童航

農(nóng)地增值收益分配與鄉(xiāng)村治理※——基于山東省X村的實(shí)證研究

童航

內(nèi)容提要：農(nóng)地增值收益如何分配直接關(guān)系到集體成員的切身利益以及鄉(xiāng)村治理機(jī)制的有效性。是否具有本集體成員資格是取得分配資格的前提條件，因此成員資格的取得、喪失和權(quán)利義務(wù)的合理配置就成了關(guān)鍵。農(nóng)地增值收益如何分配，X村在實(shí)踐中形成了以下兩種分配機(jī)制，即“人地利益變動(dòng)分配機(jī)制”和“精神文明獎(jiǎng)勵(lì)分配機(jī)制”，這是局部正義理論和“多主體有效參與”鄉(xiāng)村治理模式的實(shí)踐?！掇r(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》在進(jìn)行農(nóng)地增值收益分配的規(guī)則設(shè)計(jì)時(shí)可以借鑒X村的分配模式，根據(jù)增值收益產(chǎn)生路徑的不同，區(qū)分為分配的均等性規(guī)則和激勵(lì)性規(guī)則。

農(nóng)地增值收益鄉(xiāng)村治理“人地變動(dòng)利益分配機(jī)制”局部正義

一、問(wèn)題與背景

“快速城市化過(guò)程中如何合理分配土地增值收益，是我國(guó)當(dāng)前土地制度深化改革亟需處理的重大問(wèn)題之一”（程雪陽(yáng)，2014）。土地增值收益的產(chǎn)生路徑有二：一是通過(guò)勞動(dòng)等手段使土地產(chǎn)生自然增值；二是土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變后產(chǎn)生市場(chǎng)化增值，這主要是指通過(guò)征收制度，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地后所產(chǎn)生的增值。①關(guān)于土地增值的原因，可參見(jiàn)鄧宏乾：《土地增值收益分配機(jī)制：創(chuàng)新與改革》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào) （人文社會(huì)科學(xué)版）》2008年第5期；魏剛、李霞：《基于“包容性增長(zhǎng)”視角下的農(nóng)地增值收益分配問(wèn)題研究》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2013年第1期。前者的分配主要集中在人口增減所產(chǎn)生的個(gè)體性差異；后者的分配“關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，甚至整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與穩(wěn)定”（徐會(huì)蘋(píng)，2015），是當(dāng)前農(nóng)村糾紛產(chǎn)生的主要根源之一，是鄉(xiāng)村治理的難點(diǎn)。矛盾的突出亟需中央的回應(yīng)。2011年12月時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶在中央農(nóng)村工作會(huì)議指出，要“大幅提高農(nóng)民在集體土地增值收益中的分配比例”；2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》再一次強(qiáng)調(diào)要“建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。針對(duì)土地增值收益分配機(jī)制不健全，兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人之間利益不夠等問(wèn)題，要建立健全土地增值收益在國(guó)家與集體之間、集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法和相關(guān)制度安排。”然而，目前學(xué)術(shù)界對(duì)土地增值收益分配的研究主要集中在其歸屬層面，形成了三種理論觀點(diǎn)，即“漲價(jià)歸私”論（陳小君，2012）、“合理補(bǔ)償”論（蔡繼明，2004）和“漲價(jià)共享”論（陳柏峰，2012），而且關(guān)注的焦點(diǎn)是政府與私人之間的分配（何仁偉，2012）。但對(duì)土地增值收益在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部如何分配的個(gè)案實(shí)證研究及其有益經(jīng)驗(yàn)性規(guī)則的提煉卻有所欠缺，這恰恰是關(guān)涉到農(nóng)民個(gè)體所能享有和獲得的最終收益不可或缺的重要問(wèn)題，值得引起重視。

基于以上問(wèn)題和背景，本文選取了山東省X村作為考察對(duì)象。X村位于山東省濟(jì)南市的一個(gè)欠發(fā)達(dá)的縣，是X鎮(zhèn)的駐地村，是2009年三百名村之一。X村在農(nóng)地增值收益分配方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，形成了具有代表性的“人地利益變動(dòng)分配機(jī)制”和“精神文明獎(jiǎng)勵(lì)分配機(jī)制”，本文將對(duì)這兩種機(jī)制進(jìn)行全方位考察，從中提煉出規(guī)則理性和制度價(jià)值，以期有助于《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》中土地增值收益分配規(guī)則的科學(xué)化設(shè)計(jì)。

二、農(nóng)地增值收益分配的前提性條件：成員權(quán)資格的認(rèn)定

農(nóng)地增值收益的享有主體具有封閉性的特征，僅限于本集體的成員，故成員權(quán)的資格認(rèn)定尤為關(guān)鍵。而成員權(quán)的取得、喪失以及成員與其所依附的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系將會(huì)深刻影響農(nóng)地增值收益分配制度的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作?？梢?jiàn)，成員權(quán)資格問(wèn)題不能局限于取得機(jī)制，而應(yīng)進(jìn)行“時(shí)間序列”層面的動(dòng)態(tài)性考察，這才是制度運(yùn)行的生命力所在。那么，X村的成員權(quán)制度有何特點(diǎn)，本文將圍繞X村成員權(quán)資格的取得、喪失和權(quán)利義務(wù)關(guān)系來(lái)展開(kāi)。

1.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得

現(xiàn)行法律規(guī)范沒(méi)有對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得作出很明確的規(guī)定。一般認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。然而，《土地承包法》第26條第2款規(guī)定對(duì)遷入小城鎮(zhèn)落戶的承包方仍應(yīng)保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，似乎說(shuō)明集體經(jīng)濟(jì)組織成員在遷入小城鎮(zhèn)落戶后仍可享有村集體的成員資格。2005年，最高人民法院在《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》中則提出：如果承包方?jīng)]有納入國(guó)家公務(wù)員序列或城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)保障體系，應(yīng)認(rèn)定其仍具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。這一司法解釋是對(duì)《土地承包法》的繼承和發(fā)展，明確了在小城鎮(zhèn)落戶的哪些農(nóng)民仍可享有集體成員權(quán)。

那么，這一具有前提性的農(nóng)村集體成員資格認(rèn)定問(wèn)題在實(shí)踐中運(yùn)行狀態(tài)如何，根據(jù)我們所獲取的資料，X村可以取得本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的情形有以下幾種：（1）具有本村集體所在地戶籍的村民及其子女。（2）因婚姻關(guān)系取得成員資格。女方嫁入本村集體或男方入贅本村集體女家者可以取得本集體的成員資格，但若有兒子的家庭，女婿則不能在本村集體取得成員資格；若有兩個(gè)及其以上女兒的家庭，只有一個(gè)女婿可以取得本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。（3）因國(guó)家移民政策等原因，落戶本村集體的移民可以取得村集體成員資格（在調(diào)研過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)本村有部分村民是由于三峽庫(kù)區(qū)移民過(guò)來(lái)的）。（4）因升學(xué)等原因?qū)艨谶w出本集體的成員，畢業(yè)后未就業(yè)者可以落戶并恢復(fù)原來(lái)的成員資格。（5）向村集體繳納一定的費(fèi)用后，可以落戶并取得該村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格 （這一情形伴隨著X村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口的不斷增長(zhǎng)，從2009年開(kāi)始村委會(huì)已經(jīng)取消了這一情形）。（6）經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或者成員代表大會(huì)認(rèn)定可以取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的其他情形。據(jù)此，我們認(rèn)為，X村在集體成員權(quán)的取得方面與現(xiàn)行法律規(guī)范有不一致的地方，其村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得并非依賴(lài)于土地承包權(quán)，而主要依據(jù)其是否具有本村戶口，因此遷入小城鎮(zhèn)落戶但沒(méi)有納入國(guó)家公務(wù)員序列或城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)保障體系的也不能取得本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格。在與X村集體經(jīng)濟(jì)組織成員訪談中我們了解到一個(gè)案例：郝大爺?shù)钠拮雍推鋬鹤佣际欠寝r(nóng)戶口，因此不具有承包村集體土地的資格，也不能享有村集體收益分配權(quán)，不能享受村集體經(jīng)濟(jì)組織過(guò)節(jié)費(fèi)等福利。在X村的實(shí)際情況是只要不具有X村的戶口就不能行使村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，享受村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)帶來(lái)的收益。

2.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的喪失

成員資格的取得和喪失是集體經(jīng)濟(jì)組織的“兩扇門(mén)”。如果成員資格的變動(dòng)能夠?qū)崿F(xiàn)制度性建構(gòu)，則可提升鄉(xiāng)村治理機(jī)構(gòu)的運(yùn)作效率。成員權(quán)資格包括絕對(duì)喪失和相對(duì)喪失。絕對(duì)喪失是指集體成員死亡而導(dǎo)致的集體成員資格的絕對(duì)失去；相對(duì)喪失是指集體成員的主體身份依然存在，但已經(jīng)通過(guò)某種方式轉(zhuǎn)化為市民或其他集體成員，相對(duì)于原集體則意味著喪失集體成員權(quán)資格（童列春，2015）。

根據(jù)我們的調(diào)查，X村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格喪失的情形主要有以下幾種：（1）原村集體經(jīng)濟(jì)組織成員死亡；（2）原村集體經(jīng)濟(jì)組織成員因婚姻關(guān)系等取得其他村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格；（3）原村集體經(jīng)濟(jì)組織成員申請(qǐng)退出集體經(jīng)濟(jì)組織或者轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口。據(jù)此，我們認(rèn)為，X村在集體經(jīng)濟(jì)組織成員的退出機(jī)制方面是比較謹(jǐn)慎的，充分尊重了集體成員的成員權(quán)，尊重“集體土地世代相傳的自然關(guān)系以及因倫理習(xí)慣決定的與社區(qū)集體的生活聯(lián)系”（韓松，2005）；而且成員權(quán)資格的喪失對(duì)喪失主體的利益影響是巨大的，其將失去農(nóng)地增值收益的分配資格。因此，將成員權(quán)資格的喪失情形限定在自然死亡、主動(dòng)退出或者取得其他村的成員權(quán)資格外，不允許鄉(xiāng)村治理機(jī)構(gòu)運(yùn)用其權(quán)力將某一成員“逐出”本集體是正確的。

3.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利和義務(wù)

集體成員的權(quán)利和義務(wù)與集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利和義務(wù)應(yīng)當(dāng)具有對(duì)等性。成員的權(quán)利是其個(gè)體能動(dòng)性的集中體現(xiàn)，成員的義務(wù)則可以反襯集體經(jīng)濟(jì)組織的地位。然而對(duì)于農(nóng)民集體成員在本集體中享有何種民事權(quán)利，在現(xiàn)行法律中并無(wú)明確的規(guī)定。那么，如何從實(shí)踐中提煉出相應(yīng)的規(guī)范就顯得尤為重要。

我們通過(guò)對(duì)X村集體經(jīng)濟(jì)組織管理者、集體成員和村集體企業(yè)管理者的訪談以及收集到的相關(guān)資料了解到，X村的集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的成員權(quán)包括：（1）選舉、監(jiān)督、罷免權(quán)。全體村集體經(jīng)濟(jì)組織成員選舉產(chǎn)生本村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理者，管理者對(duì)全體成員負(fù)責(zé)。（2）村集體經(jīng)濟(jì)組織事務(wù)的參與權(quán)。村集體經(jīng)濟(jì)組織一般性事務(wù)由村民代表大會(huì)表決 （據(jù)X村集體經(jīng)濟(jì)組織成員描述，由于村集體成員人數(shù)太多，要召開(kāi)成員大會(huì)難度較大，因此成員大會(huì)極少召開(kāi)，一般重大事項(xiàng)都是通過(guò)成員代表大會(huì)決議通過(guò)。而成員代表的選舉由每15戶產(chǎn)生1名代表的比例在一定程度上保證代表大會(huì)決議的代表性），重大事務(wù)需通過(guò)村民大會(huì)表決通過(guò)。（3）村集體收益分配權(quán)。村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益是村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員共同作用的結(jié)果，應(yīng)當(dāng)由村集體經(jīng)濟(jì)組織成員按照貢獻(xiàn)的大小進(jìn)行分配 （據(jù)了解，X村的村集體收益分配按照對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)大小進(jìn)行分配，同時(shí)將村集體收益分配與X村精神文明建設(shè)緊密結(jié)合，形成兩種文明建設(shè)并駕齊驅(qū)的局面）。（4）宅基地的無(wú)償使用權(quán)。只要是X村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，達(dá)到村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)定的條件（比如，結(jié)婚后與父母分居等）就可以無(wú)償取得宅基地的使用權(quán)。（5）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地是農(nóng)民賴(lài)以生存的根本，這一權(quán)利不僅承載著集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，更是農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的前提，X村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包村集體經(jīng)濟(jì)組織管理的耕地、自留山、自留地等承包地。（6）獲得社會(huì)保障權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)為集體成員的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)服務(wù)，成員的社會(huì)保障權(quán)利是集體經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大的堅(jiān)強(qiáng)后盾。集體成員的義務(wù)有：（1）按照規(guī)定繳納承包地找平款。這一義務(wù)可以說(shuō)是X村特有的，但并沒(méi)有違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，是X村成員權(quán)的創(chuàng)造性體現(xiàn)（具體內(nèi)容詳見(jiàn)本文第三部分的論述）。（2）遵守村規(guī)民約。村規(guī)民約是村民基于法律的授權(quán)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，依照村民集體的意愿，經(jīng)過(guò)民主程序而制定的規(guī)章制度，集體成員應(yīng)當(dāng)遵守。（3）執(zhí)行集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)的決議。集體經(jīng)濟(jì)組織決議是集體成員行使權(quán)利的體現(xiàn)，集體成員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。

我們認(rèn)為，X村在集體成員的權(quán)利義務(wù)配置方面，基本按照現(xiàn)行法律規(guī)范運(yùn)作；并根據(jù)實(shí)際情況的需要，按照集體和成員的權(quán)利義務(wù)之對(duì)等性原則創(chuàng)新了某些權(quán)利和義務(wù)。關(guān)于集體成員資格的認(rèn)定，理論界有三種學(xué)說(shuō)，分別是“戶口說(shuō)”、“社會(huì)保障說(shuō)”、“村民說(shuō)”及 “取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)說(shuō)”（張欽、汪振江，2008）。該村以戶籍為基礎(chǔ)，并考慮社會(huì)保障因素，同時(shí)開(kāi)放性地賦予成員代表大會(huì)在特定情況下的決定權(quán)，是值得肯定和借鑒的。同時(shí)，以上關(guān)于X村在成員權(quán)資格方面的實(shí)踐，為該村農(nóng)地增值收益分配的創(chuàng)新奠定了經(jīng)驗(yàn)理性和集體權(quán)威性。

三、X村農(nóng)地增值收益分配的兩種機(jī)制

基于農(nóng)地增值收益產(chǎn)生路徑的不同，X村創(chuàng)造了兩種不同的增值收益分配機(jī)制。一是“人地變動(dòng)利益分配機(jī)制”，著眼于農(nóng)地自然增值所產(chǎn)生的收益；二是“精神文明獎(jiǎng)勵(lì)分配機(jī)制”，著眼于集體土地被征收后所產(chǎn)生的增值收益。以上兩種分配機(jī)制是鄉(xiāng)村治理機(jī)構(gòu)的成員（主要是村委會(huì)成員）和集體或個(gè)人之間在“追逐各自目標(biāo)下博弈的結(jié)果”，深刻影響著各參與者主體的行為選擇和鄉(xiāng)村治理模式的形成。

1.人地變動(dòng)利益分配機(jī)制

農(nóng)地自然增值所產(chǎn)生的收益分配具有特殊性，按照“增人不增地、減人不減地”的政策就歸實(shí)際承包人所有。但面對(duì)新增人口無(wú)地耕種以及某些集體成員死亡后的承包地閑置或者由該家庭成員耕種之間的矛盾，如果任由這一矛盾的持續(xù)性存在，將不利于農(nóng)村的穩(wěn)定，也不利于集體成員基本權(quán)益的保障。為此，X村根據(jù)人口增減的變化，創(chuàng)設(shè)了“人地變動(dòng)利益分配機(jī)制”，這種分配方式是每年將全村的承包地自然增值收益納入村集體進(jìn)行統(tǒng)一分配。該村設(shè)計(jì)了一系列的步驟和方法來(lái)確定每年的土地總體收益和實(shí)際人口，在此基礎(chǔ)上得出每戶可享有的土地收益；然后根據(jù)這一參數(shù)逐戶進(jìn)行計(jì)算，多則需要繳納找平款，少則可以獲得找平款；最后由村委會(huì)出面來(lái)收取和發(fā)放找平款（童航等，2014）。在這一過(guò)程中，是由村委會(huì)主導(dǎo)的，且該分配機(jī)制的實(shí)施是得到了全體村民的同意的，是經(jīng)過(guò)村委會(huì)討論通過(guò)的。這就保證了具體實(shí)施過(guò)程中能夠?qū)⒚芙档阶畹?，并通過(guò)多年的實(shí)踐形成規(guī)則理性和經(jīng)驗(yàn)慣性，最終得到了絕大部分集體成員的認(rèn)可。

X村的這一農(nóng)地增值收益分配機(jī)制，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)是違反《農(nóng)村土地承包法》第20條的規(guī)定的，因?yàn)榫鸵?guī)范層面來(lái)說(shuō)，將土地分配到個(gè)人后，個(gè)人在自己承包地上所取得的收益應(yīng)當(dāng)歸個(gè)人所有，即應(yīng)保證集體成員對(duì)承包地利益的絕對(duì)享有權(quán)。但我們知道，面對(duì)人地矛盾的突出化，如果嚴(yán)格遵守這一規(guī)范，而不做任何改變，那么農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將喪失權(quán)威性，集體成員之間將失去凝聚力。為此，X村在保證集體成員對(duì)其承包地享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，對(duì)其所取得的收益進(jìn)行干預(yù)，并納入全村承包地的總體收益范圍?？傮w收益的確定是非常重要的，因?yàn)橥恋卦鲋凳找婵傤~的確定是收益分配的前提和基礎(chǔ)；然后按照人口對(duì)最終全村的承包地上的全部收益進(jìn)行重新分配。這一分配方式在形式上并沒(méi)有觸及 《農(nóng)村土地承包法》的強(qiáng)制性規(guī)定，而是在具體收益分配上進(jìn)行干預(yù)，保障了集體成員的基本權(quán)益。

該村的人地變動(dòng)利益分配機(jī)制給我們的立法啟示是：穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)的立法初衷沒(méi)有錯(cuò)，但并不能將其絕對(duì)化，而應(yīng)建立動(dòng)態(tài)化的調(diào)節(jié)機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)就是要與集體成員的資格掛鉤，在集體成員身份保有期間，應(yīng)保證其對(duì)承包地的處分和收益權(quán)；當(dāng)某一集體成員死亡或者退出本集體時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織可以收回其承包地，將其分配給無(wú)地的集體成員。同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織可建立本集體的承包地儲(chǔ)備制度，以應(yīng)對(duì)新增集體成員對(duì)承包地的利益訴求；或者借鑒X村的人地利益變動(dòng)分配機(jī)制。但這一農(nóng)分配機(jī)制對(duì)基層鄉(xiāng)村治理機(jī)構(gòu)的要求是比較高的，因?yàn)椤爸卫硎嵌嘣黧w對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)同共治的過(guò)程”（郭正林，2004）。這要求該集體經(jīng)濟(jì)組織具有相當(dāng)?shù)臋?quán)威性和凝聚力，能夠有效協(xié)調(diào)集體成員內(nèi)部的矛盾和沖突；同時(shí)集體成員能夠積極且有效地參與本集體內(nèi)部共同事務(wù)的決定和處理，因?yàn)榧w成員的參與權(quán)是“保障成員個(gè)人意志能夠順利表達(dá)，從而構(gòu)成集體意志合力的程序推動(dòng)器”（陳小君，2014）。如果農(nóng)民缺乏談判權(quán)和參與權(quán)，那么將在很大程度上削弱農(nóng)民分享土地增值收益機(jī)制的作用發(fā)揮。

2.精神文明獎(jiǎng)勵(lì)分配機(jī)制

當(dāng)農(nóng)村集體土地被征收后，所產(chǎn)生的征地補(bǔ)償款應(yīng)當(dāng)按照《土地管理法》第47條、第48條等規(guī)范的規(guī)定，將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用分配給那些被征收承包地或宅基地的集體成員；而對(duì)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)被征收部分，集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)在征地補(bǔ)償款中留存一部分，用于本集體的公共性支出。此外，在農(nóng)村集體土地上創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，這也是將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，只不過(guò)建設(shè)用地的使用權(quán)依舊屬于本集體，而不是轉(zhuǎn)化為國(guó)有建設(shè)用地后，進(jìn)入國(guó)有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。因此，集體土地被征收的增值收益分配具有復(fù)雜性，對(duì)于明確歸屬集體成員個(gè)人部分，我們?cè)诖瞬蛔饔懻摗１疚闹饕懻摎w屬于集體經(jīng)濟(jì)組織部分的農(nóng)地增值收益的分配。

這些收益屬于全體集體成員所有，是進(jìn)行平均分配還是獎(jiǎng)勵(lì)性分配，對(duì)于鄉(xiāng)村治理和集體成員的最終收益會(huì)產(chǎn)生不同的影響。如采用平均分配方式，鄉(xiāng)村治理機(jī)構(gòu)僅需要統(tǒng)計(jì)本集體的成員人數(shù)即可，這樣的鄉(xiāng)村治理模式具有消極性；對(duì)集體成員而言，每個(gè)人的最終收益都是一樣的，使得集體成員會(huì)對(duì)本集體的企業(yè)失去歸屬感。如采用獎(jiǎng)勵(lì)性分配方式，那么要求鄉(xiāng)村治理機(jī)構(gòu)具有相當(dāng)?shù)臋?quán)威性，并能保證分配的公平性，需要積極的制定一系列的獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則，并要保證集體成員個(gè)體的參與度。這樣的鄉(xiāng)村治理模式是主動(dòng)的，需要進(jìn)行有效的溝通和規(guī)則設(shè)計(jì)。X村最終采用了第二種分配方式，我們稱(chēng)之為“精神文明獎(jiǎng)勵(lì)分配機(jī)制”。

“精神文明獎(jiǎng)勵(lì)分配機(jī)制”具體內(nèi)容是什么，又是如何運(yùn)作的？在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)：這一分配機(jī)制是與該村的“五好家庭”的評(píng)比掛鉤的，通過(guò)各種“評(píng)優(yōu)樹(shù)優(yōu)”活動(dòng)對(duì)村集體收益進(jìn)行分配，讓本集體成員通過(guò)積極參與集體活動(dòng)的方式來(lái)分享集體增值收益的成果。“五好家庭”評(píng)選活動(dòng)是集體增值收益分配的關(guān)鍵點(diǎn)。具體來(lái)說(shuō)：（1）五好家庭評(píng)選機(jī)制將家庭經(jīng)濟(jì)收入、學(xué)生的在校表現(xiàn)、計(jì)劃生育、社會(huì)公共道德和家庭倫理等納入考察范圍，如某一學(xué)生在校期間不努力學(xué)習(xí)，違反校紀(jì)校規(guī)的，經(jīng)學(xué)校證明后該學(xué)生所在的家庭將不能參加本年度的五好家庭評(píng)選。（2）為了防止出現(xiàn)人情票和關(guān)系票現(xiàn)象，該村的五好家庭評(píng)選實(shí)行記名投票制度，而且規(guī)定直系親屬之間不能互相評(píng)。（3）五好家庭的評(píng)選每年進(jìn)行一次，并不具有終身性。這就要求評(píng)上后的五好家庭不能懈怠，還需繼續(xù)努力，第二年能否保持還需要重新評(píng)定。（4）在獎(jiǎng)勵(lì)分配上，只有五好家庭的成員才能參與企業(yè)分紅，這就要求五好家庭的“股民”不僅要積極參與本集體的公共事業(yè)，還需要關(guān)心和支持集體企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況，因?yàn)檫@些利益與其密切相關(guān)。此外，該村還積極開(kāi)展“十佳青年”、“三星獎(jiǎng)”、“雙十優(yōu)”等評(píng)選活動(dòng)，讓獲獎(jiǎng)?wù)叻窒砑w增值收益，以期能激發(fā)該村集體成員的創(chuàng)造性以及發(fā)揚(yáng)先進(jìn)性。

對(duì)于這一分配方式，我們需要思考其背后的制度價(jià)值。該村的這一分配，是由集體經(jīng)濟(jì)組織或者說(shuō)是鄉(xiāng)村治理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的村集體增值收益分配模式。這一模式的運(yùn)作過(guò)程中，村集體以精神文明建設(shè)為切入點(diǎn)，通過(guò)各種“評(píng)優(yōu)評(píng)先進(jìn)”的活動(dòng)將絕大部分村集體成員納入其中，形成“多主體有效參與”的分配模式。這一分配模式，從理論上來(lái)說(shuō)是貫徹了喬恩·埃爾斯特的局部正義理論，即分配的決定是局部的，是由相對(duì)自主的社會(huì)機(jī)構(gòu)決定的（Jon Elster，1991）。從現(xiàn)實(shí)層面來(lái)說(shuō)是由于村集體是一個(gè)利益共同體，具有明確的邊界，具有內(nèi)部實(shí)施公平與效率兼顧原則的可能性。具體到該村的農(nóng)地增值收益分配而言，該村并不是將所有的農(nóng)地增值收益分配都進(jìn)行激勵(lì)性的分配，而是設(shè)計(jì)了雙層分配機(jī)制，即基礎(chǔ)層面的平均分配和獎(jiǎng)勵(lì)層面的激勵(lì)分配。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，該村對(duì)集體土地增值收益分配的處理過(guò)于強(qiáng)調(diào)激勵(lì)性，對(duì)于非“五好家庭”成員的基礎(chǔ)收益權(quán)的關(guān)注有所欠缺，這有可能導(dǎo)致多數(shù)人民主的“暴政”，使得那些無(wú)法享受村集體增值收益的群體脫離集體經(jīng)濟(jì)組織，最終也不利于農(nóng)村社會(huì)的持久穩(wěn)定。幸運(yùn)的是，該村治理機(jī)構(gòu)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了這一問(wèn)題，正在完善這一創(chuàng)造性制度。

四、結(jié)　　論

本文立足于中國(guó)農(nóng)村的實(shí)際，從個(gè)案思考出發(fā)來(lái)思考中國(guó)的土地制度，思考中國(guó)農(nóng)民的基本權(quán)益保障。通過(guò)以上的分析論證，本文得出以下基本結(jié)論和建議：

第一，成員權(quán)資格的確定是農(nóng)地增值收益分配的前提。在當(dāng)下鄉(xiāng)土社會(huì)的背景下，應(yīng)通過(guò)立法完善成員資格標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定，此時(shí)不宜采取單一的戶籍標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)綜合考慮。本文建議在具體規(guī)范設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)確立“是否以本集體經(jīng)濟(jì)組織土地為基本生活保障”作為界定成員資格認(rèn)定的核心標(biāo)準(zhǔn)，并綜合考慮戶籍、權(quán)利義務(wù)等因素。此外，依法律明確規(guī)定，或者依社會(huì)習(xí)慣和公平正義原則應(yīng)接納為集體成員的，集體不得拒絕。

第二，《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》中在進(jìn)行農(nóng)地增值收益分配規(guī)則的設(shè)計(jì)要區(qū)分基礎(chǔ)性增值收益分配和衍生增值收益分配。這是由集體成員權(quán)的基本權(quán)利屬性所決定的。前者對(duì)應(yīng)于分配的均等性規(guī)則，要求按照人口進(jìn)行平均分配，保證集體成員的基本受益權(quán)；后者對(duì)應(yīng)分配的激勵(lì)性規(guī)則，村集體可以根據(jù)本村實(shí)際情況創(chuàng)設(shè)相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)性分配方案。

第三，土地增值收益的分配需要有效的鄉(xiāng)村治理模式，“多主體有效參與”的治理模式能夠?yàn)槠涮峁?quán)威性保證和制度性支持。這一治理模式是根植于東方經(jīng)驗(yàn)的，并在“東方知識(shí)”中的位置確定，而不是由“西方知識(shí)”中的位置來(lái)決定的。多主體有效參與以鄉(xiāng)村治理機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，并以村民代表大會(huì)等方式來(lái)進(jìn)行主體之間的有效溝通、互動(dòng)和合理制約，在多回合的溝通和協(xié)商基礎(chǔ)上來(lái)確定和調(diào)整本集體內(nèi)部的農(nóng)地增值收益分配規(guī)則。

1.程雪陽(yáng)：《土地發(fā)展權(quán)與土地增值收益的分配》，《法學(xué)研究》2014年第5期。

2.徐會(huì)蘋(píng)：《提高農(nóng)民土地增值收益分配比例的對(duì)策建議》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2015年第5期。

3.陳小君：《農(nóng)村集體土地征收的法理反思與制度重構(gòu)》，《中國(guó)法學(xué)》2012年第1期。

4.蔡繼明：《必須給被征地農(nóng)民以合理補(bǔ)償》，《中國(guó)審計(jì)》2004年第8期。

5.陳柏峰：《土地發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)與制度前景》，《法學(xué)研究》2012年第4期。

6.何仁偉：《中國(guó)農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配研究》，《湖北農(nóng)業(yè)科學(xué)》2012年第9期。

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9.張欽、汪振江：《農(nóng)村集體土地成員權(quán)制度解構(gòu)與變革》，《西部法學(xué)評(píng)論》2008年第3期。

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12.陳小君：《我國(guó)農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會(huì)＜決定＞相關(guān)內(nèi)容解讀》，《法學(xué)研究》2014年第4期。

13.JonElster，Localjustice：HowInstitutionsAllocate Scarce Goods and Necessary Burdens，European Economic Review 35，1991，p.273-291.

［責(zé)任編輯：徐元明］

F301.3

A

1009-2382（2016）01-0074-05

※本文為國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“農(nóng)村集體土地增值收益分配的法律機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14BFX082）的階段性成果。

童航，廈門(mén)大學(xué)法學(xué)院博士生（廈門(mén)361005）。