李　雷

?

香港特首超然地位的憲法學(xué)述評(píng)

李雷

摘要：香港作為我國(guó)的特別行政區(qū)，按照基本法的立法原意，實(shí)行行政主導(dǎo)，行政與立法相互制衡又相互配合，司法獨(dú)立的政治體制，而不是西方“三權(quán)分立”體制。根據(jù)基本法的相關(guān)規(guī)定和其立法本意，可以推斷出特首超然于行政、立法、司法三機(jī)關(guān)之上。在當(dāng)前香港政治實(shí)踐中，特首的超然地位還無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)，遇到了種種困難，這既有內(nèi)部阻力使然，也有特殊的歷史背景?？傊?，回溯到基本法并嚴(yán)格遵循其立法原意，維護(hù)特首的超然地位，乃保持香港穩(wěn)定的關(guān)鍵，也是香港民主政治成熟發(fā)達(dá)的標(biāo)志。

關(guān)鍵詞：特首；超然；占中；基本法

2015年9月12日中聯(lián)辦主任張曉明在紀(jì)念《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》(以下簡(jiǎn)稱基本法)頒布25周年的座談會(huì)上，面對(duì)香港各界人士，首次明確提出特首超然于行政、立法、司法三機(jī)關(guān)之上，處于特別行政區(qū)權(quán)力運(yùn)行的核心位置，在中央政府之下、特別行政區(qū)三權(quán)之上起著連接樞紐作用。①?gòu)垥悦鳎骸墩_認(rèn)識(shí)香港特別行政區(qū)政治體制的特點(diǎn)——在“基本法頒布二十五周年研討會(huì)”上的致辭》，來(lái)源于香港中聯(lián)辦網(wǎng)站，http://www.locpg.hk/jsdt/2015-09/12/c_128222889.htm，2015年9月13日訪問(wèn)。在立法會(huì)否決政改方案，香港發(fā)生“占中”事件之后，香港社會(huì)對(duì)特首普選既有期待又有分歧的背景之下，張曉明高調(diào)提出特首地位超然，是為了向港人厘清基本法的政治體制尤其是設(shè)立特首制度的初衷。

一、對(duì)特首“超然”地位的理性認(rèn)知

(一)從詞源上準(zhǔn)確理解“超然”的含義

正確理解特首地位“超然”的意義，首先必須明晰“超然”一詞的內(nèi)涵和外延，按照字面解釋，“超然”是指超脫世俗受人尊重，不置身于對(duì)立一方的任何一方?，F(xiàn)實(shí)中領(lǐng)導(dǎo)人超然地位最常見(jiàn)的為君主立憲制國(guó)家，國(guó)家元首超然于行政、立法、司法等機(jī)關(guān)之上，也超然于任何黨派之外，不介入任何機(jī)關(guān)的紛爭(zhēng)，也不介入黨派的權(quán)力沖突，此種模式下，國(guó)家元首受到廣泛的尊重是國(guó)家的象征。在亞洲最典型的莫過(guò)于泰國(guó)國(guó)王普密蓬，國(guó)王自1946年登基以來(lái)，超然于各種政治勢(shì)力之外，在位期間經(jīng)歷了多次黨派沖突甚至軍事政變，但國(guó)王基本不干預(yù)這些事情，經(jīng)常置身事外。*現(xiàn)任泰國(guó)國(guó)王，1946年登基，1950年5月5日加冕。此任泰國(guó)國(guó)王深得泰國(guó)各族國(guó)民的愛(ài)戴，也是目前全世界在任時(shí)間最長(zhǎng)的國(guó)家元首。在普密蓬國(guó)王統(tǒng)治泰國(guó)60多年的歷程中，泰國(guó)共發(fā)生了19次政變(其中13次政變成功)，20位總理相繼組建了48屆內(nèi)閣。普密蓬國(guó)王以平靜的心態(tài)見(jiàn)證這些政治變遷，始終屹立不倒。所以無(wú)論政局如何變化，國(guó)王仍然能夠得到?jīng)_突各派的支持，沖突各方都打著尊重王室的旗號(hào)，使國(guó)王始終處于國(guó)家核心的地位。泰國(guó)民眾敬重國(guó)王這種中立的不偏不倚的政治態(tài)度，將其作為泰國(guó)獨(dú)立團(tuán)結(jié)的象征。故但凡領(lǐng)導(dǎo)人地位超然的國(guó)家，領(lǐng)導(dǎo)人在國(guó)人心目中必定享有非常高的威望。

(二)本文所指“超然”意指地位尊貴受到廣泛尊重

“超然”無(wú)論是按照字面解釋還是依據(jù)政治實(shí)踐，基本包含以下兩層意思：一指不介入任何糾紛，與世無(wú)爭(zhēng)的處事態(tài)度；二指地位崇高，受到廣泛的尊重，本文所指“超然”重在強(qiáng)調(diào)后者。作為特別行政區(qū)和特別行政區(qū)政府的“雙首長(zhǎng)”，行政長(zhǎng)官是香港貫徹落實(shí)“一國(guó)兩制”方針政策和基本法的第一責(zé)任人。*國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書第五部分第四節(jié)：堅(jiān)定支持行政長(zhǎng)官和特別行政區(qū)政府依法施政。特首在香港政治體制中扮演著至關(guān)重要的角色，發(fā)揮著不可替代的作用，特首作為特別行政區(qū)的首長(zhǎng)位居行政、立法、司法三機(jī)關(guān)之上，是港人團(tuán)結(jié)的象征，是凝聚人心的關(guān)鍵，理應(yīng)受到各個(gè)機(jī)關(guān)和全體港人的尊重和擁護(hù)。不得不承認(rèn)每個(gè)公民的文化素養(yǎng)差別較大，價(jià)值觀念形態(tài)各異，政治取向不盡相同，對(duì)政治制度的認(rèn)可度也不完全一致，希冀每個(gè)公民都不約而同全心全意的愛(ài)護(hù)擁戴特首也不現(xiàn)實(shí)，但無(wú)論如何特首作為特區(qū)的首長(zhǎng)，其超然地位必須得到所有港人最基本的尊重。但現(xiàn)實(shí)中特首時(shí)常受到不禮貌的對(duì)待，如2014 年5 月，梁振英特首出席立法會(huì)答問(wèn)大會(huì)期間，立法會(huì)議員陳偉業(yè)向特首做出擲物動(dòng)作。*梁振英參加立法會(huì)問(wèn)答會(huì)遭反對(duì)派議員扔“誠(chéng)實(shí)豆沙包”，來(lái)源于鳳凰網(wǎng)， http: / / www.greatwuyi.com/xwzx /content /2014 - 05 /24 /content_ 1077343．htm， 2015年9月28日訪問(wèn)。反對(duì)派議員的行為對(duì)普通公民都不禮貌，更遑論對(duì)特首的尊重，更有甚者，在2014年“占中”游行中，有人還打出了“梁振英下臺(tái)”的標(biāo)語(yǔ)，此舉嚴(yán)重踐踏了特首的權(quán)威，缺乏對(duì)特首超然地位最起碼的認(rèn)知。

(三)特首地位超然也必須在基本法框架內(nèi)行事

特首地位之所以超然來(lái)源于基本法的制度設(shè)計(jì)和相關(guān)規(guī)定，基本法作為香港地區(qū)憲制性法律，具有最高的法律效力。特首要保持超然地位，首先，必須按照基本法對(duì)特首職權(quán)的規(guī)定，在其權(quán)限范圍內(nèi)，依法行使權(quán)力，積極發(fā)揮作用，體現(xiàn)特首超然的正當(dāng)性。其次，超然地位并不意味著特首可以毫無(wú)顧忌，為所欲為，特首的行為必須始終遵守基本法和相關(guān)法律的規(guī)定，恪守司法獨(dú)立，不干涉司法審判是對(duì)特首的基本要求，司法獨(dú)立是基本法確立的重要原則，不論回歸前后都必須一以貫之始終堅(jiān)持。最后，特首地位超然并不是特首個(gè)人地位的超然，其體現(xiàn)的是特首制度設(shè)計(jì)上的超然，超越于三機(jī)關(guān)之上。超然論只是一種在法律上解釋香港政治體制時(shí)相對(duì)形象的說(shuō)法，并不排除香港管治中立法民主與司法獨(dú)立的憲制地位與價(jià)值，更不意味著特首可以借助法外權(quán)威凌駕于其他權(quán)力之上。*田飛龍：《特首在基本法秩序內(nèi)之“超然”地位》，《大公報(bào)》2015年9月16日。

(四)行政主導(dǎo)、強(qiáng)勢(shì)特首與特首超然之間并不矛盾

有學(xué)者認(rèn)為基本法所設(shè)計(jì)的“行政主導(dǎo)”政體，在實(shí)踐中既可以成為強(qiáng)勢(shì)政府，也可以成為弱勢(shì)政府。*陳弘毅：《行政主導(dǎo)概念的由來(lái)》，《明報(bào)》2004年4月23日至26日。也有學(xué)者認(rèn)為強(qiáng)調(diào)行政主導(dǎo)，加強(qiáng)行政力量，提高行政效率，必然需要強(qiáng)勢(shì)特首，而強(qiáng)勢(shì)特首將會(huì)過(guò)多的介入行政事務(wù)，強(qiáng)力推動(dòng)行政政策和事務(wù)的執(zhí)行，造成行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的沖突擴(kuò)大，有可能陷入各種煩惱的行政爭(zhēng)議中無(wú)法自拔，難以使特首實(shí)現(xiàn)超然地位。

這其實(shí)是對(duì)基本法的片面理解，實(shí)行行政主導(dǎo)，建立強(qiáng)有力的政府，以保障香港特區(qū)安定有序，繁榮日上，是十分必要的。*許崇德：《香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的法律地位》，載《法學(xué)雜志》1999年第4期。一方面，在雙首長(zhǎng)的模式下，特首作為特區(qū)政府的行政首長(zhǎng)，必須足夠強(qiáng)勢(shì)，才能更好的維護(hù)行政主導(dǎo)的格局，執(zhí)行中央政策。但本文所指特首地位超然是指特首作為特區(qū)首長(zhǎng)時(shí)，特首代表整個(gè)香港特區(qū)，需從行政、立法、司法之外，站在更高的視角來(lái)理解特首的地位。另一方面，如果某位強(qiáng)勢(shì)特首能夠很好的貫徹基本法的精神，施政合理，提高效率，滿足市民對(duì)政府的各項(xiàng)期望，那么這位強(qiáng)勢(shì)特首不僅不會(huì)陷入無(wú)休止的行政爭(zhēng)議，相反會(huì)得到市民的擁護(hù)和支持。港人對(duì)特首的支持，不僅僅體現(xiàn)在對(duì)特首作為行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)的支持，無(wú)形之中也會(huì)加深港人對(duì)特首超然地位的支持。

二、特首超然地位的理論現(xiàn)實(shí)依據(jù)

(一)特首超然地位的法理解析

依據(jù)基本法第43條的規(guī)定：香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官是香港特別行政區(qū)的首長(zhǎng)，代表香港特別行政區(qū)，香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官依照本法的規(guī)定對(duì)中央人民政府和香港特別行政區(qū)負(fù)責(zé)。香港作為我國(guó)的特別行政區(qū)，嚴(yán)格意義上是沒(méi)有完整的行政權(quán)和立法權(quán)，并且香港的政治制度并非三權(quán)分立。之所以說(shuō)特首超然于三大機(jī)關(guān)之上，是因?yàn)樘貐^(qū)的主要治權(quán)，當(dāng)下為特區(qū)政府、立法會(huì)和司法機(jī)關(guān)所掌握，當(dāng)需要一個(gè)機(jī)構(gòu)能夠代表整個(gè)特區(qū)時(shí)，其地位必然會(huì)超然于三大機(jī)關(guān)。從基本法的體例安排中對(duì)行政長(zhǎng)官的重視程度也可見(jiàn)一斑，基本法第四章第一至四節(jié)，分別按照行政長(zhǎng)官、行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，將行政長(zhǎng)官列在三大機(jī)關(guān)之前，并且將行政長(zhǎng)官?gòu)男姓C(jī)關(guān)中剝離開(kāi)來(lái)，作為單獨(dú)的一節(jié)來(lái)規(guī)定。

基本法創(chuàng)制過(guò)程中，吸納了港英政府的管治經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合“一國(guó)兩制”、“港人治港”、“高度自治”的原則和精神，在政治體制設(shè)計(jì)中提出“立法和行政分開(kāi)，互相制約，行政主導(dǎo)”的原則。*肖蔚云：《關(guān)于香港特別行政區(qū)基本法的幾個(gè)問(wèn)題》，載《法學(xué)雜志》2005年第2期。之所以將行政長(zhǎng)官作為特區(qū)首長(zhǎng)，從各個(gè)機(jī)關(guān)的法律性質(zhì)上來(lái)分析，是因?yàn)樾姓组L(zhǎng)較之立法會(huì)主席和終審法院首席大法官有著天然的優(yōu)勢(shì)。特區(qū)實(shí)行的是行政主導(dǎo)的模式，行政首長(zhǎng)相對(duì)于其他兩個(gè)系統(tǒng)本應(yīng)更為強(qiáng)勢(shì)；立法系統(tǒng)通常內(nèi)部爭(zhēng)議較多，較難形成統(tǒng)一的政策，缺乏行政機(jī)關(guān)的高效和便捷，立法會(huì)主席在立法會(huì)的權(quán)威也遠(yuǎn)遜于行政首長(zhǎng)在行政系統(tǒng)的權(quán)威；司法系統(tǒng)通常獨(dú)立于其他兩大系統(tǒng)之外，司法權(quán)力一般備而不用，不主動(dòng)介入沖突，更多的是作為幕后的平衡者，而不適宜作為領(lǐng)導(dǎo)者，故行政系統(tǒng)長(zhǎng)官成為特區(qū)首長(zhǎng)具有制度設(shè)計(jì)上的必然性。

(二)特首超然地位的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

香港作為特別行政區(qū)，踐行“一國(guó)兩制”的偉大創(chuàng)舉，實(shí)行不同于我國(guó)內(nèi)地的政治體制。在大陸地區(qū)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，在省一級(jí)存在作為權(quán)力機(jī)關(guān)的省人民代表大會(huì)，由省人民代表大會(huì)選舉全國(guó)人民代表大會(huì)代表作為省級(jí)人大與全國(guó)人大的銜接。在行政機(jī)關(guān)層面，省級(jí)地方政府與中央人民政府存在隸屬關(guān)系。在司法機(jī)關(guān)層面，省高院接受最高人民法院的指導(dǎo)，省檢察院受最高人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)。由此可見(jiàn)大陸地區(qū)中央與省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間都有銜接或領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，省級(jí)地方政府的首長(zhǎng)只是作為省級(jí)地方的行政首長(zhǎng)，而不是整個(gè)省的首長(zhǎng)，不能代表整個(gè)省的其他機(jī)關(guān)向中央負(fù)責(zé)。

香港實(shí)行特殊的政治制度，我國(guó)中央國(guó)家機(jī)關(guān)中沒(méi)有單純的立法機(jī)關(guān)，無(wú)法直接領(lǐng)導(dǎo)特區(qū)立法會(huì)?；痉ǖ?2條規(guī)定：香港特別行政區(qū)的終審權(quán)屬于香港特別行政區(qū)終審法院。因此中央司法機(jī)關(guān)也無(wú)法指導(dǎo)特區(qū)司法機(jī)關(guān)。故全國(guó)人大，最高人民法院與香港地區(qū)的立法會(huì)、終審法院之間缺乏對(duì)應(yīng)權(quán)力屬性而沒(méi)有銜接和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，只有特區(qū)政府需要向中央人民政府負(fù)責(zé)。但特區(qū)作為我國(guó)的地方行政區(qū)域，特區(qū)的治權(quán)不能只有行政權(quán)力，還必須包括立法和司法方面的權(quán)力。為了保證中央對(duì)特區(qū)管轄的完整性以體現(xiàn)我國(guó)對(duì)香港的主權(quán)，必須有某一機(jī)關(guān)能夠代表整個(gè)特區(qū)對(duì)中央負(fù)責(zé)，因此在政治制度設(shè)計(jì)上，只能將行政首長(zhǎng)作為整個(gè)特區(qū)的代表，使其超然于行政、立法、司法之外，與中央聯(lián)系溝通。

三、實(shí)現(xiàn)特首超然地位面臨的現(xiàn)實(shí)困境

(一)香港的區(qū)域定位決定了實(shí)現(xiàn)特首超然地位的難度天然較大

縱觀各國(guó)政治運(yùn)行模式，領(lǐng)導(dǎo)人地位超然僅限于君主立憲制國(guó)家，且僅存于主權(quán)國(guó)家。雖然基本法規(guī)定，香港實(shí)行“港人治港”、“高度自治”，但香港仍然是我國(guó)的一個(gè)地方行政區(qū)域，并不是獨(dú)立國(guó)家，主權(quán)仍然屬于我國(guó)。因此在主權(quán)國(guó)家內(nèi)部的行政區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)地方領(lǐng)導(dǎo)人的超然地位，其難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于主權(quán)國(guó)家國(guó)家元首實(shí)現(xiàn)超然的地位，需受到多種因素的制約。

首先，地位超然在某種程度上是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的專屬。在民族國(guó)家成立之后，不管是單一制國(guó)家還是聯(lián)邦制國(guó)家，地方并不是國(guó)際交往的主流，國(guó)際交往主要是以國(guó)家為載體，因此國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人代表整個(gè)國(guó)家，具有最高地位，理應(yīng)獲得國(guó)民的尊重，在國(guó)內(nèi)較容易獲得超然地位。但地方領(lǐng)導(dǎo)人并不能代表本地區(qū)的主權(quán)，因?yàn)橹鳈?quán)是專屬于國(guó)家所有，地方不能分割，在國(guó)際交往中，地方往往只能以某國(guó)某區(qū)域的身份進(jìn)行交往，在本區(qū)域內(nèi)難以獲得有如國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人般當(dāng)然的崇高地位。超然的身份本身就要求領(lǐng)導(dǎo)者與當(dāng)?shù)孛癖娋哂休^多的共性，但地方領(lǐng)導(dǎo)人并不一定是本地區(qū)的居民，更難獲得本地居民的天然尊重與親切感，如紐約州的州長(zhǎng)，有可能是德克薩斯人，很難想象一個(gè)外地人作為領(lǐng)導(dǎo)者在本地獲得超然的身份。

其次，地位超然往往具有歷史上的傳統(tǒng)。大部分民主政治較為發(fā)達(dá)的君主制國(guó)家，因?yàn)閭鹘y(tǒng)上存在著“主權(quán)在君”的意識(shí)，其君主在國(guó)人心目中歷來(lái)地位崇高，普遍得到國(guó)民的愛(ài)戴，如英國(guó)女王、日本天皇。有些甚至在憲法中開(kāi)宗明義的宣示其地位，如《日本國(guó)憲法》第1條：天皇是日本國(guó)的象征，是日本國(guó)整體的象征，其地位以主權(quán)所在的全體日本國(guó)民的意志為依據(jù)。特首難以實(shí)現(xiàn)超然的地位，部分原因來(lái)自于英國(guó)殖民統(tǒng)治時(shí)期，港督作為英國(guó)王室的代表，集行政、立法等大權(quán)于一身，港督本身決不會(huì)超然于三權(quán)之外，相反會(huì)深深的介入香港各項(xiàng)事務(wù)，港督的性質(zhì)決定了其某種程度的獨(dú)裁，難以獲得港人普遍的尊重。*1843年，《英王制誥》頒布，宣布設(shè)置香港殖民地。英王是香港的最高統(tǒng)治者，總督則是英王的全權(quán)代表，兼任香港三軍司令。港督的權(quán)力很大，主持香港的行政機(jī)關(guān)行政局和立法機(jī)關(guān)立法局，兩局的議員都是由港督任命。港英時(shí)期港督領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)服務(wù)于英國(guó)對(duì)香港的殖民統(tǒng)治，在一百多年的時(shí)間里，經(jīng)歷了一個(gè)由港督行政獨(dú)裁，到逐漸減少行政集權(quán)，再到有限度開(kāi)放選舉條件下相對(duì)行政主導(dǎo)的過(guò)程。*楊建平：《論香港實(shí)行行政主導(dǎo)的客觀必然性》，載《中國(guó)行政管理》2007年第10期。當(dāng)然，在基本法秩序下，特首地位超然論不可能導(dǎo)致特首制倒退回總督制，不可能產(chǎn)生香港社會(huì)疑懼的行政專制，不可能在制度上排除香港管治中的民主論(立法會(huì))和法治論(司法獨(dú)立)。*同前引〔5〕。

最后，單一制國(guó)家地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人身份的特殊性。在單一制國(guó)家地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人往往是作為中央政府在當(dāng)?shù)氐拇?，既需要向?dāng)?shù)孛癖娯?fù)責(zé)，又需要向上級(jí)政府負(fù)責(zé)，更顯其實(shí)現(xiàn)超然地位的不易。香港作為我國(guó)的特區(qū)，特首經(jīng)中央人民政府任命，向中央人民政府負(fù)責(zé)。在某些港人眼中，會(huì)不自覺(jué)地將特首當(dāng)做中央的代表，誤認(rèn)為特首不能完全代表香港的利益，特別是在央港關(guān)系緊張時(shí)，他們過(guò)分強(qiáng)調(diào)香港的本土性和高度自治地位，監(jiān)視特首的言行是否維護(hù)香港本地的利益，削弱了特首的超然地位。與此種認(rèn)識(shí)相對(duì)應(yīng)的是在香港社會(huì)存在的“城邦論”，香港學(xué)者陳云2011 年出版了《香港城邦論》一書，明確主張香港應(yīng)采取中港區(qū)隔的措施，捍衛(wèi)香港本土利益，并認(rèn)為香港有一百七十年的獨(dú)立城邦發(fā)展歷史，即使在回歸之后，根據(jù)基本法，享有高度的自治權(quán)，猶如歐洲古代的城邦。*陳云：《香港城邦論》，香港天窗出版社有限公司2011 年版，第12、67頁(yè)。

(二)當(dāng)前特首未經(jīng)普選致使威望略顯不足

到目前為止歷任香港特首都是經(jīng)過(guò)選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生，雖然符合基本法的規(guī)定，遵循了香港政治發(fā)展循序漸漸的原則，也得到了中央的任命，其合法性和權(quán)威性不容置疑。理論上遵循基本法的規(guī)定，符合特首產(chǎn)生的法定程序，由選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生的特首，也應(yīng)該超然于行政、立法、司法三機(jī)關(guān)之上，得到所有港人的充分尊重。但我們不得不面對(duì)一個(gè)事實(shí)，隨著香港民眾民主意識(shí)的不斷提高以及回歸以來(lái)香港民主政治的不斷發(fā)展，由選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生的特首其權(quán)威性逐漸被港人對(duì)普選特首的期望所稀釋，并可能導(dǎo)致港人把不能實(shí)現(xiàn)特首普選的不滿無(wú)端的發(fā)泄到現(xiàn)任特首身上，更加削弱特首的威望?；貧w前后香港民眾民主意識(shí)的崛起，特別是末任港督彭定康時(shí)期的加速民主化，使中央政府曾經(jīng)希望的用較高的行政效率換取港人對(duì)漸漸民主化的諒解變得越來(lái)越困難，再加上現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)文化條件的變化，使得香港民眾對(duì)普選特首抱有極高的期望顯得尤為迫切。

香港民主發(fā)展應(yīng)該遵循循序漸進(jìn)的原則，早日實(shí)現(xiàn)特首普選是中央政府的一貫方針，也是基本法精神的體現(xiàn)。雖然全國(guó)人大已經(jīng)確定香港在2017年可以普選產(chǎn)生特首，但是少部分香港反對(duì)派妄圖直接照搬西方的選舉模式實(shí)現(xiàn)特首普選，這與中央的普選方案以及大部分香港民眾對(duì)中央普選方案的認(rèn)同相違背，也不符合“港人治港”的界限和標(biāo)準(zhǔn)，鄧小平多次強(qiáng)調(diào)必須以愛(ài)國(guó)者為主體的港人來(lái)治理香港。由此使得政改方案夭折，導(dǎo)致隨后的“占中”運(yùn)動(dòng)，政改方案在立法會(huì)的否決更成為反對(duì)派發(fā)難的借口，他們不僅反對(duì)中央，也反對(duì)特首，將特首當(dāng)做中央利益的代理人。照此發(fā)展特首普選一日未能解決，反對(duì)派的詰難一日不會(huì)停止，特首權(quán)威都難以保障更遑論超然地位。

(三)香港民主政治發(fā)展尚不成熟使特首地位難以超然

現(xiàn)階段特首難以超然于政治之外，權(quán)威得不到保障，在一定程度上是因?yàn)橄愀刍貧w時(shí)間較短，民主政治的發(fā)展還不成熟?；痉ù_立了特首雙首長(zhǎng)的政治地位，然而在現(xiàn)實(shí)政治生活中，香港民主政治運(yùn)行尚不完善，特首多數(shù)情況下僅被視為行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)，其權(quán)力行使經(jīng)常受到立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的限制(立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)部分人士很少將特首當(dāng)做特區(qū)首長(zhǎng)予以尊重，而僅僅從權(quán)力制約的角度將其作為行政首長(zhǎng))，有時(shí)甚至還發(fā)生激烈沖突，難以超脫于立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的掣肘和制約，更難以充分發(fā)揮其作為特區(qū)首長(zhǎng)的作用。

特首地位超然于行政、立法、司法三機(jī)關(guān)之上，存在一個(gè)隱含的前提條件，即行政、立法、司法三大機(jī)關(guān)都能在基本法的框架內(nèi)有序運(yùn)行，遵循其設(shè)定的政治運(yùn)行模式，使行政、立法、司法減少摩擦爭(zhēng)議，擴(kuò)大共識(shí)認(rèn)同，維護(hù)特首權(quán)威，保障其超然地位的實(shí)現(xiàn)。作為一個(gè)治理模式，行政主導(dǎo)在香港有著深厚的歷史背景、制度基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需求。*同前引〔10〕。三大機(jī)關(guān)可以存在不同的觀點(diǎn)，產(chǎn)生爭(zhēng)議，但絕不能一味的對(duì)立對(duì)抗。不可否認(rèn)當(dāng)前立法會(huì)中少數(shù)反對(duì)派對(duì)行政機(jī)關(guān)特別是特首的詰難已經(jīng)超出了民主政治的基本范圍，成為了無(wú)休止的攻擊，甚至對(duì)政府高官屢次提出“不信任案”(超越了基本法的規(guī)定)，立法和行政之間的緊張關(guān)系已然存在。*立法會(huì)議員對(duì)特區(qū)政府高官最早提出不信任案是1999年，吳靄儀議員對(duì)律政司司長(zhǎng)梁愛(ài)詩(shī)提出的不信任動(dòng)議。最著名的不信任案動(dòng)議是2003年3月，民主派利用財(cái)政司司長(zhǎng)梁錦松“購(gòu)車事件”，提出對(duì)梁的不信任案，雖然沒(méi)有通過(guò)。但隨后廉政公署完成對(duì)梁的調(diào)查，并隨時(shí)可能起訴梁，這也直接導(dǎo)致了梁的辭職。但是按照基本法，立法會(huì)無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)主要官員和政府公職人員的任免，立法擴(kuò)權(quán)的現(xiàn)象已然出現(xiàn)。在部分案件的判決中，司法機(jī)關(guān)也罔顧行政機(jī)關(guān)當(dāng)初提交立法草案的原意，甚至有類似于“違憲審查”之舉動(dòng)。奉行普通法傳統(tǒng)的司法機(jī)關(guān)，通過(guò)在訴訟中對(duì)基本法有關(guān)條文做出解釋，實(shí)際上取得了一些在回歸前不可能擁有的立法、修改法律、制定和改變政策的權(quán)力。*孟樓：《劉兆佳論回歸以來(lái)的行政、立法和司法關(guān)系》，來(lái)源于香港成報(bào)網(wǎng)，http: / /www．singpao．com/xw/yl /czjt /201304 /t20130417_ 429934．html，2015年9月14日訪問(wèn)。這種緊張對(duì)立的關(guān)系使得相互之間的協(xié)作配合減少，爭(zhēng)議對(duì)抗增多，不利于行政機(jī)關(guān)合理行政，提高行政效率，使特首經(jīng)常被無(wú)休止的行政立法爭(zhēng)議占用寶貴的精力，無(wú)形中強(qiáng)化了特首作為行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)的形象，降低了特首在立法會(huì)的威望，使港人誤以為特首僅僅是行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)，難以完全體現(xiàn)其作為特區(qū)首長(zhǎng)的身份。

四、完善特首超然地位的方式

(一)早日實(shí)現(xiàn)特首普選，滿足港人民主訴求

2014年香港爆發(fā)“占中”事件，部分“占中”人士高呼特首下臺(tái)，雖然以破壞社會(huì)秩序的行為來(lái)滿足政治訴求的先河絕不能開(kāi)。但反思此事，“占中”行為的背后，也反映出部分港人的民主訴求，特別是對(duì)行政長(zhǎng)官普選的希冀。實(shí)現(xiàn)特首普選不失為一個(gè)凝聚港人共識(shí)，消弭分歧的好辦法，現(xiàn)階段中央與部分港人雖然在特首普選的方式上存在差別，但一人一票普選特首卻是中央與所有港人的共識(shí)，是基本法循序漸進(jìn)推進(jìn)香港民主的具體體現(xiàn)，也是香港民眾的整體利益訴求。*《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官普選問(wèn)題和2016 年立法會(huì)產(chǎn)生辦法的決定》( 2014 年8 月31日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)) 。會(huì)議認(rèn)為，實(shí)行行政長(zhǎng)官普選，是香港民主發(fā)展的歷史性進(jìn)步，也是香港特別行政區(qū)政治體制的重大變革，關(guān)系到香港長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定，關(guān)系到國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，必須審慎、穩(wěn)步推進(jìn)。并決定從2017年開(kāi)始，香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官選舉可以實(shí)行由普選產(chǎn)生。饒戈平教授認(rèn)為，香港社會(huì)圍繞普選議題產(chǎn)生的困惑表現(xiàn)為對(duì)一國(guó)兩制的認(rèn)識(shí)存在著三個(gè)誤區(qū)：一是重 “兩制”，輕 “一國(guó)”，二是重高度自治，輕中央權(quán)力，三是忽略、漠視憲法，選擇性適用基本法。*饒戈平：《通向香港行政長(zhǎng)官普選的必由之路》，載《港澳研究》2014 年第3 期。港人必須珍視中央授予的高度自治的權(quán)力，但必須正確認(rèn)識(shí)這一授權(quán)，需要厘清誤區(qū)分清特首普選與普選方式的差別。

普選是一種政治權(quán)力交替的方式，普選產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)人支持度合法性都毋庸置疑，通過(guò)普選交接權(quán)力更能促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定。特首唯有具備較高的支持度，才能真正超然于政治糾紛之外，居中調(diào)和，化解沖突?，F(xiàn)階段要討論的不是特首普選還是不普選的問(wèn)題，而是找到一個(gè)合理的令中央和香港都能接受的特首普選方案，早日實(shí)現(xiàn)特首普選，這才是對(duì)中華民族政治智慧的考驗(yàn)。香港社會(huì)不容撕裂，而特首普選是香港各界都能接受的最大公約數(shù)，特首普選成功，必將在最大層面凝聚港人共識(shí)，團(tuán)結(jié)絕大部分港人，立法會(huì)少數(shù)反對(duì)派議員將會(huì)失去借民主、普選指責(zé)特區(qū)政府的根源。香港不是像英國(guó)、日本那樣王位世襲的君主制國(guó)家，在英國(guó)、日本，王室的權(quán)威和超然屬性天然的通過(guò)王位繼承而得以延續(xù)，香港并不存在世襲的王爵，唯有通過(guò)普選，獲得最大程度的選民支持方能維護(hù)領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威。在基本法的框架之內(nèi)，普選的特首定會(huì)獲得多數(shù)選民的認(rèn)可，施政將更加自信，贏得大部分港人的信賴。

(二)分享治理權(quán)力，完善黨團(tuán)立法

從中央與地方關(guān)系的視角來(lái)看，香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的選舉，相較于國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的換屆，涉及的政治問(wèn)題似乎更為復(fù)雜，更為令人感到困惑。*李興：《香港特區(qū)行政長(zhǎng)官普選背后的制憲建國(guó)問(wèn)題》，載《西部法學(xué)評(píng)論》2015年第4期。領(lǐng)導(dǎo)人地位超然大部分是民主政治比較發(fā)達(dá)，憲法秩序運(yùn)行較為成熟，權(quán)力分享體制較為合理的國(guó)家。權(quán)力雖有制約，然大體上能在憲法規(guī)范之內(nèi)合理運(yùn)作，不同機(jī)關(guān)在議事時(shí)雖有爭(zhēng)議，但都能理性解決，以較為紳士的方式求同存異。唯有如此才能保證行政、立法、司法各司其職，有效運(yùn)作，共同維護(hù)領(lǐng)導(dǎo)人的超然地位。在當(dāng)前香港政治制度的運(yùn)行之中，還沒(méi)有對(duì)黨團(tuán)行為進(jìn)行立法，沒(méi)有法案規(guī)范黨團(tuán)活動(dòng)。成立政黨的目的是為了獲取治權(quán)，目前香港立法會(huì)有半數(shù)議席可供直選，各黨派均有機(jī)會(huì)獲得立法會(huì)一定的席次，但在特首還無(wú)法普選的情況下，各黨派還缺乏獲取行政權(quán)力的有效途徑。如果不能規(guī)范黨團(tuán)活動(dòng)，建立專門針對(duì)黨團(tuán)的立法，完善不同黨派獲取行政權(quán)力的機(jī)制，必然會(huì)造成部分黨派的不滿，違背其建黨結(jié)社的初衷，稍有不慎，還可能導(dǎo)致其在立法會(huì)惡意阻撓政府施政法案的通過(guò)，妨礙政府的有效運(yùn)作。

按照全國(guó)人大對(duì)基本法的釋法精神，在特首普選實(shí)現(xiàn)之后，立法會(huì)所有議員也將通過(guò)普選的方式產(chǎn)生。如果能順利實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，那么各黨派在基本法的框架下都有獲得行政權(quán)力、立法權(quán)力的機(jī)會(huì)，形成成熟完善的民主機(jī)制。因此更需要完善對(duì)黨團(tuán)行為的立法，規(guī)范政黨的活動(dòng)原則，行為方式等，使其行為能夠受民主政治自由競(jìng)爭(zhēng)的約束，減少立法會(huì)“拉布”*拉布或者“拉布戰(zhàn)術(shù)”是議會(huì)政治的專業(yè)術(shù)語(yǔ)，指在議會(huì)故意發(fā)表冗長(zhǎng)演說(shuō)，以拖延表決。有部分議員將該策略發(fā)展為通過(guò)不斷要求清點(diǎn)法定人數(shù)拖延會(huì)議進(jìn)程，香港立法會(huì)曾出現(xiàn)7個(gè)多小時(shí)會(huì)議期間，清點(diǎn)人數(shù)以及等待人數(shù)時(shí)間長(zhǎng)達(dá)4個(gè)小時(shí)。此外通過(guò)故意缺席會(huì)議導(dǎo)致法定人數(shù)不足而流會(huì)，迫使會(huì)議順延至下一會(huì)議日，亦是該策略的一部分。的亂象。還有必要進(jìn)一步規(guī)范立法會(huì)的議事程序，尤其是特首在立法會(huì)做施政報(bào)告接受質(zhì)詢時(shí)，需約束立法會(huì)議員的過(guò)激行為，防止立法會(huì)可能出現(xiàn)的混亂情況。

(三)最大限度謀求內(nèi)外共識(shí)，建立執(zhí)政聯(lián)盟

特首雙首長(zhǎng)的性質(zhì)決定了有必要加大對(duì)特首雙重身份的支持力度，以獲得最廣泛的政治認(rèn)同，使特首有機(jī)會(huì)能超然于三機(jī)關(guān)之外。歸根結(jié)底特首要獲得超然的政治地位，一方面離不開(kāi)香港民眾的支持，深入了解港人的實(shí)際需求，最大程度凝聚香港社會(huì)共識(shí)，盡可能獲得普通港人的支持，是特首保持超然地位的內(nèi)部動(dòng)力。另一方面特首作為國(guó)家特別行政區(qū)的首長(zhǎng)，要獲得超然地位，更需要中央政府的幫扶。特首必須更好的扮演香港和中央之間溝通聯(lián)系的橋梁和紐帶，依靠基本法貫徹中央的治港方針，維護(hù)香港地區(qū)的整體利益，將雙方之間可能存在的分歧降到最小，不斷增加央港共同利益，才能獲得中央政府的全力支持。

特首必須構(gòu)建廣泛的執(zhí)政聯(lián)盟，使執(zhí)政聯(lián)盟能夠盡可能多的包含各個(gè)階層各個(gè)行業(yè)的利益，獲得更加廣泛的執(zhí)政基礎(chǔ)。如特首可以在不影響行政會(huì)議效率的情況下，使行政會(huì)議的組成人員范圍更加廣泛，代表的利益群體更加多元化。以便特首的執(zhí)政方針、執(zhí)政政策在實(shí)施之前能考慮得更加周全，實(shí)施之后能被更多的港人所接受。當(dāng)港人對(duì)整體的社會(huì)秩序、行政效率的滿意度較高時(shí)，社會(huì)必然較為穩(wěn)定，任何其他勢(shì)力妄圖將民意的不滿情緒轉(zhuǎn)嫁到特區(qū)政府的企圖都無(wú)生存的土壤，特區(qū)政治的穩(wěn)定更易于催生超然的領(lǐng)導(dǎo)人。

(四)特首個(gè)人加強(qiáng)政治修養(yǎng)，提高自身素質(zhì)

特首個(gè)人較豐富的政治經(jīng)驗(yàn)，較強(qiáng)的政治決斷力，良好的外部形象，豐富的文化內(nèi)涵也有助于特首獲得廣泛尊重實(shí)現(xiàn)超然地位。

香港回歸之前作為英國(guó)的殖民地，港人在經(jīng)濟(jì)上的確比較獨(dú)立自由繁榮，但在政治上卻屬于二等公民，幾乎難以獲得執(zhí)政從政的機(jī)會(huì)。盡管極少數(shù)華人富商巨賈和權(quán)勢(shì)人物有可能幸運(yùn)地獲得參政、議政的資格，但絕大多數(shù)華人則被排除在政治之外，淪為純粹“經(jīng)濟(jì)的動(dòng)物”。*吳增定：《行政的歸行政，政治歸政治》，http: / /www. cuhk. edu. hk /ics /21c /supplem/essay /0211020. htm，2015年10月3日訪問(wèn)。英國(guó)最高統(tǒng)治階層是不可能讓殖民地人士進(jìn)入的，港人極少能夠進(jìn)入英國(guó)中央政府或英國(guó)議會(huì)兩院的最高階層獲取政治經(jīng)驗(yàn)；從香港本地來(lái)說(shuō)，香港當(dāng)?shù)氐淖罡唛L(zhǎng)官必須由英國(guó)女王委派，英國(guó)女王從來(lái)不會(huì)委派香港本地人擔(dān)任總督，也不會(huì)允許香港人自由選舉產(chǎn)生總督，港英政府從根本上來(lái)說(shuō)是為了維護(hù)英國(guó)統(tǒng)治，不會(huì)有意培養(yǎng)港人的政治實(shí)踐?；貧w以來(lái)香港歷任特首總的來(lái)說(shuō)，由于特殊的歷史背景，相對(duì)缺乏政治歷練，面對(duì)重大復(fù)雜問(wèn)題時(shí)，政治決斷力稍顯不足。如關(guān)于基本法第23條的立法*基本法第23條規(guī)定香港特區(qū)應(yīng)自行立法，禁止危害國(guó)家安全的行為，體現(xiàn)了中央政府對(duì)香港市民的信任。立法落實(shí)基本法第二十三條是香港必須履行的憲制責(zé)任，也是市民應(yīng)該履行的公民義務(wù)。董建華特首推動(dòng)對(duì)23條立法，提出了立法草案，卻引起香港部分泛民主派人士的激烈反對(duì)，迫于壓力，2003年9月董建華特首決定撤回《國(guó)家安全(立法條文)條例草案》，時(shí)至今日，仍然沒(méi)有完成對(duì)23條的立法。，以及政改方案被否決等，特首在這些關(guān)鍵問(wèn)題上暴露出政治經(jīng)驗(yàn)不足，政治決斷力不強(qiáng)?；貧w之后，面對(duì)新的政治形勢(shì)，特首肩上的責(zé)任更為重大，特首需要不斷的增加政治經(jīng)驗(yàn)，掌握政治技巧，從容應(yīng)對(duì)各種突發(fā)政治問(wèn)題，既能有效平息政治難題，又能贏得各方的尊重。

良好的氣質(zhì)、正面的形象必將助推特首的高支持率，促進(jìn)特首超然地位。在選舉政治模式下，特別是實(shí)現(xiàn)特首普選之后，特首較高的綜合素質(zhì)，良好的外部形象，充實(shí)的內(nèi)涵氣息，豐富的文化素養(yǎng)有助于特首集聚人氣，獲取選民支持。特首作為特區(qū)首長(zhǎng)，在工作生活中，要做到以身作則，以更高的標(biāo)準(zhǔn)要求自己，謹(jǐn)記自身肩負(fù)的重任，提高個(gè)人素質(zhì)，杜絕負(fù)面新聞。

五、結(jié)語(yǔ)——追本溯源化危機(jī)為契機(jī)

香港回歸以來(lái)在基本法的框架內(nèi)，政治體制運(yùn)行基本上井然有序，大體現(xiàn)實(shí)了基本法當(dāng)初的構(gòu)想。但圍繞特首普選卻引發(fā)了香港內(nèi)部不小的爭(zhēng)議，特別是在特首普選的方式上，在香港社會(huì)內(nèi)部還存在一定的分歧，甚至引發(fā)了沖突，導(dǎo)致“占中”事件的爆發(fā)。香港市民對(duì)政改方案的高度關(guān)注，也從側(cè)面體現(xiàn)了特首的核心地位，超然于行政、立法、司法三機(jī)關(guān)之上。

部分香港民眾缺乏對(duì)民主政治的正確認(rèn)識(shí)，認(rèn)為只有西方式的民主才是真正的民主，特首普選一定要按照西方普選的標(biāo)準(zhǔn)，他們對(duì)民主政治的片面理解，導(dǎo)致其對(duì)當(dāng)前政治運(yùn)行模式的不滿，愈發(fā)不會(huì)支持現(xiàn)任特首的權(quán)威和超然地位。殊不知民主雖然具有普適性，但實(shí)現(xiàn)民主的方式則各有不同，選舉制度必須符合一國(guó)的國(guó)情，尤其是特首普選根本不存在任何國(guó)際慣例，因?yàn)椤耙粐?guó)兩制”、特別行政區(qū)制度是我國(guó)的首創(chuàng)，任何西方國(guó)家都不曾具備，根本就沒(méi)有可資借鑒的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，反倒是以愛(ài)國(guó)者為主體的港人治港，是香港選舉必須遵循的基本準(zhǔn)則。

要從根本上解決此問(wèn)題，早日實(shí)現(xiàn)特首的超然地位，最重要的是保持香港的政治穩(wěn)定，將香港政改的矛盾消化在特區(qū)內(nèi)部，防止任何外國(guó)勢(shì)力的介入。

對(duì)于歷經(jīng)150多年風(fēng)雨滄桑、克服千難萬(wàn)險(xiǎn)、回歸祖國(guó)的香港來(lái)說(shuō)，既然圍繞特首普選引發(fā)的這場(chǎng)風(fēng)波一定要來(lái)，那就必須勇于面對(duì)，直面挑戰(zhàn)。從基本法制定背景的視角來(lái)看，“愛(ài)國(guó)者治港”這一政治倫理要求早在中英談判以及基本法起草的過(guò)程中就一直作為一條基本原則而存在，作為“港人治港”背后的倫理標(biāo)準(zhǔn)而主導(dǎo)香港回歸的進(jìn)程。*同前引〔8〕。在強(qiáng)烈譴責(zé)“占中”事件的同時(shí)，也需要從制度層面來(lái)解決香港社會(huì)的分歧，在基本法的框架下，通過(guò)中央和香港的共同努力，一定能夠找到雙方都接受的契合點(diǎn)，順利通過(guò)政改方案，經(jīng)特首普選及隨之而來(lái)的立法會(huì)普選，定能夠緩和香港政改的矛盾。

構(gòu)建行政主導(dǎo)，行政與立法即相互制衡又相互配合，司法獨(dú)立的政治體制，是保障香港社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵，也是特首實(shí)現(xiàn)超然地位的法律基礎(chǔ)。香港立法會(huì)內(nèi)部少數(shù)反對(duì)派，應(yīng)依照基本法設(shè)定的政治框架行事，規(guī)范自己的過(guò)激言行，尊重特首的權(quán)威；所有香港市民也應(yīng)該自覺(jué)維護(hù)特首的超然地位，使之成為整個(gè)特區(qū)的核心，凝聚港人的粘合劑。“一國(guó)兩制”這艘巨輪前行的航路必定布滿荊棘，經(jīng)歷這場(chǎng)風(fēng)波洗禮的特區(qū)，一定會(huì)轉(zhuǎn)危機(jī)為契機(jī)，迎來(lái)香港民主的成熟與進(jìn)步。

作者簡(jiǎn)介：李雷，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院研究生。