歐陽(yáng)天健

公私合作制：地方財(cái)政困局的突破與超越

歐陽(yáng)天健

內(nèi)容提要：公私合作制在我國(guó)已有20余年的發(fā)展歷史，近年來(lái)，由于地方政府財(cái)政困局頻出，它作為一種有效的融資渠道再度進(jìn)入公眾視野，各地公私合作項(xiàng)目頻繁上馬，中央也制定了大量規(guī)范性法律文件對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。但我們對(duì)公私合作制的認(rèn)識(shí)不能僅停留在融資渠道這一淺層次上，應(yīng)當(dāng)看到其背后的制度供給。公私合作制一方面是我國(guó)推進(jìn)混合所有制改革的重要途徑；另一方面，公私合作制也是推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要契機(jī)。在有了理論認(rèn)識(shí)之后，在實(shí)踐操作中，我們需將公私合作制改革納入法治運(yùn)行軌道，廓清政府、民間資本與民眾在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，完善監(jiān)督，使之成為我國(guó)社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)力量。

公私合作制財(cái)政危機(jī)混合所有制改革治理現(xiàn)代化

公私合作（PPP），指的是公共和私營(yíng)部門共同參與生產(chǎn)和提供物品和服務(wù)的任何安排，通常表現(xiàn)為政府和私營(yíng)部門之間的各種協(xié)議安排，包括不限于合同承包、政府間協(xié)議、政府出售、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助、憑單等等 （E·S·薩瓦斯，2002）。公私合作制在我國(guó)已有20余年的實(shí)踐歷史。在中共十八大上，中央強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，改進(jìn)政府公共服務(wù)提供方式。尤其近年來(lái)伴隨著《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等規(guī)范性文件的出臺(tái)，實(shí)務(wù)界和理論界的目光再度聚焦在公私合作制上。的確，由于地方政府財(cái)政困局頻出，公私合作制強(qiáng)大的融資功能迎合了地方政府的需求，同時(shí)我國(guó)的政策土壤和公私合作制自身發(fā)展的法理基礎(chǔ)也是其蓬勃發(fā)展的重要原因。但我們對(duì)公私合作制的制度蘊(yùn)含還需進(jìn)行深層次理解，不應(yīng)將其僅定位于融資工具層面來(lái)考慮，而應(yīng)在財(cái)稅體制改革、混合所有制改革的宏觀視野下審視公私合作制，進(jìn)而對(duì)未來(lái)的發(fā)展路徑做出建構(gòu)。

一、現(xiàn)實(shí)吁求：公私合作制是化解地方財(cái)政困局的優(yōu)選路徑

1.“后分稅制”時(shí)代的地方財(cái)政困局

自1994年分稅制改革以來(lái)，我國(guó)財(cái)政總體面臨著“事權(quán)下放，財(cái)權(quán)上收”的局面。財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的問題始終困擾著地方政府。各級(jí)地方政府承擔(dān)著繁重的提供公共服務(wù)的職能，正如社會(huì)法學(xué)者所說(shuō)“在任何一個(gè)特定的國(guó)家中都存在著一個(gè)能夠向他人施加物質(zhì)性強(qiáng)制的個(gè)人或者個(gè)人群體即政府，由此我們可以認(rèn)為，權(quán)力并不是權(quán)利，而純粹是一種行為能力”（狄驥，2012）。這種行為能力在現(xiàn)代社會(huì)即體現(xiàn)在提供公共服務(wù)上，尤其對(duì)于地方政府而言，由于其更接近民眾，更為了解民眾的偏好，也就需要承擔(dān)更多的提供公共服務(wù)的職能，這也就意味著地方政府的財(cái)政支出更多。但目前我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制卻無(wú)法賦予地方政府應(yīng)有的財(cái)政收益權(quán)。

地方政府的財(cái)政收入主要由稅收收入、行政規(guī)費(fèi)、國(guó)有資產(chǎn)收益與地方債務(wù)構(gòu)成。在稅收收入層面，分稅制改革之后，地方政府稅收收入銳減，加之“營(yíng)改增”改革的全面鋪開，地方政府收入缺乏主體稅種支撐，組織財(cái)政收入的功能有限（陳少英，2014）。在行政規(guī)費(fèi)層面，在新一輪改革浪潮之下，清費(fèi)利稅以及行政審批制度改革等措施都使得地方政府行政規(guī)費(fèi)收入銳減。至于國(guó)有資產(chǎn)收益，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，絕大多數(shù)地方國(guó)有企業(yè)已經(jīng)改制或破產(chǎn)，我國(guó)現(xiàn)已基本完成從“資產(chǎn)國(guó)家”向“稅收國(guó)家”的轉(zhuǎn)變，國(guó)有資產(chǎn)收益占財(cái)政收入之比較低。而地方債則更是使得地方政府深陷債務(wù)危機(jī)的泥淖之中。雖然1994年《預(yù)算法》禁止地方政府發(fā)債，但地方政府仍然變相融資，各類隱性債務(wù)層出不窮，根據(jù)國(guó)家審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果顯示，從2001年至2013年的12年間，地方政府債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)了近12倍，截至2013年底，各級(jí)地方政府所負(fù)擔(dān)的有償還責(zé)任的債務(wù)總額為108859.17億元，具體各類目如下表所示。在嚴(yán)峻的還款壓力下，盡管新《預(yù)算法》對(duì)地方債“網(wǎng)開一面”，但地方政府對(duì)發(fā)行新債依舊慎之又慎。面對(duì)日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)開支與有限的財(cái)政收入，各級(jí)地方政府不禁開始思考如何破解這一困局。

表1　　地方政府債務(wù)規(guī)模表　　單位：億元

2.公私合作制為化解地方財(cái)政困局開啟新局面

（1）公私合作制擁有化解財(cái)政困局的歷史源脈。回顧歷史，我們可以發(fā)現(xiàn)公私合作制最初就是作為緩解財(cái)政困難的工具而誕生的。英國(guó)是公私合作制的母國(guó)，在20世紀(jì)中葉，英國(guó)政府推行的是凱恩斯主義和費(fèi)邊主義相結(jié)合的國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)、國(guó)有化和福利政策，這不僅無(wú)法消除資本主義救濟(jì)制度固有的缺陷，反而陷入了“滯漲”的泥潭。1979年保守黨領(lǐng)袖撒切爾夫人上臺(tái)后，推行了貨幣主義和自由化經(jīng)濟(jì)政策，政府逐漸退出部分基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，同時(shí)制定各項(xiàng)優(yōu)惠政策以鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)進(jìn)入。這一政策經(jīng)由時(shí)任財(cái)政大臣的拉蒙特完善，現(xiàn)代公私合作制就此產(chǎn)生。這一制度有效緩解了英國(guó)政府的財(cái)政困難，推動(dòng)英國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

上個(gè)世紀(jì)70、80年代，日本、美國(guó)以及歐洲其他國(guó)家也都面臨著公共部門開支過(guò)大、政府財(cái)政困難的窘境，例如：1983年荷蘭公共部門開支就高達(dá)GDP 的67%，美國(guó)從上世紀(jì)60年代至90年代的30余年里政府支出增長(zhǎng)了3倍多，人均政府支出增加了2倍。在維持基本福利水平不改變的情況下，為了提高效率，減少財(cái)政支出，公私合作制便成為一些國(guó)家節(jié)省公共財(cái)政，化解財(cái)政危機(jī)，尤其是地方政府財(cái)政危機(jī)的重要工具。

（2）公私合作制改革與減少財(cái)政支出化解債務(wù)危機(jī)的目標(biāo)相契合。我國(guó)地方財(cái)政面臨著嚴(yán)重的財(cái)政困局。在不斷加快的城鎮(zhèn)化步伐中，原有公用事業(yè)設(shè)施隨著使用年限的增加，設(shè)備老化、管網(wǎng)失修，公用事業(yè)企業(yè)又無(wú)力改造和更新，成為地方政府的巨大包袱，而新建基礎(chǔ)設(shè)施又需要大量的財(cái)政資金，使得各級(jí)財(cái)政左支右絀、難以為繼。而公私合作制則可以起到“四兩撥千斤”的作用，既能開源，也能節(jié)流。一方面，社會(huì)多元投資主體進(jìn)入基本公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域后可以明顯減少地方政府對(duì)基本公共服務(wù)的投入。在公私合作項(xiàng)目中，國(guó)有資本占比約為20%～50%。同時(shí)社會(huì)資本的進(jìn)入也將使得這些合作項(xiàng)目的管理現(xiàn)代化，有利于促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)扭虧為盈。以山東省濰坊市自來(lái)水公司的公私合作制改革為例，通過(guò)20年的改革，該公司自來(lái)水供水量增長(zhǎng)近兩倍，政府財(cái)政補(bǔ)貼減少近400萬(wàn)元（王廣起，2008）。另一方面，公私合作制的改革過(guò)程能有效提升財(cái)政資金的利用效率。公私合作帶來(lái)管理體系和治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新，突破原有國(guó)有企業(yè)效率低下的局面。在英國(guó)，據(jù)抽樣調(diào)查測(cè)算，通過(guò)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，平均使樣本項(xiàng)目總成本節(jié)省了約60%（財(cái)政部政策研究室，2015）。這樣可以使政府在不增加財(cái)政投入的同時(shí)向民眾提供更為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

就地方債而言，從近年來(lái)地方政府債務(wù)支出投向類別來(lái)看，如圖1所示，市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)、保障性住房以及農(nóng)林水利五項(xiàng)就占到了全部支出的78.8%（閆勝利，2014），而這五項(xiàng)恰恰是目前公私合作制的重點(diǎn)開展領(lǐng)域。二者的契合意味著這一部分的財(cái)政支出責(zé)任可以通過(guò)公私合作的方式部分轉(zhuǎn)移給私人部門，以化解債務(wù)危機(jī)。

圖1　　我國(guó)地方政府債務(wù)余額支出投向占比

二、理論超越：公私合作制改革是制度創(chuàng)新的有力推動(dòng)

西方國(guó)家對(duì)于公私合作制經(jīng)歷過(guò)一個(gè)不斷實(shí)踐與認(rèn)識(shí)的過(guò)程，最終將公私合作制改革視為推動(dòng)財(cái)政體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變與法治化改革的重要推手。就我國(guó)而言，在現(xiàn)實(shí)的吁求之下，公私合作制逐漸發(fā)展起來(lái)。但在理論上對(duì)于公私合作制的認(rèn)識(shí)不能僅停留在地方政府的融資工具與公共服務(wù)供給的層面。許多地方政府的短視行為阻礙了改革進(jìn)程，他們對(duì)公私合作制的認(rèn)識(shí)僅停留在融資層面，改革目的較為功利。待政府感覺壓力不大的時(shí)候，就很可能又回過(guò)頭來(lái)擺脫民間資本。為此，我們應(yīng)當(dāng)超越淺層認(rèn)識(shí)，理解公私合作制中所蘊(yùn)含的制度供給與理論創(chuàng)新。

1.公私合作制是混合所有制改革的重要途徑

在中共十八屆三中全會(huì)后，混合所有制改革被提升到了一個(gè)新的階段，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的重要方式。首先，混合所有制改革與公私合作制改革并非同一概念，所謂混合所有制改革主要是針對(duì)國(guó)有企業(yè)，通過(guò)產(chǎn)權(quán)變更的方式實(shí)現(xiàn)國(guó)企與民企的融合，其核心是講部分國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為私有產(chǎn)權(quán)。而公私合作制改革的核心則在于將部分生產(chǎn)要素的控制權(quán)賦予私人或各種自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)組織，讓其成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體。從某種程度上來(lái)說(shuō)，公私合作制是混合所有制改革的一個(gè)組成部分或一個(gè)階段。

（1）公私合作制與混合所有制改革的改革目標(biāo)相一致。從混合所有制改革的具體目標(biāo)來(lái)看，在混合所有制的背景之下，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不應(yīng)僅局限于“國(guó)進(jìn)民退”還是“國(guó)退民進(jìn)”的爭(zhēng)論之中，而應(yīng)將發(fā)展的目標(biāo)定位于“國(guó)民齊進(jìn)”。而公私合作制恰好是混合所有制改革背景下“國(guó)民齊進(jìn)”的重要途徑。對(duì)于國(guó)有資本而言，私有資本的加入會(huì)增加資本總量，進(jìn)而放大國(guó)有資本的功能，提高政府資金利用效率；就民間資本而言，對(duì)于一些偏好于長(zhǎng)期穩(wěn)定回報(bào)的企業(yè)，可以更好地在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的舞臺(tái)上通過(guò)PPP找到適合自己生存發(fā)展的空間（賈康，2014）。同時(shí)，民間資本還可以通過(guò)獲得政府授權(quán)提供相關(guān)配套服務(wù)，拓展利益鏈條或者以捆綁私人產(chǎn)品的形式，配補(bǔ)收益來(lái)源。在許多國(guó)家的公私合作制項(xiàng)目中，民間資本都可以通過(guò)項(xiàng)目?jī)?yōu)化收益結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)盈利，這一盈利既包括貨幣收益，也可包括聲譽(yù)提高、潛在收益等非貨幣盈利。

在此模式之下，可以形成國(guó)有資本控股，以股權(quán)為紐帶連接民間資本的多元化混合所有制經(jīng)濟(jì)體系，在這一體系中實(shí)現(xiàn)公私雙贏?；旌纤兄聘母锏膽?zhàn)略目標(biāo)是提升我國(guó)的社會(huì)生產(chǎn)力、消除“短缺經(jīng)濟(jì)”，而公私合作制所要解決的恰恰是公共產(chǎn)品提供的短板問題。

（2）公私合作制與混合所有制改革的手段相協(xié)同。目前公私合作制的主要應(yīng)用領(lǐng)域，在新建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上?！敖?jīng)營(yíng)城市”理論是公私合作制的主要理論基礎(chǔ)之一。在當(dāng)代社會(huì)，城市已經(jīng)變成地方政府可以經(jīng)營(yíng)的最大資產(chǎn)，在此理論之下，公私合作制主要將目光放在城市經(jīng)濟(jì)資源的有效配置和合理開發(fā)層面，也就是聚焦于對(duì)增量進(jìn)行改造。而混合所有制則聚焦于改造存量，即對(duì)現(xiàn)存的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行改造，將改革目標(biāo)主要集中于改造現(xiàn)行國(guó)有企業(yè)的股權(quán)制度。因此，公私合作制改革與混合所有制改革并行將對(duì)國(guó)有資本的存量和增量部分共同進(jìn)行變革，以達(dá)到整體改革目標(biāo)。

國(guó)務(wù)院近日頒布的《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》中明確提出，國(guó)有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合不同國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要，將國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類，實(shí)行分類改革。其中公司股份制改革是商業(yè)類國(guó)有企業(yè)的改革路徑，而對(duì)于公益類國(guó)有企業(yè)，國(guó)務(wù)院明確提出要“推行投資主體多元化”，也就是通過(guò)公私合作的方式完成改革。由此我們可以看出，公私合作是國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的重要組成部分，為公益類國(guó)有企業(yè)以及新建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供重要的改革工具。

2.公私合作制是構(gòu)建現(xiàn)代政府的重要契機(jī)

政府職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)已經(jīng)成為我國(guó)政府架構(gòu)變革的主旋律。長(zhǎng)期以來(lái)，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論都把基礎(chǔ)設(shè)施視為應(yīng)由政府投資的禁臠之地，是公共財(cái)政承擔(dān)責(zé)任的領(lǐng)域，社會(huì)資金不宜介入，政府只基于政府與公民之間的政治契約承擔(dān)的提供公共服務(wù)的單一職能。但這一理論在現(xiàn)代社會(huì)中已經(jīng)受到了挑戰(zhàn)，公共選擇理論主張打破政府的壟斷地位，將政府的一些職能釋放給市場(chǎng)和社會(huì)，建立公私之間的競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)外部的政府與市場(chǎng)關(guān)系的重組來(lái)改革政府。

（1）破除行政壟斷，提升政府效率。公私合作制必然消解行政壟斷，“民營(yíng)化的一種更為專門的形式旨在改善政府作為服務(wù)提供者的績(jī)效。這包括打破不必要的政府壟斷，在自來(lái)水供應(yīng)、街道清掃、垃圾收集處理、公園和樹木維護(hù)等公共產(chǎn)品或服務(wù)供給中引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)”（E·S·薩瓦斯，2002）。而行政壟斷恰恰是政府行為或準(zhǔn)政府行為不效率的主因。有數(shù)據(jù)表明，由于責(zé)任不明確、產(chǎn)權(quán)不清晰以及決策程序過(guò)于復(fù)雜等原因，在英國(guó)公私合作制改革之前，英國(guó)公共服務(wù)企業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率整體上低于該國(guó)各產(chǎn)業(yè)的平均勞動(dòng)生產(chǎn)率。而公私合作制的一大特點(diǎn)即是以解決問題為導(dǎo)向，能有效提高政府的行政效率。在合作機(jī)制下，民間力量在一定程度上被賦予了項(xiàng)目決策者的地位，資本的融合帶來(lái)人才與知識(shí)的融合。許多體制外具有專業(yè)知識(shí)背景的人才得以進(jìn)入項(xiàng)目審議和決策過(guò)程當(dāng)中，能夠以較高的效率提出具有創(chuàng)造性且切實(shí)可行的方案（朱迪·弗里曼，2010）。從這一意義上來(lái)講，公私合作制可被視為激勵(lì)合同，因?yàn)樗膭?lì)民間資本超越身份限制來(lái)思考，并以便于今后運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的方式精心建設(shè)，可以為項(xiàng)目建設(shè)提供更好的動(dòng)力和更明確的責(zé)任范圍（達(dá)霖·格里塞姆、莫文·K·劉易斯，2008），進(jìn)而提升政府在提供公共服務(wù)時(shí)的行政效率。

（2）促進(jìn)職能轉(zhuǎn)化，降低交易成本。根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，一套有效的制度，包含相輔相成的兩方面內(nèi)容，首先制度應(yīng)具有內(nèi)在的激勵(lì)性，并由此形成動(dòng)力，使產(chǎn)品的生產(chǎn)數(shù)量的擴(kuò)大和質(zhì)量的提高可持久進(jìn)行。其次制度應(yīng)具有內(nèi)在的節(jié)約交易成本的傾向，特別是在“外部性”普遍存在的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，降低整個(gè)社會(huì)的交易成本具有特別的意義。公私合作制就是這樣一套有效的制度，它反映了公共服務(wù)領(lǐng)域政府職能的調(diào)整和市場(chǎng)價(jià)值的回歸（李硯忠，2007）。在公私合作制改革的過(guò)程中，政府的角色從單一職能轉(zhuǎn)向多重職能。原先政府只是作為公共服務(wù)的提供者，改革后，政府除了扮演政策制定者、運(yùn)行監(jiān)管者的角色外，政府還是合作合同的當(dāng)事人。在世界各地的實(shí)踐中，各國(guó)政府或制定法律或以合作指南的形式設(shè)立合同樣本，對(duì)合作合同中所應(yīng)包含的要素做出規(guī)定，明確劃分公、私雙方的權(quán)利義務(wù)界限，建立完善的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制以及約定爭(zhēng)議解決方式。在此基礎(chǔ)上，政府與民間資本以平等主體的身份參與合同制定與履行過(guò)程當(dāng)中，政府作為項(xiàng)目合同當(dāng)事人，不同于行政合同，應(yīng)當(dāng)具有平等的契約意識(shí)，遵守合同約定，履行合同指責(zé)，承擔(dān)違約責(zé)任，并且政府不得因行政權(quán)的優(yōu)勢(shì)地位而指定不公平條款或任意修改合同內(nèi)容。政府作為公共產(chǎn)品或服務(wù)的購(gòu)買者，應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定、合同約定的條件和價(jià)格支付公共產(chǎn)品或服務(wù)費(fèi)用。

三、體系構(gòu)建：以完善公私合作制立法為基礎(chǔ)

1.完善法律制度，確定政府職能

目前我國(guó)公私合作制出現(xiàn)的一大問題即是政府在職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，承擔(dān)了多重角色。但由于法律規(guī)范的缺失，政府在扮演這不同角色的過(guò)程中其權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明確，容易造成政府權(quán)力濫用或放棄權(quán)利、疏于監(jiān)管的情況出現(xiàn)。同時(shí)，由于公私合作制的特殊形式，突破了傳統(tǒng)公私法律部門的劃分界限，在法律適用上極易混淆，以至于出現(xiàn)不同法律制度相互抵牾的情形?？疾旌Ｍ夤胶献髦频牧⒎▽?shí)踐，有兩種模式：一是制定專門的法律法規(guī)，如韓國(guó)1994年制定的《基礎(chǔ)設(shè)施吸引民間資本促進(jìn)法》以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)2002年制定的《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》；另一種是以標(biāo)準(zhǔn)契約和發(fā)展指南的方式指導(dǎo)公私合作制發(fā)展，最為典型的即為英國(guó)和歐盟。不論是哪一種模式，其核心都在于協(xié)調(diào)不同法域之間的沖突，以制度規(guī)范促進(jìn)公私合作制的發(fā)展。

就我國(guó)而言，有融合兩種模式之趨勢(shì)。一方面國(guó)家發(fā)改委通過(guò)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》的方式指引公私合作制開展；另一方面也制定了大量的法律規(guī)范，形成一套法律規(guī)范為主，合同指南為輔的指導(dǎo)體系。這是符合我國(guó)實(shí)際情況的，因?yàn)槲覈?guó)行政機(jī)關(guān)的合同起草能力與商事談判能力較為薄弱，只有“通過(guò)立法的方式方可促進(jìn)行政機(jī)關(guān)快速進(jìn)步”（黃日燦，2014）。但不足的是，我國(guó)目前對(duì)于公私合作制的立法模式過(guò)于開放。由于性質(zhì)差異，《政府采購(gòu)法》與《招投標(biāo)法》僅能對(duì)公私合作項(xiàng)目提供程序性指引，無(wú)法理順政府、民間資本與公眾三者之間的利益協(xié)調(diào)問題。在缺乏頂層設(shè)計(jì)的情況下，國(guó)務(wù)院的規(guī)范性文件以及部門規(guī)章成為公私合作制開展的主要法律依據(jù)。從數(shù)量上來(lái)看，自2014年以來(lái)，各部委共頒布了29部規(guī)范性法律文件，的確體現(xiàn)了公私合作制立法的“如火如荼”，但同時(shí)大量低層級(jí)的法律規(guī)范也給公私合作制的發(fā)展帶來(lái)了不必要的混亂。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的早期實(shí)踐中，就有過(guò)前車之鑒，由于法律架構(gòu)的缺陷，就時(shí)常會(huì)出現(xiàn)一些極端情況。有時(shí)政府因一己私利“欺負(fù)守法老實(shí)的民營(yíng)企業(yè)”，有時(shí)“碰到一些不守法、不講理的民營(yíng)企業(yè)，政府卻對(duì)他們沒轍”（黃日燦，2014）。因此，應(yīng)當(dāng)在法治框架下構(gòu)建一套完善的公私合作制體系，在必要的時(shí)候應(yīng)制定統(tǒng)一的《公私合作促進(jìn)法》，作為平衡政府與民間資本二者之間的支點(diǎn)。具體來(lái)說(shuō)，這一法律體系主要應(yīng)由兩部分組成：一是基于公私合作制合同，規(guī)范政府與民間資本作為平等民事主體所享有的權(quán)利義務(wù)；另一部分是以公眾利益為基礎(chǔ)，對(duì)政府公法上的監(jiān)督職責(zé)作出規(guī)定，既確保項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)接受有效監(jiān)督，又能確保政府權(quán)力不被濫用。在法律制定之后，可授權(quán)國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門或財(cái)政部門發(fā)布《合同指南》，以指導(dǎo)具體工作開展。

政府在參與公私合作的不同階段有著不同的職能，職能定位關(guān)系到項(xiàng)目的順利運(yùn)營(yíng)，定位不準(zhǔn)將無(wú)法協(xié)調(diào)政府與民間資本之間的關(guān)系。這就需要法律對(duì)政府職權(quán)作出厘清。公私合作項(xiàng)目分開發(fā)階段與實(shí)施階段兩部分：在開發(fā)階段，政府以項(xiàng)目策劃者和合同締約者雙重身份出現(xiàn)。作為項(xiàng)目策劃者，政府主要負(fù)責(zé)選定合作項(xiàng)目與制定合作計(jì)劃。在不同的地區(qū)，對(duì)于公共服務(wù)的需求也有所不同，各地地方政府有權(quán)依據(jù)人民之偏好制定合作計(jì)劃。審查基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的可行性，對(duì)具體PPP項(xiàng)目的社會(huì)效益做出評(píng)價(jià)。引入社會(huì)資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府部門事先的把關(guān)作用必不可少，包括建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的選址，確定服務(wù)輻射的范圍，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)作用的預(yù)判等。這一階段政府開發(fā)職能必須嚴(yán)格依照我國(guó) 《招標(biāo)投標(biāo)法》中相關(guān)規(guī)定進(jìn)行。此外，政府作為合同締約者與民間資本簽訂合作合同，成立SPV（特殊目的公司）運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目。在實(shí)施階段，項(xiàng)目將由SPV負(fù)責(zé)執(zhí)行，政府主要承擔(dān)以績(jī)效評(píng)價(jià)為手段、以公眾利益為核心的監(jiān)管職能。

2.強(qiáng)化法定監(jiān)管，明確監(jiān)管主體

公私合作存在著較大的尋租空間，民間資本為獲取合作機(jī)會(huì)會(huì)產(chǎn)生較為激烈的競(jìng)爭(zhēng)，由此就可能產(chǎn)生腐敗。高昂的尋租成本勢(shì)必會(huì)影響合作項(xiàng)目的結(jié)果，進(jìn)而影響公共利益。美國(guó)1989年公私合作建設(shè)廉租房項(xiàng)目中的權(quán)錢交易致使納稅人損失近60億美元便是很好的例證。尤其在我國(guó)，決策不透明、項(xiàng)目建設(shè)缺乏監(jiān)督是長(zhǎng)期以來(lái)的頑疾。據(jù)國(guó)家有關(guān)部門對(duì)78個(gè)國(guó)家項(xiàng)目稽查發(fā)現(xiàn)，其中真正實(shí)行公開招標(biāo)、投標(biāo)的只有5%，而95%的項(xiàng)目招標(biāo)失靈（李硯忠，2007）。因此，誠(chéng)如臺(tái)灣法學(xué)家翁岳生先生所說(shuō)，不能因?yàn)楣胶献魈摮隽嗽械男姓申P(guān)系，就“放棄政府公法上的監(jiān)督義務(wù)”。

公私合作的政府監(jiān)管一般來(lái)說(shuō)有三種模式：一種是以權(quán)威為依托的等級(jí)制縱向協(xié)同模式，一種是以“部際聯(lián)席會(huì)議”為代表的橫向協(xié)同模式，第三種為圍繞專項(xiàng)任務(wù)開展的條塊間橫向協(xié)同模式。我國(guó)目前采取的是第三種模式。財(cái)政部、發(fā)改委以及具體項(xiàng)目建設(shè)的發(fā)起部門（如交通部等）均對(duì)公私合作項(xiàng)目負(fù)有

監(jiān)督職能，不同機(jī)構(gòu)具有不同的利益，利益無(wú)法協(xié)調(diào)時(shí)，就導(dǎo)致了太多的權(quán)利內(nèi)耗，這是所有官僚機(jī)構(gòu)運(yùn)作的邏輯。因此，有必要構(gòu)建完整的法律監(jiān)管體系，整合眾多機(jī)構(gòu)分散的監(jiān)督職能，廓清各部門的職責(zé)權(quán)限。目前公私合作監(jiān)管最主要的兩種力量是財(cái)政部門與發(fā)展改革部門。筆者認(rèn)為，發(fā)展改革部門的職能應(yīng)定位在宏觀調(diào)控層面，即合理引導(dǎo)國(guó)家財(cái)政性建設(shè)資金與民間資金的流向，從總量與結(jié)構(gòu)上給予原則性指導(dǎo)。而監(jiān)督職能主要由財(cái)政部門負(fù)責(zé)，這是因?yàn)椋阂环矫婀胶献髦谱钪匾墓δ苤皇秦?cái)政功能，即吸引民間資本、舒緩財(cái)政壓力。另一方面，公私合作制中的國(guó)有資本來(lái)自國(guó)家財(cái)政，財(cái)政資金是否投放、如何投放都由財(cái)政部門所決定，財(cái)政部門掌握著“錢袋子”，使其在實(shí)質(zhì)上具有了監(jiān)管的權(quán)力。

1.［美］E·S·薩瓦斯著、周至忍等譯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版。

2.［法］狄驥著、鄭戈譯：《公法的變遷》，商務(wù)印書館2012年版。

3.陳少英：《可持續(xù)的地方稅體系之構(gòu)建——以稅權(quán)配置為視角》，《清華法學(xué)》2014年第5期。

4.王廣起著：《公用事業(yè)的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)與政府規(guī)制》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2008年版。

5.財(cái)政部政策研究室：《從PPP的三個(gè)特點(diǎn)看治理地方政府債務(wù)》，《預(yù)算管理與會(huì)計(jì)》2015年第5期。

6.閆勝利：《PPP模式：地方政府債務(wù)治理新選擇》，《經(jīng)濟(jì)論壇》2014年第7期。

7.［美］朱迪·弗里曼著，畢洪海、陳標(biāo)沖譯：《合作治理與新行政法》，商務(wù)印書館2010年版。

8.［英］達(dá)霖·格里塞姆、［澳］莫文·K·劉易斯著，濟(jì)邦咨詢公司譯：《公私合作伙伴關(guān)系：基礎(chǔ)設(shè)施供給和項(xiàng)目融資的全球革命》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版。

9.李硯忠：《關(guān)于我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化若干問題的分析》，《社會(huì)科學(xué)》2007年第8期。

10.黃日燦：《“公私合作與法律治理”研討會(huì)會(huì)議綜述》，《月旦法學(xué)雜志》2014年第1期。

［責(zé)任編輯：張震］

F812.2

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1009-2382（2016）01-0064-05

歐陽(yáng)天健，華東政法大學(xué)院博士生 （上海200042）。