柯尊清

（云南大學(xué)　公共管理學(xué)院，云南　昆明　650091）

城市基層社會(huì)治理的社會(huì)建構(gòu)研究

柯尊清

（云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南昆明650091）

自1949年以來(lái)，我國(guó)城市基層社會(huì)治理經(jīng)歷了一個(gè)由個(gè)體建構(gòu)向社會(huì)建構(gòu)過渡的演變過程，這一演進(jìn)與“社會(huì)管理”向“社會(huì)治理”的轉(zhuǎn)變具有內(nèi)在統(tǒng)一性。城市基層社會(huì)治理社會(huì)建構(gòu)的提出有兩個(gè)基點(diǎn)：一是個(gè)體建構(gòu)在城市基層社會(huì)治理中面臨困境；二是社會(huì)建構(gòu)具有公共治理屬性，公共治理本身包含社會(huì)建構(gòu)元素。城市基層社會(huì)治理要實(shí)現(xiàn)由個(gè)體建構(gòu)向社會(huì)建構(gòu)的過渡，有四條路徑，即由單一主體建構(gòu)向多元主體建構(gòu)轉(zhuǎn)變、由單向建構(gòu)向雙向建構(gòu)轉(zhuǎn)變、由封閉建構(gòu)向開放建構(gòu)轉(zhuǎn)變以及由反應(yīng)性建構(gòu)向能動(dòng)性建構(gòu)轉(zhuǎn)變。

城市基層社會(huì)；社會(huì)治理；社會(huì)建構(gòu)

隨著現(xiàn)代化、城市化進(jìn)程加速，政治生活民主化、經(jīng)濟(jì)生活市場(chǎng)化和社會(huì)生活多元化趨勢(shì)日益明顯，社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)利益、社會(huì)矛盾等發(fā)生了深刻的變化，城市流動(dòng)人口的管理和服務(wù)、社會(huì)階層固化等呈現(xiàn)出新特點(diǎn)。網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)新發(fā)展催生的以自媒體為代表的新媒體，造就了一個(gè)“人人即媒體”的“大眾麥克風(fēng)”時(shí)代，公眾對(duì)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)的不滿越來(lái)越容易引發(fā)大規(guī)模的網(wǎng)絡(luò)輿情，加之制度化的利益訴求渠道不暢，觸發(fā)利益相關(guān)者和非利益相關(guān)者抗?fàn)幨皆V求的風(fēng)險(xiǎn)逐漸積累。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，我國(guó)傳統(tǒng)城市社會(huì)管理模式下的單位制賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)逐漸消解，隨著政企分開、政社分開、企社分開改革的推進(jìn)，單位制逐步走向解體，“單位人”向“社會(huì)人”“社區(qū)人”轉(zhuǎn)變，從單位轉(zhuǎn)移的社會(huì)職能需要其他主體予以承擔(dān)。然而，傳統(tǒng)街居制不足以承擔(dān)單位轉(zhuǎn)移的社會(huì)職能。按照現(xiàn)代公共管理的理念，政府不可能通過擴(kuò)大自身職能和機(jī)構(gòu)予以承擔(dān)。加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層社會(huì)治理刻不容緩，建構(gòu)和完善多元主體合作共治的公共治理體制成為城市基層社會(huì)治理面臨的重要議題。我國(guó)城市基層社會(huì)治理改革始于20世紀(jì)80年代興起的城市社區(qū)建設(shè)，是在政府有意識(shí)、有目標(biāo)、有計(jì)劃、有組織推動(dòng)下而啟動(dòng)、展開和深入的建構(gòu)活動(dòng)。由個(gè)體建構(gòu)向社會(huì)建構(gòu)轉(zhuǎn)變既是我國(guó)城市基層社會(huì)治理演進(jìn)的實(shí)況，也是進(jìn)一步加強(qiáng)城市基層社會(huì)治理建設(shè)的路徑。在特殊的歷史時(shí)期，政府作為單一主體進(jìn)行的城市基層社會(huì)治理的個(gè)體建構(gòu)在建立社會(huì)秩序、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面起到了重要作用。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，個(gè)體建構(gòu)越來(lái)越不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求，強(qiáng)調(diào)多元主體互動(dòng)、交互、協(xié)商、共識(shí)的社會(huì)建構(gòu)成為城市基層社會(huì)治理改革的重要趨勢(shì)。

一、社會(huì)建構(gòu)主義及其理解

1966年，皮特·伯格和托馬斯·盧克曼在其著作《社會(huì)實(shí)體的建構(gòu)：知識(shí)社會(huì)學(xué)綱領(lǐng)》中提出“社會(huì)建構(gòu)”這一概念。社會(huì)建構(gòu)主義以社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、后現(xiàn)代理論、女性主義為理論淵源。布爾（Burr）在《社會(huì)建構(gòu)主義導(dǎo)論》一書中提出了社會(huì)建構(gòu)主義的四個(gè)基本理論假設(shè)，即：對(duì)習(xí)以為常的知識(shí)的批判立場(chǎng)、強(qiáng)調(diào)歷史和文化特殊性、知識(shí)是由社會(huì)過程所維系、知識(shí)與社會(huì)行動(dòng)交織在一起。［1］社會(huì)建構(gòu)主義持建構(gòu)主義的基本立場(chǎng)，起初是一種關(guān)于知識(shí)論的立場(chǎng)，探究知識(shí)的社會(huì)建構(gòu)問題，認(rèn)為知識(shí)是認(rèn)知主體主觀建構(gòu)的結(jié)果，是社會(huì)實(shí)踐和社會(huì)制度的產(chǎn)物，具有特殊的文化性和歷史性。對(duì)客觀知識(shí)的追求，其實(shí)也是一個(gè)社會(huì)建構(gòu)的過程，即舒茨所謂的每個(gè)人都對(duì)日常生活進(jìn)行“常識(shí)建構(gòu)”，而社會(huì)科學(xué)家研究則是二度建構(gòu)，就是以非直接經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)事實(shí)為對(duì)象的建構(gòu)，是對(duì)“常識(shí)建構(gòu)”的建構(gòu)。隨著社會(huì)科學(xué)的發(fā)展，社會(huì)建構(gòu)主義由知識(shí)論立場(chǎng)拓展為一般意義上的方法，日益成為一種重要的認(rèn)識(shí)論和方法論。作為社會(huì)建構(gòu)主義的代表人物，格根（Gergen）提出從元理論、社會(huì)理論和社會(huì)實(shí)踐三個(gè)層面來(lái)理解社會(huì)建構(gòu)主義。［2］從元理論的層面看，社會(huì)建構(gòu)主義有別于社會(huì)實(shí)在論、實(shí)證主義、本質(zhì)主義的本體論和知識(shí)論，持相對(duì)主義的立場(chǎng)具有真理相對(duì)性的傾向：人們認(rèn)識(shí)世界的方式、概念等具有文化和歷史特殊性，其產(chǎn)生和發(fā)展決定于特定的社會(huì)場(chǎng)域，社會(huì)互動(dòng)形塑著構(gòu)成社會(huì)基本形態(tài)的信仰、法律、社會(huì)習(xí)俗等。社會(huì)建構(gòu)主義意在強(qiáng)調(diào)走出業(yè)已建構(gòu)起來(lái)的現(xiàn)實(shí)，重新建構(gòu)新的對(duì)話知識(shí)、話語(yǔ)體系和理論，與此同時(shí)，不斷反思、批判自己的價(jià)值立場(chǎng)，對(duì)不確定性保持開放態(tài)度。在元理論和社會(huì)理論的導(dǎo)向下，社會(huì)建構(gòu)主義一方面置疑現(xiàn)行的社會(huì)設(shè)置、話語(yǔ)霸權(quán)，反對(duì)簡(jiǎn)單化清晰化地根據(jù)專業(yè)術(shù)語(yǔ)進(jìn)行類化和介入，另一方面，社會(huì)建構(gòu)主義所強(qiáng)調(diào)的反思性、開放性、批判性有助于形成對(duì)話機(jī)會(huì)，在各個(gè)群體之間達(dá)成交流、對(duì)話與合作。概言之，社會(huì)建構(gòu)主義有三個(gè)特點(diǎn)：［3］（P29～30）一是建構(gòu)性，“人是人的生活世界的社會(huì)建構(gòu)者；人是生活世界的社會(huì)建構(gòu)者；人的生活世界是人的社會(huì)建構(gòu)，人的生活世界也在建構(gòu)著人自身”。［4］二是社會(huì)性，即“對(duì)話本身就是社會(huì)性的，它就是一個(gè)社會(huì)建構(gòu)過程：每一個(gè)個(gè)體總是在與他人的對(duì)話和互動(dòng)中建構(gòu)知識(shí)、建構(gòu)自身、建構(gòu)世界”。［5］（P162）三是互動(dòng)性，一方面是人與建構(gòu)物之間的互動(dòng)，人在具體的歷史、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、地域和個(gè)體體驗(yàn)中建構(gòu)著建構(gòu)物，而建構(gòu)物也形塑著人，另一方面是人與人之間的互動(dòng)，人們通過交流、協(xié)商、對(duì)話、共識(shí)等形式來(lái)建構(gòu)現(xiàn)實(shí)世界。

二、城市基層社會(huì)治理個(gè)體建構(gòu)的困境

“我們從來(lái)就沒能按照我們所渴望的方式成功地改變社會(huì)。除非我們能夠說服我們中的大多數(shù)接受我們的領(lǐng)導(dǎo)，否則我們就不能成功地為社會(huì)制定一部計(jì)劃，因?yàn)樯鐣?huì)、各種人類關(guān)系以及社會(huì)系統(tǒng)都太復(fù)雜了”。［6］（P1）社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜性助推了基于個(gè)體建構(gòu)的理性社會(huì)治理體系的非理性，即社會(huì)治理體系的異化。事物發(fā)展中往往難以避免悖論的產(chǎn)生，例如，致力于管理效率的提高會(huì)導(dǎo)致公平的缺失，而公平的缺失又反過來(lái)影響管理效率的實(shí)現(xiàn)，出現(xiàn)了效率取向的非效率性。城市基層社會(huì)治理環(huán)境由同質(zhì)化、穩(wěn)定性日益向異質(zhì)性和變動(dòng)性轉(zhuǎn)變，以理性設(shè)計(jì)的制度、體制和機(jī)制越來(lái)越難以回應(yīng)社會(huì)需求、處理社會(huì)公共事務(wù)、提供公共服務(wù)。一方面，傳統(tǒng)公共行政的政治與行政二分將公共行政看成是執(zhí)行性環(huán)節(jié)，以效率為目標(biāo)取向，管理主義取向下的工具理性追求社會(huì)治理的機(jī)械效率，并未關(guān)注到公平、公正等方面的目標(biāo)取向，然而，無(wú)論是公共問題的解決、公共需求的滿足還是公共事務(wù)的處理，效率目標(biāo)只是其中的目標(biāo)之一；另一方面，在城市基層社會(huì)治理的個(gè)體建構(gòu)中，政府作為單一主體，基于自身理性通過制度、規(guī)則、程序、準(zhǔn)則、機(jī)制等設(shè)計(jì)，將自身認(rèn)為符合社會(huì)治理實(shí)際的治理體系施加于城市基層社會(huì)，形成了全能型的政府管理模式，權(quán)力單向度行使，通過“單位制”，政府掌控著社會(huì)治理的權(quán)威資源、經(jīng)濟(jì)資源，對(duì)城市基層社會(huì)形成了全面的管控，公眾參與對(duì)社會(huì)治理體系的建構(gòu)微乎其微、無(wú)足輕重。傳統(tǒng)公共行政范式向新公共行政范式、新公共管理范式、新公共服務(wù)行政范式的轉(zhuǎn)變，以及治理理論的范式價(jià)值凸顯，對(duì)應(yīng)的社會(huì)治理體系也會(huì)隨之發(fā)生轉(zhuǎn)型，市場(chǎng)和社會(huì)的力量在建構(gòu)、形塑社會(huì)治理體系中的地位和作用將日益凸顯。從城市基層社會(huì)治理中公共需求的滿足、公共問題的解決以及公共事務(wù)的處理看，需求狀況、問題根源均落腳于基層社會(huì)，政府社會(huì)治理的效率、理性主要決定于政府公務(wù)人員的理性，缺乏與基層社會(huì)的接觸以及與公眾的互動(dòng)，僅僅基于政府自身理性的社會(huì)治理體系顯然無(wú)法適應(yīng)異質(zhì)化的城市基層社會(huì)實(shí)際。從城市基層社會(huì)治理的環(huán)境變化看，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)處于工業(yè)化中期，而社會(huì)則處于工業(yè)化早期，社會(huì)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立以及迅速發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)分層化、社會(huì)形態(tài)異質(zhì)化、社會(huì)成員個(gè)體意識(shí)增強(qiáng)，社會(huì)需求多樣化、社會(huì)利益關(guān)系復(fù)雜化、社會(huì)矛盾沖突化、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)常態(tài)化等趨勢(shì)日益明顯，城市基層社會(huì)治理的個(gè)體建構(gòu)因其主體單一性、封閉性、單向交流、被動(dòng)反應(yīng)性建構(gòu)，難以有效、及時(shí)地回應(yīng)和解決轉(zhuǎn)型中的社會(huì)問題。

三、社會(huì)建構(gòu)與公共治理的統(tǒng)一性

在公共治理背景下，公共行政不僅僅是關(guān)于行政的問題，而且還是關(guān)于與公共事務(wù)處理結(jié)果、公共需求滿足情況相關(guān)的行政。社會(huì)治理演進(jìn)的過程其實(shí)是政府治理模式演進(jìn)在社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的建構(gòu)和投射。傳統(tǒng)的公共行政模式之下，政治的話語(yǔ)范疇主要是民主，而行政的話語(yǔ)范疇則主要是集權(quán)。公共行政是一個(gè)雙向交互的社會(huì)建構(gòu)過程，一定的公共行政理念決定了社會(huì)建構(gòu)的類型和結(jié)構(gòu)，公共行政的政治建構(gòu)、經(jīng)濟(jì)建構(gòu)、社會(huì)建構(gòu)和文化建構(gòu)共同構(gòu)成公共行政的理論和實(shí)踐形態(tài)，受公共行政建構(gòu)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化環(huán)境又對(duì)公共行政的理論和實(shí)踐產(chǎn)生反向的形塑作用。傳統(tǒng)公共行政模式下的城市基層社會(huì)治理體系是由政府一元化管理模式主導(dǎo)，以理性設(shè)計(jì)的制度、體制及運(yùn)行機(jī)制來(lái)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)施管理；傳統(tǒng)公共行政向前瞻性公共行政過渡期的城市基層社會(huì)治理體系以社會(huì)管理模式為主，在政府基于自身理性進(jìn)行社會(huì)治理建構(gòu)的同時(shí)逐漸引入社會(huì)和市場(chǎng)力量；前瞻性公共行政模式下的城市基層社會(huì)治理體系是由公共治理模式導(dǎo)引的，政府系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)和市場(chǎng)系統(tǒng)中的多元主體通過交流、互動(dòng)、對(duì)話、協(xié)商、談判等共同建構(gòu)著社會(huì)治理體系，社會(huì)治理體系也形塑著多元主體的社會(huì)建構(gòu)過程。

社會(huì)建構(gòu)主義與公共治理在城市基層社會(huì)治理中具有內(nèi)在的統(tǒng)一性?！啊卫?的概念是基于建構(gòu)主義者的觀點(diǎn)提出來(lái)的，他們認(rèn)為，社會(huì)現(xiàn)實(shí)是由社會(huì)公民以及社會(huì)交際中特定的利益相關(guān)者所社會(huì)性建構(gòu)的?！保?］（P165）社會(huì)建構(gòu)主義的治理屬性與公共治理的社會(huì)建構(gòu)趨勢(shì)的合一，將貫穿于城市基層社會(huì)治理演進(jìn)的全過程。方法論層面的建構(gòu)主義具有多樣性的建構(gòu)方式，既有政治建構(gòu)、行政建構(gòu)和社會(huì)性建構(gòu)，也有工具—理性建構(gòu)，既有民主性的社會(huì)建構(gòu)也有非民主性的社會(huì)建構(gòu)。并非社會(huì)建構(gòu)都是民主的，在非民主行政的制度背景下，城市基層社會(huì)治理的社會(huì)建構(gòu)幾乎完全由政府及其公務(wù)員決定，而“民主的社會(huì)建構(gòu)以多元角色相互分享、相互學(xué)習(xí)、相互協(xié)商和對(duì)話辯駁的基本主張為出發(fā)點(diǎn)”［7］（P8），“民主的社會(huì)建構(gòu)依賴一個(gè)過程，這一過程促進(jìn)持續(xù)的互動(dòng)和連續(xù)的關(guān)系，倡導(dǎo)批判和反思行動(dòng)，強(qiáng)調(diào)包容姑息反對(duì)聲音的真正對(duì)話與話語(yǔ)?！保?］（P185）民主行政是政治民主化在公共行政中的體現(xiàn)，民主行政背景下的社會(huì)建構(gòu)實(shí)質(zhì)就是一種多元參與式的民主，多元主體均對(duì)社會(huì)治理體系及其運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行著共同的建構(gòu)，這與公共治理所秉持的觀點(diǎn)具有內(nèi)在的統(tǒng)一性。所以，在方法論層面堅(jiān)持社會(huì)建構(gòu)主義，在理論基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)公共治理，對(duì)于當(dāng)代中國(guó)城市基層社會(huì)治理的理論和實(shí)踐具有適用性。

城市基層社會(huì)治理的社會(huì)建構(gòu)途徑豐富和拓展了城市基層社會(huì)治理的視野和路徑。社會(huì)建構(gòu)主義主張通過交流、互動(dòng)、協(xié)商談判等建構(gòu)社會(huì)治理體系，與現(xiàn)代公共管理理論和實(shí)踐具有契合性，與治理所主張的多元主體參與的合作共治在方法論層面是共通的。社會(huì)建構(gòu)主義并不是當(dāng)前公共管理的主導(dǎo)性、支配性范式，但是，卻為現(xiàn)有的科層制、制度主義等提出了具有反思性、批判性的思想傾向，為城市基層社會(huì)治理創(chuàng)新拓展了路徑和視角，超越了城市基層社會(huì)治理的個(gè)體建構(gòu)，有利于完善城市基層社會(huì)治理體系及其運(yùn)行機(jī)制。就公共政策的制定與執(zhí)行而言，基層社會(huì)是社會(huì)政策的落腳點(diǎn)，越是到基層社會(huì)，公眾參與的影響就越突出，社會(huì)建構(gòu)主義的基層社會(huì)實(shí)踐也就具有更加廣闊的空間。城市基層社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐為社會(huì)建構(gòu)的落地、適用和踐行提供了有利條件。

四、城市基層社會(huì)治理社會(huì)建構(gòu)的路徑

根據(jù)政府介入的程度，從社會(huì)建構(gòu)主義視角可將城市基層社會(huì)治理劃分為個(gè)體建構(gòu)階段、個(gè)體建構(gòu)向社會(huì)建構(gòu)過渡階段和社會(huì)建構(gòu)階段。現(xiàn)階段，我國(guó)城市基層社會(huì)治理處于個(gè)體建構(gòu)向社會(huì)建設(shè)的過渡階段，加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層社會(huì)治理的就是要推進(jìn)個(gè)體建構(gòu)向社會(huì)建構(gòu)過渡，建構(gòu)和完善多元主體合作共治的公共治理體制。

（一）由單一主體建構(gòu)向多元主體建構(gòu)轉(zhuǎn)變

社會(huì)建構(gòu)強(qiáng)調(diào)的交流、互動(dòng)、對(duì)話、協(xié)商和談判必須以多元主體間關(guān)系為前提條件，這就構(gòu)成了社會(huì)建構(gòu)區(qū)別于個(gè)體建構(gòu)的首要區(qū)別，即個(gè)體建構(gòu)是由單一主體承擔(dān)的建構(gòu)，而社會(huì)建構(gòu)是多元主體參與的建構(gòu)。城市基層社會(huì)治理的單一主體個(gè)體建構(gòu)是特殊環(huán)境的產(chǎn)物，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中弊端日益突出：政府及其公務(wù)員基于自身理性難以對(duì)應(yīng)城市基層社會(huì)治理中的新事物、新問題和新變化；管理主體單一化忽視了公共服務(wù)社會(huì)化趨勢(shì)中公民所具有的公共服務(wù)受益者、參與者、監(jiān)督者等多重角色，社會(huì)治理缺乏透明性和回應(yīng)性，背離現(xiàn)代公共管理理念；單一主體管理對(duì)應(yīng)全能型政府形態(tài)、公權(quán)失范、監(jiān)督弱化、權(quán)責(zé)不對(duì)等問題。而多元主體參與的社會(huì)建設(shè)，從整個(gè)社會(huì)的視域中考察城市基層社會(huì)治理，將政府視為參與建構(gòu)的主體之一，明確了政府的有限性以及全能型政府模式的局限性，重視社會(huì)機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制在基層社會(huì)管理和公共服務(wù)供給中的地位和作用，與治理理論具有內(nèi)在的統(tǒng)一性。在我國(guó)城市基層社會(huì)治理個(gè)體建構(gòu)階段，政府對(duì)城市基層社會(huì)實(shí)行政府一元化管理，政府形態(tài)呈現(xiàn)全能型特點(diǎn)，在體制上實(shí)行單位制為主、街居制為輔的管理體制。單位制作為新中國(guó)成立初期社會(huì)管理的制度性產(chǎn)物，融合了政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)功能，國(guó)家通過單位這一實(shí)體形式來(lái)牢牢管控職工，而街居制則是居于輔助地位，負(fù)責(zé)對(duì)政府系統(tǒng)及單位制之外的社會(huì)閑散人員、民政救濟(jì)和社會(huì)優(yōu)撫對(duì)象等進(jìn)行管理。單位制為主街居制為輔的體制下，“單位社區(qū)化”和“社區(qū)單位化”雙重伴奏，“單位辦社會(huì)”成為普遍模式。街居制不論從權(quán)力權(quán)威、資源控制，還是從影響力等方面都處于邊緣化地位，城市居民委員會(huì)的自治功能阻滯，生存空間和自治能力都缺乏必需的條件。隨著我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，以及政社分開、政企分開改革的推進(jìn)，單位制逐步走向解體，“單位人”向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變，從單位剝離的社會(huì)職能需要承擔(dān)，而政府不可能通過擴(kuò)大自身職能和機(jī)構(gòu)予以承擔(dān)，所以，興起于20世紀(jì)80年代的城市社區(qū)建設(shè)應(yīng)運(yùn)而生。城市社區(qū)建設(shè)的初期主要聚焦于社區(qū)福利的提供問題，在展開和深入階段城市社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織、社區(qū)居民、駐區(qū)企業(yè)單位等逐步被納入到社區(qū)治理主體多元化體系中。黨的十六屆四中全會(huì)提出“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”，黨的十八屆五中全會(huì)提出“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”，這些則為多元主體參與城市基層社會(huì)治理體系的建構(gòu)提出的要求。在城市基層社會(huì)治理改革中，需要明確政府、社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織、社區(qū)居民、駐社區(qū)企業(yè)等多元主體在城市基層社會(huì)治理中的地位，在現(xiàn)有條件約束下探討多元主體合作共治的體制機(jī)制建設(shè)，合理劃分政府事權(quán)與社區(qū)事權(quán)，將公民的訴求與智慧整合到城市基層社會(huì)治理體系中并予以有效回應(yīng)，致力于建構(gòu)多元主體合作共治的公共治理體制。

（二）由單向建構(gòu)向雙向建構(gòu)轉(zhuǎn)變

單向建構(gòu)中下級(jí)政府部門、城市社區(qū)、社會(huì)組織和公民難以對(duì)政府社會(huì)治理產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，政府通過公共權(quán)力“自上而下”的層級(jí)節(jié)制實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)部門或是社會(huì)的控制，“自下而上”的溝通渠道阻滯。雙向建構(gòu)強(qiáng)調(diào)管理過程中的縱向和橫向的交流、互動(dòng)、協(xié)作關(guān)系，下級(jí)部門、社會(huì)、公民并非城市基層社會(huì)治理的配合者，而是參與者和合作者。從政府管理視角看，我國(guó)的城市基層社會(huì)治理實(shí)質(zhì)就是政府對(duì)城市基層社會(huì)的管理，發(fā)展和改革的取向是政府主導(dǎo)下的多元主體合作共治。當(dāng)前，我國(guó)城市基層社會(huì)的治理實(shí)踐中全能型政府模式依然存在，治理方式重行政手段、輕社會(huì)性手段，重管制輕服務(wù)，社會(huì)治理體制“自上而下”單向度運(yùn)行。基層政府及其派出機(jī)構(gòu)甚至將社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織看作是其下屬機(jī)構(gòu)，通過“漏斗效應(yīng)”下壓到城市社區(qū)，直接“發(fā)號(hào)施令”，對(duì)于“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、權(quán)隨責(zé)走”落實(shí)不到位，將對(duì)社區(qū)居委會(huì)的“指導(dǎo)、支持和幫助”變成了“領(lǐng)導(dǎo)”和“管理”，社區(qū)居委會(huì)在政府的“腿”和居民的“頭”之間徘徊。城市基層社會(huì)治理體制運(yùn)行主要依靠自上而下的溝通渠道，政府體系中由于行政層級(jí)結(jié)構(gòu)而形成的“壓力型體制”，行政逐級(jí)發(fā)包，政府部門及其公務(wù)員主要向上級(jí)負(fù)責(zé)。由于在辦公場(chǎng)所、辦公經(jīng)費(fèi)、人員津貼等方面受制于政府，政府部門推行項(xiàng)目制、考核評(píng)比、爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)等，社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織疲于應(yīng)付，社區(qū)居委會(huì)行政化問題突出，社區(qū)社會(huì)組織兼有行政化和邊緣化特點(diǎn)，自治功能被弱化。在城市基層社會(huì)治理體制單向度運(yùn)行的背景下，基層政府、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織、社區(qū)居民對(duì)于公共事務(wù)管理的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)難以得到有效保障。城市基層社會(huì)治理的社會(huì)建構(gòu)要求治理體制中的宏觀層次、中觀層次和微觀層次之間能夠形成自上而下的導(dǎo)引、形塑機(jī)制和自下而上的踐行、反饋機(jī)制，社會(huì)政策的制定和執(zhí)行實(shí)現(xiàn)政令暢通、令行禁止，來(lái)自基層社會(huì)的訴求和反饋能夠順暢地進(jìn)入社會(huì)治理體系并得到有效的回應(yīng)。

（三）由封閉建構(gòu)向開放建構(gòu)轉(zhuǎn)變

“社區(qū)是社會(huì)的一部分，存在于社會(huì)既有的制度安排之中?！鐣?huì)中其他的組織作為一種外在的制度設(shè)置也會(huì)對(duì)社區(qū)治理發(fā)生影響?！保?］城市基層社會(huì)治理的封閉建構(gòu)是單一主體建構(gòu)和單向建構(gòu)的延伸或必然結(jié)果。城市基層社會(huì)治理的封閉建構(gòu)實(shí)踐中，管理主體壟斷政務(wù)信息，極為有限地向系統(tǒng)外開放，出現(xiàn)管理危機(jī)、群體性事件往往采取捂著、蓋著的策略，公民的知情權(quán)被漠視，參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)被虛化。城市基層社會(huì)治理由封閉建構(gòu)向開放建構(gòu)的基本要求就是建設(shè)開放性政府，打造陽(yáng)光政府，保障公民的知情權(quán)。城市基層社會(huì)治理在單一主體實(shí)施的封閉性建構(gòu)中，容易產(chǎn)生“暗箱操作”、外部監(jiān)督弱化、漠視公民利益訴求、公共服務(wù)缺乏回應(yīng)性等問題。只有在開放的政府體制中，公民對(duì)政府所實(shí)行的社會(huì)管理和公共服務(wù)才能保持知情，也才能夠進(jìn)行必要的參與和監(jiān)督，城市基層社會(huì)治理的多元主體合作共治的公共治理體制才能夠建構(gòu)起來(lái)。政府開放性的邊界處于動(dòng)態(tài)變化之中，即其開放內(nèi)容逐漸拓展，開放程度逐步提高，經(jīng)歷了從最低意義上的公眾知情到回應(yīng)公眾需求、塑造責(zé)任政府，再到促進(jìn)參與、謀求互動(dòng)、實(shí)現(xiàn)“善治”的發(fā)展歷程。［9］開放性政府的“本質(zhì)就是政府與社會(huì)及其公眾之間建構(gòu)的互動(dòng)關(guān)系形態(tài)”，開放性政府的基本制度安排包括信息公開與分享制度、公民需求回應(yīng)與響應(yīng)制度、政策議程的參與制度與利益調(diào)試的協(xié)商民主制度、公共事務(wù)共同治理的合作制度和社會(huì)自主發(fā)展的自治制度。［10］開放性政府理論和實(shí)踐，有利于實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理方式的開放性和動(dòng)態(tài)化，提高社會(huì)管理的有效性和公共服務(wù)的回應(yīng)性。

（四）反應(yīng)性建構(gòu)向能動(dòng)性建構(gòu)轉(zhuǎn)變

反應(yīng)性建構(gòu)是一種回應(yīng)社會(huì)治理內(nèi)外環(huán)境要求的被動(dòng)式建構(gòu)：見子打子，對(duì)社會(huì)需求缺乏及時(shí)的把握，對(duì)社會(huì)問題覺察缺乏靈敏性；迫于事態(tài)的緊急性不得不采取治標(biāo)措施、付出更大成本；在管理中用一個(gè)重要性壓倒另一個(gè)重要性，活動(dòng)過程的預(yù)見性、規(guī)劃性、協(xié)作性不足。能動(dòng)性建構(gòu)強(qiáng)調(diào)和發(fā)揮人的積極和主動(dòng)方面，重視激發(fā)人們的首創(chuàng)性、進(jìn)取心和創(chuàng)造精神，是一種引領(lǐng)性的、前瞻性的和主動(dòng)的、積極的社會(huì)建構(gòu)。轉(zhuǎn)型期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境要求城市基層社會(huì)治理體制建構(gòu)應(yīng)該更加體現(xiàn)引領(lǐng)性、前瞻性，直面社會(huì)問題和社會(huì)矛盾。為此，一是，強(qiáng)化社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的預(yù)警和防范，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)測(cè)和分析，提高覺察和識(shí)別社會(huì)問題和社會(huì)需求的敏感性和有效性，提高城市基層社會(huì)治理的針對(duì)性、預(yù)見性和有效性。二是，為城市基層社會(huì)治理的地方性創(chuàng)新提供必要的制度環(huán)境和激勵(lì)條件，鼓勵(lì)各地區(qū)因地制宜地開發(fā)和運(yùn)用新的政策工具、創(chuàng)新工作機(jī)制，大力激發(fā)多元主體的創(chuàng)造性和積極性。政府與社會(huì)之間的關(guān)系并不是零和博弈的關(guān)系，社會(huì)組織的興起和公民參與意識(shí)的提高并不是對(duì)政府控制力的消解，而是政府可資利用的社會(huì)資源、社會(huì)資本更加豐富了。政府要能夠調(diào)適政府與社會(huì)之間的協(xié)作關(guān)系，承認(rèn)社會(huì)在社會(huì)治理中的主體地位并做出相應(yīng)的制度安排，培育和激發(fā)社會(huì)組織活力。三是，注重社會(huì)治理資訊的分享，強(qiáng)化政府主導(dǎo)下的多元主體互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)。“構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”，共建是基礎(chǔ)條件，而共享則是目標(biāo)導(dǎo)向。信息的擁有量、全面性、精確性直接影響公民參與社區(qū)公共事務(wù)的能力。政府需要主動(dòng)分享社會(huì)治理資訊，致力于健全多元主體間的交互網(wǎng)絡(luò)，完善多元主體間公共信息的有效溝通機(jī)制，提高多元主體合作共治的活力和創(chuàng)造性。

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〔責(zé)任編輯：左安嵩〕

On Social Construction of Urban Grass Roots Social Governance

KE Zun-qing
（School of Public Management，Yunnan University，Kunming，650091，Yunnan，China）

Since 1949，the evolution of urban grassroots social governance in China has undergone a transition from individual construction to social construction，which has inherent unity with the transformation of“socialmanagement”to“social governance”.This paper proposes the concept of social construction of urban grass-roots social governance based on the following two basis points：firstly，the individual construction in the urban grass-roots social governance is facing difficulties；secondly，the social construction has the attribute of public governance and the public governance contains the elements of social construction. To achieve the change from individual construction to social construction in urban grassroots social governance，efforts can be made in the following transformations：from single-subject construction tomultiple-subject construction，from unidirectional construction to bidirectional construction，from closed construction to open construction，and from reactive construction to active construction.

urban grassroots society；social governance；social construction

C912.8

A

1006-723X（2016）06-0047-05

云南省博士研究生學(xué)術(shù)新人獎(jiǎng)資助

柯尊清（1989—），男，云南昭通人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，主要從事地方政府治理，公共政策分析研究。