陳為智

（青島科技大學(xué)法學(xué)院，山東　青島　266061）

當(dāng)前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的關(guān)鍵問題反思及前瞻

陳為智

（青島科技大學(xué)法學(xué)院，山東青島266061）

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是典型的自上而下政府主導(dǎo)型養(yǎng)老模式。結(jié)合青島、上海等地的養(yǎng)老實踐，在政府承擔(dān)有限福利責(zé)任背景下，圍繞服務(wù)主體、服務(wù)對象、服務(wù)需求、運作機制四個關(guān)鍵要素，反思當(dāng)前我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的問題，表現(xiàn)為：基層制度安排缺位、績效導(dǎo)向、服務(wù)主體不明，服務(wù)權(quán)責(zé)不清、服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)需求不契合等關(guān)鍵問題，社區(qū)居家養(yǎng)老福利政策中心化、服務(wù)主體三位一體，需求導(dǎo)向、制度植入，服務(wù)的社會化、市場化趨向等，是未來社區(qū)居家養(yǎng)老可持續(xù)發(fā)展的著重考慮因素。

社區(qū)居家養(yǎng)老；問題；反思

至2014年底，我國60歲以上的老年人口已經(jīng)達(dá)2.12億，占總?cè)丝诘?5.5%，老齡化問題成為當(dāng)前我國日益突出的社會問題。習(xí)近平總書記今年2月份對加強老齡工作作出重要指示，強調(diào)加強頂層設(shè)計完善重大政策制度及時科學(xué)綜合應(yīng)對人口老齡化[1]。在家庭結(jié)構(gòu)變遷、社會分工、社會流動加速背景下，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能日漸式微，同時，機構(gòu)養(yǎng)老“院舍化”弊端和有限的照顧資源及不均衡占有，越來越多的老年人由誰來供養(yǎng)、如何供養(yǎng)？倒逼政府和社會尋求解決這一重大問題的現(xiàn)實途徑。實踐證明，社區(qū)居家養(yǎng)老（Home and/or Community Care）既能夠使老人安心在家中和社區(qū)生活，又使老人享受政府、社區(qū)、社會組織提供的家政、生活照顧、醫(yī)療康復(fù)、精神慰藉等服務(wù)，成為適合我國大多數(shù)老年人養(yǎng)老的重要模式之一。該模式源于有50多年歷史的英國的社區(qū)照顧（Community Care），在我國有10多年的本土化實踐與探索，尤以上海、北京、青島等一些老齡化程度高、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的社區(qū)居家養(yǎng)老探索為典型。2008年民政部等10部門下發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》，是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在全國推行的標(biāo)志。那么，10多年來，這一新型養(yǎng)老模式在我國的發(fā)展情況和社會效果如何？

一、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展及相關(guān)研究回顧

自國家老齡事業(yè)規(guī)劃“十五”計劃提出社區(qū)養(yǎng)老的理念開始，一些城市開始探索這一養(yǎng)老模式，出現(xiàn)大量的星光老年之家、托老所等公辦社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)，但由于不被社區(qū)老年人所了解，加上這種養(yǎng)老方式剛從國外引入，存在專業(yè)服務(wù)人員短缺、服務(wù)不專業(yè)、經(jīng)費短缺、服務(wù)項目單一等問題，實際運營效果不理想。后來，“十一五”規(guī)劃提出“加快建立以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充的老年人社會福利服務(wù)體系”，“十二五”規(guī)劃提出“建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系”和“大力發(fā)展社區(qū)照料服務(wù)”的目標(biāo)。2013年出臺《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見（國發(fā)〔2013〕35號）》，指出“到2020年，全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的，覆蓋城鄉(xiāng)、規(guī)模適度、功能完善的養(yǎng)老服務(wù)體系”①《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見（國發(fā)〔2013〕35號）》。。隨著一系列國家層面政策的頒布，各地開始了結(jié)合實際探索社區(qū)居家養(yǎng)老新模式之路，社區(qū)居家養(yǎng)老以燎原之勢開始在全國快速發(fā)展。隨之，出現(xiàn)大量的相關(guān)研究成果。主要包括：一是對社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老的界定，如史柏年將社區(qū)養(yǎng)老定義為與老人社區(qū)照顧相類似的概念，而梁新穎認(rèn)為社區(qū)養(yǎng)老主要應(yīng)該是一種社區(qū)機構(gòu)養(yǎng)老即狹義的社區(qū)養(yǎng)老[2]；二是各地社區(qū)居家養(yǎng)老的實踐經(jīng)驗總結(jié)與模式提煉[3]；三是相關(guān)聯(lián)的研究如社區(qū)養(yǎng)老與需求研究[4]、對國外社區(qū)養(yǎng)老模式介紹及借鑒[5]；四是社會工作介入居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容、方式方法的探討[6]。隨著社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在全國的逐步鋪開，出現(xiàn)了對存在問題的探究。就社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)問題的研究來看，有的是從某一視角，如丁煜等從福利多元主義視角，指出中國社區(qū)居家養(yǎng)老的“去家庭化”缺失多元供給機制[7]，有的則是對某一地區(qū)和某一具體的服務(wù)項目，如羅亞萍等就西安市的社區(qū)老年餐桌養(yǎng)老服務(wù)，指出存在市場運作方式不當(dāng)、社會自治組織不發(fā)達(dá)等問題[8]，總體而言，已有成果缺乏對當(dāng)前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在問題的全局性、系統(tǒng)性地探究與反思?；诖?，本文遵循社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式運作的三大結(jié)構(gòu)要素即主體、客體、運作，以服務(wù)主體、服務(wù)對象、服務(wù)需求、運作機制為邏輯主線，將養(yǎng)老模式置于政策議題與政府公共服務(wù)行動框架之中，結(jié)合地方社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實踐，反思目前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策、服務(wù)項目設(shè)計、服務(wù)傳送等關(guān)鍵問題，發(fā)現(xiàn)其中的不足和問題，進(jìn)而提出可能的發(fā)展思路。

二、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的問題反思

（一）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的基層制度安排缺位

制度是一套成型的規(guī)則和結(jié)構(gòu)，既是對公共和私人領(lǐng)域社會行動與決策的約束，也是對未來結(jié)果的行動預(yù)期，意在減少不確定性，降低社會政策執(zhí)行成本?？v觀當(dāng)前我國社區(qū)居家養(yǎng)老制度，似乎還不具有學(xué)理含義的制度體系。雖然將社區(qū)作為養(yǎng)老重要陣地的政府規(guī)劃理念已經(jīng)明確提出，但規(guī)劃性質(zhì)的政策目標(biāo)僅具有宏觀指導(dǎo)意義，而且社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的具體落地由各地政府負(fù)責(zé)，又無統(tǒng)一的國家層面的法律與規(guī)范予以約束與監(jiān)督。實際情況是，各地社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)具有操作性質(zhì)的制度設(shè)計與安排并不多見，僅有的一些以“通知”、“意見”等形式的政策文件，只具指導(dǎo)性，但實踐性不強，約束性不夠。由此，各地社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)落實差異非常大，大部分地區(qū)尤其是農(nóng)村社區(qū)對居家養(yǎng)老的實質(zhì)性制度安排不到位，形成社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的真空，空有其名而無其實。這也是造成各地社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展差異較大，城市和農(nóng)村、東部與西部、不同地區(qū)之間社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在明顯不均等現(xiàn)象的原因之一[9]。

新制度的形成是一個緩慢的過程，制度變遷也可以理解為新制度植入的結(jié)果，制度植入是一個社會制度的重新安排[10]。作為與一種新型的養(yǎng)老模式配套的新制度，理論上說，社區(qū)居家養(yǎng)老的制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)涉及到多個層面、多個方面的問題，如再分配制度和市場制度共同作用下養(yǎng)老制度框架的形成，以及具體制度安排，包括老年救助與保障、資金配置使用與監(jiān)督、組織機構(gòu)與執(zhí)行、服務(wù)隊伍培養(yǎng)與管理、服務(wù)購買與實施、服務(wù)評估與考核等一整套流程與服務(wù)體系，涉及到不同的單位、組織、家庭、個人等，但這一系列問題在我國并沒有很好的解決。一些地區(qū)由于社區(qū)養(yǎng)老重視程度不夠，制度的制定與實施上亦存在臨時性、隨意性傾向，或者說還沒有形成社區(qū)養(yǎng)老的制度安排。這是目前我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不夠理想的重要原因之一。

（二）地方政府的績效導(dǎo)向邏輯

由于我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)采取的是補缺型養(yǎng)老政策，地方政府主導(dǎo)特征明顯。新型社會治理理論指導(dǎo)下的政府管理，在服務(wù)實踐層面特別要求注重服務(wù)績效與產(chǎn)出，服務(wù)績效與產(chǎn)出需要有相應(yīng)的配套評估制度。但由于評估制度體系尚處于起步階段，既不成熟也不完善①目前我國尚沒有社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范的國家統(tǒng)一參考標(biāo)準(zhǔn)，一些地方標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)開始出現(xiàn)，但大多不夠細(xì)致，參照操作性不強。，同時，存在政府即是服務(wù)供給主體又是評估主體的情況，導(dǎo)致服務(wù)監(jiān)管缺失。不恰當(dāng)?shù)目冃?dǎo)向的評估標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)政府傾向于將大量資金投入到有形、看得見的硬件設(shè)施建設(shè)，如增建、擴建社區(qū)敬老院、護(hù)理院，辟專門空間成立社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)日間照料中心，購置大量休息床、休息椅、麻將撲克桌、室內(nèi)鍛煉器材等設(shè)施設(shè)備。但真正投入到老人身上的慢性性病預(yù)防與治療、護(hù)理、陪伴、家政照料等照護(hù)服務(wù)項目并不多，結(jié)果是忽視了老年人的差異性需求，如醫(yī)療康復(fù)、個性化生活照護(hù)、社會支持、精神慰藉等實質(zhì)性的服務(wù)安排。出現(xiàn)大量社區(qū)日間照料中心閑置，沒有老人參與的窘?jīng)r，造成表面化服務(wù)多、實質(zhì)性服務(wù)少，重形式、輕實效的問題，在社區(qū)老人中造成較差的口碑。

（三）服務(wù)主體與服務(wù)對象不明確

1.服務(wù)主體不清

在自上而下的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式下，政府作為服務(wù)資源提供者的邏輯表明，政府應(yīng)是當(dāng)然的服務(wù)供給主體，同時，“簡政放權(quán)、政社分開、政事分開”的社會治理新思路，倒逼地方政府必須改革傳統(tǒng)管理模式。尤其在政府購買社會服務(wù)的新方式下，需要將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)交由市場和社會來負(fù)責(zé)，政府應(yīng)只發(fā)揮宏觀管理與監(jiān)督的角色。因此，理論上講，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的提供主體應(yīng)該是獨立于公權(quán)力部門的民間社會組織或企業(yè)。這就出現(xiàn)了社區(qū)養(yǎng)老的應(yīng)然主體與實然主體不一致的尷尬狀況。由于政府、市場與社會組織的關(guān)系沒有理順，加之傳統(tǒng)觀念束縛與制度變革的滯后特征，養(yǎng)老資金的分配與調(diào)控、社區(qū)養(yǎng)老的運作過程仍然由政府掌控。這就存在著服務(wù)資金如何科學(xué)分配、使用的問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于資金掌握在政府手里，政府同時又是管理者與執(zhí)法者，由此，造成了養(yǎng)老服務(wù)資源的分配不均衡現(xiàn)象，特別是一些民間養(yǎng)老機構(gòu)包括民營社區(qū)日間照料中心，運作資金短缺現(xiàn)象嚴(yán)重，而一些公辦養(yǎng)老機構(gòu)則享有較多優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源。以至于造成公辦社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)占有大量優(yōu)質(zhì)資源但服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)數(shù)量跟不上，一些民辦社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量好、服務(wù)老人數(shù)量多但缺乏資金與政策支持的問題。

結(jié)果是，一方面，政府雖然控制著絕大部分資源，但作為管理者與監(jiān)督者，政府不再涉及具體的服務(wù)領(lǐng)域，不再是服務(wù)的實施者；另一方面，了解社區(qū)老人需求且能夠提供專業(yè)服務(wù)的企業(yè)或民間社會組織由于缺乏資源，加之企業(yè)的營利屬性和社會組織資源動員能力的不足，社區(qū)養(yǎng)老的社會化缺乏充分發(fā)展的土壤。由此而言，真正的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)主體到底是誰，是不是政府？是不是企業(yè)？是不是社會組織？好像是但好像又不全是。服務(wù)主體不清，則服務(wù)責(zé)任不明，同樣是目前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展緩慢的根本原因之一。

2.服務(wù)對象篩選模糊

補缺型養(yǎng)老政策的前提假設(shè)是家庭和社區(qū)在社區(qū)居家養(yǎng)老中仍然承擔(dān)主要責(zé)任，政府只起到兜底作用。因此，能夠享受到上門康復(fù)、護(hù)理，以及家政、照護(hù)服務(wù)的老年人畢竟是少數(shù)，服務(wù)對象必然地接受嚴(yán)格的資格審查與篩選。對此，北京、上海、青島等地制定了相應(yīng)的篩選標(biāo)準(zhǔn)，包括年齡標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)狀況標(biāo)準(zhǔn)、家庭結(jié)構(gòu)、疾病程度、活動能力等，而且標(biāo)準(zhǔn)較為嚴(yán)苛，如上海市在篩選老年人活動能力時，就參考了美國較為成熟的ADLs量表和IADLs量表，并結(jié)合地方社區(qū)實際。所以，能夠享受到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的老年人只是少數(shù)，如高齡、失能、半失能、嚴(yán)重疾病、低收入老人。毫無疑問，這些人應(yīng)該首先得到社區(qū)照顧、長期照料服務(wù)。然而，由于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策所指對象范圍較為寬泛，除了生理上有困難的特殊老年人群體，社區(qū)中還存在大量被定義為超過60歲以上但身體健康的老年群體。調(diào)查表明，這些老年群體最大的需求是精神需求和生活照料需求，而這些需求目前尚不能得到滿足。我國養(yǎng)老福利政策除了選擇性福利供給，也具有普遍性福利供給的特征，馬歇爾的公民身份與社會權(quán)利理論表明，福利政策在保障弱勢群體的同時，更具有維系社會公平的作用[11]。我國社會保障水平的不斷提高，意味著健康老人享有的精神需求權(quán)利理應(yīng)得到一定程度的滿足，福利政策的制定需要考慮到這一點。如果政府提供，需求如何得到滿足呢？政府的適度普惠型社區(qū)養(yǎng)老如何從政策到實踐，逐步去實現(xiàn)，目前仍然是一個懸而未決的問題。

（四）服務(wù)內(nèi)容不能契合服務(wù)需求

由于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容涉及到不同狀況的老年人群體，同時，又是從社區(qū)照料、老年衛(wèi)生與健康、老年社區(qū)文化等多個層面開展，決定了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)具有的復(fù)雜性與服務(wù)項目設(shè)計的多面向性，這也為政府社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項目與內(nèi)容的設(shè)計與落地，提供了較大的彈性與回旋余地，為一些地方政府社區(qū)居家養(yǎng)老的不作為提供了口實。雖然如此，近些年，各地對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項目進(jìn)行了有效探索，如有的城市對兩類老人設(shè)計了不同的服務(wù)項目，針對那些老齡、失能、半失能老人，主要采取上門服務(wù)的形式，如送餐、送家政、上門醫(yī)療康復(fù)、精神陪伴等服務(wù)；對那些有活動能力的老人，則通過建立日間照料中心或社區(qū)日托中心，為前來社區(qū)中心老人提供精神需求、社會參與、社會支持服務(wù)。青島市某社區(qū)提供的養(yǎng)老服務(wù)包括以下幾個方面：配備會議室、社區(qū)大講堂等為社區(qū)老人提供知識宣傳、社會交流場所；設(shè)立棋牌室、培訓(xùn)室、圖書角等各種娛樂場所，為老人提供精神服務(wù)；建立康復(fù)室，為有醫(yī)療保健需求的老人開展康復(fù)；設(shè)立社區(qū)食堂，為社區(qū)中不能做飯的老年人提供餐飲服務(wù)。此外，社區(qū)還配備蔬菜糧油配送到門、洗衣服務(wù)、日間照料服務(wù)等便利的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于缺乏專業(yè)工作人員如社工、社區(qū)護(hù)士，以及工作人員的方式、方法不當(dāng)?shù)葐栴}，社區(qū)老人與社區(qū)工作人員聯(lián)系不多，社區(qū)互助支持網(wǎng)絡(luò)沒有形成，社區(qū)服務(wù)中心的會議室、社區(qū)大講堂、棋牌室、圖書角等的利用率并不高，接受服務(wù)的老年人數(shù)量少且參與度低。服務(wù)內(nèi)容形式化與空泛化的問題同時存在，社區(qū)中的多數(shù)老人并沒有得到實實在在的服務(wù)。

政府投入的社區(qū)養(yǎng)老場地、設(shè)施較為完善，但老人參與度低的問題不獨此社區(qū)，而是一個較為普遍的現(xiàn)象。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于政府以量表、調(diào)查問卷等定量評估工具為導(dǎo)向的評價標(biāo)準(zhǔn)，缺乏對老年人需求的人文關(guān)懷，甚至是背離了需求為導(dǎo)向的根本宗旨，由此，服務(wù)項目運作與管理存在諸多問題，如服務(wù)活動少、服務(wù)內(nèi)容單一、老年食堂收費過高，飯菜質(zhì)量不好、缺乏專業(yè)服務(wù)人員等，實際參加活動的老人過少，老人與工作人員缺乏聯(lián)系、互動等問題，普遍存在。以至于有老人認(rèn)為社區(qū)居家養(yǎng)老政策就是“雷聲大、雨點小”。有學(xué)者對杭州四個社區(qū)的實證研究也支持了筆者的觀點[12]。

三、討論與建議

社區(qū)老人目前雖然不能享受到普惠型福利服務(wù)，但老年事業(yè)發(fā)展規(guī)劃提到的發(fā)展適度普惠型的老年社會福利事業(yè)，意味著除了要滿足社區(qū)內(nèi)特殊老年群體的需求，還需要在資金投入、設(shè)施建設(shè)、服務(wù)設(shè)計等方面為占較大比例的一般老年群體提供休養(yǎng)、娛樂、文化等一般化服務(wù)，避免服務(wù)的形式化傾向，切切實實為老人帶來真正實惠①如大眾網(wǎng)2015年7月16日報道，華東六省一市城市公共服務(wù)質(zhì)量2014年監(jiān)測報告顯示，山東省公共服務(wù)質(zhì)量排名第3位，得分較高的是公用服務(wù)設(shè)施、公共文化體育、市容市貌、公共交通，但養(yǎng)老服務(wù)、行政便民服務(wù)、環(huán)境治理的滿意度在11個監(jiān)測領(lǐng)域中得分最低。說明政府在養(yǎng)老服務(wù)方面還需要進(jìn)一步提高質(zhì)量。。筆者在此無意批評政府不作為，畢竟目前我國施行的仍然是補缺型福利政策，政府作為最后出場者，承擔(dān)的是有限社會福利責(zé)任[13]。社區(qū)居家養(yǎng)老事業(yè)前途光明，但其健康可持續(xù)發(fā)展還有很長的路要走。以下，筆者從理念層面提出發(fā)展建議：

（一）老年福利政策的中心化

“老年人養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)成為重大的社會問題”②關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見，全國老齡辦發(fā)〔2008〕2號。，需要“加快建立社會養(yǎng)老服務(wù)體系和發(fā)展老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)”③中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定，2013年。，這表明，國家政策話語已經(jīng)將養(yǎng)老事業(yè)上升為國家戰(zhàn)略。老年福利政策的中心化，意味著包括社區(qū)居家養(yǎng)老在內(nèi)的老年福利政策，既不是簡單的流于形式的政策倡導(dǎo)，更不應(yīng)該將之放置于政策的邊緣地位，而應(yīng)該納入中央及各級地方政府重要的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃之中，并分階段、按步驟落實、實施。特別要在財政資金支持、地方法規(guī)與政策、服務(wù)模式等方面重點突破。例如，在與中央的養(yǎng)老保險政策不相沖突的基礎(chǔ)上，需要探索適合本地的養(yǎng)老保險與護(hù)理政策，這方面青島市的長期照護(hù)護(hù)理保險、上海市老年護(hù)理服務(wù)體系建設(shè)和老年舒緩療護(hù)項目等方面的探索，都是很好的借鑒[14]。最終將針對社區(qū)居家養(yǎng)老的普惠性服務(wù)的政策倡導(dǎo)，落地為各種實實在在的服務(wù)項目。

（二）社區(qū)居家養(yǎng)老主體的三位一體

社區(qū)居家養(yǎng)老是一套綜合性服務(wù)體系，是現(xiàn)代社會治理在社區(qū)內(nèi)的典型體現(xiàn)，在市場經(jīng)濟(jì)與再分配經(jīng)濟(jì)并存的轉(zhuǎn)型社會，單靠政府一方力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，在這方面，福利多元主義給我們提供了很好的啟示，社區(qū)居家養(yǎng)老需要發(fā)揮公共部門、市場和社會三方力量，即由公共部門、市場、民間組織、家庭和社區(qū)等多元主體共同承擔(dān)責(zé)任，其中尤為強調(diào)社會和個人對他人的責(zé)任。三方作為服務(wù)主體的角色劃分要明確，政府作為公共部門，發(fā)揮社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目購買者、規(guī)范者、監(jiān)管者角色，包括提供資金、場地、設(shè)施等一般性保障，對服務(wù)過程與結(jié)果進(jìn)行評估和監(jiān)督；市場提供機會和自主，提供個人社會的財富，提供專業(yè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和正式社會支持網(wǎng)絡(luò)；家庭和社區(qū)形成非正式社會支持網(wǎng)絡(luò)，提供安老、為老的互惠互助行為，特別是家庭成員提供的非正式照料在居家養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，民間組織提供部分資源和非正式的福利養(yǎng)老服務(wù)。

（三）需求導(dǎo)向、制度植入

當(dāng)前養(yǎng)老社會政策的轉(zhuǎn)型主要應(yīng)當(dāng)從政府主導(dǎo)的非專業(yè)化的消極型福利轉(zhuǎn)向以人為本的積極福利。積極福利重在發(fā)揮人的主觀能動性，從事后補償、救助轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑邦A(yù)防，如對社區(qū)老人的自我增能，康復(fù)保健、慢性病預(yù)防等知識的普及，鄰里互助網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建等，以彌補政府服務(wù)的失靈與不足等。在設(shè)計具體的服務(wù)項目時，應(yīng)基于社區(qū)老人實際需求，而非基于政府績效考核的面子工程建設(shè)。服務(wù)實施過程中，在掌握社區(qū)老人信息的基礎(chǔ)上，應(yīng)按照一定標(biāo)準(zhǔn)，如年齡、健康狀況、經(jīng)濟(jì)收入狀況、活動能力等層面，將老年人進(jìn)行分類，再根據(jù)不同類型老人制定相應(yīng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)項目，分類過程中會出現(xiàn)交叉狀況，如（或）高齡、（或）失能、（或）貧困老人，這樣類型的老人資助力度可以加大。對那些低齡、身體狀況很好的老人，服務(wù)重點應(yīng)滿足其心理咨詢、家庭陪伴等精神文化需求。

制度是一種契約責(zé)任，將產(chǎn)生較強的約束力與執(zhí)行力。由于社區(qū)居家養(yǎng)老是一種新的養(yǎng)老模式，正處于實踐和摸索階段，新的法規(guī)、規(guī)范還沒有建立，為避免養(yǎng)老服務(wù)的走過場、形式化傾向，需要逐步形成約束服務(wù)主體、服務(wù)對象，規(guī)范服務(wù)過程的一整套可操作、可持續(xù)的制度與機制。特別是各級地方政府應(yīng)真正將社區(qū)居家養(yǎng)老納入地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，形成較為清晰的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)制度框架，明確各部門職責(zé)和工作任務(wù)。在管理、法規(guī)、資金、人才隊伍等方面形成可持續(xù)的制度安排。以保障社區(qū)老人享受到切實的服務(wù)，確保社區(qū)居家養(yǎng)老的服務(wù)質(zhì)量和效果。

（四）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的社會化、市場化

未來社會的少子化和低生育率傾向，以及女性更多地參與到勞動力市場，意味著今后社區(qū)居家養(yǎng)老中的家庭成員尤其是女性成員的非正式家庭照料角色將逐步趨于弱化，代之而起的是，養(yǎng)老將由其他社會成員、社會組織和專業(yè)養(yǎng)老企業(yè)承擔(dān)，可以預(yù)見，不久的將來，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的社會化和市場化趨勢將越發(fā)明顯。社會化指養(yǎng)老服務(wù)從之前主要由私人領(lǐng)域承擔(dān)專向主要由公共領(lǐng)域承擔(dān)，成為社會的公共議題，這將引發(fā)社區(qū)居家養(yǎng)老社會政策的巨大改變。市場化則是在社會化的基礎(chǔ)上，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的選擇更為自由，養(yǎng)老服務(wù)體現(xiàn)人本精神、更為專業(yè)，但卻是以支付高額的養(yǎng)老費用為前提。但在未富先老的現(xiàn)實中國，以及家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)文化模式下，如何實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老的市場化需要經(jīng)歷一個邊走邊摸索的實踐過程。箏

[1]習(xí)近平.加強頂層設(shè)計完善重大政策制度及時科學(xué)綜合應(yīng)對人口老齡化[EB/OL].新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/ 2016-02/23/c_1118132709.htm.

[2]梁新穎.家庭養(yǎng)老社會化問題探路[J].社會科學(xué)輯刊，2000（4）：39-41.

[3]李鳳琴，陳泉辛.城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式探索——以南京市鼓樓區(qū)政府向“心貼心老年服務(wù)中心”購買服務(wù)為例[J].西北人口，2012（1）：46-50.

[4]李晉.城市居家老年人生活狀況及其對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的需求研究——以上海市為例[D].華東理工大學(xué)，2014.

[5]郭競成.居家養(yǎng)老模式的國際比較與借鑒[J].社會保障研究，2010（1）：29-31.

[6]陳為智.社區(qū)居家養(yǎng)老中的社會工作介入內(nèi)容及方法[J].全國商情，2014（13）：93-94.

[7]丁煜，楊雅真.福利多元主義視角的社區(qū)居家養(yǎng)老問題研究——以XM市XG街道為例[J].公共管理與政策評論，2015（1）：43-53.

[8]羅亞萍，茹斯羽.我國發(fā)展城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的問題與對策——以西安市社區(qū)老年餐桌為例[J].西安交通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2014（5）：84.

[9]丁志宏，王莉莉.我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)均等化研究[J].人口學(xué)刊，2011（5）：83-88.

[10]Granovetter，M.（1985）.“Economic Action and Social Structure：The Problem of Embeddedness”，American Journal of Sociology，91（3）：481-510.

[11]Mitchel L Cohen，T.H.Marshall’s“Citizenship and Social Class”，Dissent Fall 2010：Dissent：81-85.

[12]王萍，倪娜.政府主導(dǎo)下的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)運行困境——基于杭州市四個社區(qū)的實證研究[J].浙江學(xué)刊，2011（6）：194-200.

[13]彭華民等.西方社會福利理論前沿：論國家、社會、體制與政策[M].北京：中國社會出版社，2009：134-135.

[14]陳為智等.發(fā)達(dá)國家長期照護(hù)制度建設(shè)經(jīng)驗研究[R].全國老齡政策理論研究部級課題研究報告（編號：QLB2014A020）2014，15-20.

Retrospect the Problems about Current Community&Home Care Pattern and Putforward Development Strategy

CHEN Wei-zhi
（School of law，Qingdao University of Science&Technology，Qingdao Shandong 266061）

Community&home care Pattern is one kind of upper-to-down caring pattern led by local government.In the policy context that the government assume welfare limited responsibility，and thinking about caring practice of Qingdao and Shanghai city，this thesis mainly retrospect main problems of current community&home care Pattern from the four dimensions：service providers，service recipients，service demanding，serving operating mechanism.The main problems are as follows，absence of caring system in local government，caring operation is led by the idea of government management performance，service providers are not clear，power and responsibility is not defined，service content and service demand is not consistent.The author think the future sustainable development of Community&home care Pattern should adhere to six principles：centralizing aging policy，integrating service providers among government，market and society，service demand led，first making caring system，service socializing and marketing.

Community&home care Pattern；problem；retrospect；propose advice

C919

A

1007-0672（2016）03-0100-05

2015-12-17

教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目“我國城市老年人社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求評估與社會工作介入研究”（14YJA840003）階段成果。

陳為智，男，青島科技大學(xué)法學(xué)院副教授，社會學(xué)博士，研究方向：老年人口、社區(qū)服務(wù)。