張 西 峰

(中國政法大學(xué) 國際法學(xué)院，北京 100088)

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·“一帶一路”戰(zhàn)略研究·

人民幣國際化的法律保障機(jī)制

張 西 峰

(中國政法大學(xué) 國際法學(xué)院，北京 100088)

作為與國家命運(yùn)相聯(lián)系的重大課題，人民幣國際化戰(zhàn)略的實(shí)施能為中國帶來重大利益，但與此同時(shí)，人民幣國際化也存在一系列風(fēng)險(xiǎn)。因此，要在全球范圍內(nèi)構(gòu)建人民幣業(yè)務(wù)經(jīng)營權(quán)，實(shí)施人民幣業(yè)務(wù)監(jiān)管權(quán)，增強(qiáng)人民銀行的獨(dú)立性，完善人民幣發(fā)行制度，為人民幣國際化提供法律保障機(jī)制。

人民幣國際化；法律保障機(jī)制；經(jīng)營權(quán)；監(jiān)管權(quán)；人民幣發(fā)行制度；“一帶一路”

“一帶一路”和人民幣國際化是中國在21世紀(jì)提出的兩個(gè)舉世矚目的重要戰(zhàn)略。政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通和民心相通是“一帶一路”建設(shè)的核心目標(biāo)，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源合作、貿(mào)易、投資等具體的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作內(nèi)容又都離不開貨幣，“一帶一路”“五通”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與人民幣國際化道路相互促進(jìn)、相輔相成?！耙粠б宦贰蓖度谫Y活動(dòng)使用人民幣有助于推動(dòng)人民幣成長為成熟的國際貨幣，由人民幣作為區(qū)域貿(mào)易和投資的計(jì)價(jià)貨幣也有利于區(qū)域內(nèi)的資金融通，可以促進(jìn)區(qū)域貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)的一體化[1]。鑒于中國是“一帶一路”戰(zhàn)略中金融支持的組織者、資金的重要提供者，所以人民幣毫無疑問應(yīng)該成為基礎(chǔ)設(shè)施融資的關(guān)鍵貨幣。

“我國要走向世界舞臺的中心，人民幣必然要經(jīng)受國際化的洗禮。貨幣的國際化是一國綜合實(shí)力在貨幣形態(tài)上的反映?！盵2]進(jìn)入21世紀(jì)，全世界都在關(guān)注人民幣。盡管人民幣國際化的道路充滿風(fēng)險(xiǎn)，但中國必然要開展跨境人民幣業(yè)務(wù)，推進(jìn)人民幣國際化戰(zhàn)略，使人民幣的國際地位與經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)，從而在國際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中更好地維護(hù)人民幣所能帶來的國家經(jīng)濟(jì)利益、政治利益和居民財(cái)產(chǎn)利益。

作為與國家命運(yùn)相聯(lián)系的重大課題，人民幣國際化必將對中國宏觀調(diào)控方式、資本市場開放程度、資本項(xiàng)目可兌換性推進(jìn)、匯率利率市場化提速、金融監(jiān)管理念變革、金融強(qiáng)國建設(shè)、國際貨幣體系完善、全球金融平衡發(fā)展等產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。本文在分析人民幣國際化現(xiàn)狀和風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)探討人民幣國際化的法律保障機(jī)制。

一、人民幣國際化的現(xiàn)狀

人民幣國際化戰(zhàn)略的推進(jìn)，以2009年《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)管理辦法》的頒布實(shí)施為標(biāo)志。此后，有關(guān)部門先后出臺了《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)管理辦法實(shí)施細(xì)則》《關(guān)于擴(kuò)大跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)有關(guān)問題的通知》《跨境人民幣收付信息管理系統(tǒng)管理暫行辦法》《境外直接投資人民幣結(jié)算試點(diǎn)管理辦法》《關(guān)于明確跨境人民幣業(yè)務(wù)相關(guān)問題的通知》《關(guān)于擴(kuò)大跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算地區(qū)的通知》《外商直接投資人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)管理辦法》《境外機(jī)構(gòu)人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》《關(guān)于境外人民幣清算行等三類機(jī)構(gòu)運(yùn)用人民幣投資銀行間債券市場試點(diǎn)有關(guān)事宜的通知》《基金管理公司、證券公司人民幣合格境外機(jī)構(gòu)投資者境內(nèi)證券投資試點(diǎn)辦法》《人民幣合格境外機(jī)構(gòu)投資者境內(nèi)證券投資試點(diǎn)辦法》《關(guān)于境外投資者投資境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)人民幣結(jié)算有關(guān)事項(xiàng)的通知》等規(guī)范性文件。

自推進(jìn)人民幣國際化戰(zhàn)略以來，中國已初步建立了以市場需求為導(dǎo)向，豐富多樣、便利通暢的人民幣跨境循環(huán)使用渠道，境外人民幣存量已具有一定規(guī)模。中國人民銀行公開發(fā)布的《人民幣國際化報(bào)告》(2015年)顯示，據(jù)環(huán)球銀行金融電信協(xié)會(huì)(SWIFT)統(tǒng)計(jì)，2014年12月，人民幣成為全球第二大貿(mào)易融資貨幣、第五大支付貨幣、第六大外匯交易貨幣。根據(jù)中國人民銀行的公開數(shù)據(jù)，2015年上半年，以人民幣進(jìn)行結(jié)算的跨境貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易及其他經(jīng)常項(xiàng)目、對外直接投資、外商直接投資分別發(fā)生3萬億元、3 711億元、1 670億元、4 866億元。截至2016年6月，中國人民銀行已與35個(gè)中央銀行或貨幣當(dāng)局簽訂了雙邊本幣互換協(xié)議，總金額達(dá)33 257億元人民幣；截至2015年9月29日，已在境外設(shè)立人民幣清算行20家；截至2015年4月，不含主權(quán)財(cái)富基金和其他國家央行，進(jìn)入中國債市的外國投資機(jī)構(gòu)總數(shù)達(dá)152家；截至2016年6月，人民幣合格境外機(jī)構(gòu)投資(RQFII)額度總計(jì)14 600億元。人民幣在跨境貿(mào)易結(jié)算、對外直接投資、外商直接投資、對外項(xiàng)目貸款、證券市場投資等業(yè)務(wù)中得到越來越廣泛的使用，跨境人民幣業(yè)務(wù)粗具規(guī)模。

從宏觀層面看，推進(jìn)人民幣國際化戰(zhàn)略能夠促進(jìn)我國國際貿(mào)易、國際投資以及國際融資的發(fā)展，推動(dòng)中國金融領(lǐng)域的全面深化改革，提升中國在國際市場上的金融資源配置能力，有利于國際貨幣體系的改革和完善，促進(jìn)國際貨幣體系走向“多元制衡”。從微觀層面看，人民幣跨境使用可以有效降低相關(guān)企業(yè)在國際貿(mào)易、國際投資以及國際融資等領(lǐng)域的成本及風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，從事國際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)企業(yè)的匯兌成本和資金使用成本得以降低，資金使用效率得以提高，匯率風(fēng)險(xiǎn)可以合理規(guī)避，融資渠道得以拓寬。人民幣跨境使用有助于境內(nèi)企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)在更大范圍內(nèi)、更高層次上實(shí)施資源的配置。

總之，人民幣國際化有利于中國企業(yè)國際競爭力的提升。目前，人民幣國際化正從跨境貿(mào)易向跨境投融資、從結(jié)算貨幣向計(jì)價(jià)貨幣、儲(chǔ)備貨幣等方面加速發(fā)展。人民幣于2016年10月1日加入特別提款權(quán) (SDR)之后，即成為與美元、歐元、英鎊和日元并列的第五種SDR籃子貨幣，具備國際儲(chǔ)備貨幣的職能。人民幣在國際經(jīng)貿(mào)活動(dòng)和國際貨幣體系改革中的作用正在不斷增強(qiáng)。隨著“一帶一路”戰(zhàn)略和人民幣國際化戰(zhàn)略的推進(jìn)，厘清人民幣國際化面臨的風(fēng)險(xiǎn)，提出人民幣國際化的法律保障機(jī)制，已經(jīng)成為中國當(dāng)前迫在眉睫的重大課題。

二、人民幣國際化的法律風(fēng)險(xiǎn)

(一)人民幣現(xiàn)金國際化的法律風(fēng)險(xiǎn)

人民幣現(xiàn)金國際化的最大法律風(fēng)險(xiǎn)來源于主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)代信用貨幣已成為以國家信用為基礎(chǔ)、以貨幣發(fā)行國法律為貨幣權(quán)利(力)來源的“主權(quán)貨幣”，而非傳統(tǒng)的“金屬本位制度”或“金匯兌本位制度”條件下的特殊物權(quán)財(cái)產(chǎn)[3]。主權(quán)信用貨幣是貨幣發(fā)行國(或國家聯(lián)盟)主權(quán)的代表，任何主權(quán)國家(或國家聯(lián)盟)均有權(quán)發(fā)行信用貨幣，并通過法律賦予其發(fā)行的信用貨幣在本貨幣區(qū)域內(nèi)無限法償?shù)姆傻匚?。主?quán)國家(或國家聯(lián)盟)依據(jù)貨幣主權(quán)原則有權(quán)禁止外幣在本貨幣區(qū)域內(nèi)流通。如果相關(guān)國家(或國家聯(lián)盟)通過法律明確禁止外幣在本貨幣區(qū)域內(nèi)流通，人民幣現(xiàn)金在其貨幣區(qū)域內(nèi)流通就處于非法狀態(tài)，將得不到任何法律保障。主權(quán)國家(或國家聯(lián)盟)亦存在默示放棄貨幣主權(quán)、不主動(dòng)禁止外幣現(xiàn)金在其貨幣區(qū)域內(nèi)流通的情形，比如，中國周邊許多國家默許人民幣現(xiàn)金在其境內(nèi)支付和消費(fèi)。但這僅構(gòu)成一種事實(shí)狀態(tài)，是一種默示，無法對抗強(qiáng)制性法律規(guī)定，具有潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)，不利于人民幣境外流通范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大和流通量的進(jìn)一步增加。

“一國或一定區(qū)域內(nèi)的法定貨幣具有嚴(yán)格的法定性和地域性，一旦外幣在本貨幣區(qū)域內(nèi)流通，必將在部分流通領(lǐng)域?qū)Ρ編艠?gòu)成替代，本國或本地區(qū)的貨幣主權(quán)就會(huì)受到侵犯。”[4]“在一國內(nèi)，國家發(fā)行的主權(quán)貨幣可以通行無阻，這是以國家強(qiáng)制行使的法律約束力為保證的。而一旦出了國境，國家所賦予主權(quán)貨幣的普遍接受能力隨即消失?！盵5]因此，各國普遍享有的貨幣主權(quán)是人民幣現(xiàn)金國際化的最大法律風(fēng)險(xiǎn)。

“偽變造貨幣”是人民幣現(xiàn)金國際化的另一風(fēng)險(xiǎn)?！凹垘帕魍ǖ膹V度同出現(xiàn)假票的可能是正比例關(guān)系”[6]。法定貨幣國際化不可避免地會(huì)遭遇“偽變造”問題。隨著人民幣在境外流通的范圍不斷擴(kuò)大，在境外偽變造人民幣的潛在利益將會(huì)劇增，境外的犯罪分子偽變造人民幣的犯罪動(dòng)機(jī)將會(huì)增加。在極端的情形下，敵對國家和勢力還可能會(huì)出于政治等原因有組織地偽造人民幣。在國際化過程中，人民幣現(xiàn)金在境外被“偽變造”不僅會(huì)給中國造成直接的經(jīng)濟(jì)損失，而且還會(huì)損傷人民幣的國際信譽(yù)和地位。人民幣現(xiàn)金在境外被“偽變造”的情形如果得不到有效遏制，必將影響居民和非居民對人民幣的信心，進(jìn)而會(huì)妨礙人民幣發(fā)揮貿(mào)易結(jié)算、計(jì)價(jià)、價(jià)值儲(chǔ)藏等功能，危及中國金融體系，甚至導(dǎo)致人民幣國際化的失敗。

人民幣現(xiàn)金國際化的風(fēng)險(xiǎn)還表現(xiàn)在境外通過“地?cái)傘y行”等非正規(guī)金融方式進(jìn)行兌換或結(jié)算等。“地?cái)傘y行”結(jié)算使得人民幣跨境流通脫離國際收支申報(bào)體系和國家金融監(jiān)管體系，導(dǎo)致中國人民銀行很難準(zhǔn)確和全面地掌握現(xiàn)金結(jié)算的總量及變化。現(xiàn)金結(jié)算的方式還將助長走私、“洗錢”等非法行為，增加中國人民銀行金融監(jiān)管的難度，危害中國的金融穩(wěn)定和現(xiàn)金持有人的人身安全。此外，人民幣現(xiàn)金國際化還會(huì)產(chǎn)生在境外被故意毀損、圖樣在境外被非法使用等風(fēng)險(xiǎn)。

(二)人民幣財(cái)產(chǎn)國際化的法律風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)原生財(cái)產(chǎn)和衍生財(cái)產(chǎn)理論，貨幣財(cái)產(chǎn)是法定貨幣的轉(zhuǎn)化形式，具體表現(xiàn)為銀行存款、電子貨幣、貨幣票據(jù)和支付憑證等。存款貨幣及其衍生的各種貨幣財(cái)產(chǎn)是以法定貨幣為基礎(chǔ)、在法定貨幣基礎(chǔ)上衍生出來的財(cái)產(chǎn)權(quán)，是以法定貨幣表示的、能夠用于國際結(jié)算的各種支付證券。從本質(zhì)上講，貨幣財(cái)產(chǎn)不是法定貨幣，而是由法定貨幣衍生出來的金融資產(chǎn)。與主權(quán)貨幣現(xiàn)金國際流通中面臨的法律問題不同，對于以存款貨幣為代表的貨幣財(cái)產(chǎn)，只要交易雙方接受，并被雙方國家法律允許，就能實(shí)現(xiàn)國際流通，就可以實(shí)現(xiàn)主權(quán)貨幣功能的國際化。人民幣財(cái)產(chǎn)是人民幣現(xiàn)金的衍化形式，主要表現(xiàn)為人民幣存款、人民幣電子貨幣、人民幣票據(jù)和支付憑證等。主權(quán)貨幣財(cái)產(chǎn)不是由國家貨幣法律直接規(guī)定的，具有相對的地域性。

人民幣財(cái)產(chǎn)國際化的法律風(fēng)險(xiǎn)與人民幣現(xiàn)金國際化的法律風(fēng)險(xiǎn)不盡相同。人民幣財(cái)產(chǎn)國際化的法律風(fēng)險(xiǎn)首先表現(xiàn)為貨幣政策失效。伴隨著人民幣國際化戰(zhàn)略的推進(jìn)，以人民幣表示的國際資本跨越國境的流動(dòng)必將影響中國貨幣政策的獨(dú)立性。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“三元悖論”理論，在開放經(jīng)濟(jì)條件下，一個(gè)國家的貨幣制度有三個(gè)基本目標(biāo)，即貨幣政策獨(dú)立性、固定匯率制、資本自由流動(dòng)，而這三個(gè)目標(biāo)不可能同時(shí)實(shí)現(xiàn)，一國最多只能同時(shí)實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo)而放棄另外一個(gè)目標(biāo)[7]。人民幣國際化使得資本自由流動(dòng)變成現(xiàn)實(shí)，中國貨幣政策的調(diào)整會(huì)導(dǎo)致以人民幣表示的國際資本大規(guī)模回流或者流出，從而國家通過貨幣政策進(jìn)行宏觀調(diào)控的能力將被削弱，貨幣政策的操作空間減少，效果難以保障。同時(shí)，隨著人民幣國際化戰(zhàn)略的推進(jìn)，境外主體將會(huì)大量持有人民幣財(cái)產(chǎn)，從而中國人民銀行在制定和實(shí)施貨幣政策時(shí)，就會(huì)受到境外持有人民幣財(cái)產(chǎn)的主體及其政府所施加的壓力。人民幣一旦成為國際貨幣，中國人民銀行的貨幣政策還將對相關(guān)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成直接或間接的影響，相關(guān)國家必將要求中國人民銀行在制定貨幣政策時(shí)考慮其利益。在人民幣國際化的背景下，如何靈活運(yùn)用貨幣政策工具，保障國內(nèi)貨幣政策的有效性，確?！吨袊嗣胥y行法》所規(guī)定的貨幣政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，將是中國人民銀行所必須面對的前所未有的挑戰(zhàn)。

其次，人民幣財(cái)產(chǎn)國際化的法律風(fēng)險(xiǎn)還表現(xiàn)為國內(nèi)金融市場的風(fēng)險(xiǎn)。在理論上，人民幣財(cái)產(chǎn)不被境外主體持有就不可能遭受投機(jī)沖擊。然而，伴隨著人民幣國際化戰(zhàn)略的推進(jìn)，境外主體持有的人民幣財(cái)產(chǎn)總量將會(huì)劇增，以人民幣財(cái)產(chǎn)進(jìn)行的跨境投資活動(dòng)和融資活動(dòng)將會(huì)增加，國際金融市場與國內(nèi)金融市場的聯(lián)系將更加緊密。在此條件下，國際投機(jī)者如果想惡意沖擊中國的金融市場，就會(huì)從境外籌集大量的人民幣財(cái)產(chǎn)，入境進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)投資。毫無疑問，熱錢的跨境流動(dòng)容易沖擊金融業(yè)，從而造成市場泡沫。從外匯管理的角度來看，國家控制本幣財(cái)產(chǎn)的跨境流通與控制外幣財(cái)產(chǎn)跨境流通的寬嚴(yán)程度并不一樣，國內(nèi)的金融市場更容易受到?jīng)_擊。而國內(nèi)金融市場的穩(wěn)定與否必將影響人民幣的價(jià)值穩(wěn)定性及可預(yù)測性。如果中國金融市場不穩(wěn)定，持有人民幣的主體的信心將會(huì)受到影響，有可能在國際外匯市場上拋售人民幣，此種情形的出現(xiàn)將有可能導(dǎo)致人民幣國際化戰(zhàn)略的失敗。

三、人民幣國際化的法律保障措施

(一)在全球范圍內(nèi)構(gòu)建人民幣業(yè)務(wù)經(jīng)營權(quán)

境外持有人民幣的主體，為了實(shí)現(xiàn)其貨幣財(cái)產(chǎn)權(quán)，最普遍的選擇是將其持有的人民幣存入當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)。隨著人民幣在境外的流通與沉淀，在全球范圍內(nèi)構(gòu)建人民幣業(yè)務(wù)經(jīng)營權(quán)，對于人民幣國際化戰(zhàn)略的推進(jìn)不僅意義重大，而且具有緊迫性。只有建立廣泛的境外人民幣業(yè)務(wù)經(jīng)營機(jī)構(gòu)、合理確定經(jīng)營范圍、形成便捷高效的結(jié)算清算網(wǎng)絡(luò)，才能為境外主體在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中以人民幣計(jì)價(jià)、結(jié)算和交易創(chuàng)造便利，才能為人民幣的可自由兌換性、普遍接受性和可償付性提供條件，才能為人民幣國際化提供法律上的保障。

就設(shè)立境外經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)而言，東道國內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立需符合東道國法律規(guī)定的設(shè)立條件，其經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)的范圍亦由東道國依其國內(nèi)法確定。經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)的外資金融機(jī)構(gòu)，母國和東道國在各自的范圍內(nèi)享有設(shè)立批準(zhǔn)權(quán)。一國境內(nèi)的外資金融機(jī)構(gòu)人民幣業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍取決于該國相關(guān)的法律規(guī)定。

商業(yè)銀行既是經(jīng)營貨幣業(yè)務(wù)的主體，也是貨幣流通的中介。人民幣在境外存貸、流通、結(jié)算等業(yè)務(wù)的開展，需要遍布全球的商業(yè)銀行經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)。在推進(jìn)人民幣國際化戰(zhàn)略背景下，中國大型商業(yè)銀行應(yīng)做出全球布局，在符合中國法律及東道國法律規(guī)定的情形下，在境外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，形成全球的人民幣業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)和資金網(wǎng)絡(luò)。按照境外主體和中國企業(yè)“走出去”的金融需求，開展跨境人民幣業(yè)務(wù)，實(shí)施國際化經(jīng)營戰(zhàn)略，在海外合理配置人民幣資本，支持中國公司企業(yè)實(shí)施國際化經(jīng)營，為境外人民幣的流通提供便利。中國商業(yè)銀行在全球范圍內(nèi)經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)應(yīng)成為促進(jìn)人民幣在境外被用于貿(mào)易與投資等實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的強(qiáng)大市場力量，從而確保人民幣財(cái)產(chǎn)在全球范圍內(nèi)具有安全性、流動(dòng)性、收益性和便利性，增強(qiáng)境外主體持有人民幣財(cái)產(chǎn)的意愿。

主權(quán)貨幣的國際化使得以該貨幣進(jìn)行的存貸款、投資、商品及服務(wù)的交易主要以該貨幣發(fā)行國的商業(yè)銀行為中介。毫無疑問，一國貨幣的國際化能為本國的商業(yè)銀行創(chuàng)造出更多的業(yè)務(wù)和利潤。只有通過商業(yè)銀行等正規(guī)金融渠道為境外主體開立人民幣賬戶，辦理人民幣存款、貸款、兌換、銀行卡、匯款、代付、項(xiàng)目融資、信用證境外融資等業(yè)務(wù)，才能在制度上避免現(xiàn)金境外流通的主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，減少“地?cái)傘y行”結(jié)算，遏制通過人民幣現(xiàn)金境外流通進(jìn)行的走私、“洗錢”等非法行為。為了完善和擴(kuò)大人民幣跨境支付結(jié)算系統(tǒng)，中國可與人民幣境外流通的國家以雙邊協(xié)議或多邊協(xié)議的方式建立人民幣雙邊或多邊清算體系，提升人民幣的國際競爭力，為人民幣的境外流通提供法律保障。

另外，“要使人民幣國際化健康發(fā)展，就要?jiǎng)?chuàng)建具有相當(dāng)深度、廣度以及流動(dòng)性的金融市場，以滿足市場主體對人民幣的投資和儲(chǔ)蓄需求?！盵8]發(fā)達(dá)的金融市場將使人民幣處于國際金融業(yè)的中心，為人民幣的國際使用提供必不可少的條件，人民幣國際化必須要有一個(gè)發(fā)達(dá)的、與世界緊密聯(lián)系的金融市場[9]。當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)高度一體化、金融化，貨幣最大的使用者是金融投資者。國際貨幣的發(fā)行國應(yīng)具有足夠強(qiáng)大的金融市場，確保持有該貨幣財(cái)產(chǎn)的主體具有投資和交易的便利性。只有能夠?qū)⑵涑钟械娜嗣駧咆?cái)產(chǎn)不受限制地投資到相關(guān)的市場，實(shí)現(xiàn)貨幣財(cái)產(chǎn)權(quán)，境外主體才愿意持有人民幣財(cái)產(chǎn)。因此，中國應(yīng)該從法律制度層面進(jìn)一步提升金融市場的廣度、深度和開放度，積極構(gòu)建、完善金融市場，增強(qiáng)金融市場的活力，提升金融運(yùn)作效率。具體措施方面，可增加人民幣合格境外機(jī)構(gòu)投資(RQFII)額度與投資范圍，降低境外機(jī)構(gòu)投資者進(jìn)入中國金融市場的準(zhǔn)入門檻，擴(kuò)大境外主體人民幣直接投資領(lǐng)域，完善境外發(fā)行人民幣債券法律制度，完善境外人民幣貸款制度，完善境內(nèi)企業(yè)到境外發(fā)行以人民幣計(jì)價(jià)的股票制度，提升我國國債市場的國際化程度，建設(shè)境外人民幣市場。同時(shí)，還應(yīng)從法律制度層面逐步放開資本項(xiàng)目，提升人民幣的可自由兌換性。

從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)及時(shí)整合與人民幣國際化有關(guān)的政策法規(guī)，使部門規(guī)章性的規(guī)范性文件上升到法律層面。要為跨境人民幣支付清算制定專門的法律，明確各方主體的權(quán)利與義務(wù)，為全球范圍內(nèi)的人民幣業(yè)務(wù)經(jīng)營權(quán)提供法律保障。

(二)在全球范圍內(nèi)實(shí)施人民幣業(yè)務(wù)監(jiān)管權(quán)

保證中國的金融安全，是推進(jìn)人民幣國際化戰(zhàn)略的重中之重。如果沒有良好的法律制度保障，無論是出于套利還是出于投機(jī)所導(dǎo)致的人民幣大規(guī)?？缇碂o序流通必然對中國金融系統(tǒng)安全構(gòu)成重大威脅。

境外人民幣市場規(guī)模的擴(kuò)大，客觀上要求傳統(tǒng)的局限于國內(nèi)市場的人民幣監(jiān)測體系能夠進(jìn)一步延伸到境外市場。因此，中國應(yīng)建立全方位的人民幣跨境流動(dòng)監(jiān)測體系，加強(qiáng)對全球范圍內(nèi)人民幣流通情況的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測。中國人民銀行應(yīng)會(huì)同邊境海關(guān)和邊境檢查等部門做好監(jiān)測統(tǒng)計(jì)工作，準(zhǔn)確掌握人民幣跨境流動(dòng)的規(guī)模、流動(dòng)方向、兌換數(shù)量以及境外沉淀量，防范人民幣大規(guī)模跨境無序流通可能造成的金融風(fēng)險(xiǎn)。構(gòu)建有效的金融監(jiān)管體系的一個(gè)重要目的就是對擾亂金融秩序的大規(guī)模資本進(jìn)入、特別是熱錢的跨境流動(dòng)進(jìn)行監(jiān)控，及時(shí)防范由于資本大規(guī)模流入所誘發(fā)的高風(fēng)險(xiǎn)投資等行為，及時(shí)阻止泡沫的產(chǎn)生。同時(shí)，也要警惕和監(jiān)控?zé)徨X外逃，防范大規(guī)模資本流向的突然逆轉(zhuǎn)，從而防止泡沫突然破裂對整個(gè)金融體系乃至宏觀經(jīng)濟(jì)造成災(zāi)難性沖擊。

人民幣國際化意味著中國商業(yè)銀行的國際化業(yè)務(wù)將不斷擴(kuò)展，以屬人管轄權(quán)為依據(jù)，中國人民銀行可以要求中國商業(yè)銀行提供其境外分支機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)與經(jīng)營管理情況的詳細(xì)資料，通過并表監(jiān)管，掌握人民幣境外流通情況。這符合巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)對跨國銀行及其海外機(jī)構(gòu)由母國實(shí)行并表監(jiān)管的要求。然而，受屬地主義原則限制，中國事實(shí)上不可能對境外人民幣流通實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管。通過對中國商業(yè)銀行境外分支機(jī)構(gòu)流通的人民幣實(shí)行并表監(jiān)管的成效取決于人民幣境外流通國(或地區(qū))監(jiān)管的有效性。在此條件下，唯一可行的辦法是中國人民銀行同人民幣境外流通國(或地區(qū))貨幣監(jiān)管當(dāng)局合作，委托其代為監(jiān)督管理；境外經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行，按照東道國法律監(jiān)管要求及通常規(guī)則開展人民幣業(yè)務(wù)。境外流通國(或地區(qū))對人民幣在其境內(nèi)流通有效監(jiān)管的途徑之一是實(shí)施人民幣賬戶監(jiān)管。人民幣國際化將推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)的國際化業(yè)務(wù)不斷擴(kuò)張，國內(nèi)金融市場和國際市場的互動(dòng)和聯(lián)系也會(huì)不斷增強(qiáng)，中國與人民幣境外流通國(或地區(qū))的監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該進(jìn)行協(xié)作，相互配合，合理分配監(jiān)管責(zé)任，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對人民幣的國際流通實(shí)施有效監(jiān)管。

發(fā)行貨幣是一國的主權(quán)，不受他國的干涉，因此，其他國家不能偽造該國的貨幣，對此存在國際習(xí)慣法[10]。國際法已確立了這一原則：預(yù)防和懲處偽造外國貨幣的犯罪行為是每個(gè)國家的責(zé)任[11]。美國最高法院在判決中指出，國際法要求每一國家的政府“合理謹(jǐn)慎”(due diligence)地防止在本國領(lǐng)域內(nèi)針對別國或其人民的不法行為。因此，一國有義務(wù)懲治其管轄范圍內(nèi)偽造別國貨幣的行為。*US v. Arjona (1887) 120 US 479, 483. See also US v. Grosh (1965) 342 F 2d 141 or 35 Int LR 65.貨幣發(fā)行國通常規(guī)定任何社會(huì)主體不得偽造和變造其貨幣，不得出售、購買、運(yùn)輸、持有和使用“偽變造”的貨幣，不得故意毀損或損傷法定貨幣，不得非法使用法定貨幣圖樣?？v觀各國刑法史，在外國貨幣的刑事保護(hù)方面經(jīng)歷了一個(gè)由國家主義向世界主義的發(fā)展過程，越來越多的國家轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)對外國貨幣的一體保護(hù)，對于罪名和法定刑規(guī)定也不再區(qū)分[12]?！吨浦关泿艂卧靽H公約》(the Convention for the Suppression of Counterfeiting Currency)規(guī)定偽造貨幣是國際犯罪的一種。如果一國法定貨幣在境外出現(xiàn)被“偽變造”的情形，管轄權(quán)的行使具體來講有五種情形：境外主體在境外實(shí)施偽變造本幣的行為，其結(jié)果影響了本國的重大利益，依保護(hù)管轄原則，貨幣發(fā)行國享有管轄權(quán)；由于偽變造貨幣行為是各國公認(rèn)的犯罪行為，境外主體在貨幣發(fā)行國境外實(shí)施的偽變造本幣的行為，無論該犯罪行為的結(jié)果發(fā)生在何處，偽變造行為地國依屬地管轄原則都擁有管轄權(quán)；境外主體在貨幣發(fā)行國境外實(shí)施偽變造本幣的行為，該犯罪行為的結(jié)果發(fā)生于另一國或該犯罪行為完成于另一國，則偽變造結(jié)果地國依屬地管轄原則擁有管轄權(quán)；偽變造他國法定貨幣的屬人國，依屬人管轄原則擁有管轄權(quán)；《制止貨幣偽造國際公約》成員國，依普遍管轄原則，對偽變造貨幣的行為享有管轄權(quán)。對于在境外發(fā)生的偽變造人民幣的犯罪行為，中國可針對不同情形，采取不同對策。

(三)增強(qiáng)人民銀行的獨(dú)立性，完善貨幣發(fā)行制度

貨幣作為承載著信用關(guān)系的紐結(jié)(nexus)，體現(xiàn)著人們在市場交易和社會(huì)交往中的平等地位與互利關(guān)系。但只有價(jià)值穩(wěn)定的貨幣才能發(fā)揮此等功能，如果貨幣價(jià)值大起大落、劇烈變動(dòng)，市場交易主體就難以做出穩(wěn)定的交易預(yù)期，交易秩序?qū)?huì)變得紊亂，財(cái)產(chǎn)保護(hù)也會(huì)落空。因此，幣值穩(wěn)定是人們認(rèn)可貨幣的基礎(chǔ)，是貨幣的質(zhì)的規(guī)定性[13]。一種貨幣要成為國際貨幣，應(yīng)具備良好的品質(zhì)。金屬本位時(shí)代“劣幣驅(qū)良幣”，格雷欣法則起作用；信用貨幣時(shí)代是良幣壓倒劣幣、強(qiáng)幣壓倒弱幣的時(shí)代，國際貨幣新舊交替的實(shí)質(zhì)是“良幣驅(qū)劣幣”。要想成為國際貨幣，首先要成為良幣，而良幣至少應(yīng)具備三要素，即可兌換性、對內(nèi)穩(wěn)定和對外穩(wěn)定[14]?！柏泿诺膰H化，需要該國貨幣的幣值穩(wěn)定，包括對內(nèi)和對外的價(jià)值穩(wěn)定?！盵15]蒙代爾在對國際貨幣史的研究中指出，“在數(shù)千年的歷史長河中，強(qiáng)勢貨幣總是在國際競爭中驅(qū)逐弱勢貨幣，奪得支配地位?！薄皟?nèi)在一致、高度穩(wěn)定、質(zhì)量優(yōu)越是偉大貨幣的共同品質(zhì)，它們將競爭勝出而成為國際性貨幣。”[16]一國貨幣要成為國際貨幣，取決于境外主體對該貨幣幣值穩(wěn)定的信心，而信心又來自主權(quán)貨幣流通的范圍、貨幣政策的穩(wěn)定、貨幣發(fā)行國的強(qiáng)大和持久。在主權(quán)貨幣國際流通的背景下，堅(jiān)持本幣幣值的穩(wěn)定有利于穩(wěn)定市場預(yù)期，提高本幣作為國際通用貨幣的信用基礎(chǔ)；而貨幣幣值的穩(wěn)定也減少了投資者為規(guī)避匯率風(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生的成本。境外主體持有某個(gè)國家的貨幣財(cái)產(chǎn)，主觀上肯定期望該國貨幣能夠保值升值，如果所持有的外幣貶值的話，則意味著其投資收益兌換成本幣時(shí)將受到損失[17]。

信用貨幣只是符號，在本質(zhì)上信用貨幣是信用，信用本身是一種承諾，是一種價(jià)值的保證。如果沒有信用，貨幣濫發(fā)必將導(dǎo)致紙幣貶值。而信用的價(jià)值，在根本上依賴貨幣發(fā)行區(qū)域的法治環(huán)境，貨幣的信用要靠法律制度來維護(hù)。

中央銀行的主要職責(zé)是發(fā)行貨幣，保證幣值的穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長。在發(fā)行貨幣時(shí)，要按照經(jīng)濟(jì)增長的需要發(fā)行，超發(fā)貨幣就會(huì)出現(xiàn)通貨膨脹?！盀榱吮苊庳泿虐l(fā)行權(quán)被濫用，首先要保證中央銀行的獨(dú)立性。也就是說，要保證貨幣的發(fā)行者中央銀行不受政府的各種影響，保持貨幣幣值的穩(wěn)定，中央銀行需要獨(dú)立?！盵18]保持本幣幣值穩(wěn)定，是本幣成為國際貨幣的基本前提。國際貨幣的發(fā)行國必須能在巨額資本跨境流動(dòng)的情況下保持其幣值穩(wěn)定。為此，須在法律層面確保中央銀行的獨(dú)立性，為中央銀行實(shí)施穩(wěn)健的貨幣政策創(chuàng)造良好的法律制度基礎(chǔ)。央行獨(dú)立性在法律上也有顯著意義，能堵住政府利用央行征收鑄幣稅和彌補(bǔ)財(cái)政赤字但又不需承擔(dān)責(zé)任的漏洞，增加政府的可問責(zé)性和完善法治水平。但是，獨(dú)立的央行也可能濫用權(quán)力，對央行的監(jiān)督和其責(zé)任機(jī)制的設(shè)立關(guān)系幣值穩(wěn)定的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。央行不受行政或議會(huì)控制卻有權(quán)決定貨幣數(shù)量，如果沒有責(zé)任機(jī)制的約束，就無法真正保證幣值穩(wěn)定[19]。根據(jù)《中國人民銀行法》第2條、第7條的規(guī)定，中國人民銀行具有相對的獨(dú)立性，即獨(dú)立于地方政府、各級政府部門、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人，但服從國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)《中國人民銀行法》第12條及《中國人民銀行貨幣政策委員會(huì)條例》的規(guī)定，貨幣政策委員會(huì)是中國人民銀行制定貨幣政策的咨詢議事機(jī)構(gòu)，其人員構(gòu)成以政府官員為主。

在人民幣國際化背景下，修改《中國人民銀行法》及有關(guān)貨幣政策委員會(huì)的法律規(guī)定，增強(qiáng)中國人民銀行和貨幣政策委員會(huì)的獨(dú)立性，使其職責(zé)、組成、決策程序更加科學(xué)合理，建立決策機(jī)制，嚴(yán)格控制通貨膨脹，確保人民幣幣值穩(wěn)定，提高貨幣政策決策的民主化和透明度，從而確保貨幣政策的獨(dú)立性、穩(wěn)定性和權(quán)威性，實(shí)現(xiàn)貨幣政策目標(biāo)。

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[責(zé)任編輯：朱 磊]

2016-10-10

中國政法大學(xué)校級項(xiàng)目“‘一帶一路’戰(zhàn)略的金融法治合作機(jī)制研究”(15ZFZ82003)

張西峰(1976—)，男，法學(xué)博士，副教授，中國政法大學(xué)金融法研究中心副主任，從事國際經(jīng)濟(jì)法、國際金融法研究。

D922.23

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1002-462X(2016)12-0064-06