薛志遠

信息公開申請權濫用行為的規(guī)制研究

薛志遠

《政府信息公開條例》對保障民眾知情權起到了重要作用，但與此同時濫用信息公開申請權的問題也逐漸突出。南通市港閘區(qū)法院首次以濫用申請權與濫訴為由駁回了原告的訴求，引發(fā)廣泛關注。梳理濫用申請權行為的現(xiàn)狀、特點及成因，參鑒國外對申請權濫用行為的三種規(guī)制路徑，從而提出以主觀有無惡意為標準判定是否構成濫用申請權、完善信息公開申請程序、加大主動公開力度、完善配套收費機制等對策建議，以期推動這一問題的研究。

信息公開；濫用申請權；規(guī)制

濫用信息公開申請權行為導致被申請機關的正常工作秩序受到影響。一些當事人不論行政機關對其申請行為如何回應，都一律將之訴至法院的做法，又使得法院工作量大增。囿于現(xiàn)行法律法規(guī)等缺乏對此類情形的規(guī)制性規(guī)范，行政機關及法院多采取消極承受的方式勉強應對。而《陸紅霞與南通市發(fā)展和改革委員會一審行政裁定書》(以下簡稱《陸紅霞案一審裁定書》)〔1〕“陸紅霞與南通市發(fā)展和改革委員會一審行政裁定書”，中國裁判文書網(wǎng)，http://www.court.gov.cn/cpwsw/jiangsu/jssntszjrmfy/xz/201509/t20150926_11326671.htm，2015年10月1日訪問。的作出，打破了這種對濫用申請權行為消極處理的僵局。該裁定書認為，原告“任憑個人主觀意愿執(zhí)意不斷提出申請的做法”，屬于濫用信息公開申請權的行為。遂作出駁回原告起訴的裁定。原告上訴后，南通市中級人民法院經(jīng)審理后作出駁回上訴的終審裁定?！?〕“陸紅霞與南通市發(fā)展和改革委員會二審行政裁定書”，中國裁判文書網(wǎng)，http://www.court.gov.cn/zgcpwsw/jiangsu/jssntszjrmfy/xz/201507/t20150730_9879721.htm，2015年9月1日訪問。實踐中對南通市兩級法院的做法存在一定的爭議。有觀點認為，此次南通父女被判“濫用訴權”，還應辯證看待，不能“一刀切”?！?〕趙肖：“南通父女‘濫用訴權’？還應辯證看待”，中國江蘇網(wǎng)，http://review.jschina.com.cn/system/2015/03/06/023934371.shtml，2015年6月10日訪問。還有觀點認為，應避免將規(guī)制變成限制、剝奪權利。法院應重點關注政府行政行為的合法性，而非陸紅霞們的行為?！?〕藍天彬：《94次申請信息公開后的“濫訴”之爭》，載2015年3月5日《東方早報》第 A21 版。正確看待濫用申請權的行為，對此類行為應嚴格依法加以規(guī)制，要避免規(guī)制范圍的不當擴大。

一、濫用信息公開申請權的現(xiàn)狀、特點及成因

(一)濫用信息公開申請權的現(xiàn)狀

《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)第一條即把“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息”作為立法的首要目的。該條例的實施，在取得明顯成效的同時，也暴露出一些亟待應對的棘手難題。濫用信息公開申請權現(xiàn)象頻發(fā)便是其中一個。實踐中部分申請人，以大量、反復地提起信息公開申請為手段，試圖向行政機關施壓，以使得其某種訴求得到回應與滿足。如南通范氏父子在《條例》實施后，連續(xù)向國家環(huán)保部、江蘇省政府等機關累計提出信息公開申請多達1436件。*王小燕：《南通港閘法院率先規(guī)制政府信息公開濫訴行為》，新華網(wǎng)http://www.js.xinhuanet.com/2015-02/28/c_1114472215.htm，2015年6月10日訪問。截至2013年底，在31個省(區(qū)、市)政府辦公廳中，遭遇反復多次提交信息公開申請的比例達68%；10個有代表性的國務院部門辦公廳中，收到此類申請的比例達80%。*后向東：“信息公開申請權濫用：成因、研判與規(guī)制——基于國際經(jīng)驗與中國實際的視角”，載《人民司法》2015年第15期?？梢娦畔⒐_申請權的濫用在我國是客觀存在的，一定程度上影響了行政機關正常的工作秩序。一些行政機關疲于應付一些“職業(yè)申請者”提起的大量的反復的信息公開申請，甚至無暇投入更多精力于正常的信息公開申請及主動公開信息等日常工作中。

(二)濫用信息公開申請權的特點

從現(xiàn)狀中不難總結出濫用信息公開申請權的行為所具有的顯著特點：一是申請的次數(shù)多。當然單憑次數(shù)多少是無法判定申請人是否存在濫用信息公開申請權的主觀惡意的，還要綜合考慮其他因素。二是申請的內(nèi)容多有重復。如在陸紅霞案中，其與家庭成員分別多次申請公開市、區(qū)兩級政府年度財政預算報告等信息。三是申請的持續(xù)時間長。一些申請人由于寄希望于以提出信息公開申請為手段，最終實現(xiàn)維護其他非獲取相關信息的目標，多從《政府信息公開條例》一經(jīng)實施即已開始申請相關政府信息。據(jù)統(tǒng)計，21個省(區(qū)、市)政府辦公廳中的14個、8個國務院部門辦公廳中的6個均從2008年就開始收到這類申請。*同前引〔6〕。

(三)濫用信息公開申請權的原因

1.主觀原因。濫用權利者之所以大量反復提起申請，往往是希望以申請信息公開為手段來實現(xiàn)其利益訴求。當下我國正處于經(jīng)濟社會轉型期與改革攻堅期，利益格局變動頻繁，各類矛盾沖突多發(fā)。以征地拆遷為例，該領域目前尚有大量的糾紛未得到妥善的解決。一些被拆遷民眾的利益訴求，通過正常的行政司法救濟途徑都未能得到滿意的答復。為了“討個說法”，這些民眾從“釘子戶”變成“上訪戶”，如今又變成了“濫用”信息公開申請權的申請人。他們反復多次向政府部門申請公開與征地拆遷有關的信息，主要目的一方面是為了能夠從這些信息中找到證明開發(fā)商或政府部門違法行為的證據(jù)，另一方面以提起大量甚至是巨量的信息公開申請來實現(xiàn)對政府部門的某種施壓，以倒逼其重視并滿足自己的利益訴求。對于這類信息公開申請，政府有關部門及各級法院不可先入為主地認為皆為“無理取鬧”、“刁民鬧事”。應立足實際，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，力爭在本機關的職責范圍內(nèi)，為實質(zhì)性地化解矛盾糾紛而努力。而對實踐中客觀存在的諸如一些當事人為了獲得不切實際的高補償，故意濫用信息公開申請權的行為進行規(guī)制，也有其必要性。如某地幾十位為獲更高補償?shù)拇迕瘢谝押炗喚G化隔離帶騰退補償協(xié)議的情況下，近幾年分別以當?shù)卣捌渎毮懿块T為被告，向法院提起600余起政府信息公開案件。*李廣宇、耿寶建、周覓：《政府信息公開非正常申請案件的現(xiàn)狀與對策》，載《人民司法》2015第15期。

2.客觀原因。一是我國相關立法對濫用信息公開申請權尚缺乏有效的應對方法，對此類不正常的信息公開申請現(xiàn)象的蔓延尚未制定有針對性的規(guī)制手段。二是相關的權利救濟機制不配套，尚難以對民眾受到侵害的權益提供及時有效的保護。作為信息公開領域的最高位階的立法，《條例》中盡管對信息公開的申請及處理程序有所規(guī)定，但失之簡略，且對濫用申請權行為的認定缺乏必要的規(guī)定。此外，政府信息主動公開與依申請公開的邊界尚不夠明確，行政機關主動公開的信息與民眾日益增長的獲取政府信息的需求間還存在不小的差距。三是信息公開申請類案件數(shù)量暴漲與新《行政訴訟法》修改后，改之前的立案審查制為立案登記制亦有密切關系。實踐中各級法院對如何適用立案登記制尚未形成統(tǒng)一意見，一些法院對政府信息公開類案件立案審查不嚴，甚至有的法院儼然放棄了審查，來案皆收，這在一定程度上助長了濫用信息公開申請權與濫訴現(xiàn)象的泛濫。同時，由于客觀歷史原因，特定政策導向產(chǎn)生的一些陳年舊案，往往難以依法納入常規(guī)救濟渠道加以解決。此類案件的當事人及其親友等，可能常年都在為“平反冤假錯案”、“恢復名譽地位”、“提供相應的賠償或補償”等目的而奔波申訴、上訪。在上述主體窮盡正常的救濟渠道仍無法獲得滿意的解決方案后，逐步將目光轉到信息公開領域，選擇以大量反復提起信息公開申請、信息公開訴訟的方式來與政府博弈，以達到相關利益訴求的實現(xiàn)。

二、國外對濫用申請權行為的規(guī)制路徑

通過對多國信息公開立法及實踐情況進行分析可知，國外也存在濫用信息公開申請權的問題。多數(shù)國家與我國一樣，尚未對這一問題在立法層面上予以規(guī)制。在其余國家中，大致存在三種對濫用申請權行為進行規(guī)制的路徑。

(一) 程序前置規(guī)制模式

采用程序前置規(guī)制型的國家，針對反復、大量的信息公開申請，往往在信息公開立法中制定有相應的條款，在是否受理此類信息公開申請或是否對此類申請進行答復階段，提前規(guī)定了規(guī)制手段。(如表1所示)

由表1可知，上述國家法律文本中并無對應性的濫用信息公開申請權的概念，其往往將煩擾性的、重復性的、輕率性的、大量的或者無理地分割信息的、針對瑣碎信息的、非善意的、針對已公開的信息的申請等情形列為負有信息公開職責的公共機關可拒絕公開的理由。同時，從上述五國的相關規(guī)定可明顯地看出，各國關于規(guī)制濫用信息公開申請權的情形都極少，一般只有一兩項。對于在程序前置階段規(guī)制申請人濫用權利的行為，上述國家基本都采取了謹慎的、限縮性的規(guī)定，以避免不合理地擴大規(guī)制范圍，侵害申請者的正當權利。值得注意的是，以程序前置方式對濫用信息公開申請權進行規(guī)制的模式，同樣存在一些弊端。囿于立法文本所使用概念的不確定性，實踐中不同主體在對非正常申請的認定問題上，常常因對概念的不同理解，而產(chǎn)生爭議。諸如何者為“煩擾性的”、“非善意的”，哪些信息又是“瑣碎的”，什么情形下屬于“無理地分割信息的”，在認定時容易產(chǎn)生異議。

表1 程序前置規(guī)制型國家的相關立法規(guī)定

〔9〕Britain,Freedom of Information Act 2000.

〔10〕Republic of South Africa,Promotion of Access to Information Act 2 of 2000.

〔11〕《新西蘭官方信息法行政監(jiān)察專員法國家公務員誠信與操守標準》,孫平譯,中國方正出版社2014年版,第79-80頁。

〔12〕Mexico,Federal Transparency and Accessto Public Government Information Law.

英國信息專員是專門負責信息公開工作的人員。*同前引〔9〕。為明確英國《信息自由法》第14條所稱“煩擾性的信息公開申請”的范圍，信息專員辦公室專門制定了多份指引。其中一份2014年制作的文件指出，若申請人所提之申請，對行政機關的日常工作將造成過度阻撓，進而引發(fā)相關工作人員超出其忍受程度的憤怒或不安時，可認定為煩擾性申請。行政機關有義務承受一定限度內(nèi)的煩擾。*肖衛(wèi)兵：“論政府信息公開申請權濫用行為規(guī)制”，載《當代法學》2015年第5期。由于認定是否構成煩擾性申請的難度較大，極易引發(fā)爭議，實踐中關于將申請者的行為認定為煩擾性申請的司法判例較少。負責受理信息公開申請的公共機構更愿意選擇適用《信息自由法》第12條第1款的規(guī)定，以“在該機構認為對該申請進行答復的成本會超過適當?shù)南拗茣r，不強制公共機構對公開信息的申請進行答復”為由，來應對非正常申請情形。*同前引〔9〕。此外，英國《信息自由法》第12條第4款還專門規(guī)定，“國務大臣可根據(jù)規(guī)章規(guī)定，當兩個或更多的公開信息的申請向一個公共機構提出時，即所有申請出自同一人，或申請被不同的人提出，但被公共機構視為一致行動或依據(jù)共同的活動行動時，對其中任何一個申請的答復成本的預測被視為是對所有的申請的答復成本的總預測?！?同前引〔9〕。

通過對上述國家的立法文本相關規(guī)定的分析，并結合英國的實踐做法可知，程序前置規(guī)制模式，一方面具有提前預防性、法律的強制性、普遍的約束力等優(yōu)點，而另一方面因法律文本用語的模糊性而在適用時易引發(fā)爭議。一旦負有信息公開職責的機關濫用認定權或錯誤地適用認定標準，則將對民眾的知情權及申請信息公開的權利構成實質(zhì)威脅乃至侵害。

(二)程序中端規(guī)制模式

程序中端規(guī)制模式的典型國家是美國。與程序前置規(guī)制型不同，在此類國家申請人大量反復提起信息公開申請的行為與其他正常的信息公開申請行為原則上相同，不會被行政機關作為另類申請現(xiàn)象加以提前規(guī)制。但不被提前規(guī)制不意味著不規(guī)制，以美國為例，其負責處理信息公開申請的機構在受理信息公開申請后，采用了一些富有彈性的規(guī)制程序，以最大限度地降低此類非正常申請行為給行政機關工作可能帶來的沖擊與影響。*同前引〔6〕。

盡管在美國沒有濫用信息公開申請權或濫訴的說法，但同樣存在著頻繁申請現(xiàn)象。美國《信息自由法》在實施之初，對申請人的信息公開申請采取一視同仁的態(tài)度，按照先進先出原則，以嚴格排隊的方式，對申請依次序進行處理。在信息公開處理期限方面，幾乎沒什么限制。*后向東：《信息公開期限規(guī)定比較研究——基于對美國《信息自由法》的考察》，載《中國行政管理》2014年第2期。這樣的程序設計使得信息公開申請案件的大量積壓在美國成為常態(tài)。為了應對這一問題，美國在信息公開制度發(fā)展過程中，逐漸總結出了一些方法、技巧、技術。在1996年修改《信息自由法》時，增加了合并處理程序、多軌處理程序、加急處理程序。前兩種是建議性的程序，由各機關根據(jù)實際情況自行制定，而第三種程序屬于法定程序，各機關必須嚴格遵守相應的程序規(guī)程。*后向東：《美國聯(lián)邦信息公開制度研究》，中國法制出版社2014年版，第65頁。這三種程序設計，旨在進一步提高行政機關處理信息公開申請的效率，減少積壓申請的數(shù)量，以更好地滿足申請人及時獲取相關信息的權利。

程序中端規(guī)制型模式有助于將大量的非正常申請吸納到申請?zhí)幚沓绦虻闹虚g環(huán)節(jié)，這使得非正常申請一般難以對信息公開機構正常工作的開展造成實質(zhì)性影響。但可能會導致整個信息公開處理程序效率降低，影響其他申請人提交的正常申請被回復處理的時間。盡管美國針對申請大量積壓的問題進行了法律修訂工作，但實踐中信息公開申請程序存在拖沓與冗長的弊病尚未得到根本性地解決。

(三)程序末端規(guī)制模式

程序末端規(guī)制模式，主要是指對非正常的信息公開申請，在受理之前及受理后處理過程中都不加以區(qū)別對待，只是在處理決定作出這一環(huán)節(jié)，對其進行相應的規(guī)制，典型的國家如韓國、印度。以韓國為例，在《關于公共機關信息公開的法律》第13條第2款中規(guī)定，“如果請求人要求副本或復印件的話，公共機關應將其交給請求人。但公開對象信息的數(shù)量較多，很可能阻礙正常的業(yè)務執(zhí)行的話，可以分期提供該信息的副本、復印件或者供其瀏覽。”*Korea，Official Information Disclosure Act.可見當申請人的申請數(shù)量大到可能影響公共機關的正常工作開展時，公共機關可以作出分期提供信息的處理決定，從而為應對此類非正常申請行為提供回旋周轉的時間。此外，該法第18條第1款與第2款對不服公共機關不予公開決定的異議申請程序規(guī)定了特殊的規(guī)制措施，“請求人不服公共機關的不公開決定或部分公開決定，或者請求公開之日起20日內(nèi)沒有收到關于信息公開的決定時，可以從收到公共機關的信息公開的相關決定通知之日或請求信息公開之日起20日后開始30日內(nèi)，以書面形式向該公共機關提出異議申請。國家機關等應召開審議會。但‘簡單、反復的請求’時可以不召開?！?同前引〔20〕。可見，當申請人提出的申請屬于反復提出的滋擾性申請時，公共機關在拒絕其申請后，盡管賦予了信息公開申請人提出異議申請的權利，但卻同時賦予了公共機關可以不召開審議會對異議進行審查的權力。

同時，為了依法維護申請者的合法權益，該法第18條第4款規(guī)定“公共機關做出駁回異議申請的決定時，應一并告知其可以提起行政審判或行政訴訟的事實?！?同前引〔20〕。第19條第2款賦予了申請人“可以不經(jīng)過異議申請程序，而直接請求行政審判”的權利。*同前引〔20〕。當然，法院在處理此類糾紛時，通常會綜合考量申請人大量、反復提起信息公開申請的非正常性，對行政機關正常工作秩序可能造成的沖擊與影響。即便行政機關敗訴，此類申請在經(jīng)過司法程序的立案、受理、審判階段后，往往也已經(jīng)為行政機關處理此類申請?zhí)峁┝讼鄳奶幚頃r間。

三、規(guī)制信息公開申請權濫用行為的對策研究

我國目前尚未在立法上對信息公開申請權濫用行為專門予以規(guī)制，而實踐中對于如何認定何種申請行為構成濫用權利尚缺乏統(tǒng)一明確的、具有可操作性的標準。盡管港閘區(qū)法院在《陸紅霞案一審裁定書》中，以主觀標準判定原告的申請構成濫用權利，但該案所確定的判定標準應否成為各級法院效仿的對象尚需斟酌。筆者以為，實踐中確實客觀存在濫用申請權的行為，對其規(guī)制有必要性，但不可盲目擴大規(guī)制范圍。

(一) 以主觀有無惡意為標準判定是否構成濫用申請權

港閘區(qū)法院在陸紅霞案中，為濫用信息公開申請權的認定標準的研究工作提供了現(xiàn)實案例。通過分析《陸紅霞案一審裁定書》可知，該案承辦法官主要是通過對原告在所提出的眾多政府信息公開申請中表現(xiàn)的四個明顯的特征進行分析，進而得出其主觀上存在濫用信息公開申請權的惡意的結論。這四個特征分別是：申請次數(shù)眾多、申請內(nèi)容多有重復、申請公開的內(nèi)容包羅萬象、部分申請目的明顯不符合《條例》的規(guī)定。筆者對港閘區(qū)法院在陸紅霞案中所適用的標準總體上持肯定態(tài)度。同樣認為，對于惡意損耗浪費行政及司法資源，擾亂行政機關及法院正常工作秩序的行為，應當依法予以必要的規(guī)制。但是，值得說明的是，不管是法院還是行政機關，在認定申請人的行為是否構成濫用權利時必須要慎之又慎。單純以申請人客觀上是否反復大量提起信息公開申請來判定其構成濫用申請權，并不科學。提起公開申請數(shù)量多不一定都是由于申請者主觀存在惡意，也不排除實踐中有些主體法治意識比較強，希望借提起大量的信息公開申請，來倒逼政府加大信息公開力度，實現(xiàn)信息資源在政府、市場與社會三者之間實現(xiàn)優(yōu)化配置。在適用主觀標準時，至少應做到以下幾點：

一是，行政機關或法院在認定申請人的行為是否構成濫用申請權時，不能僅依靠申請人自己的描述，應主要結合對申請人言行的觀察判斷，判斷其主觀上有無惡意，是否背離了信息公開制度的初衷與立法目的。*呂艷濱：《日本對濫用政府信息公開申請權的認定》，載《人民司法》2015年第15期。二是，當存在比申請人要求的信息公開方式更為高效、合理的方式時，申請人拒不采用，堅持采取更為消耗行政資源的申請方式時，可作為認定其主觀上具有惡意的判斷標準之一。三是不應單純地將申請數(shù)量、用途、目的作為濫用申請權的判定標準，行政機關在日常工作中應運用科學合理的信息管理機制對信息進行分類管理，不能因自身對信息的管理失當，而將無法公開相關信息或公開相關信息將造成行政機關因處理該申請導致嚴重影響日常工作秩序的責任轉嫁給申請人。

(二)完善信息公開申請程序，增設程序性規(guī)制環(huán)節(jié)

我國現(xiàn)行《政府信息公開條例》對信息公開申請行為缺乏必要的程序設計，申請流程的過于簡略使得在入口處實現(xiàn)對正常的申請與濫用申請權等非正常申請行為進行合理分流缺乏可操作性。對此，一方面可增加規(guī)定，申請人在提交信息公開申請時，對信息的文號、內(nèi)容等要素應作必要之描述，行政機關有權要求申請人在合理期限內(nèi)補充相關信息。*同前引〔6〕。另一方面，應參考借鑒程序前置規(guī)制模式國家的做法，將申請權濫用情形作為程序性或行政性不予公開理由 之一種進行統(tǒng)一立法。*同前引〔14〕。如可在立法中增加規(guī)定：“當申請人在申請信息公開過程中，主觀上存在惡意，以對行政機關正常工作秩序造成障礙等為目的提出申請時，行政機關對其申請進行綜合判斷后，認定其行為構成濫用信息公開申請權時，可以拒絕公開相關信息或拒絕受理其公開申請”。此外，可仿照程序末端規(guī)制模式國家的相關做法，為濫用信息公開申請權的行為設置出口?？稍黾右?guī)定：“申請人一次性提起X件以上申請，或半年內(nèi)連續(xù)提起X件以上申請的，行政機關超過XX日未作處理，視為已做出不予公開決定”。*同前引〔6〕。同時賦予申請人提起復議、訴訟的權利。同時，在認定申請人的行為是否構成濫用權利時，應綜合考慮申請人的申請行為，既要對那些擁有濫用信息公開申請權行為記錄的人后續(xù)提起的申請行為進行嚴格審查，又不能單純以這些申請人屬于濫用權利的“黑名單”成員為由，對其后續(xù)申請行為一概以濫用權利為由不予受理或不予公開相關信息。

(三)行政機關應加大主動公開力度，提升服務水平

我國信息公開工作尚處于起步階段、初級階段。《政府信息公開條例》也不過才實施了7年有余。實踐中固然存在申請人濫用申請權的問題，但同時也與客觀上政府信息主動公開工作開展不力、行政機關依申請公開的服務理念滯后有關。在判斷申請人是否濫用申請權之前，行政機關應首先注意區(qū)分申請人所申請的信息的性質(zhì)。若要求行政機關公開的信息本身就屬于應主動公開的范圍，則行政機關不應簡單粗暴地拒絕申請人的申請。若此類信息已經(jīng)公開，行政機關應告知申請人相關情況，提示申請人通過何種途徑可找到相關信息。若此類信息屬于應主動公開的范圍，但尚未公開，行政機關應積極履行公開職責。若此類信息屬于其他機關掌握的信息或此類信息確實不存在或因行政機關管理制度有漏洞或其他歷史、政治等原因導致無法找到，則應如實告知申請人相應情況，做好解釋說明工作。

只有在行政機關經(jīng)過審查后認定申請人提交的申請屬于依申請公開范圍后，才可對申請人是否構成濫用申請權進行審查。在審查時應注意工作方式方法。在面對巨量申請和頻繁申請的問題時，政府部門負責信息公開的工作人員，其本身應訓練有素。在回應申請人的申請時，應掌握技巧與方法，以使得公眾能夠更好地理解信息公開工作。一方面，行政機關工作人員應積極與申請人進行溝通，明確申請人究竟希望申請什么信息。當申請過于寬泛或者需要復雜的檢索程序時，應告知申請人，請其縮小申請的范圍。另一方面，當行政機關收到了關于某個主題的大量申請時，應當將其歸為一類信息，以便提高工作效率。對信息公開申請?zhí)幚斫Y束時，應及時將處理結果上網(wǎng)公示，向大眾公開，避免其他人提出同樣的申請。此外，行政機關還可以嘗試采用平行信息處理程序，將申請人的申請根據(jù)復雜程度區(qū)分為簡單的、指向明確的申請和復雜的、指向模糊的申請，并分別采取不同的處理方式。應優(yōu)先處理簡單的、指向明確的申請，以免因優(yōu)先處理復雜的申請，致使處理效率下降導致簡單的申請也長時間得不到回復。工作人員應告知申請人當其提出的申請越明確，則被回復的速度也將越快。而當申請人拒絕提交簡單、明確的申請，執(zhí)意大量、反復提起復雜的、范圍廣泛的申請時，則可能遭致提交的申請被延后處理等后果。

(四)完善配套收費機制

為應對實踐中存在的惡意地濫用信息公開申請權的問題，可參考美國、日本等國家的做法，運用收費制度對這類行為進行適當規(guī)制。如美國在《信息自由法》中設計了一種“預付費用”的制度來限制非正常申請行為。其內(nèi)容為：“任何機關不得預先收取任何費用，除非申請人以前有過未及時付費記錄，或收費超過250美元的。”*U.S.Code,Title 5,Chapter 5,Sec.552(a)(4)(A)(V).日本《行政機關保有的信息公開法》第16條也規(guī)定了根據(jù)政令之規(guī)定，信息公開申請人在實際費用范圍內(nèi)，有繳納相關手續(xù)費的義務。當申請人在短時間內(nèi)提起大量的信息公開申請時，可相應地通過累進費率機制對其進行預付收費，以保證收費制度的設計科學、合理，不至于因收費導致不當?shù)靥岣咝畔⒐_申請的門檻。具體的收費標準應由政府信息公開主管部門會同國家財政主管部門牽頭制定。在制定收費標準時，應綜合考慮收費標準對信息公開申請人的權利行使行為可能具有的影響。一方面要對非正常申請行為進行必要的限制，例如規(guī)定申請達到一定數(shù)量標準后，開始收取費用，同一主體申請量越大，則超出部分收取的費用相應越高。另一方面，應對符合一定條件的申請人提供減免費用的服務，避免不當?shù)厍趾φＩ暾埲说臋嘁妗?/p>

薛志遠，中國政法大學行政法學博士研究生。

本文系國家社會科學基金重大項目《國家治理體系現(xiàn)代化與法治政府建設研究》(項目編號：14ZDA018)的階段性成果。