江蘇銀監(jiān)局課題組

本刊特稿

加快推進(jìn)農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)試點(diǎn)工作研究

江蘇銀監(jiān)局課題組

2015年全國(guó)開(kāi)展了農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)試點(diǎn)工作，江蘇銀監(jiān)局近日對(duì)轄內(nèi)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）進(jìn)行了專題調(diào)研。當(dāng)前試點(diǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)中也存在相關(guān)部門不積極、配套措施不到位、資產(chǎn)處置缺通道等諸多障礙，試點(diǎn)工作亟待進(jìn)一步推進(jìn)。

一、基本情況

根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕45號(hào)）精神，2015年12月27日全國(guó)人大第十八次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》，允許包括江蘇省泗洪等10地在內(nèi)的全國(guó)252個(gè)縣（市、區(qū)）試點(diǎn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，允許包括江蘇武進(jìn)等3地在內(nèi)的全國(guó)59個(gè)縣（市、區(qū)）試點(diǎn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款。截至2016年3月末，江蘇省10個(gè)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)縣（市、區(qū)）已發(fā)放貸款1411筆、金額7.04億元，其中授權(quán)試點(diǎn)以來(lái)發(fā)放319筆、1.03億元。3個(gè)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款縣（市、區(qū)）已發(fā)放貸款3220筆、金額8.06億元，其中授權(quán)試點(diǎn)以來(lái)發(fā)放1315筆、1.74億元。

（一）加快“兩權(quán)”確權(quán)頒證。

徐州沛縣與23.1萬(wàn)農(nóng)戶簽訂土地承包合同（94萬(wàn)畝承包土地），頒發(fā)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)18.6萬(wàn)戶，完成80.5%。泰州市姜堰區(qū)向流轉(zhuǎn)大戶頒發(fā)“土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)證”。常州市武進(jìn)區(qū)已確權(quán)登記宅基地207507宗，登記發(fā)證195057宗，登記發(fā)證率達(dá)94%，面積39448畝（房屋建筑占地）。無(wú)錫惠山區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證率也達(dá)到了80%。

（二）地方政府構(gòu)建服務(wù)平臺(tái)。

一是成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合交易中心。從2016年2月份起，各縣（市、區(qū)）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心已統(tǒng)一采用省委農(nóng)工辦等部門聯(lián)合開(kāi)發(fā)的“江蘇省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息服務(wù)平臺(tái)”。二是明確抵押登記評(píng)估部門。蘇州太倉(cāng)市明確由市農(nóng)工辦具體辦理抵押登記事宜；淮安金湖縣明確由銀行和抵押人共同向縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心申請(qǐng)登記，取得《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記證》及他項(xiàng)權(quán)證，并將登記結(jié)果報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站、承包地所屬村組備案。三是出臺(tái)試點(diǎn)工作方案。武進(jìn)區(qū)成立了“農(nóng)房”抵押貸款試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，連云港東?？h出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作實(shí)施方案》。

（三）銀行采取多種方式放貸。

一是單純“兩權(quán)”抵押方式。2015年12月，江南農(nóng)商行以農(nóng)民自有農(nóng)房（宅基地）不動(dòng)產(chǎn)權(quán)作抵押，向武進(jìn)區(qū)嘉澤鎮(zhèn)滿墩村農(nóng)民呂偉斌發(fā)放貸款50萬(wàn)元。2016年2月，農(nóng)行無(wú)錫惠山支行以112畝土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押向無(wú)錫市陽(yáng)山安陽(yáng)水蜜桃專業(yè)合作社（國(guó)家級(jí)）發(fā)放貸款450萬(wàn)元，不附加任何其他擔(dān)保措施或回購(gòu)協(xié)議。二是“兩權(quán)抵押+擔(dān)保公司擔(dān)?！狈绞?。宿遷泗洪縣相關(guān)銀行發(fā)放的34筆、1347萬(wàn)元“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”抵押貸款，均由江蘇匯隆擔(dān)保公司提供擔(dān)保。三是“兩權(quán)抵押+第三方擔(dān)保模式”。東臺(tái)農(nóng)商行將土地（耕地）經(jīng)營(yíng)權(quán)作為基礎(chǔ)擔(dān)保，通過(guò)追加農(nóng)村專業(yè)合作社擔(dān)保等方式強(qiáng)化擔(dān)保效力，發(fā)放土地承包權(quán)抵押貸款71筆、2817萬(wàn)元。農(nóng)行、郵儲(chǔ)銀行徐州沛縣支行以土地（耕地）經(jīng)營(yíng)權(quán)作為弱抵押、以保證擔(dān)保為主要抵押方式發(fā)放貸款151筆、4830萬(wàn)元。儀征農(nóng)商行“生態(tài)家園按揭貸”業(yè)務(wù)以貸款申請(qǐng)人購(gòu)買的農(nóng)民集中安置房為抵押，同時(shí)由第三方（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立的集中安置房開(kāi)發(fā)投資公司）提供保證擔(dān)保。四是借助平臺(tái)公司發(fā)放貸款。農(nóng)發(fā)行徐州沛縣支行借助沛縣漢潤(rùn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)公司“潤(rùn)農(nóng)金”產(chǎn)品為118個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)放土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款3000萬(wàn)元。農(nóng)場(chǎng)主憑縣農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心出具的《土地流轉(zhuǎn)交易鑒證書(shū)》到縣農(nóng)工辦辦理《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)證》，再將確權(quán)、鑒證、估值的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證抵押給漢潤(rùn)公司。漢潤(rùn)公司作為風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)處置終端，承擔(dān)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款處置職能，一旦借款人無(wú)法還款由該公司先行足額代償。然后由漢潤(rùn)公司代持相關(guān)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)行再次流轉(zhuǎn)、自營(yíng)等處置。

（四）建立風(fēng)險(xiǎn)緩釋補(bǔ)償機(jī)制。

一是設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。淮安金湖縣將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金從原來(lái)的200萬(wàn)元擴(kuò)大到2000萬(wàn)元，對(duì)銀行相關(guān)業(yè)務(wù)出現(xiàn)的凈損失按50%比例補(bǔ)償。常州市武進(jìn)區(qū)財(cái)政出資640萬(wàn)元成立風(fēng)險(xiǎn)基金，貸款到期1個(gè)月后如未能歸還，由風(fēng)險(xiǎn)基金先行向銀行墊付貸款損失部分的60%資金，銀行收回貸款后則歸還墊付資金。二是實(shí)施財(cái)政貼息。淮安金湖縣規(guī)定“在銀行發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款按同檔次利率下浮25%的基礎(chǔ)上，由縣財(cái)政按優(yōu)惠利率實(shí)際應(yīng)收利息60%給予貼補(bǔ)”。泰州姜堰區(qū)針對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款給予試點(diǎn)銀行貸款總額2%的財(cái)政貼息。三是政策保險(xiǎn)增信。泰州市姜堰區(qū)為防范流轉(zhuǎn)大戶土地承包經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)行團(tuán)體投保政策性保險(xiǎn)的辦法，保費(fèi)按照中央、省和區(qū)財(cái)政80%和借款人20%比例分擔(dān)。四是成立擔(dān)保公司。徐州沛縣政府出資2000萬(wàn)元建立貸款風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保基金，成立縣級(jí)農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保公司，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體及涉農(nóng)企業(yè)貸款提供擔(dān)保服務(wù)。

二、試點(diǎn)中亟待解決的問(wèn)題

（一）相關(guān)權(quán)證難辦理。

一是土地確權(quán)進(jìn)度慢。10個(gè)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)縣（市、區(qū)）有土地面積921.91萬(wàn)畝，目前確權(quán)登記的僅544.99萬(wàn)畝，尚不足60%，且大多數(shù)農(nóng)民還未取得《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)》。二是部門職責(zé)不明晰。雖然農(nóng)房產(chǎn)權(quán)登記由不動(dòng)產(chǎn)登記中心負(fù)責(zé)，但實(shí)際涉及的部門較多，辦理手續(xù)復(fù)雜，所涉部門職責(zé)不明確，導(dǎo)致農(nóng)房產(chǎn)權(quán)信息調(diào)查困難。此外，流轉(zhuǎn)后“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”登記、發(fā)證工作還不明確，如某銀行客戶胡某流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)土地近200多畝，其手上僅有與某村委會(huì)簽訂的土地租用合同。三是權(quán)證難辦理。鹽城東臺(tái)市委農(nóng)辦明確農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記部門為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站，但土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如何確權(quán)，以什么形式確權(quán)，目前沒(méi)有明確。存在部分經(jīng)管站不愿意登記蓋章的情況，導(dǎo)致無(wú)法確權(quán)。南通如皋市目前頒發(fā)的“農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)證”均為客戶需借貸款時(shí)頒發(fā)，未能提前頒發(fā)證件。南京市高淳區(qū)2014年就開(kāi)始試點(diǎn)《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證》，但兩年多來(lái)僅頒發(fā)一張權(quán)證。

（二）配套服務(wù)不到位。

一是服務(wù)不到位。盡管市、鎮(zhèn)、村三級(jí)都建立了土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，但受人員編制等因素制約，從事流轉(zhuǎn)管理服務(wù)的大多是農(nóng)經(jīng)、農(nóng)技兼職人員，本身工作較忙，致使工作不到位。二是服務(wù)站點(diǎn)少?！皟蓹?quán)”抵押登記部門均在縣城，尚未建立覆蓋農(nóng)村的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，農(nóng)戶辦理相關(guān)手續(xù)需要往返城鄉(xiāng)，耗時(shí)耗力。三是價(jià)值評(píng)估難。農(nóng)村土地因地形地質(zhì)肥力、具體經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、農(nóng)戶種養(yǎng)殖技術(shù)等不同，其價(jià)值千差萬(wàn)別，農(nóng)村住房受地理位置、交通條件、發(fā)展?fàn)顩r等因素影響，其價(jià)值差別更大。目前，尚無(wú)專業(yè)的“兩權(quán)”價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員，沒(méi)有相對(duì)獨(dú)立的評(píng)估價(jià)值作參照，主觀成份較大，銀行在發(fā)放貸款時(shí)普遍實(shí)行內(nèi)部評(píng)估，主要憑經(jīng)驗(yàn)來(lái)確定抵押物的評(píng)估價(jià)值。如泰州某家庭農(nóng)場(chǎng)以400畝流轉(zhuǎn)土地抵押獲得貸款120萬(wàn)元，土地評(píng)估價(jià)按照流轉(zhuǎn)合同期限5年內(nèi)種植作物的總收益評(píng)估高達(dá)180萬(wàn)元，如果按照通行的年度收益估價(jià)法，僅能獲貸30萬(wàn)元。

（三）處置變現(xiàn)難度大。

一是處置范圍約束。農(nóng)民房屋交易和土地流轉(zhuǎn)受到較多的法律和制度限制。以農(nóng)房為例，《土地法》規(guī)定，宅基地的轉(zhuǎn)讓必須同時(shí)符合“受讓方必須是同村村民和受讓方必須是無(wú)房戶”兩個(gè)條件，《房屋登記辦法》規(guī)定“集體土地性質(zhì)的農(nóng)民住房交易只限于同一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，否則，不予辦理登記過(guò)戶，交易不受法律保護(hù)”。現(xiàn)實(shí)狀況是，同一村莊內(nèi)無(wú)房戶數(shù)量極少，且由于農(nóng)村居民天然的地緣親緣關(guān)系，同一村組居民承接他人抵押變現(xiàn)房產(chǎn)的意愿并不強(qiáng)，因此農(nóng)村住房買賣成交很難，有限的市場(chǎng)無(wú)法充分保障商業(yè)銀行作為抵押權(quán)人的利益。二是缺乏中介機(jī)構(gòu)。從制度設(shè)計(jì)上，各地雖然均成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，銀行處置“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”可通過(guò)交易市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓，將其所抵押的經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)，變賣抵押土地所附種養(yǎng)物等方式。但實(shí)際上這些交易中心主要局限于提供流轉(zhuǎn)信息，對(duì)于交易后使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)登記有效性和權(quán)利人的保護(hù)措施和權(quán)益維護(hù)沒(méi)有通過(guò)出臺(tái)相關(guān)規(guī)定辦法來(lái)約束，銀行將抵押物掛牌后可能無(wú)法及時(shí)成交，“兩權(quán)”抵押資產(chǎn)變現(xiàn)能力較差。三是托底制度缺失。各試點(diǎn)縣還沒(méi)有建立“兩權(quán)”抵押資產(chǎn)托底制度，銀行有后顧之憂。

如貸款違約后，銀行若不能及時(shí)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包，在目前租金多為一年一繳的情況下，銀行就要向農(nóng)戶支付下一年度租金，否則，農(nóng)民可按流轉(zhuǎn)合同收回土地，銀行將面臨損失。即使轉(zhuǎn)包成功，而新的承租人在繳納下一年度租金的同時(shí)，還需承擔(dān)原貸款本息，導(dǎo)致承接轉(zhuǎn)包意愿不足，使銀行陷入進(jìn)退兩難的境地。

（四）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不完善。

“兩權(quán)”抵押貸款用途主要為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和銷售，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)受自然條件和市場(chǎng)波動(dòng)的影響較大，未來(lái)收益存在較大不確定性。一是自然風(fēng)險(xiǎn)。自然風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性和不可規(guī)避性，極易給農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來(lái)?yè)p失。二是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。價(jià)格波動(dòng)特別是近兩年出現(xiàn)的國(guó)內(nèi)外糧食價(jià)格倒掛等，加大了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。雖然從中央到地方出臺(tái)了很多扶農(nóng)惠民政策，但受財(cái)力束縛，目前糧、棉、油等農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)水平太低，難以幫助農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體有效抵御各種風(fēng)險(xiǎn)，一旦由于災(zāi)害出現(xiàn)欠收或農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格出現(xiàn)大幅波動(dòng)，極易造成銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)。

（五）銀行跟進(jìn)速度慢。

一是部分銀行思想認(rèn)識(shí)存在偏差，沒(méi)有從專業(yè)的角度及時(shí)主動(dòng)向地方提供合理化建議，一味等待地方政府出臺(tái)配套政策，一定程度上導(dǎo)致試點(diǎn)工作“脫節(jié)”。二是金融產(chǎn)品難匹配。在租金一年一繳的條件下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)難以穩(wěn)定，加上土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押只是弱擔(dān)保的現(xiàn)實(shí)，致使銀行難以根據(jù)項(xiàng)目周期來(lái)決定貸款期限。截至2016年2月末，連云港東海縣6家試點(diǎn)機(jī)構(gòu)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款中，1年以內(nèi)貸款7089萬(wàn)元，占比81.13%。對(duì)于苗木、牲畜養(yǎng)殖等成長(zhǎng)周期較長(zhǎng)的行業(yè)來(lái)說(shuō)，貸款期限較短導(dǎo)致項(xiàng)目所產(chǎn)生的現(xiàn)金流與歸還貸款的現(xiàn)金流嚴(yán)重不匹配，致使第一還款來(lái)源與貸款本身用途分離。如南通分局對(duì)70筆土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，農(nóng)作物成長(zhǎng)周期大于貸款期限的有33筆。三是銀行參與度不高。目前大部分試點(diǎn)地區(qū)僅當(dāng)?shù)剞r(nóng)商行開(kāi)辦“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)，貸款投放的力度、覆蓋面均較為有限。

（六）相關(guān)部門不積極。

一是政府不主動(dòng)。一些地方政府相關(guān)部門以為“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)牽頭部門是當(dāng)?shù)厝诵锌h支行，對(duì)試點(diǎn)工作不積極主動(dòng)，地方政府的主導(dǎo)作用未能充分發(fā)揮，特別是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)試點(diǎn)工作過(guò)問(wèn)少，推動(dòng)少。在政策配套上，對(duì)本級(jí)政府層面能解決的問(wèn)題拖而不決。二是人行難推動(dòng)。當(dāng)?shù)厝嗣胥y行難以協(xié)調(diào)地方政府重視試點(diǎn)工作，更多的是等待上級(jí)行的統(tǒng)一安排部署，主動(dòng)探索研究不夠，試點(diǎn)推進(jìn)工作進(jìn)程緩慢。三是措施不得力。已出臺(tái)的相關(guān)文件大多由當(dāng)?shù)剞r(nóng)工辦與人民銀行縣支行聯(lián)合下發(fā)，缺乏權(quán)威性。四是觀望氣氛濃。在運(yùn)行機(jī)制上，改革小組活動(dòng)少，工作規(guī)劃性差，給人以“推著走”的感覺(jué)，內(nèi)生動(dòng)力不足。對(duì)難以解決的問(wèn)題，缺乏試驗(yàn)區(qū)“敢闖、敢試”的信心，也缺少主動(dòng)向上反映的勇氣。授權(quán)試點(diǎn)以來(lái)，南通如皋市、泰州市姜堰區(qū)、蘇州太倉(cāng)市只分別發(fā)放4筆、3筆、1筆，105萬(wàn)元、211萬(wàn)元、230萬(wàn)元貸款；南京高淳區(qū)未發(fā)放過(guò)一筆貸款。

由于存在上述眾多問(wèn)題，目前真正單純以“兩權(quán)”抵押的貸款還較少，已經(jīng)開(kāi)辦的貸款實(shí)際上是“形式”意義大于“實(shí)質(zhì)”，銀行機(jī)構(gòu)更多的是將“兩權(quán)”抵押作為一種弱擔(dān)保措施。

三、完善試點(diǎn)工作的政策建議

（一）加快“兩權(quán)”確權(quán)頒證工作。

一是發(fā)放流轉(zhuǎn)土地《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證》。為方便銀行操作，對(duì)流轉(zhuǎn)取得土地的種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和涉農(nóng)企業(yè)要在簽訂書(shū)面合同并在指定機(jī)構(gòu)備案的基礎(chǔ)上發(fā)放《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證》，作為融資抵押的合法有效憑證。二是發(fā)放農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。試點(diǎn)縣（市、區(qū)）要加快推進(jìn)轄區(qū)內(nèi)房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)調(diào)查確權(quán)登記頒證工作，相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)管理相關(guān)規(guī)定及時(shí)為農(nóng)戶辦理《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證》，辦理房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)抵押登記。三是發(fā)放“兩權(quán)”他項(xiàng)權(quán)證。對(duì)《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證》和《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證》辦理“兩權(quán)”抵押的，相關(guān)登記部門要為銀行辦理《他項(xiàng)權(quán)證》。

（二）完善試點(diǎn)配套設(shè)施建設(shè)。

一是完善抵押登記基礎(chǔ)設(shè)施。參照城市不動(dòng)產(chǎn)抵押登記的基本做法，開(kāi)發(fā)上線農(nóng)村“兩權(quán)”抵押登記系統(tǒng)，并將服務(wù)終端網(wǎng)絡(luò)向農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，方便農(nóng)民和銀行辦理抵押手續(xù)。建議改變目前“兩權(quán)”分別由地方農(nóng)工辦、新農(nóng)辦登記的做法，按照加快建立農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度相關(guān)要求，確定國(guó)土部門為“兩權(quán)”質(zhì)押登記主管部門。二是建立健全專業(yè)評(píng)估體系標(biāo)準(zhǔn)。目前，借貸雙方可采取委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估、貸款人自評(píng)估或借貸雙方協(xié)商等方式，公平、公正、客觀、合理確定農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)從省級(jí)層面統(tǒng)一農(nóng)村用地估價(jià)體系，建議盡快制定《農(nóng)用地分等級(jí)估價(jià)規(guī)程》，做好農(nóng)村土地分類、定級(jí)、估價(jià)三者的銜接。明確由縣以上人民政府主導(dǎo)，國(guó)土部門牽頭，依托基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地、財(cái)政、農(nóng)業(yè)等部門免費(fèi)為借款人和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)提供土地價(jià)值評(píng)估服務(wù)。三是完善“兩權(quán)”流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)體系。試點(diǎn)地區(qū)政府要根據(jù)國(guó)辦發(fā)〔2014〕71號(hào)文精神，遵循政府主導(dǎo)、公益性、公平公正規(guī)范等原則，因地制宜、統(tǒng)籌規(guī)劃建立縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）等多級(jí)聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，建立“兩權(quán)”抵押、流轉(zhuǎn)、評(píng)估和處置的專業(yè)化服務(wù)機(jī)制，為銀行機(jī)構(gòu)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押貸款的開(kāi)展和經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押的處置提供基礎(chǔ)平臺(tái)。

（三）打通抵押資產(chǎn)處置通道。

一是允許銀行多渠道處置。銀行機(jī)構(gòu)可在保障農(nóng)戶基本居住權(quán)、承包權(quán)、優(yōu)先受讓權(quán)和土地持續(xù)生產(chǎn)能力的前提下，采取貸款重組、按序清償、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、交易平臺(tái)掛牌再流轉(zhuǎn)等多種方式方法處置抵押資產(chǎn)。二是建立“兩權(quán)”回購(gòu)?fù)械字贫?。探索成立第三方產(chǎn)權(quán)承接機(jī)構(gòu)，建立階段性承接、回購(gòu)機(jī)制。成立專門的管理服務(wù)公司或明確相關(guān)部門設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資回購(gòu)基金，在貸款無(wú)法償還且抵押物缺少合格受讓人或無(wú)法實(shí)現(xiàn)抵押產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓處置的情況下，由地方政府相關(guān)機(jī)構(gòu)通過(guò)市場(chǎng)手段對(duì)抵押產(chǎn)權(quán)進(jìn)行收購(gòu)，以提高抵押物的處置效率。具體操作上，農(nóng)戶等農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體辦理“兩權(quán)”抵押時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶簽訂預(yù)回購(gòu)協(xié)議，一旦發(fā)生貸款風(fēng)險(xiǎn)，銀行需要處置抵押物，集體經(jīng)濟(jì)組織或其委托機(jī)構(gòu)執(zhí)行預(yù)回購(gòu)協(xié)議后再將預(yù)回購(gòu)的“兩權(quán)”納入有償使用范圍，進(jìn)行再次流轉(zhuǎn)或交易。

（四）建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)緩釋機(jī)制。

一是財(cái)政給予部分貼息。根據(jù)地方財(cái)力對(duì)“兩權(quán)”抵押貸款給予適當(dāng)貼息，激發(fā)貸款人放貸積極性。二是完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)增信。擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋范圍，凡申請(qǐng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的新型經(jīng)營(yíng)主體，必須足額參加政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，并約定貸款行為第一受益人，充分發(fā)揮保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)保障作用。三是完善風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。試點(diǎn)地區(qū)從中央和上級(jí)政府下?lián)艿霓r(nóng)村扶持資金中劃出一部分，地方財(cái)政收入中擠出一部分，建立專門的“兩權(quán)”抵押貸款損失保障或補(bǔ)償機(jī)制，在貸款發(fā)生違約或金融機(jī)構(gòu)處置抵押權(quán)出現(xiàn)困難時(shí)，實(shí)施抵押物收購(gòu)或進(jìn)行貸款全額風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。四是涉農(nóng)擔(dān)保公司擔(dān)保。在試點(diǎn)縣（市、區(qū)）先行成立政府出資的農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地、農(nóng)村房屋等抵押融資提供擔(dān)保。

（五）銀行積極穩(wěn)妥開(kāi)展試點(diǎn)。

一是出臺(tái)貸款實(shí)施細(xì)則。3月23日，人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等相關(guān)部門對(duì)金融機(jī)構(gòu)、試點(diǎn)地區(qū)和相關(guān)部門推進(jìn)落實(shí)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)明確了政策要求，各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)總行應(yīng)及時(shí)制訂貸款業(yè)務(wù)管理制度及實(shí)施細(xì)則，以便試點(diǎn)地區(qū)分支機(jī)構(gòu)參照?qǐng)?zhí)行。二是選準(zhǔn)支持對(duì)象。貸款對(duì)象為通過(guò)合法方式獲得承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶及農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，準(zhǔn)入條件為具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理能力、用于抵押的承包土地沒(méi)有權(quán)屬爭(zhēng)議、已經(jīng)與承包方或者經(jīng)承包方書(shū)面委托的組織或個(gè)人簽訂了合法有效的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，或依流轉(zhuǎn)合同取得了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬確認(rèn)證明，并已按合同約定方式支付了土地租金等。三是合理自主確定承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款抵押率和實(shí)際貸款額度。

（六）相關(guān)部門積極協(xié)調(diào)配合。

明確地方政府的主體責(zé)任，人民銀行、銀監(jiān)部門的監(jiān)管責(zé)任，參與銀行的直接責(zé)任，及地方政府相關(guān)部門的服務(wù)責(zé)任。試點(diǎn)地區(qū)地方政府要通過(guò)扎實(shí)推進(jìn)確權(quán)登記頒證、流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)搭建、價(jià)值評(píng)估、抵押物處置等配套工作，為農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)提供有效的基礎(chǔ)支持；農(nóng)工辦、農(nóng)委、財(cái)政、稅務(wù)相關(guān)部門要明確職責(zé)分工，加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作。

（執(zhí)筆：蔡友才）