加強(qiáng)的問題。當(dāng)前農(nóng)村干部隊(duì)伍人才匱乏問題已經(jīng)成為新疆新農(nóng)村建設(shè)的突出問題。

奇臺(tái)縣作為新疆的農(nóng)業(yè)大縣，具有農(nóng)業(yè)資源豐富、生態(tài)建設(shè)顯著、旅游資源獨(dú)特等特點(diǎn)，多年來有著“百強(qiáng)縣”、“先進(jìn)縣”、“標(biāo)兵縣”等多項(xiàng)榮譽(yù)稱號(hào)?？梢哉f，這些成績的取得離不開縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)干擔(dān)當(dāng)，離不開基層干部和群眾的艱辛與努力。然而，伴隨著新疆工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和農(nóng)村人口流動(dòng)，奇臺(tái)縣村干部隊(duì)伍人才匱乏問題已經(jīng)日益凸顯，甚至影響和阻礙了基層組織建設(shè)的前進(jìn)步伐。創(chuàng)新基層干部隊(duì)伍建設(shè)迫在眉睫。

一、2014年前奇臺(tái)縣村干部隊(duì)伍建設(shè)情況

奇臺(tái)縣總面積1.93萬平方公里，轄8鎮(zhèn)7鄉(xiāng)，總?cè)丝?0萬人，少數(shù)民族占總?cè)丝诘?5%。2014年前，全縣430名村干部中46歲至55歲的有225人，占52%；56歲至59歲的40人，占9%；村干部中初中文化程度的占46.19%，高中文化程度的占12.24%，中專文化程度的占17%，大專以上文化程度的占20%(絕大多數(shù)為農(nóng)廣校函授大專)；村黨組織書記中50歲至60歲的有31人，占52%，60歲以上的有4人，占7%。不難看出，奇臺(tái)縣基層干部整體隊(duì)伍呈現(xiàn)年齡老化、學(xué)歷偏低、后繼乏人等現(xiàn)象。

為此，奇臺(tái)縣采取了下派56名機(jī)關(guān)干部和后備干部到村任職，選派281名大學(xué)生村官到村工作，推薦3名村黨組織書記轉(zhuǎn)錄公務(wù)員等措施，一定程度上緩解了農(nóng)村干部短缺的現(xiàn)狀。然而，下派干部難長久、選派村官易流動(dòng)、轉(zhuǎn)錄干部難普及，造成這些村干部深入群眾難、打開局面難、扎根基層難、推動(dòng)工作難等問題，無法充分發(fā)揮基層黨組織的服務(wù)發(fā)展、服務(wù)群眾的作用。

二、奇臺(tái)縣村干部隊(duì)伍建設(shè)存在的突出問題及原因分析

奇臺(tái)縣村干部隊(duì)伍建設(shè)存在的“短板”帶有普遍性和現(xiàn)實(shí)性，究其原因，最核心的是農(nóng)村干部的待遇和管理問題。

1.身份不明，待遇偏低，缺乏對(duì)工作的主動(dòng)性和積極性

當(dāng)前村干部身份性質(zhì)不明、報(bào)酬待遇偏低是影響他們工作積極性的一個(gè)重要因素。村干部既不是編制內(nèi)的公職干部，又不是聘用制干部，沒有任何組織與他們簽訂勞動(dòng)合同，同時(shí)他們也不是純粹的農(nóng)民，因?yàn)樗麄兗纫龃寮?jí)工作，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)，又要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以養(yǎng)家糊口。由于社會(huì)勞動(dòng)身份不明，一些養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)政策他們也難以享受。近年來，村干部雖然有固定的財(cái)政撥發(fā)的工資，每月1500～2200元，但農(nóng)村干部認(rèn)為，“這與現(xiàn)行物價(jià)水平相比仍然是偏低的，而且現(xiàn)在在外打一天工也可以掙100多元，年輕人都不愿意在村里當(dāng)干部”。

2.管理弱化，監(jiān)督不到位，很難履行公開公平公正原則

就目前的管理體制來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部的管理還沒有一套全面有效且操作性強(qiáng)的制約監(jiān)督機(jī)制。表現(xiàn)在：首先，部分村“兩委”干部存在任期目標(biāo)不明確，年度工作規(guī)劃少，平時(shí)工作靠催促等現(xiàn)象。因?yàn)槿狈ぷ髂繕?biāo)，部分村干部抱有“做一天和尚撞一天鐘”的思想。其次，近些年村黨支部書記在涉及村民利益問題上的話語權(quán)和決定權(quán)明顯增大，使得民主決策、民主監(jiān)督機(jī)制和工作程序流于形式，在村里黨支部書記“一人獨(dú)大”的現(xiàn)象與日俱增，這在客觀上造成了村里諸多事項(xiàng)是事后監(jiān)督的結(jié)果，事前、事中的過程都由支部書記說了算，工作成效完全取決于村黨支部書記的良心，很難確保各項(xiàng)政策落實(shí)的公開公平公正。

三、奇臺(tái)縣農(nóng)村干部改革的創(chuàng)新思路

針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村干部“難選、難留、難有作為”的現(xiàn)實(shí)問題，2014年5月，奇臺(tái)縣委全面試行了《農(nóng)村基層干部公職化管理辦法》，不斷健全崗位選拔、崗位培訓(xùn)、管理考核、激勵(lì)約束等制度，有效提振了農(nóng)村基層干部的“精氣神”。

1.提高待遇，著力增強(qiáng)基層工作的源動(dòng)力

奇臺(tái)縣主要采取“基礎(chǔ)報(bào)酬+績效報(bào)酬+效益報(bào)酬”的模式落實(shí)村干部薪酬?；緢?bào)酬按照逐年遞增20%的比例納入財(cái)政預(yù)算，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委審核，縣委組織部審定，按季發(fā)放；績效報(bào)酬按照正職每月300元、副職200元、其他干部100元的標(biāo)準(zhǔn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委考核，縣委組織部審定，按季發(fā)放；效益報(bào)酬由各村從當(dāng)年新增村集體經(jīng)濟(jì)收入可支配金額中提取適當(dāng)比例，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委審核批準(zhǔn)后發(fā)放。2015年，縣委又專門制定了《村黨組織書記激勵(lì)保障辦法(試行)》，村黨組織書記年均報(bào)酬提高到2.8萬元，并按照每年提高20%的標(biāo)準(zhǔn)由財(cái)政予以保障；投入3500萬元積極推進(jìn)15個(gè)村、24個(gè)組文化陣地項(xiàng)目建設(shè)力度，為基層干部提供更加良好的工作學(xué)習(xí)環(huán)境；全面落實(shí)村干部定期體檢、養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼、喪葬補(bǔ)助等制度，解決了村干部的后顧之憂。

2.配強(qiáng)人員，著力增強(qiáng)基層工作的推動(dòng)力

按照精干、優(yōu)化、高效的原則，將各村“兩委”班子總數(shù)控制在5～7人(設(shè)立黨委的可增加到9人)，推行村“兩委”干部交叉任職和兼任片區(qū)負(fù)責(zé)人制度，提高村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)效率；嚴(yán)格落實(shí)“三個(gè)一批”工作機(jī)制，擇優(yōu)解決27名連續(xù)兩年評(píng)優(yōu)大學(xué)生村官的事業(yè)編制，競爭選派25名復(fù)轉(zhuǎn)軍人、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)致富能手到軟弱渙散村、維穩(wěn)重點(diǎn)村任職，推薦下派12名機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到后進(jìn)村擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)；建立村干部信息管理系統(tǒng)，定期對(duì)村“兩委”班子結(jié)構(gòu)、運(yùn)行狀況進(jìn)行分析研判，建立后備干部人才庫，實(shí)行助理制、掛培制等措施，強(qiáng)化后備干部的實(shí)踐鍛煉。

3.強(qiáng)化管理，著力增強(qiáng)基層工作的落實(shí)力

狠抓村干部日常管理，積極推進(jìn)村級(jí)便民服務(wù)大廳建設(shè)，實(shí)現(xiàn)村干部一站式集中辦公，提高為民辦事效率；建立規(guī)范的日?？记诤途S穩(wěn)值班制度，參照機(jī)關(guān)單位的管理模式，規(guī)范村干部作息時(shí)間，健全請銷假制度；采取定期查、隨機(jī)抽等方式進(jìn)行督查，對(duì)督查中發(fā)現(xiàn)的村干部曠到、脫崗、不在狀態(tài)等現(xiàn)象進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，扣除當(dāng)月績效考核工資并取消年底評(píng)優(yōu)資格。向群眾發(fā)放便民聯(lián)系卡并公布監(jiān)督舉報(bào)電話，接受群眾監(jiān)督。

4.強(qiáng)化考核，著力增強(qiáng)基層工作的執(zhí)行力

村干部考核實(shí)行平時(shí)業(yè)績考核與年終考核相結(jié)合的辦法進(jìn)行。平時(shí)業(yè)績考核由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委根據(jù)村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂的目標(biāo)任務(wù)完成情況確定當(dāng)月考核等次。年終考核采取由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委組織黨員代表、村民代表、“三老”人員對(duì)村干部年度進(jìn)行滿意度測評(píng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委根據(jù)平時(shí)業(yè)績考核及年終考核情況綜合評(píng)定村干部年度考核結(jié)果，考核結(jié)果與村干部表彰獎(jiǎng)勵(lì)、評(píng)先選優(yōu)、選拔任用等獎(jiǎng)懲制度掛鉤。

四、加強(qiáng)新疆農(nóng)村干部隊(duì)伍創(chuàng)新管理的思考

農(nóng)村干部是落實(shí)黨和政府各項(xiàng)惠農(nóng)政策、執(zhí)行農(nóng)村社會(huì)管理任務(wù)的最終環(huán)節(jié)。與內(nèi)地的農(nóng)村干部相比，新疆的農(nóng)村干部除了承擔(dān)帶動(dòng)發(fā)展和社會(huì)服務(wù)職責(zé)外，還承擔(dān)著繁重的反恐維穩(wěn)任務(wù)，有時(shí)甚至?xí)苯用鎸?duì)血與火的斗爭，奉獻(xiàn)多，壓力大。因此，從本質(zhì)上來看，新疆農(nóng)村干部所承擔(dān)的維穩(wěn)職責(zé)是國家政權(quán)機(jī)關(guān)的延伸，是履行維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和國家統(tǒng)一的國家職能?！稗r(nóng)村富不富，就看誰帶路；農(nóng)村穩(wěn)不穩(wěn)，就看領(lǐng)路人?！币虼?，建設(shè)好農(nóng)村干部隊(duì)伍對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步起著至關(guān)重要的作用，對(duì)切實(shí)做好新疆新時(shí)期農(nóng)村工作具有深遠(yuǎn)的影響。

歸納奇臺(tái)縣的有效做法，筆者認(rèn)為應(yīng)完善農(nóng)村干部隊(duì)伍建設(shè)管理機(jī)制，從制度上確保農(nóng)村干部成為“永不走的工作隊(duì)”，從而為新疆社會(huì)穩(wěn)定和長治久安打下堅(jiān)實(shí)的基層政權(quán)基礎(chǔ)。

1.明確職業(yè)身份，增強(qiáng)職業(yè)的穩(wěn)定性

目前農(nóng)村干部既是農(nóng)民，又是“干部”的雙重身份，造成了對(duì)其職業(yè)管理制度缺乏約束力。因此，可以考慮參照城鎮(zhèn)社區(qū)管理模式，把農(nóng)村干部界定為“社會(huì)工作者”的職業(yè)身份，將組織選用和勞動(dòng)聘任結(jié)合起來，依法與其簽訂勞動(dòng)合同，依照《勞動(dòng)法》規(guī)范其權(quán)利和義務(wù)，按照干部人事制度進(jìn)行聘用制管理，從而創(chuàng)造一種相對(duì)穩(wěn)定的職業(yè)環(huán)境，讓農(nóng)村干部有較為明確的職業(yè)預(yù)期，增強(qiáng)其職業(yè)穩(wěn)定感，提高農(nóng)村工作者職業(yè)的吸引力。

2.合理設(shè)置崗位，滿足基層社會(huì)治理的需要

黨的十八屆三中全會(huì)提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的總目標(biāo)?？梢哉f，現(xiàn)代社會(huì)治理體系不僅要有完善的治理制度，還要有完整的治理網(wǎng)格和相應(yīng)的治理功能，而實(shí)現(xiàn)這個(gè)總目標(biāo)最終還要靠人來完成。作為基層組織，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能可謂“麻雀雖小、五臟俱全”，而且農(nóng)村工作沒有哪一項(xiàng)是階段性、暫時(shí)性的，都需要長期堅(jiān)持不懈地開展。面對(duì)這些工作，現(xiàn)有的5～7名農(nóng)村干部顯然是無法全面應(yīng)對(duì)的，事實(shí)上目前農(nóng)村干部、協(xié)警、團(tuán)干等各類工作人員的數(shù)量一般都在10人以上。因此，對(duì)農(nóng)村的社會(huì)治理工作要進(jìn)行合理的崗位設(shè)置，除了農(nóng)村自治組織、負(fù)責(zé)人依法選舉外，其他工作人員應(yīng)納入基層社會(huì)管理崗位，確保每項(xiàng)工作都有人專司其職，并通過界定崗位職責(zé)確保取得應(yīng)有的成效，從而使農(nóng)村工作從現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)型向?qū)I(yè)化方向發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，逐步推行面向大中專畢業(yè)生招收農(nóng)村干部，形成按崗用人、以崗留人的運(yùn)行機(jī)制，改變目前農(nóng)村干部選用臨時(shí)性強(qiáng)、穩(wěn)定性差的局面。

3.完善激勵(lì)政策，增強(qiáng)工作的創(chuàng)造力和戰(zhàn)斗力

根據(jù)農(nóng)村干部的工作特點(diǎn)，一是建立薪酬激勵(lì)與崗位激勵(lì)相結(jié)合的制度，薪酬標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)不低于當(dāng)?shù)仄骄杖胨健Ｍ瑫r(shí)，很多農(nóng)村干部期望解決的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)也應(yīng)納入其待遇組成，使其病有所依、老有所養(yǎng)，這在一定程度上也能引導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老防病的傳統(tǒng)觀念的轉(zhuǎn)變。二是建立獎(jiǎng)勵(lì)制度。制定崗位職責(zé)并參照人事管理辦法進(jìn)行年度考核，對(duì)考核優(yōu)秀的工作人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，使年終獎(jiǎng)勵(lì)成為其年度收入的預(yù)期，鼓勵(lì)其把工作做好做實(shí)。三是形成晉升機(jī)制。 針對(duì)很多農(nóng)村干部希望解決公務(wù)員身份、待遇等問題，可以把農(nóng)村工作者作為選拔基層公務(wù)員的一個(gè)重要平臺(tái)，制定相關(guān)辦法，鼓勵(lì)工作人員盡心竭力、履職盡責(zé)，使其工作有干勁、有盼頭。

4.制定工作制度，建立健全監(jiān)督體制

當(dāng)前，造成農(nóng)村干群關(guān)系緊張的重要原因之一是干部做事不公平、不公開，讓群眾反感。尤其是在涉及農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的民生政策落實(shí)上，農(nóng)民總是有很多不滿和質(zhì)疑。當(dāng)然，我們也要看到當(dāng)前南疆農(nóng)村的貧困面比較大，希望早點(diǎn)享受到惠民政策的農(nóng)民家庭有很多，村黨支部書記不可能在短期內(nèi)做到全覆蓋，部分村民為此會(huì)產(chǎn)生不公平的心理，這是造成當(dāng)前農(nóng)村主要矛盾的重要原因。因此，化解這一矛盾的重要途徑是“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”，通過對(duì)民生事項(xiàng)從申請、審核、決定、公示等環(huán)節(jié)制定工作制度，明確人員責(zé)任，以“多人負(fù)責(zé)”的模式避免“一人獨(dú)大”，從而減少農(nóng)民“不患寡而患不均”的心理反應(yīng)，緩解干群之間的矛盾。

5.大力加強(qiáng)大學(xué)生村干部的選拔制度

黨的十八屆三中全會(huì)提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的總目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵是人才。而目前新疆農(nóng)村干部隊(duì)伍整體上年齡偏大、文化偏低，村干部的思想觀念、工作方法已不太適應(yīng)發(fā)展變化了的農(nóng)村新形勢。特別是近年來，農(nóng)村后備人才大量外流，農(nóng)村中可以選拔擔(dān)任村干部的人選非常有限，村級(jí)后備干部來源匱乏的現(xiàn)象十分突出。因此，招錄選拔大學(xué)生村干部是加快推進(jìn)新疆新農(nóng)村工作的現(xiàn)實(shí)需要。通過選拔招錄，把他們充實(shí)到農(nóng)村干部隊(duì)伍中去，一方面形成一種新的農(nóng)村基層干部用人導(dǎo)向，另一方面實(shí)現(xiàn)大學(xué)生與現(xiàn)有村干部的優(yōu)勢互補(bǔ)，解決農(nóng)村干部人才結(jié)構(gòu)性矛盾，拓寬了農(nóng)村后備干部的來源。

6.用好“三位一體”工作機(jī)制，提高村干部素質(zhì)與能力

結(jié)合“訪惠聚”活動(dòng)，自治區(qū)黨委提出了要努力形成“工作組、村黨支部、村警‘三位一體’的工作機(jī)制”?！叭灰惑w”不是簡單意義上的人數(shù)增加的概念，而是思想理念的碰撞而產(chǎn)生的“爆發(fā)力”。它在一定程度上改變了農(nóng)村干部按部就班的傳統(tǒng)工作思維，引導(dǎo)村委班子正確地理解政策、正確地開展工作、正確地對(duì)待得失，說到底是引導(dǎo)農(nóng)村干部作風(fēng)轉(zhuǎn)變，想干事、會(huì)干事、干成事，使農(nóng)民群眾真切地感受到村干部是自己貼心的人、領(lǐng)路的人、依靠的人，真正成為“永不走的工作隊(duì)”。因此，用好“三位一體”工作機(jī)制對(duì)于示范帶動(dòng)和幫助培養(yǎng)農(nóng)村干部，對(duì)于加強(qiáng)基層組織建設(shè)具有非常緊迫的現(xiàn)實(shí)意義。

新形勢和任務(wù)對(duì)新疆村干部隊(duì)伍建設(shè)提出了新的更高的要求。為此，新疆農(nóng)村干部隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)立足當(dāng)前，從鄉(xiāng)土化向職業(yè)化方向發(fā)展，建立公職化管理制度。同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村基層組織建設(shè)，增強(qiáng)其凝聚力、創(chuàng)造力和戰(zhàn)斗力，切實(shí)為做好新疆新時(shí)期農(nóng)村工作打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

[1]奇臺(tái)縣委組織部.奇臺(tái)縣試行村干部公職化管理實(shí)施辦法(試行)(內(nèi)部文件).

[2]奇臺(tái)縣強(qiáng)化管理著力打造具有新疆特色的農(nóng)村好干部隊(duì)伍.新疆昆侖網(wǎng)http://xjkunlun.cn.

〔責(zé)任編輯：劉 杉〕

張巖，新疆社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員。

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1671-4741(2016)05-0040-04