閔豐錦

保障人權(quán)視閾下的身份證查驗(yàn)研究

閔豐錦

身份證查驗(yàn)是公安機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，貫穿于公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法過程之中?；厮萆矸葑C查驗(yàn)的立法沿革，從打擊犯罪到保障人權(quán)的價(jià)值轉(zhuǎn)變，梳理有關(guān)身份證查驗(yàn)的若干爭論，正確認(rèn)識身份證查驗(yàn)的必要性、規(guī)范性、有責(zé)性。以身份證查驗(yàn)引起的社會(huì)熱點(diǎn)事件為例，提出以正當(dāng)程序?yàn)橐I(lǐng)、以兩法銜接為中心、以科技手段為突破，完善公安機(jī)關(guān)身份證查驗(yàn)機(jī)制。

查驗(yàn)；身份證；打擊犯罪；保障人權(quán)

中央政法委書記孟建柱在2016年全國社會(huì)治安綜合治理創(chuàng)新工作會(huì)上指出，“電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪猖獗的一個(gè)重要原因，就是公民身份信息核查責(zé)任沒有落實(shí)到位〔1〕商西：《網(wǎng)絡(luò)犯罪成我國第一大犯罪類型》，《南方都市報(bào)》2016年10月14日?！?。公安機(jī)關(guān)肩負(fù)身份證查驗(yàn)的法定責(zé)任、首要責(zé)任，不僅要在治安管理過程中從行政執(zhí)法的角度查驗(yàn)身份證，更要在打擊犯罪過程中從刑事執(zhí)法的角度查驗(yàn)身份證，而行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法轉(zhuǎn)變的隨機(jī)性表明，公安機(jī)關(guān)這種雙重屬性有時(shí)界限并不清晰，有必要在保障人權(quán)與打擊犯罪之間保持一定的動(dòng)態(tài)平衡。實(shí)踐中，少數(shù)民警在身份證查驗(yàn)時(shí)的查驗(yàn)流程、對象選擇、應(yīng)急應(yīng)對等方面，存在一定的不規(guī)范之處，在“人人有手機(jī)”的自媒體時(shí)代，容易引起群眾放大、誤解，造成一定的輿情風(fēng)險(xiǎn)。從打擊犯罪與保障人權(quán)的執(zhí)法價(jià)值轉(zhuǎn)變過程出發(fā)，回溯身份證查驗(yàn)的立法沿革，詳細(xì)梳理、回應(yīng)有關(guān)身份證查驗(yàn)的若干疑問與爭論。以公安機(jī)關(guān)查驗(yàn)身份引起的社會(huì)熱點(diǎn)事件為例，通過對身份證查驗(yàn)的實(shí)踐考察，提出以正當(dāng)程序?yàn)橐I(lǐng)、以兩法銜接為中心、以科技手段為突破，完善公安機(jī)關(guān)身份證查驗(yàn)機(jī)制，以達(dá)到打擊犯罪與保障人權(quán)的平衡。

一、歷史的啟示：身份證查驗(yàn)的價(jià)值演變

(一)立法沿革

新中國成立后，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，社會(huì)分工需要農(nóng)業(yè)、工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的相對固定，對流動(dòng)人口進(jìn)行了嚴(yán)格限制，國務(wù)院1958年發(fā)布的《中華人民共和國戶口登記條例》首次將居民分為城鄉(xiāng)“農(nóng)業(yè)戶口”“非農(nóng)業(yè)戶口”，實(shí)際上廢除了1954年憲法有關(guān)公民“遷徙和居住自由”的規(guī)定。改革開放之前，人口流動(dòng)主要依靠“戶口簿+介紹信”的方式進(jìn)行。

國務(wù)院在1984年4月發(fā)布了《中華人民共和國居民身份證試行條例》，首次提出了“居民身份證”的概念，在身份證管理方面，賦予了公安機(jī)關(guān)“在執(zhí)行任務(wù)時(shí)，有權(quán)查驗(yàn)公民的居民身份證”的職責(zé)，第17條更以較為模糊的法律語言進(jìn)行了非明確性授權(quán)，“在辦理涉及公民政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活等權(quán)益的事務(wù)時(shí)，有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位，可以要求公民出示居民身份證，但不得任意扣留、抵押”，這一方面直接導(dǎo)致在實(shí)踐中以工商、稅務(wù)等權(quán)力機(jī)關(guān)常常以“執(zhí)行公務(wù)”的名義要求公民出示身份證，甚至隨便扣押身份證。另一方面，強(qiáng)化了公民持有、使用身份證、配合查驗(yàn)的義務(wù)，尤其是“居民身份證應(yīng)隨身攜帶，妥善保管”“被查驗(yàn)的公民應(yīng)主動(dòng)出示，不得拒絕”“拒絕公安機(jī)關(guān)查驗(yàn)居民身份證的，根據(jù)情節(jié)輕重，依法給予治安管理處罰或者追究刑事責(zé)任”的規(guī)定，更加側(cè)重私權(quán)利對公權(quán)力的絕對服從，否則就會(huì)承擔(dān)不利的法律后果。

第六屆全國人大常委會(huì)1985年9月通過了《中華人民共和國居民身份證條例》，進(jìn)一步細(xì)化了公安機(jī)關(guān)查驗(yàn)身份證的流程，即“執(zhí)行任務(wù)的公安人員在查驗(yàn)公民的居民身份證時(shí)，應(yīng)當(dāng)出示自己的工作證件”，并對“不得任意扣押、抵押”進(jìn)行了限縮性規(guī)定，即“公安機(jī)關(guān)除對于依照《中華人民共和國刑事訴訟法》被執(zhí)行強(qiáng)制措施的人以外，不得扣留公民的居民身份證”。同時(shí)，刪除了拒絕查驗(yàn)身份證可能追究刑事責(zé)任的規(guī)定，僅規(guī)定“拒絕公安機(jī)關(guān)查驗(yàn)居民身份證的，按照《中華人民共和國治安管理處罰條例》有關(guān)規(guī)定給予處罰”，表面上降低了拒絕查驗(yàn)身份證的違法成本，實(shí)際上體現(xiàn)了行政法上的“合理行政原則”，與拒絕查驗(yàn)身份證行為本身產(chǎn)生的社會(huì)危害性保持了適度、對應(yīng)的懲罰。

公安部1986年11月發(fā)布了《中華人民共和國居民身份證實(shí)施細(xì)則》，明確了查驗(yàn)身份證的四種情形，即“(一)追捕逃犯、偵破案件中，遇有形跡可疑或被指控有違法犯罪行為的人需要查明身份時(shí)；(二)維護(hù)鐵路、公路、水運(yùn)、民航等公共場所治安秩序以及巡邏執(zhí)勤中，對有違反治安管理行為的人需要查明身份時(shí)；(三)對各種災(zāi)害事故和突發(fā)性事件進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查時(shí)；(四)辦理戶口登記手續(xù)和核查戶口時(shí)”。在查驗(yàn)頻率方面，規(guī)定“戶口登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合日常管理工作定期查驗(yàn)居民身份證”，實(shí)際上給戶籍民警下達(dá)了一定的工作任務(wù)，納入到日常戶口管理之中。

第十屆全國人大常委會(huì)2003年6月發(fā)布了《中華人民共和國居民身份證法》，一方面，重新規(guī)定了核查身份證的四種情形，即“有違法犯罪嫌疑的人員、依法實(shí)施現(xiàn)場管制、發(fā)生嚴(yán)重危害社會(huì)治安突發(fā)事件時(shí)、法律規(guī)定需要查明身份的其他情形，需要查明現(xiàn)場有關(guān)人員身份的”；另一方面，刪除了拒絕查驗(yàn)身份證承擔(dān)相應(yīng)法律后果的規(guī)定，體現(xiàn)了依法治國框架下擴(kuò)大公民私權(quán)利、縮小政府公權(quán)力的立法趨勢，與改革開放多年來人員流動(dòng)頻繁的社會(huì)現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)。在該法審議期間，時(shí)任全國人大法律委員會(huì)副主任委員胡光寶指出，“如果有違法犯罪嫌疑而拒絕查驗(yàn)的，公安機(jī)關(guān)可以依法采取不同措施進(jìn)行審查，而不能只是罰款了事；如果沒有違法犯罪嫌疑而拒絕查驗(yàn)的，可以批評教育，但沒有必要處罰*新華社：《警察不得違規(guī)查驗(yàn)身份證》，《京華時(shí)報(bào)》2003年6月24日?！薄?/p>

第十一屆全國人大常委會(huì)2011年10月修改了《中華人民共和國居民身份證法》，新增了查驗(yàn)身份證的一種情形，即“在火車站、長途汽車站、港口、碼頭、機(jī)場或者在重大活動(dòng)期間設(shè)區(qū)的市級人民政府規(guī)定的場所，需要查明有關(guān)人員身份的”，與改革開放三十年后、新形勢下的社會(huì)治安情況相適應(yīng)。需要指出的是，這并不意味著2003-2011年間在火車站、長途汽車站、港口、碼頭、機(jī)場就沒有查驗(yàn)身份證的現(xiàn)象，正如在當(dāng)時(shí)火車票尚未實(shí)名制的情況下，公安機(jī)關(guān)在大中型火車站就存在例行查驗(yàn)身份證的行為。對此烏魯木齊市公安局法制科2008年答復(fù)稱，“在火車站這樣的公共場所，公安機(jī)關(guān)為了抓捕在逃人員，有權(quán)也有必要對過往人員進(jìn)行盤問和查看身份證件*張斌：《警察什么時(shí)候可查身份證》，載《新疆人大(漢文版)》2008年第10期?！?。筆者以為，這正是社會(huì)轉(zhuǎn)型期間實(shí)踐現(xiàn)狀領(lǐng)先法律規(guī)定的緣故，有一定的現(xiàn)實(shí)必要性，但由于違法嫌疑、現(xiàn)場管制、突發(fā)事件的偶發(fā)性與特定性，應(yīng)當(dāng)以“合理行政”為原則限制查驗(yàn)對象，不可擴(kuò)大到所有過往人員。

(二)價(jià)值取向

如果說“刑事訴訟的本質(zhì)是政府與個(gè)人之間最尖銳的利益沖突*孫長永：《探索正當(dāng)程序——比較刑事訴訟法專論》，中國法制出版社2005年版，第3頁?！?，那么行政管理的本質(zhì)是政府與個(gè)人之間的利益沖突，集中體現(xiàn)在社會(huì)秩序與公民自由的矛盾。從本質(zhì)上看，身份證查驗(yàn)是公權(quán)力依法履行法定職責(zé)的基本職能，是對公民自由在法律框架下的合理限制，由于處于執(zhí)法第一線、通常在公共場所進(jìn)行、面對不特定群眾等緣故，容易引起打擊犯罪與保障人權(quán)的沖突、行政管理與隱私安全的沖突?？v覽我國法治發(fā)展歷程，從無法到有法、從公權(quán)到私權(quán)、從法制到法治，是一種對無所不能的公權(quán)力逐漸限制在憲法和法律框架內(nèi)的進(jìn)程，是一種對私權(quán)利從毫無意識到逐漸啟蒙再到公民意識覺醒的進(jìn)程，體現(xiàn)在身份證查驗(yàn)方面更是如此。

如果說以往的身份證查驗(yàn)是站在公權(quán)力的角度，以維護(hù)治安的名義對公民個(gè)人自由加以限制，那么在法治原則下的身份證查驗(yàn)是位于私權(quán)利的立場，以保障人權(quán)的視閾對社會(huì)治安加以維護(hù)；換言之，維穩(wěn)就是維權(quán)、維權(quán)就是維穩(wěn)，用服務(wù)的意識代替管理的思維，從“想查就查”到“能不查就不查”，從“想怎么查就怎么查”到“依法規(guī)范查驗(yàn)”，行政法治與刑事法治的建設(shè)日臻完善。

二、權(quán)力的本質(zhì)：身份證查驗(yàn)的基本屬性

(一)必要性

1.何時(shí)執(zhí)法：以底線查驗(yàn)為原則。有一種實(shí)體正義至上、無視程序正義的觀點(diǎn)，“行為人如果自己心里沒鬼，坦坦蕩蕩，又何懼警察查驗(yàn)身份證？*唐衛(wèi)毅：《為了公共安全請配合查驗(yàn)身份證》，載《法制日報(bào)》2016年6月17日?！?。筆者以為，絕不能從查驗(yàn)結(jié)果來分析查驗(yàn)原因，成功抓獲逃犯當(dāng)然值得肯定，而成績的另一面就是問題，有成功就必然有失敗，查驗(yàn)身份證的多數(shù)結(jié)果都是無所結(jié)果，但不查驗(yàn)就不可能知道有無結(jié)果。從公安民警執(zhí)法的角度，筆者十分體諒在交通密集場所的身份證查驗(yàn)工作之艱苦，但這也說明了身份證查驗(yàn)有主觀裁量自由，正如實(shí)踐中重點(diǎn)地區(qū)重點(diǎn)執(zhí)法、區(qū)分時(shí)間、張弛有度的做法，即在執(zhí)法資源有限的情況下，更加注重執(zhí)法的謙抑性。

筆者將刑法中的謙抑性概念引入身份證查驗(yàn)的必要性考量之中，認(rèn)為只有在保障人權(quán)的理念引領(lǐng)之下，經(jīng)過執(zhí)法人員依法、獨(dú)立、善意的主觀判斷、裁量，滿足法定情形之一、查驗(yàn)身份證確屬必不可少、沒有替代措施的條件下，才可以查驗(yàn)身份證；換言之，身份證查驗(yàn)是在一定程度上侵犯被查驗(yàn)主體人身自由權(quán)的措施，不能想何時(shí)查驗(yàn)就何時(shí)查驗(yàn)、想怎樣查驗(yàn)就怎樣查驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)具有一定的底線性，即能不查驗(yàn)就不查驗(yàn)、必須查驗(yàn)則才查驗(yàn)，善意行使身份證查驗(yàn)的自由裁量權(quán)。有專家指出，“如何判斷一個(gè)人有嫌疑，很多時(shí)候警察是根據(jù)經(jīng)驗(yàn)判斷，這就帶有一定的主觀屬性，而法律賦予了警察這方面的自由裁量權(quán)*李想：《警察“隨意執(zhí)法”說法是誤導(dǎo)公眾》，http://www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2016-06/15/content_6674478.htm?node=6148，2016年9月11日訪問?！?。

2.查驗(yàn)對象：“嫌疑”的主觀判斷。從法律解釋的角度來說，應(yīng)當(dāng)采用學(xué)理上的限縮解釋方法來理解“有違法犯罪嫌疑的人員”。一方面，“有違法犯罪嫌疑”肯定不是所有人員，更不是實(shí)踐中經(jīng)常被選擇性查驗(yàn)身份證的男性人員、成年人員，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情形進(jìn)行自由裁量、主觀判斷；相反，如果對“違法犯罪嫌疑的人員”進(jìn)行擴(kuò)張性解釋，一旦自由裁量的權(quán)力泛濫，就會(huì)陷入所有人“可能被違法犯罪嫌疑”的境地，這種擴(kuò)大公權(quán)力、限縮私權(quán)利的解釋方法，在某種程度上暗示甚至明示執(zhí)法民警可以任意、肆意執(zhí)法。因此，有必要把握好身份證查驗(yàn)的自由裁量尺度，以最大的執(zhí)法善意，做到既不逾越界限、又不懈怠懶政，著力提高身份證查驗(yàn)的執(zhí)法水平。

實(shí)踐中，“違法犯罪嫌疑”的判斷標(biāo)準(zhǔn)主要是形跡可疑，包括行為人出現(xiàn)在有違法犯罪事實(shí)發(fā)生的場所，舉止動(dòng)作、神色表情、衣著言語異于常人等；有的是根據(jù)相關(guān)證據(jù)線索來調(diào)查，有的只是根據(jù)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和一般常識來判斷，有的甚至是純意識的猜測行為，即一瞬間的“第六種感覺”。在主觀性較強(qiáng)的查驗(yàn)型執(zhí)法活動(dòng)中，存在一定的選擇性查驗(yàn)現(xiàn)象。身份證查驗(yàn)是查人，機(jī)動(dòng)車查驗(yàn)是查車，二者在查驗(yàn)對象的選擇上都有一定的自由裁量權(quán)，有一定的相通之處。以交警查驗(yàn)違章停車機(jī)動(dòng)車為例，筆者曾發(fā)現(xiàn)自己因?yàn)檫`章停車被貼罰單，而停在筆者旁邊的車輛就沒有被貼罰單，筆者十分不解這種“選擇性執(zhí)法”現(xiàn)象，在深入了解后，得知少數(shù)交警在貼罰單上確實(shí)存在一定濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象，以主觀上的個(gè)人看法為由不順眼就處罰、以客觀上的罰款任務(wù)為由完不成就處罰、有時(shí)手寫罰單用完了剩下的就放過、有時(shí)看到警車公車等特殊車輛就跳過，反正被處罰對象確實(shí)違法、也無話可說。雖然僅僅是個(gè)別行為，但這種選擇性執(zhí)法的現(xiàn)象毫無疑問給公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法形象產(chǎn)生了不利影響，有失于公平正義的執(zhí)法桿秤，實(shí)踐中，甚至出現(xiàn)了有長沙市民對某路口所有被開罰單車輛中唯一沒有被罰的違停警車開具“人民罰單*駱沙：《“人民罰單”處理結(jié)果為何不同以往》，《中國青年報(bào)》2013年1月10日?！钡默F(xiàn)象。以懸掛“桂K88888”車牌的小貨車一天不到被查八次為例，有交警甚至宣稱“這牌要是真的，我就把它吃了*徐馳:《一輛3萬元小貨車掛了5個(gè)8“炸彈號”，上路不到一天被查8回》，http://ah.people.com.cn/n2/2016/0628/c350648-28578257.html，2016年9月10日訪問?！保阋姟昂民R配好鞍，好人穿好衣”的選擇性執(zhí)法思維早已定勢。

筆者以為，查驗(yàn)身份證必須有正當(dāng)依據(jù)、依據(jù)正當(dāng)程序，身份證查驗(yàn)的執(zhí)法依據(jù)應(yīng)當(dāng)是有根據(jù)的寧枉勿漏，即民警對查驗(yàn)對象主觀判斷可能有誤、甚至盤查所有人員之后沒有任何收獲，但不能因此就產(chǎn)生查驗(yàn)必要性與合理性的質(zhì)疑；換言之，判斷得當(dāng)就是合理執(zhí)法、判斷失當(dāng)就是隨意執(zhí)法，查到“壞人”就是正確查驗(yàn)、查到“好人”就是錯(cuò)誤查驗(yàn)，這種以執(zhí)法效果結(jié)果論的評判模式，是有失偏頗的。根據(jù)衣著、身份、動(dòng)態(tài)、處所等因素查驗(yàn)身份證，只要是出于善意執(zhí)法的主觀目的，就不是選擇性執(zhí)法，而是針對性執(zhí)法，是對案件多發(fā)地區(qū)、多發(fā)人群重點(diǎn)檢查的對癥下藥，與對街頭旅店檢查頻率遠(yuǎn)高于高檔酒店的道理相同。

(二)規(guī)范性

1.查驗(yàn)主體：正式民警。根據(jù)《居民身份證法》的規(guī)定，身份證查驗(yàn)的法定機(jī)關(guān)是公安司法機(jī)關(guān)，查驗(yàn)主體是人民警察，包括公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄等人民警察和人民檢察院、人民法院的司法警察，不含沒有正式編制的協(xié)警、輔警、特勤、協(xié)勤、保安、安保、文員等輔助人員。根據(jù)《警察法》第23條規(guī)定“人民警察必須按照規(guī)定著裝，佩帶人民警察標(biāo)志或者持有人民警察證件，保持警容嚴(yán)整，舉止端莊”，筆者同意在執(zhí)法活動(dòng)中“身著警服就是自然表明警察身份”的觀點(diǎn)，滿足“警號、警銜、胸徽、臂章”等系列警用標(biāo)志配置完善的制式警服，是民警執(zhí)法時(shí)的正式著裝，是規(guī)范執(zhí)法的應(yīng)有之義，一般情況下身穿制式警服無需主動(dòng)出示證件。但實(shí)踐中，有少數(shù)民警身著警服并不規(guī)范，或者不貼警號、套用他人警號，或者不貼警銜、亂貼警銜，甚至有少數(shù)保安、協(xié)勤、特勤、治保等人員因各種原因身著正式警服或者高仿警服，起到魚目混珠之效，例如在河南省平頂山市出現(xiàn)了保安冒用警號、身穿警服、開真警車，保安公司“懸掛著平頂山市公安局特殊警務(wù)支隊(duì)的牌子”*李曉磊：《“假警察開警車”風(fēng)波調(diào)查》，《民主與法制時(shí)報(bào)》2016年10月30日。的現(xiàn)象，不得不引起深入反思。

從法律層級的效力上看，《居民身份證法》相比《人民警察法》是特殊法，民警在一般性日常執(zhí)法時(shí)身著制式警服即表明身份、無需主動(dòng)出示證件、在群眾要求出示時(shí)應(yīng)當(dāng)出示，而民警在查驗(yàn)身份證時(shí)則需要適用《居民身份證法》的規(guī)定、無論身著警服與否都要主動(dòng)出示證件，這正是身份證查驗(yàn)的規(guī)范性。實(shí)踐中，站在維護(hù)執(zhí)法權(quán)威的角度，在執(zhí)法對象對民警出示的證件提出質(zhì)疑、詢問是否有《行政執(zhí)法證》等其他執(zhí)法證件時(shí)，執(zhí)法民警有必要耐心解釋“《人民警察證》系人民警察的法定執(zhí)法證件”，倘若再三解釋依舊無果的，就要告知其依法有接受執(zhí)法檢查的義務(wù)、否則將承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。需要指出的是，從執(zhí)法效果上考慮，切勿將執(zhí)法證件交與執(zhí)法對象手中查驗(yàn)，以免造成一定程度的執(zhí)法被動(dòng)甚至突發(fā)事件，引起社會(huì)不穩(wěn)定因素；正確、規(guī)范的出示證件程序，是將裝有《人民警察證》的黑色殼套展開，露出載明頭像照片、姓名、所屬縣級以上公安機(jī)關(guān)、警號信息的內(nèi)卡，在執(zhí)法對象目光可及、能夠看清個(gè)中內(nèi)容的距離上，穩(wěn)定出示至少5秒鐘左右，而并非一晃而過或者只出示外部殼套不打開展示。

2.理由開示：告知查驗(yàn)原因。實(shí)踐中，存在少數(shù)民警以“對有違法犯罪嫌疑的人員，需要查明身份”的條款為由在街頭隨意攔截、檢查公民身份證的現(xiàn)象，這正是公權(quán)力極度膨脹的表現(xiàn)。筆者以為，從守法推定、無罪推定的角度看，任何人都沒有強(qiáng)迫自證違法、自證其罪的義務(wù)，民警有依法查驗(yàn)身份證的權(quán)力、公民有配合警察依法查驗(yàn)身份證的義務(wù)，但站在正當(dāng)程序的立場上，從理性、平和、文明、規(guī)范執(zhí)法的角度，警察在查驗(yàn)公民身份證之前，除了在火車站、長途汽車站、港口、碼頭、機(jī)場五處明確列舉的場所，是否有必要根據(jù)《居民身份證法》的規(guī)定、口頭告知查驗(yàn)理由？通過查驗(yàn)理由的口頭告知程序設(shè)計(jì)，能夠從制度層面在一定程度上防止民警對身份證查驗(yàn)自由裁量權(quán)的濫用；具體程序上，在依法出示《人民警察證》后，民警先禮貌敬禮、告知查驗(yàn)理由，如“已經(jīng)發(fā)生嚴(yán)重危害社會(huì)治安突發(fā)事件”“正在依法實(shí)施現(xiàn)場管制”“這是在重大活動(dòng)期間設(shè)區(qū)的市級人民政府規(guī)定的場所”“某某法律規(guī)定需要查明身份”等，再行查驗(yàn)身份證；但出于便利抓捕、秘密偵查、安全防范的緣故，在民警判斷某人可能符合第一種情形“有違法犯罪嫌疑”之后，沒有必要先行告知查驗(yàn)理由，但應(yīng)當(dāng)在依法查驗(yàn)身份、排除違法犯罪嫌疑后，補(bǔ)充告知查驗(yàn)理由即“正在排查嫌疑人，謝謝理解、配合”。

(三)有責(zé)性

1.公定之力：抗拒執(zhí)法必有后果。一直以來，柔性抗法、暴力抗法的現(xiàn)象層出不窮，在身份證查驗(yàn)時(shí)也是如此。毋庸諱言，那種對民警依法查驗(yàn)身份證的執(zhí)法行為予以抗拒的做法是錯(cuò)誤的，但對于民警不符合規(guī)范程序、沒有依法查驗(yàn)身份證的行為是否可以以此為由予以抗拒？實(shí)踐中，存在少數(shù)民警查驗(yàn)身份證時(shí)不主動(dòng)出示證件、要求出示證件后拒不出示、一個(gè)人單獨(dú)執(zhí)法、執(zhí)法對象自認(rèn)為不符合身份證查驗(yàn)的五種法定情形之一等現(xiàn)象，往往有不少執(zhí)法對象或者以不作為方式靜默抗法、或者以言語直至暴力方式激烈抗法，直接造成身份證查驗(yàn)無法進(jìn)行，這種“對不規(guī)范執(zhí)法可以抗拒不從”的觀點(diǎn)有一定市場。

從本質(zhì)上說，這種觀點(diǎn)是對于“惡法”亦法還是非法、“惡執(zhí)法”要遵守還是反對進(jìn)行思考，以自己的判斷標(biāo)準(zhǔn)作為法律是否合理、執(zhí)法程序是否規(guī)范、是否服從執(zhí)法的依據(jù)。筆者以為，這種認(rèn)識是不當(dāng)?shù)模菀紫萑雮€(gè)人主義的怪圈。一方面，每個(gè)人的認(rèn)知能力、判斷標(biāo)準(zhǔn)不同，從法理角度上說，所謂的“惡法”也是經(jīng)立法程序通過，在沒有新的相關(guān)立法出臺之前，所有的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶袷?，公民絕不能因?yàn)樽约簩Α毒用裆矸葑C》相關(guān)條文的不認(rèn)可就不遵守該部法律；另一方面，公安機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)，從最低程度上來看，民警查驗(yàn)身份證的行為是代表所屬公安機(jī)關(guān)依法履行治安管理的行政行為，該具體行政行為自作出之始就具有行政法上的公定力特征，“一經(jīng)做出，不論其實(shí)質(zhì)上是否合法、得當(dāng)，都具有被推定為合法、有效的法律效力，未經(jīng)法定程序變更或撤銷前，公民和組織不得否認(rèn)行政行為的效力*王文碩：《法學(xué)專家解讀身份證查驗(yàn)熱點(diǎn)問題》，http://news.cpd.com.cn/n18151/c33543970/content.html，2016年9月10日訪問?！?。因此，對民警查驗(yàn)身份證提出疑問，認(rèn)為民警執(zhí)法存在程序瑕疵、違規(guī)、違法，以此為由拒不配合的，當(dāng)然就是不配合民警執(zhí)行公務(wù)，可以依法采取強(qiáng)制措施帶離現(xiàn)場、帶往公安機(jī)關(guān)進(jìn)一步核實(shí)；若采取暴力、威脅等行為阻礙民警依法執(zhí)行公務(wù)，則視情節(jié)嚴(yán)重程度，構(gòu)成妨害公務(wù)的治安違法行為、直至構(gòu)成妨害公務(wù)罪。

強(qiáng)制措施并非強(qiáng)制處罰，因?yàn)榭咕苌矸葑C查驗(yàn)被帶往公安機(jī)關(guān)后，對于進(jìn)一步核實(shí)身份、排除違法犯罪嫌疑的，若只是非暴力不合作、并無妨害公務(wù)，則口頭批評、教育即可；若之前有暴力、威脅等妨害公務(wù)的行為，則以妨害公務(wù)為由依法處理；若發(fā)現(xiàn)涉嫌違法犯罪，則依管轄原則移送有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)處理。因此，從方便個(gè)人的角度說，若沒有違法犯罪事實(shí)，最好在執(zhí)法現(xiàn)場配合民警查驗(yàn)身份證，帶身份證的出示身份證、沒帶身份證的可以報(bào)出公民身份號碼或者出示護(hù)照、工作證、駕駛證、戶口簿等其他有效證件；若認(rèn)為民警查驗(yàn)身份證存在執(zhí)法不規(guī)范行為，可以在記錄下民警的警號、姓名等信息或者對執(zhí)法過程拍照、攝像后，先配合民警進(jìn)行身份證查驗(yàn)，待查驗(yàn)后選擇向公安機(jī)關(guān)警務(wù)督察部門控告、申請行政復(fù)議、向檢察機(jī)關(guān)控告、向法院提出行政訴訟等方式依法、理性、規(guī)范維權(quán)。

2.權(quán)責(zé)統(tǒng)一：違規(guī)查驗(yàn)必?fù)?dān)責(zé)任。權(quán)責(zé)統(tǒng)一是行政法上的基本原則之一，作為行政機(jī)關(guān)的公安機(jī)關(guān)在包括身份證查驗(yàn)的執(zhí)法活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)以一貫之。若執(zhí)法主體不是民警，而是協(xié)勤、特勤、保安等警務(wù)輔助人員、無關(guān)人員，則涉嫌非法查驗(yàn)身份證、查驗(yàn)行為自始無效，公民有權(quán)依法向行為地公安機(jī)關(guān)報(bào)警、要求依法處理；若查驗(yàn)身份證的主體系正式民警、只是查驗(yàn)程序并不規(guī)范，如不文明執(zhí)法、不出示證件、超越范圍在五種法定情形之外查驗(yàn)等，則應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行處理、由執(zhí)法民警承擔(dān)不規(guī)范執(zhí)法的法律后果。筆者以為，在公民提出查驗(yàn)身份證違規(guī)的控告、投訴后，在舉證責(zé)任上應(yīng)當(dāng)適用證據(jù)法上的舉證責(zé)任倒置原則，即由執(zhí)法民警舉證證實(shí)身份證查驗(yàn)的合法性、規(guī)范性，提供執(zhí)法時(shí)的執(zhí)法記錄儀、視頻監(jiān)控等客觀證據(jù)，以及見證人、第三方證人證言等主觀證據(jù)，由公安機(jī)關(guān)警務(wù)督察部門會(huì)同法制部門調(diào)查核實(shí)，必要時(shí)可以商請同級檢察機(jī)關(guān)介入。

身份證查驗(yàn)屬于“當(dāng)場盤問、檢查”的執(zhí)法活動(dòng)，根據(jù)《公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場執(zhí)法視音頻記錄工作規(guī)定》第四條之規(guī)定“應(yīng)當(dāng)進(jìn)行現(xiàn)場執(zhí)法視音頻記錄”，即民警查驗(yàn)身份證時(shí)，應(yīng)當(dāng)以執(zhí)法記錄儀等方式，對執(zhí)法過程進(jìn)行全程不間斷記錄，這既是公安機(jī)關(guān)與時(shí)俱推進(jìn)電子化規(guī)范執(zhí)法的應(yīng)有之義，也是公民對身份證查驗(yàn)產(chǎn)生疑問后的維權(quán)證據(jù)，更是民警對身份證查驗(yàn)合法性自證清白最強(qiáng)有力的客觀證據(jù)。

三、法治的精神：身份證查驗(yàn)的機(jī)制完善

(一)以正當(dāng)程序?yàn)橐I(lǐng)

公安部部長郭聲琨強(qiáng)調(diào)，“要注重突出問題導(dǎo)向，堅(jiān)決整治、著力解決執(zhí)法不嚴(yán)格、不規(guī)范、不公正、不文明等突出問題，努力讓人民群眾在每一項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)、每一起案件辦理中都能感受到社會(huì)公平正義*公安部：《郭聲琨在公安部黨委會(huì)議暨全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十三次(擴(kuò)大)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)》，http://www.mps.gov.cn/n2253534/n2253535/n2253536/c5378022/content.html，2016年11月14日訪問?！?。從某種角度來說，這些執(zhí)法突出問題就是程序性問題。公安機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)不僅要注重實(shí)體公正，更要做到程序公正，以人民群眾看得到、看得懂、能理解、合規(guī)范的程序進(jìn)行執(zhí)法，這不僅是從執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)出發(fā)的應(yīng)有之義，更是在自媒體時(shí)代來臨、公民監(jiān)督無處不在背景下的必然選擇。以2016年6月“兩女孩逛街遭警察查身份證、強(qiáng)制傳喚”的新聞為例，執(zhí)法民警“對，沒錯(cuò)，我看你長得漂亮，沒錯(cuò)的，我就把你關(guān)起來*新華社：《民警依法查驗(yàn)居民身份證不是“找茬”也不是“看你不順眼”》，《現(xiàn)代金報(bào)》2016年6月16日?！钡炔划?dāng)言論一經(jīng)視頻曝出，即產(chǎn)生了巨大的社會(huì)反響和輿論反彈，直接造成了對公安機(jī)關(guān)形象的不利影響和公信力下降。就案論案，在該事件中，先不論民警查驗(yàn)該女孩身份證的目的即實(shí)體目標(biāo)是否正確(如為了抓獲逃犯、有違法犯罪嫌疑等)，單就其“看你長得漂亮”的措辭、粗暴回應(yīng)的態(tài)度，顯然屬于沒有遵循執(zhí)法的正當(dāng)程序——要知道，在執(zhí)法過程中，人民群眾看不到執(zhí)法目的、執(zhí)法效果等實(shí)體，看得到的就是執(zhí)法民警的態(tài)度、語言、動(dòng)作等程序，一旦程序失范，就會(huì)產(chǎn)生對實(shí)體是否公正的懷疑。

刑事執(zhí)法具有一定的特定性，執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法手段、執(zhí)法對象、執(zhí)法程序、執(zhí)法程度等一系列過程都由法律進(jìn)行規(guī)定，刑事執(zhí)法中的身份證查驗(yàn)也應(yīng)當(dāng)遵循程序法定原則。在刑事訴訟程序中，正當(dāng)程序是核心概念，即：一切追究犯罪的活動(dòng)必須通過適當(dāng)?shù)姆沙绦蜻M(jìn)行，公權(quán)力必須受到立法和司法的嚴(yán)格控制，在追究犯罪的合理需要與人民的權(quán)利保障之間必須保持適度的平衡。從某種程度上來說，行政法上的行政合法原則具有正當(dāng)程序的意涵，公安機(jī)關(guān)系行政機(jī)關(guān)的基本屬性，公安機(jī)關(guān)規(guī)范性執(zhí)法在于以一套細(xì)致的、穩(wěn)定的、可預(yù)期的執(zhí)法細(xì)則指引下，由執(zhí)法對象、社會(huì)公眾監(jiān)督執(zhí)法民警的每一個(gè)執(zhí)法步驟是否符合執(zhí)法細(xì)則的要求，這也是在“人人都有手機(jī)”的自媒體時(shí)代，警察適應(yīng)“鏡頭下執(zhí)法”的必然選擇。因此，在身份證查驗(yàn)上，應(yīng)當(dāng)以正當(dāng)程序?yàn)橐I(lǐng)、以實(shí)體公正為目標(biāo)，通過執(zhí)法的正當(dāng)程序達(dá)到目標(biāo)的實(shí)體公正。

(二)以兩法銜接為中心

正如在一起盜竊案件中，對價(jià)格鑒定的認(rèn)識、采信不同，治安案件可能上升到刑事案件的高度、刑事案件可能轉(zhuǎn)向治安案件，公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的職能銜接往往循環(huán)往復(fù)、交叉進(jìn)行，這是可以理解的。在身份證查驗(yàn)活動(dòng)中，公安機(jī)關(guān)先從行政執(zhí)法的角度進(jìn)行例行查驗(yàn)，在發(fā)現(xiàn)查驗(yàn)對象系犯罪嫌疑人、發(fā)生犯罪事件等情況下，再以刑事執(zhí)法的角度進(jìn)行專項(xiàng)查驗(yàn)，而在行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的角色轉(zhuǎn)換之間并無明顯界限，執(zhí)法民警依舊是同一人、查驗(yàn)地點(diǎn)和方式基本一致，只是執(zhí)法后果產(chǎn)生了變化——查到犯罪嫌疑人就是刑事執(zhí)法，查到違法嫌疑人或者合法公民就是行政執(zhí)法。

在五種身份證查驗(yàn)的法定情形中，帶有顯著行政執(zhí)法印記的是“在火車站、長途汽車站、港口、碼頭、機(jī)場或者在重大活動(dòng)期間的市級人民政府規(guī)定的場所”“依法實(shí)施現(xiàn)場管制”“法律規(guī)定需要查明身份的其他情形”，“發(fā)生嚴(yán)重危害社會(huì)治安突發(fā)事件”“有違法犯罪嫌疑的人員”有一定的刑事執(zhí)法專項(xiàng)檢查色彩。在流動(dòng)性強(qiáng)、極易聚集的公共場所查驗(yàn)相關(guān)人員身份證，是《居民身份證法》2011年修改時(shí)進(jìn)行的立法補(bǔ)充，正如天安門廣場的巡邏民警指出“查身份證是最基本的元素，充斥在我們每一天的工作中*彭祖桓：《我在天安門，請你出示身份證》，載《人民公安》2015年第Z2期?！?；法定其他情形屬于兜底條款，必須由全國人大及其常委會(huì)制定的法律來規(guī)定，而不能由公安司法機(jī)關(guān)自行規(guī)定、自我擴(kuò)權(quán)。從警種、警務(wù)的角度考察，對身份證開展行政執(zhí)法例行查驗(yàn)，屬于巡邏民警日常工作的一部分，對此有一定的執(zhí)法績效考評要求。筆者以為，身份證查驗(yàn)的“人頭數(shù)”是身份證查驗(yàn)的客觀標(biāo)準(zhǔn)，更重要的是身份證查驗(yàn)的質(zhì)量，即可以設(shè)置一定的加分項(xiàng)目，如查驗(yàn)出在逃人員、通緝要犯、違反身份證管理規(guī)定人員，并計(jì)算查驗(yàn)出的“有問題人員”數(shù)量與查驗(yàn)人頭總數(shù)之比例，將該比例作為身份證查驗(yàn)的大數(shù)據(jù)加以分析、關(guān)注，作為執(zhí)法成果予以評價(jià)。

(三)以科技手段為突破

自由與不自由總是一線之隔，自己的過度自由可能會(huì)導(dǎo)致他人的不自由。從保障人權(quán)的角度出發(fā)，筆者并不贊同“公民應(yīng)當(dāng)隨身攜帶身份證件”的說法，“沒帶身份證”不等于“沒有身份證”“有違法犯罪嫌疑”“沒有身份”“身份不明”，“公民也沒有必要隨時(shí)攜帶身份證，因?yàn)闆]有任何法律明確規(guī)定，攜帶身份證是公民的法定義務(wù)*喬新生：《查驗(yàn)身份證不能把手段當(dāng)作目的》，《上海法治報(bào)》2016年6月22日?！薄９P者以為，應(yīng)當(dāng)抓住科技強(qiáng)警的歷史性機(jī)遇，提高身份證查驗(yàn)的科技含量。一方面，除了年老與年幼、文盲等特殊人群，常人一般都能記住公民身份號碼，可以給民警配置相應(yīng)的身份證聯(lián)網(wǎng)查詢設(shè)備，推廣“未帶身份證也可向民警自報(bào)本人身份證號碼或姓名，地鐵民警可通過4G盤查通進(jìn)行查驗(yàn)*錢鳴：《用他人身份證應(yīng)付盤查當(dāng)心，你違法了》，《南京晨報(bào)》2015年6月18日”的成功經(jīng)驗(yàn)；另一方面，隨著指紋信息在居民身份證中的錄入，可以在實(shí)驗(yàn)后適時(shí)推廣“用所配備的手持式指紋IC 暫住證識別器確認(rèn)被檢人的身份是否吻合*于焱：《指紋識別技術(shù)在暫住人口身份證管理系統(tǒng)中的應(yīng)用》，載《中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(自然科學(xué)版)》2002年第5期。。與指紋查驗(yàn)可能帶來侵犯隱私權(quán)的爭議不同，隨著“覆蓋13億多人口國家人口信息系統(tǒng)的運(yùn)行，人像對比系統(tǒng)基本建成，全國失效居民身份證數(shù)據(jù)庫即將投入使用*同前引〔1〕?！?，相信在不久的將來，電影中神通廣大的“人臉識別功能”會(huì)成為現(xiàn)實(shí)，從而徹底免除背誦公民身份號碼的不便。

另一方面，依靠手機(jī)、相機(jī)、錄音筆等高科技攝錄設(shè)備，加大對公安機(jī)關(guān)身份證查驗(yàn)的公民監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督。在不影響民警正常執(zhí)法的前提下，從某種程度上說，筆者希望看到更多“執(zhí)法對象與執(zhí)法民警互相拍攝”的現(xiàn)象，即執(zhí)法民警用執(zhí)法記錄儀對執(zhí)法過程進(jìn)行全程攝錄，執(zhí)法對象通過手機(jī)對身份證查驗(yàn)執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行錄音、錄像，監(jiān)督執(zhí)法又不干預(yù)。需要指出的是，在對民警執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行視頻、音頻攝錄后，要以極為謹(jǐn)慎的態(tài)度處理相關(guān)音視頻資料，可以作為執(zhí)法活動(dòng)合法性證明的證據(jù)，但不可以斷章取義摘錄、起聳人聽聞標(biāo)題等方式上傳視頻片段，以免造成傳播謠言、曝光便衣民警等不利影響。

閔豐錦，西南政法大學(xué)博士研究生，重慶市南岸區(qū)人民檢察院助理檢察員。