○　吳業(yè)苗

(南京師范大學(xué)　社會(huì)發(fā)展學(xué)院， 江蘇　南京　210097)

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戶籍制度改革與“人的城鎮(zhèn)化”問題檢視〔*〕

○吳業(yè)苗

(南京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院， 江蘇南京210097)

形成于上世紀(jì)50年代的戶籍制度具有嚴(yán)格的社會(huì)管理功能，它控制了農(nóng)業(yè)人口流動(dòng)，并賦予城鄉(xiāng)居民差別化公共服務(wù)權(quán)益。改革開放后，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、小城鎮(zhèn)和城市化的快速發(fā)展，國家對(duì)戶籍制度進(jìn)行了一系列改革，冀望它能促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口流動(dòng)和轉(zhuǎn)移。然而，戶籍制度改革不盡如人意，實(shí)際成效總是低于改革預(yù)期?！叭说某擎?zhèn)化”不同于“物的城鎮(zhèn)化”，要求戶籍制度改革必須破解諸如農(nóng)業(yè)流動(dòng)人口落戶城鎮(zhèn)、轉(zhuǎn)變身份，以及消解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、留住“鄉(xiāng)愁”等棘手問題，進(jìn)而為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展開辟新路徑。

戶籍制度；人的城鎮(zhèn)化；流動(dòng)人口

一、問題提出

自1990年代以來，中國城鎮(zhèn)化一直在快車道上前行，城市面積擴(kuò)大9.2倍。然而，土地、空間城鎮(zhèn)化發(fā)展與人口城鎮(zhèn)化發(fā)展嚴(yán)重失衡，常住人口城鎮(zhèn)化率只增加2.58倍，戶籍人口城鎮(zhèn)化率更低，僅增加1.78倍?！?〕面對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展中出現(xiàn)的土地城鎮(zhèn)化擴(kuò)張過快和人口城鎮(zhèn)化發(fā)展不足的“夾生”現(xiàn)象，中央審時(shí)度勢(shì)，及時(shí)提出新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，并且要求新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要以“人的城鎮(zhèn)化”為核心。當(dāng)下中國城鎮(zhèn)化既負(fù)載著全面建成小康社會(huì)、基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的時(shí)代使命，又擔(dān)負(fù)著消弭城鄉(xiāng)發(fā)展差距、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和“擴(kuò)內(nèi)需、穩(wěn)增長”的現(xiàn)實(shí)重任，其發(fā)展除了要保持一定的速度外，還必須確保方向正確，否則前行速度越快，出現(xiàn)的偏差可能越大，糾正起來就越有難度。

中國城鎮(zhèn)化在不同時(shí)期被國家政治賦予不同的主題內(nèi)容：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期是禁止農(nóng)民流動(dòng)和鼓勵(lì)城市知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)的“逆城鎮(zhèn)化”；1980年代是農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”的小城鎮(zhèn)化；1990年代后是以建設(shè)各種特色“國際大都市”為主體的大中小城市攜手并進(jìn)的城鎮(zhèn)化。中國城鎮(zhèn)化已經(jīng)由控制發(fā)展、限制發(fā)展提檔，升級(jí)為快速發(fā)展的新階段。盡管城鎮(zhèn)化發(fā)展方式飽受爭(zhēng)議，行進(jìn)途中充滿坎坷與曲折，但可喜的是，中國城鎮(zhèn)化不再停滯不前，也不再彷徨，正昂首闊步地走在中國特色的社會(huì)主義大道上，已經(jīng)聚集了巨大“勢(shì)能”，推動(dòng)著農(nóng)業(yè)社會(huì)向城市社會(huì)、傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型。然而，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的“量”與“質(zhì)”不對(duì)稱，是“半江瑟瑟半江紅”的“半城鎮(zhèn)化”，即沒有農(nóng)業(yè)人口有效轉(zhuǎn)移和市民化的城鎮(zhèn)化。如今，中央強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要以“人的城鎮(zhèn)化”為核心，一是要糾正傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的“重物輕人”發(fā)展模式，彌補(bǔ)“物的城鎮(zhèn)化”發(fā)展缺陷；二是要以人為本，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒有選擇權(quán)的“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”置換為自由遷徙、自主選擇的“主動(dòng)城鎮(zhèn)化”。從某種意義上說，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展就是要修正既往城鎮(zhèn)化發(fā)展偏差，以解決“人的城鎮(zhèn)化”滯后于“物的城鎮(zhèn)化”發(fā)展問題，進(jìn)而更好更快地促進(jìn)城鎮(zhèn)的存量和增量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。

農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移及其市民化與城鎮(zhèn)化發(fā)展相伴隨，世界上任何一個(gè)國家的城鎮(zhèn)化發(fā)展都轉(zhuǎn)移了農(nóng)業(yè)人口并對(duì)其進(jìn)行市民化改造。盡管各國轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口的路徑不盡相同，有的甚至不惜使用“圈地”暴力驅(qū)趕農(nóng)民，強(qiáng)迫農(nóng)民放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，離開農(nóng)村，但總的來看，大多數(shù)國家的農(nóng)民進(jìn)城沒有多少制度障礙，尤其沒有戶籍制度限制。只要離土農(nóng)民在城鎮(zhèn)有固定工作和穩(wěn)定收入，他們就被政府列為城鎮(zhèn)人，并且能平等地享有城鎮(zhèn)居民的各項(xiàng)權(quán)益。歐美一些發(fā)達(dá)國家，亞洲的日本、韓國，以及中國的臺(tái)灣地區(qū)沒有戶籍歧視，沒有人為的制度障礙，自然也就沒有“第二代農(nóng)民工”?？墒窃谥袊?，城鎮(zhèn)在國家“保護(hù)”下形成了相對(duì)封閉的優(yōu)勢(shì)“利益共同體”，它們只接受農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為城鎮(zhèn)做貢獻(xiàn)，而拒絕與其共享共同體的利益，致使2億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)長期過著寄人籬下的生活。這些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有的在城鎮(zhèn)打工、生活了二三十年，已經(jīng)習(xí)慣了城市的工作和生活方式，但他們充其量只能算是“新市民”——以農(nóng)民身份從事非農(nóng)職業(yè)的城市“邊緣人”。

毋庸置疑，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成的諸多“制度屏蔽”仍在阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變身份、實(shí)現(xiàn)市民化，其中，戶籍制度是最重要的，它將所有社會(huì)成員分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，并借助相關(guān)制度賦予這兩類人口不平等身份。盡管有學(xué)者通過數(shù)據(jù)推演，認(rèn)為戶籍制度對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)沒有直接影響，當(dāng)前的戶籍制度改革在引導(dǎo)農(nóng)民工流動(dòng)方面的作用有限，〔2〕但多數(shù)學(xué)者還是將戶籍制度視為束縛“人的城鎮(zhèn)化”的重要制度壁壘，是制約農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移和市民化的“罪魁禍?zhǔn)住薄Ｈ鏗ertel認(rèn)為，中國實(shí)行嚴(yán)格控制城市規(guī)模的戶籍制度，不僅阻礙了農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，還使得農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移后難以獲得與城市人口相等的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)待遇?！?〕陸益龍也曾分析指出，“戶籍制度不僅沒有設(shè)置預(yù)防社會(huì)不公的機(jī)制，相反，制度的某些條款在動(dòng)機(jī)和效果方面都履行資源及權(quán)利分配的規(guī)則”，它是“一種戶籍身份制而非公民身份制，從而為社會(huì)分配不平等提供了合法性的依據(jù)和操作平臺(tái)”?！?〕如此，學(xué)者們將戶籍制度比作城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一道隱形“籬笆墻”，并將促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化寄托于戶籍制度改革上：戶籍制度不僅是實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”的一個(gè)最基本的方面，也是中國從傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路走向新型城鎮(zhèn)化道路的重中之重，中國要實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，就必須改革現(xiàn)行的戶籍制度?！?〕

戶籍制度擁有人口信息登記和人口遷移管理兩個(gè)基本功能，學(xué)者們普遍接受戶籍制度的人口信息登記功能，有異議的是它的人口遷移管理功能。有學(xué)者認(rèn)為戶籍制度對(duì)人口遷移方面的嚴(yán)格管控是造成中國“人的城鎮(zhèn)化”落后的最重要原因。〔6〕由于中國城鄉(xiāng)居民經(jīng)濟(jì)收入差距大，公共事業(yè)與公共服務(wù)發(fā)展嚴(yán)重不平衡，如果國家放棄人口遷移管控，任由人口自由遷移，農(nóng)村城鎮(zhèn)、中小城市發(fā)展或許不會(huì)受到多大影響，大城市特別是特大城市的“城市病”無疑將進(jìn)一步加劇。由此來看，深化戶籍制度改革絕不能廢除戶籍制度管理人口遷移功能。這是其一。其二，戶籍制度通過“利益捆綁”造成了“戶籍與非戶籍人口在就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、子女教育、住房等方面存在非常大的差異”〔7〕，如是，要消除“差異”，促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化發(fā)展，就一定要“以戶籍制度改革為基本導(dǎo)向”〔8〕，“以戶籍制度改革為抓手”〔9〕。

人的城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，期望改革戶籍管理制度、放松戶籍管控就能使一系列城鎮(zhèn)化問題迎刃而解，那是不現(xiàn)實(shí)的。城鄉(xiāng)二元戶籍制度在60多年演進(jìn)中造成的階層分化、利益不均等問題，在新形勢(shì)下變得更加復(fù)雜：戶籍制度衍生的問題今非昔比，一些曾對(duì)農(nóng)業(yè)人口不公平的條款，如今卻演變?yōu)榫S護(hù)農(nóng)民利益的保護(hù)傘。因此，戶籍制度對(duì)農(nóng)業(yè)人口流動(dòng)及其市民化造成的問題比戶籍制度本身存在的問題更多、更復(fù)雜，需要根據(jù)新型城鎮(zhèn)化情境和人的城鎮(zhèn)化要求檢視其癥結(jié)所在。

二、二元戶籍制度形成與人口流動(dòng)的控制

1949年毛澤東在《中國共產(chǎn)黨第七屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議上的報(bào)告》中指出，“必須使城市工作和鄉(xiāng)村工作，使工人和農(nóng)民，使工業(yè)與農(nóng)業(yè)，緊密地聯(lián)系起來”，“決不可以丟掉鄉(xiāng)村，僅顧城市”〔10〕。但隨著黨的工作重心由鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市，中國便進(jìn)入“城市領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村”的發(fā)展與治理模式。梁漱溟擔(dān)心“黨‘忘掉’了農(nóng)村”〔11〕， 1953年在討論過渡時(shí)期總路線的政協(xié)全國委員會(huì)常委會(huì)上提出，“今建設(shè)重點(diǎn)在工業(yè)”〔12〕，有可能造成“工人九天，農(nóng)民九地”〔13〕。遺憾的是，梁漱溟的發(fā)言不僅沒有引起中央重視農(nóng)村發(fā)展，反而受到“不實(shí)事求是的批判”?！?4〕自此，中國城鄉(xiāng)分化不斷加大，并在1950年代末形成城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)。

準(zhǔn)確地說，中國城鄉(xiāng)二元分化始于糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。〔15〕黨和國家的工作中心轉(zhuǎn)移到城市后，建設(shè)城市和發(fā)展社會(huì)主義工業(yè)化需要大量糧食，而1953年農(nóng)村發(fā)生的霜災(zāi)讓農(nóng)民更加惜售糧食，城市糧食需求缺口很大，于是，中央“下決心搞統(tǒng)購統(tǒng)銷”，否則“沒有出路”〔16〕。1953年10月中央政治局?jǐn)U大會(huì)議作出《中共中央關(guān)于糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷的決議》，規(guī)定糧食的“所有收購量和供應(yīng)量，收購標(biāo)準(zhǔn)和供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，收購價(jià)格和供應(yīng)價(jià)格等，都必須由中央統(tǒng)一規(guī)定或經(jīng)中央批準(zhǔn)”。隨后，中共中央和政務(wù)院于1953年11月、1954年9月作出《關(guān)于在全國實(shí)行計(jì)劃收購油料的決定》《關(guān)于實(shí)行棉布計(jì)劃收購和計(jì)劃供應(yīng)的命令》和《關(guān)于棉花計(jì)劃收購的命令》，對(duì)糧、棉、油等比較重要的農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷。統(tǒng)購統(tǒng)銷打通了城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展提取農(nóng)業(yè)積累的通道，便于國家利用農(nóng)產(chǎn)品的定價(jià)權(quán)從農(nóng)民手中低價(jià)統(tǒng)購農(nóng)產(chǎn)品，并通過工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差形式向農(nóng)民收取“暗稅”。

高度計(jì)劃體制下的糧食“統(tǒng)購”收了不少“過頭糧”。國家收購的糧食本應(yīng)該是農(nóng)民余糧，但由于國家規(guī)定的“征購糧”標(biāo)準(zhǔn)高，一些農(nóng)民把口糧甚至種子也交給國家。到春荒時(shí)節(jié)，國家為了讓農(nóng)民有飯吃，再“返銷”一些糧食給缺糧的農(nóng)民。1962年1月27日劉少奇在擴(kuò)大的中央工作會(huì)議上對(duì)這種情況作了說明：“現(xiàn)在國家對(duì)糧食的需要量，同農(nóng)民愿意交售的數(shù)量之間，是有矛盾的，而且矛盾相當(dāng)尖銳”；“假如讓農(nóng)民統(tǒng)統(tǒng)吃飽了，然后國家才征購，那末，我們這些人就沒有飯吃了，工人、教員、科學(xué)家以及其他的城里人都沒有飯吃了”〔17〕。統(tǒng)購統(tǒng)銷政策將城鄉(xiāng)居民分成吃“商品糧”的和吃“農(nóng)業(yè)糧”的兩大新世襲階層，吃“農(nóng)業(yè)糧”的人要想跳出“農(nóng)門”成為吃“商品糧”的人，幾乎難于上青天。統(tǒng)購統(tǒng)銷政策讓農(nóng)民在城市無法生存！一般人因私事進(jìn)城辦事，需要自帶干糧，或投親靠友解決吃飯問題；如因公事進(jìn)城，先要到地方政府申請(qǐng)出具“出差證明”，待批準(zhǔn)后，方可用等量糧食到糧管所兌換省內(nèi)流通糧票或全國流通糧票，〔18〕以解決出差人的吃飯問題。

統(tǒng)購統(tǒng)銷政策對(duì)農(nóng)民流動(dòng)的控制是間接的，將農(nóng)民牢牢固定在農(nóng)村并使農(nóng)業(yè)戶口身份化的是戶籍管理制度。面對(duì)城市糧食供應(yīng)緊張的壓力，1953年政務(wù)院發(fā)出《關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的指示》，規(guī)定未經(jīng)勞動(dòng)部門許可，任何單位不得擅自去農(nóng)村招收工人。1954年內(nèi)務(wù)部與勞動(dòng)部發(fā)出《關(guān)于繼續(xù)貫徹〈勸止農(nóng)民人口盲目流入城市〉的指示》，又一次限制農(nóng)民向城市流動(dòng)。1956年國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，再一次強(qiáng)調(diào)城市單位不得私自從農(nóng)村招工。1957年3月和9月，國務(wù)院先后發(fā)出《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的補(bǔ)充指示》和《關(guān)于防止農(nóng)民盲目流入城市的通知》，嚴(yán)格限制農(nóng)民向城市流動(dòng)。在限制農(nóng)村人口流動(dòng)的系列政策基礎(chǔ)上，1958年全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過《中華人民共和國戶口登記條例》，以法規(guī)形式將城鄉(xiāng)居民劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，并且規(guī)定“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的三個(gè)條件，即持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明、學(xué)校的錄取證明，或城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入證明的人，才能到常駐地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出農(nóng)村戶口手續(xù)。這一條例將限制農(nóng)民向城市流動(dòng)與遷徙的一系列政策上升為法規(guī)，強(qiáng)制力更大，“鄉(xiāng)下人”改變身份變成“城里人”的通道進(jìn)一步收窄。

統(tǒng)購統(tǒng)銷制度下的農(nóng)民，包括城郊農(nóng)民，可以自帶“干糧”，或采取早出晚歸的方式到城鎮(zhèn)尋活賺錢，而《中華人民共和國戶口登記條例》的實(shí)施徹底剝奪了農(nóng)民自由遷徙權(quán)力，農(nóng)業(yè)戶口被完全排斥在城市場(chǎng)域之外。盡管戶口登記條例沒有涉及城鄉(xiāng)居民的社會(huì)地位和福利待遇，但從城鄉(xiāng)二元分化、城鄉(xiāng)不平等發(fā)展進(jìn)路看，它卻是形塑城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的“罪魁禍?zhǔn)住?。正是有了戶口的城鄉(xiāng)區(qū)別，國家才可以冠冕堂皇地實(shí)施城鄉(xiāng)差別化社會(huì)管理，將有限的福利資源更多地配置給城市居民，農(nóng)村人成為低于城市人的“二等公民”。如此情境下，具有城市戶籍的人便可以天經(jīng)地義地享有高于農(nóng)村人的勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療保健、養(yǎng)老保障、文化教育、子女落戶，以及糧油、副食品補(bǔ)貼等一系列不平等待遇，梁漱溟“工人九天”“農(nóng)民九地”的擔(dān)心變成了現(xiàn)實(shí)。

三、戶籍制度松動(dòng)與城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口的有限放開

統(tǒng)購統(tǒng)銷制度和戶籍登記管理制度是城鄉(xiāng)一系列不平等制度的核心，要消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須廢除或改革這兩項(xiàng)制度。1980年代初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興建與東南沿海地區(qū)開放幾乎同步開啟，但農(nóng)村剩余勞動(dòng)力只能在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)而不能跨地區(qū)、跨行業(yè)流動(dòng)。這固然與當(dāng)時(shí)國家推行“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”的城鎮(zhèn)化政策有一定關(guān)系，但在事實(shí)上，即使沒有這個(gè)政策限制，農(nóng)民也很難到東南沿海地區(qū)打工——糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策不允許農(nóng)民異地流動(dòng)，因?yàn)檗r(nóng)民沒法帶足夠多的糧食到東南沿海的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)打工。這種狀況直到1980年代中期才有所緩解。1984年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》(1985年“中央一號(hào)文件”)指出：從1985年起，除個(gè)別品種外，國家不再向農(nóng)民下達(dá)農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購任務(wù)，按照不同情況，分別實(shí)行合同定購和市場(chǎng)收購。這是改革開放后國家首次對(duì)糧食流通體制進(jìn)行改革，它標(biāo)志著中國農(nóng)產(chǎn)品購銷體制由統(tǒng)購統(tǒng)銷走向“雙軌制”。糧食購銷雙軌政策的實(shí)施，打開了農(nóng)民遠(yuǎn)距離流動(dòng)的方便之門，農(nóng)民能從市場(chǎng)上購買到議價(jià)糧，自然可以更長久地留在城市。1993年國務(wù)院《關(guān)于加快糧食流通體制改革的通知》指出，“取消國家食油收購計(jì)劃和食油定量供應(yīng)政策”，“在二三年內(nèi)全部放開糧食價(jià)格”。統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的取消，表明國家把農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售的權(quán)益交給了農(nóng)民，農(nóng)民成為獨(dú)立、自主的市場(chǎng)主體，可以根據(jù)市場(chǎng)交易規(guī)則自主決定農(nóng)產(chǎn)品出賣的時(shí)間和對(duì)象，以獲取更多利益。它的更大意義在于，取消糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策意味著國家放松對(duì)農(nóng)民的地域管制，農(nóng)民擁有了更多的人身自由權(quán)，可以根據(jù)自己的意愿在城鄉(xiāng)間流動(dòng)和到城市打工。

統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的取消，雖然有助于促進(jìn)農(nóng)民流動(dòng)，但它沒有涉及農(nóng)民身份問題，身份歧視在城市普遍存在。背著農(nóng)民身份桎梏的人，即使與城市人從事同樣的工作，工資、福利待遇也有較大區(qū)別。于是，越來越多的農(nóng)村人尤其是年輕人，渴望將自己的農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口，成為“國家人”“城里人”。1984年1月中共中央在《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》中指出，“各省、自治區(qū)、直轄市可選若干集鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”?！锻ㄖ繁砻鞒青l(xiāng)二元戶籍制度開始松動(dòng)。同年10月，國務(wù)院《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)集鎮(zhèn)落戶問題的通知》規(guī)定，凡申請(qǐng)到集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬，在城鎮(zhèn)有固定住所、有經(jīng)營能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務(wù)工的，公安部門應(yīng)準(zhǔn)予落常住戶口并將他們統(tǒng)計(jì)為“非農(nóng)業(yè)人口”，納入街道居民小組進(jìn)行管理，享有與同集鎮(zhèn)居民一樣的權(quán)利。這一政策對(duì)農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口具有里程碑意義。由于要求“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的農(nóng)民太多，個(gè)別地方政府便以“振興經(jīng)濟(jì)”“城鎮(zhèn)增容”為名，將城鎮(zhèn)戶口標(biāo)價(jià)出賣。針對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過程中出現(xiàn)的混亂現(xiàn)象，1988年、1989年、1990年國務(wù)院及有關(guān)部門連續(xù)下發(fā)《關(guān)于制止一些市縣公開出賣城鎮(zhèn)戶口的通知》《關(guān)于嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過快增長的通知》《關(guān)于“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策管理工作分工意見報(bào)告的通知》，一方面要求堅(jiān)決制止和糾正賣戶口的錯(cuò)誤做法，另一方面要求把“農(nóng)轉(zhuǎn)非”納入國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)。在治理整頓的大環(huán)境下，〔19〕戶籍制度改革慢了下來。

鄧小平南方講活和黨的十四大召開，要求進(jìn)一步解放思想，加快改革開放步伐，戶籍管理制度改革隨之加快。1992年公安部發(fā)出《關(guān)于實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口制度的通知》，廣東、浙江等10多個(gè)省先后實(shí)行“當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口”，即“藍(lán)印戶口”。同年全國各地掀起了“賣戶口”熱潮：〔20〕已有一名以上的非農(nóng)業(yè)戶口家庭，其農(nóng)業(yè)人口成員可以按照每人3000元的價(jià)格購買非農(nóng)業(yè)戶口；沒有非農(nóng)業(yè)戶口的家庭，其成員要想成為“城里人”，必須按照每人10000元的價(jià)格購買非農(nóng)業(yè)戶口。為糾正賣戶口的不正常現(xiàn)象，1992年經(jīng)國務(wù)院辦公廳同意，公安部下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止公開賣非農(nóng)業(yè)戶口的錯(cuò)誤做法的緊急通知》，制止各地賣戶口行為。雖然地方政府“賣戶口”行為得到制止，但隨著城市化步伐不斷加快，戶籍制度改革還在一些城鎮(zhèn)緩慢進(jìn)行著：1997年國務(wù)院批準(zhǔn)公安部《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍制度改革試點(diǎn)方案》，規(guī)定試點(diǎn)鎮(zhèn)具備條件的農(nóng)村人口可以辦理城鎮(zhèn)常住戶口；2000年中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》指出，“凡在縣級(jí)市區(qū)，縣級(jí)人民政府駐地鎮(zhèn)及縣以下的城鎮(zhèn)有合法固定住所、固定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，并在子女入學(xué)、參軍、就業(yè)等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇，不得實(shí)行歧視性政策”；2001年國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，要求辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員不再實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)管理。

在此基礎(chǔ)上，2006年10月公安部門著手進(jìn)行戶籍制度改革，并將改革重點(diǎn)放在取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口界限、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，以及以具有合法固定住所作為城鎮(zhèn)落戶的基本條件上。城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革已經(jīng)由小城鎮(zhèn)向城市擴(kuò)展：農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口在小城鎮(zhèn)已經(jīng)沒有障礙，一些中小城市的非農(nóng)業(yè)戶口也逐步放開。2014年7月國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，即取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，以及由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，將城鄉(xiāng)居民戶口統(tǒng)一登記為居民戶口。新的戶籍制度改革是在新型城鎮(zhèn)化背景下進(jìn)行的，改革力度超過以往任何一次，體現(xiàn)了人的城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口和實(shí)現(xiàn)市民化的內(nèi)在要求。再者，此次戶籍制度改革不僅注重化解城鎮(zhèn)存量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)落戶問題，而且對(duì)增量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也給予制度安排，并且還指明了戶籍制度改革的下一步要求，即逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育、就業(yè)、住房、養(yǎng)老，以及社會(huì)福利、社會(huì)救助、異地高考等社會(huì)權(quán)利平等，城鄉(xiāng)居民將“同名”“同命”，進(jìn)而促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化發(fā)展。

四、“人的城鎮(zhèn)化”背景下戶籍制度改革的主要問題

戶籍制度是“城鄉(xiāng)二元體制的最突出的體制原因”〔21〕，要化解城鄉(xiāng)發(fā)展中“人”的問題，更好、更快地轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口和實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，必須深化戶籍制度改革。換言之，戶籍制度是解決人的城鎮(zhèn)化問題的前置條件，解決農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移和人的城鎮(zhèn)化問題離不開戶籍制度改革。《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》已經(jīng)為戶籍制度改革指明了政策方向，現(xiàn)在的關(guān)鍵是要根據(jù)國務(wù)院的戶籍制度改革意見推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化發(fā)展。客觀地說，中國農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)已經(jīng)持續(xù)了30多年，戶籍制度及其相關(guān)政策改革進(jìn)行了若干次，各地推進(jìn)農(nóng)民市民化的實(shí)踐活動(dòng)也不乏創(chuàng)新之舉，但實(shí)際效果并不明顯，幾億農(nóng)業(yè)流動(dòng)人口一直走在市民化路上，難以實(shí)現(xiàn)市民化。探究其原因，有政策缺乏操作性、持續(xù)性方面的，也有地方政府過于強(qiáng)調(diào)實(shí)際困難方面的，還有地方與中央、地方與地方之間的利益博弈方面的，其中最主要的是，無論制度改革還是實(shí)踐活動(dòng)都沒有觸及到人的城鎮(zhèn)化“核心問題”。一方面，制度改革不徹底，一味地強(qiáng)調(diào)改革的“進(jìn)一步”“深化”，始終未能賦予農(nóng)業(yè)流動(dòng)人口的市民化權(quán)益；另一方面，地方政府的實(shí)踐活動(dòng)停留在被動(dòng)執(zhí)行上，工作的主動(dòng)性和力度都不大，并且總是“猶抱琵琶半遮面”，不愿意真正讓利于農(nóng)業(yè)流動(dòng)人口。如此，檢視農(nóng)業(yè)流動(dòng)人口城鎮(zhèn)落戶、轉(zhuǎn)變身份，以及消解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、留住“鄉(xiāng)愁”等問題，發(fā)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化背景下這些問題的變化及其癥結(jié)，對(duì)戶籍制度改革和人的城鎮(zhèn)化發(fā)展都是必要的。

1.落戶城鎮(zhèn)：大城市難，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村城鎮(zhèn)困難也多

戶籍制度改革最終目標(biāo)是要讓戶籍制度回歸其人口登記、遷移管理的最初功能，按照常住地登記戶口，并賦予人自由遷徙的基本權(quán)利。然而，國務(wù)院“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制、合理確定大城市落戶條件、嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！钡摹耙庖姟北砻?，戶籍制度仍是規(guī)約農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的制度屏蔽。無論嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，還是建立完善大城市積分落戶的規(guī)定，都與“人自由遷移”本意相去甚遠(yuǎn)——中國戶籍制度改革還有很長的路要走。

就當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口集中程度看，大多數(shù)農(nóng)業(yè)流動(dòng)人口聚集在大城市和特大城市，并且還在源源不斷地流入。如果特大城市、大城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口戶籍問題得不到解決，他們的居住權(quán)、子女受教育權(quán)、社會(huì)保障權(quán)與城市居民仍有大的差異，那么戶籍制度改革就沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)步。此外，本次戶籍制度改革沒有正面回應(yīng)農(nóng)業(yè)流動(dòng)人口在特大城市和大城市落戶問題，也沒有限制農(nóng)業(yè)人口和其他城市戶籍人口繼續(xù)流入大城市或特大城市的具體舉措，如此下去，大城市和特大城市的非本市戶籍人口還將不斷增加，人口的空間壓力和公共服務(wù)覆蓋常住戶口難度也會(huì)越來越大。

再者，本次戶籍制度改革再一次強(qiáng)調(diào)，進(jìn)一步放開中小城市、農(nóng)村城鎮(zhèn)戶籍，讓更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口到中小城市和農(nóng)村城鎮(zhèn)落戶。這一制度設(shè)置在理論上是成立的，因?yàn)橹行〕鞘泻娃r(nóng)村城鎮(zhèn)的市民化成本比大城市低，農(nóng)業(yè)人口向這些地方比向大城市轉(zhuǎn)移要容易。但這也不是絕對(duì)的，需要區(qū)分不同的地區(qū)：在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民到中小城市和城鎮(zhèn)落戶沒有多大難度，甚至一些地方政府還出臺(tái)優(yōu)惠措施，鼓勵(lì)或強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)、改變戶籍；而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，中小城市和農(nóng)村城鎮(zhèn)的外來人口已經(jīng)很多，有不少地方已經(jīng)超過了本地城鎮(zhèn)人口承載力，政府的公共設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給壓力都很大，以至于一些中小城市，如廣東省中山、江蘇省張家港等城市在購房入戶、投資入戶的基礎(chǔ)上選擇了類似于大城市的“積分落戶”政策，以控制外來人口落戶。盡管“積分落戶”為農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻裢貙捔诵虑?，但由于?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的中小城市和農(nóng)村城鎮(zhèn)的外來農(nóng)業(yè)人口多，各地對(duì)積分落戶規(guī)定了諸多限制性條件。如，廣州市2010年開始實(shí)施“積分入戶”的戶籍政策，規(guī)定積滿85分的外來人員就可以申請(qǐng)入戶，但廣州市當(dāng)年只有3000個(gè)落戶指標(biāo)數(shù)，以至于積分達(dá)到132分才能落戶，且基本上是高學(xué)歷、高技術(shù)的人才，很少有農(nóng)業(yè)人口。再如，張家港市2012年本地戶籍人口為89萬人，外地人口有64萬人，通過積分落戶途徑轉(zhuǎn)變身份的只有813名?！?2〕如此，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)政府都不敢不計(jì)后果地完全放開戶籍制度，普遍采用一定方式設(shè)置階梯式落戶通道，以調(diào)控落戶規(guī)模和節(jié)奏。即是說，無論在大城市還是中小城市、農(nóng)村城鎮(zhèn)，戶籍制度在今后相當(dāng)長的時(shí)期仍是控制、調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)人口流動(dòng)與落戶的手段，戶籍制度改革一定要把握好“度”。中國不同于西方國家，農(nóng)業(yè)人口龐大，如果不能有效縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)差距就放棄戶籍管理制度，不僅難以推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，甚至還有可能葬送城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果。

2.農(nóng)業(yè)流動(dòng)人口轉(zhuǎn)身：有人歡喜，有人糾結(jié)

1990年代初，中國農(nóng)民“弄潮兒”沖破戶籍制度枷鎖，或只身一人，或與老鄉(xiāng)親戚成群結(jié)隊(duì)地闖入到城市空間，尋求新生活。當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)人口之所以能選擇進(jìn)城打工，一方面是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施解放了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)了大量剩余勞動(dòng)力；另一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革促進(jìn)了城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展，城市需要大量的廉價(jià)勞動(dòng)力，這使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“去內(nèi)卷化”〔23〕成為可能。于是，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力源源不斷地流出農(nóng)村，并在1990年代中后期形成聲勢(shì)浩大的農(nóng)民工大潮。由此來看，絕大多數(shù)打工者進(jìn)城的目的不是為了轉(zhuǎn)變農(nóng)民身份，成為市民，賺錢、致富的強(qiáng)烈愿望驅(qū)使他們最大程度地容忍城鎮(zhèn)和企業(yè)的不公平待遇——城市打工者都是以農(nóng)民身份從事著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，城市提供給他們的多數(shù)崗位是苦活、累活、臟活，工資待遇低，福利保障少，不能享有城市居民的公共服務(wù)權(quán)益。然而，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施，以及城市發(fā)展越來越離不開農(nóng)民工的現(xiàn)狀，需要國家和城市政府解決農(nóng)業(yè)流動(dòng)人口轉(zhuǎn)移和市民化問題。

藉此，國家和各級(jí)政府紛紛制定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)落戶規(guī)劃。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》提出，到2020年要讓1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。各省也在《規(guī)劃》中對(duì)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移作出具體安排，如江蘇省提出，到2020年推動(dòng)520萬目前仍在農(nóng)村的人口進(jìn)城，并且要讓符合條件的800萬“半市民化”人口實(shí)現(xiàn)市民化?！?4〕就當(dāng)下一些地方的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口到城鎮(zhèn)落戶、轉(zhuǎn)變身份已經(jīng)成為各地政府的行政任務(wù)。然而，當(dāng)前的城鄉(xiāng)利益格局已經(jīng)發(fā)生了較大變化，農(nóng)民對(duì)進(jìn)城落戶的需求不盡相同，有些打工者和居村農(nóng)民不想轉(zhuǎn)變農(nóng)民身份，成為城鎮(zhèn)居民。盡管城鄉(xiāng)的居民收入、公共服務(wù)水平差距還很大，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展依舊不對(duì)等，但隨著國家強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、利農(nóng)、便農(nóng)政策的實(shí)施，不少農(nóng)民覺得“做農(nóng)民沒有什么不好”，以至于越來越多的農(nóng)民既想進(jìn)城，又慎進(jìn)城。〔25〕農(nóng)民進(jìn)城落戶是“你情我愿”的事情，政府一定要尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的意愿和選擇，不能采用行政手段強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)城上樓，不能為了城鎮(zhèn)化率的提高而誘導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)戶口，更不能在城鎮(zhèn)化發(fā)展中犯“大躍進(jìn)”錯(cuò)誤。

3.消解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)：利要大于弊

中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)始于1950年代中后期，它將城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、市民與農(nóng)民隔離開來，使城鄉(xiāng)成為各自獨(dú)立的單元。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)備受社會(huì)各界詬病，國家和政府也為此進(jìn)行了諸如取消糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷、取消城鎮(zhèn)居民副食品補(bǔ)貼等改革，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有所松動(dòng)，但是，它的“結(jié)構(gòu)力”仍阻礙著城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的互動(dòng)，并嚴(yán)重制約了“三農(nóng)”問題解決。為縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，消弭城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，中央在“我國現(xiàn)在總體上已經(jīng)到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段”下提出了推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，要求各級(jí)政府堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活的方針，將公共事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，大力促進(jìn)城鄉(xiāng)均等化公共服務(wù)發(fā)展。由此來看，無論新農(nóng)村建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，還是為此進(jìn)行的取消農(nóng)業(yè)戶口、統(tǒng)一居民戶口的戶籍制度改革，都要消解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)。

然而，有學(xué)者認(rèn)為，中國小規(guī)模農(nóng)業(yè)和大量人口生活在農(nóng)村是近百年內(nèi)都不會(huì)改變的基本事實(shí)，“中國的二元結(jié)構(gòu)可能會(huì)長期并存”〔26〕。更有甚者，有學(xué)者指出，“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)既是一種剝削性的結(jié)構(gòu)，又是一種保護(hù)性的結(jié)構(gòu)”，當(dāng)前體制性的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)正在“由過去剝削型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)變成保護(hù)型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，并且，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中“幾乎所有限制農(nóng)民進(jìn)城的制度都已取消，農(nóng)民可以自由地進(jìn)城”。不僅如此，中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)正在發(fā)揮“對(duì)農(nóng)民這個(gè)中國最大弱勢(shì)群體的保護(hù)作用”，不僅限制了城市資本及市民下鄉(xiāng)掠奪農(nóng)村財(cái)富，而且允許進(jìn)城失敗的農(nóng)民返回農(nóng)村家鄉(xiāng)，有效地防止城市出現(xiàn)貧民窟和形成“城市內(nèi)二元結(jié)構(gòu)”〔27〕。

1950年代的戶籍制度形塑了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，它造成了中國城鄉(xiāng)社會(huì)一系列不平等，戶籍制度改革和人的城鎮(zhèn)化發(fā)展必須打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。(1)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)上是權(quán)利不平等、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)的社會(huì)體制，不能因?yàn)樗F(xiàn)在還具有一些正面功能，就錯(cuò)誤地認(rèn)為它的存在是合理的，并將長期保留。(2)當(dāng)前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)確實(shí)具有阻礙城市資本下鄉(xiāng)掠奪農(nóng)村資源、允許進(jìn)城失敗農(nóng)民回鄉(xiāng)、過“溫飽有余的寧靜生活”，以及避免城市社會(huì)出現(xiàn)二元化的作用。然而，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的這種“善”，只是維護(hù)了弱勢(shì)群體的生存權(quán)，而忽視了農(nóng)業(yè)人口的發(fā)展權(quán)。(3)城市之所以能肆無忌憚地掠奪農(nóng)村，市民之所以能一如既往地歧視、排斥農(nóng)民，均源于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)賦予的不平等、不公平權(quán)力。1970年代中國工業(yè)化體系的建立和改革開放后“中國奇跡”的出現(xiàn)確實(shí)離不開廣大農(nóng)民創(chuàng)造，但這是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)民的無情剝削。將剝削廉價(jià)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力創(chuàng)造的“中國特色”歸功于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，并說它“功莫大焉”，有“強(qiáng)詞奪理”之嫌。(4)城鄉(xiāng)各有生活優(yōu)勢(shì)，選擇在農(nóng)村生活還是在城市生活應(yīng)該由公民自主決定，不能因?yàn)槟阍?jīng)是農(nóng)民，也不能因?yàn)檗r(nóng)民進(jìn)城失敗，就想當(dāng)然地認(rèn)為農(nóng)民愿意回到鄉(xiāng)村過田園生活。這種設(shè)想多少有些天真，也是對(duì)進(jìn)城農(nóng)民發(fā)展的不負(fù)責(zé)任。如果政府為進(jìn)城農(nóng)民建立起與市民一樣的社會(huì)保障，“失敗”的農(nóng)民完全可以在城鎮(zhèn)繼續(xù)生活下去，未必一定要回到鄉(xiāng)村。(5)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)民有保護(hù)作用只是暫時(shí)的、表面的，不能由此抵牾城鄉(xiāng)一體化發(fā)展?！俺青l(xiāng)一體化不是要完全消滅城鄉(xiāng)差別，最終達(dá)到城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的絕對(duì)均等”的城鄉(xiāng)“一樣化”和“平均化”〔28〕，它的發(fā)展是要城市更像城市，農(nóng)村更像農(nóng)村，各有鮮明特色。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的價(jià)值旨趣在于，消除城鄉(xiāng)分立，使農(nóng)村與城市對(duì)接、并軌，讓城鄉(xiāng)居民共享均等化公共服務(wù)，并過上現(xiàn)代文明生活，而這是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所不能及的。

4.“鄉(xiāng)愁”：留住不易，安放更難

一定意義上說，城鎮(zhèn)化是“農(nóng)民或農(nóng)村人口越來越少、城市人口越來越多的變化過程”〔29〕。并且，人口城鎮(zhèn)化是“反映城鎮(zhèn)化水平的一個(gè)最重要的指標(biāo)”，幾乎世界上所有國家的城鎮(zhèn)化發(fā)展都選擇了轉(zhuǎn)移、減少農(nóng)業(yè)人口的道路?！?0〕中國“物的城鎮(zhèn)化”發(fā)展已經(jīng)讓2.5億以上的農(nóng)業(yè)人口流出村莊，很多村莊尤其是中西部地區(qū)的村莊變成了空心村，昔日雞鳴狗吠、禽畜成群、炊煙裊裊的村莊日趨沉寂下來，越來越多的村莊呈現(xiàn)出土地荒蕪、雜草叢生的蕭條、破敗景象。正如劉奇所說，一些村落中年輕人紛紛逃離村莊，有條件的農(nóng)戶搬遷到城鎮(zhèn)定居，只留下留守老人，而隨著老人離世，村莊只能自然消亡?！?1〕

以“人的城鎮(zhèn)化”為核心的新型城鎮(zhèn)化能阻止村莊衰落，能讓村莊再度復(fù)興嗎？就國家戶籍制度改革的主旨看，新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)指向是要解決人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化發(fā)展問題，促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移及其市民化，使“人的城鎮(zhèn)化”與“物的城鎮(zhèn)化”協(xié)調(diào)發(fā)展。盡管鄉(xiāng)村是中華文明之根，每一個(gè)離鄉(xiāng)的人都有“此心安處是吾鄉(xiāng)”情愫，并且，國家的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略也強(qiáng)調(diào)“留著鄉(xiāng)愁”，但很顯然，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展重點(diǎn)不是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，也不是讓村莊挽留農(nóng)民，相反，它需要繼續(xù)從村莊轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口。人們冀望發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的同時(shí)能重建一個(gè)有活力、有希望的故鄉(xiāng)，以守望記憶中的家園：“如果我們注定要落腳于城市，那么在這一個(gè)文明歷程中，能否安頓好故鄉(xiāng)、記得住鄉(xiāng)愁，決定了我們能走多遠(yuǎn)，能抵達(dá)怎樣的境界”〔32〕。

然而，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展既想轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口又想留著鄉(xiāng)愁絕非易事。從農(nóng)民角度看，傳統(tǒng)中國農(nóng)民是“粘在土地上的”，“‘土’是他們的命根”，“一代一代的下去”，“定居是常態(tài)，遷移是變態(tài)”〔33〕。但由于受到城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化大潮沖擊，多數(shù)農(nóng)民尤其是青年農(nóng)民變得躁動(dòng)不安，進(jìn)城夢(mèng)、致富夢(mèng)已難以安放“鄉(xiāng)愁”。從政府角度看，城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要引擎：一方面，城鎮(zhèn)化發(fā)展是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要手段——城鎮(zhèn)化每提高一個(gè)百分點(diǎn)，大概能夠增加國內(nèi)消費(fèi)1.6個(gè)百分點(diǎn)，可以拉動(dòng)GDP增長兩個(gè)百分點(diǎn)；〔34〕另一方面，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，讓廣大農(nóng)村人口相對(duì)集中居住，公用設(shè)施以及科技、教育、文化、體育、醫(yī)療等公共資源配置才能更有效。如此情境下，要留著鄉(xiāng)愁，并要在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中安放好鄉(xiāng)愁，對(duì)農(nóng)業(yè)流動(dòng)人口和地方政府來說都比較困難，需要“頂層”的“大智慧”設(shè)計(jì)。

五、小結(jié)與思考

形成于1950年代的中國戶籍制度在億萬農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城大潮的強(qiáng)烈沖擊下變得支離破碎：雖然它仍在某些方面妨礙進(jìn)城農(nóng)業(yè)人口享有城鎮(zhèn)居民權(quán)益，但已不具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期控制人口流動(dòng)的功能，戶籍制度限制人口自由流動(dòng)的時(shí)代已經(jīng)一去不復(fù)返；雖然城鎮(zhèn)居民一些福利還與戶籍綁架在一起，城鄉(xiāng)居民在居住、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)方面仍有一定差距，但隨著國家“以工帶農(nóng)、以城促鄉(xiāng)”方針的貫徹落實(shí)，以及政府強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)力度加大，居村農(nóng)民福利會(huì)大幅度地提高，甚至某些福利比城鎮(zhèn)居民還好。如此，盡管戶籍制度形塑并固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，造成了城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)發(fā)展和居民權(quán)益不平等，但如今戶籍制度的功能日漸式微已成不爭(zhēng)的事實(shí)，多數(shù)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)性問題已經(jīng)不是戶籍制度導(dǎo)致的，它更復(fù)雜，需要從其他方面尋找解決辦法。就此而論，深化戶籍制度改革，絕非不要戶籍制度的人口管控，也不能過于強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口。新型城鎮(zhèn)化既要否定土地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，但也不是鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城的人口城鎮(zhèn)化模式。如果不顧中國農(nóng)業(yè)人口多的國情，以發(fā)展新型城鎮(zhèn)化為借口，草率地鼓勵(lì)、甚至強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)城，并承諾讓公共服務(wù)全面覆蓋所有常住居民，就當(dāng)下政府財(cái)力狀況看，幾乎難以兌現(xiàn)。這樣做是不現(xiàn)實(shí)的，也是極其危險(xiǎn)的。

農(nóng)民問題是“三農(nóng)問題”中的核心問題，改革開放后各級(jí)政府一直把農(nóng)民問題的解決放在第一位，并且群策群力地使農(nóng)民增收、致富。然而，農(nóng)民問題除了農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上窮、生活上苦和能力上弱外，最為突出的問題是農(nóng)民人數(shù)太多，占總?cè)丝诒壤?。因此，中國農(nóng)民問題的解決，不能局限于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)，唯有跳出農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，減少農(nóng)業(yè)人口、發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，才能更有效地解決農(nóng)民問題。嚴(yán)格來說，農(nóng)民離土別鄉(xiāng)、到城鎮(zhèn)打工不是政府預(yù)先設(shè)置的，也不是城市出于“支持農(nóng)村”而有意為之的，它是億萬勤勞、勇敢、會(huì)算計(jì)的農(nóng)民“理性擴(kuò)張”創(chuàng)造出來的?！?5〕今天來看，正是1990年代被視為“盲流”的進(jìn)城打工者打破了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，他們?yōu)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)和居民生活改善做出極大貢獻(xiàn)，沒有他們，“中國制造”就不會(huì)有強(qiáng)大的國際競(jìng)爭(zhēng)力；同樣，離開他們，“中國奇跡”就不復(fù)存在。如此，國家、政府，還有城市居民都需要善待打工者，不僅不能歧視他們，而且還要主動(dòng)幫助他們轉(zhuǎn)變身份，使他們能享有與市民一樣的公共服務(wù)權(quán)益。

但另一方面，中國現(xiàn)今的城鄉(xiāng)關(guān)系、工農(nóng)關(guān)系與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期大相徑庭，與改革開放初1980年代也有較大不同。一方面城鎮(zhèn)化發(fā)展誘惑農(nóng)民尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、老少邊窮地區(qū)的農(nóng)民持續(xù)離開農(nóng)村，其中，不乏有人渴望成為城鎮(zhèn)居民；另一方面，新農(nóng)村建設(shè)的開展，農(nóng)業(yè)變得更強(qiáng)、農(nóng)村變得更美、農(nóng)民變得更富，越來越多的村莊被打造為安居樂業(yè)的美麗家園，農(nóng)民正在成為體面的職業(yè)，這又影響了農(nóng)業(yè)人口流動(dòng)與轉(zhuǎn)移，甚至有相當(dāng)多的城鎮(zhèn)打工者不愿意放棄農(nóng)業(yè)戶口。如此，國家和政府要慎重對(duì)待新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移與市民化問題，不能因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展需要城鎮(zhèn)化來拉動(dòng)內(nèi)需，就動(dòng)員甚至強(qiáng)迫農(nóng)業(yè)人口改變身份。中國新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場(chǎng)一個(gè)在農(nóng)村，一個(gè)在城鎮(zhèn)。新農(nóng)村建設(shè)是要讓留在農(nóng)村的農(nóng)民過上與城鎮(zhèn)居民一樣的幸福日子，而城鎮(zhèn)化發(fā)展卻要設(shè)法轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口、減少農(nóng)民，二者行動(dòng)邏輯在表面上有些相悖。其實(shí)不然，新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是相輔相成的，它們統(tǒng)一于城鄉(xiāng)一體化。中國縮小城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化需要新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化“雙輪驅(qū)動(dòng)”。只有城市與農(nóng)村比翼雙飛，中國人才能在繁華城市、溫馨小鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村的多元化居住環(huán)境中自主選擇，并過上幸福生活。因此，人的城鎮(zhèn)化發(fā)展指向并非只有農(nóng)民進(jìn)城一條路，只要戶籍制度改革堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念，并能保障居民無論居住在城市、農(nóng)村城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村都能享有均等化公共服務(wù)權(quán)益，就可以妥善地化解新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中諸如人到哪里去、居民權(quán)益如何公正地保障等棘手問題。

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注釋：

〔1〕車海剛、張菀航：《以人為核心的城鎮(zhèn)化應(yīng)堅(jiān)持二維改革路徑——辜勝阻談新型城鎮(zhèn)化》，《中國發(fā)展觀察》2014年第11期。

〔2〕孫文凱、白重恩、謝沛初：《戶籍制度改革對(duì)中國農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的影響》，《經(jīng)濟(jì)研究》2011年第1期。

〔3〕Hertel T,and Fan Z. Labor Market Distortions,Rural-urban Inequality and the Opening of China’s Economy.Economic Modelling,2006(23),pp.76-109.

〔4〕陸益龍：《超越戶口：解讀中國戶籍制度》，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2004年，第155頁。

〔5〕胡寶榮：《論戶籍制度與人的城鎮(zhèn)化》，《福建論壇·人文社會(huì)科學(xué)版》2013年第12期。

〔6〕張偉進(jìn)、胡春、方振瑞：《農(nóng)民工遷移、戶籍制度改革與城鄉(xiāng)居民生活差距》，《南開經(jīng)濟(jì)研究》2014年第2期。

〔7〕陸益龍：《戶口還起作用嗎——戶籍制度與社會(huì)分層和流動(dòng)》，《中國社會(huì)科學(xué)》2008年第1期。

〔8〕中國人口與發(fā)展研究中心課題組：《中國人口城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略研究》，《人口研究》2012年第3期。

〔9〕任遠(yuǎn)：《人的城鎮(zhèn)化: 新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)研究》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2014年第4期。

〔10〕《毛澤東選集(第四卷)》，人民出版社，1991年，第1427頁。

〔11〕《毛澤東選集(第五卷)》，人民出版社,1977年，第114頁。

〔12〕〔13〕梁漱溟：《社會(huì)與人生：梁漱溟文選》，中國文聯(lián)出版社，1996年，第674、674頁。

〔14〕梁漱溟悼詞第一稿有“一九五三年在討論社會(huì)主義總路線時(shí)他提出不同意見，受到不實(shí)事求是的批判”的話，第二稿將“批判改為批評(píng)”，梁的家屬表示難以接受，于是這句話在悼詞中被刪除。參見張昌華：《梁漱溟：匹夫不可奪志》，《文匯讀書周報(bào)》2012年6月8日，第13版。

〔15〕統(tǒng)購統(tǒng)銷政策從1953年開始實(shí)施，即禁止糧食自由買賣，農(nóng)民要把生產(chǎn)的糧食(留下經(jīng)國家批準(zhǔn)的自己食用的數(shù)量和品種)賣給國家，再由國家供應(yīng)全社會(huì)所需要的糧食，城鎮(zhèn)家庭憑糧本到糧店購買糧食。隨著社會(huì)主義改造的深入，人們?nèi)粘Ｉ钣闷?，如棉布、油、糖、煙、酒、自行車等都被納入計(jì)劃體制，全面實(shí)施統(tǒng)購統(tǒng)銷。

〔16〕中央文獻(xiàn)研究室：《陳云傳(下)》，中央文獻(xiàn)出版社，2005年，第1618頁。

〔17〕《劉少奇選集(下卷)》，人民出版社，1985年，第441-442頁。

〔18〕糧票是居民購買糧食憑證。1955年8月25日，國務(wù)院全體會(huì)議第17次會(huì)議通過《市鎮(zhèn)糧食定量供應(yīng)憑證印制暫行辦法》，全國糧票從此應(yīng)運(yùn)而生，此后，各省也陸續(xù)發(fā)行省糧票。1993年，糧票退出居民日常生活，居民可以從市場(chǎng)購買糧食，以糧票為主體的長達(dá)30多年的“票證時(shí)代”結(jié)束。

〔19〕1989年11月中共十三屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步治理整頓和深化改革的決定》指出，包括今年在內(nèi)，用三年或者更長一點(diǎn)的時(shí)間，基本完成治理整頓任務(wù)。

〔20〕據(jù)公安等部門估算，1992年各地賣戶口所得金額達(dá)100-200億元。

〔21〕李強(qiáng)等：《多元城鎮(zhèn)化與中國發(fā)展：戰(zhàn)略及推進(jìn)模式研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，第14頁。

〔22〕王偉?。骸斗砰_進(jìn)城落戶限制有多遠(yuǎn)》，《人民日?qǐng)?bào) 》2015年3月25日，第2版。

〔23〕Clifford Geertz.Agricultural Involution.Berkeley: University of California Press,1963.

〔24〕汪曉霞：《推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，鋪好800萬人進(jìn)城路》，《新華日?qǐng)?bào)》2014年8月16日，第1-2版。

〔25〕顧仲陽：《戶改了，為啥還觀望》，《人民日?qǐng)?bào) 》2014年8月18日，第17版。

〔26〕周立：《中國城鄉(xiāng)一體化與新型城鎮(zhèn)化的未來發(fā)展》，《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2014年第4期。

〔27〕賀雪峰：《論中國式城市化與現(xiàn)代化道路》，《中國農(nóng)村觀察》2014年第1期。

〔28〕黃坤民：《城鄉(xiāng)一體化路徑演進(jìn)研究：民本自發(fā)與政府自覺》，科學(xué)出版社，2009年，第35頁。

〔29〕簡(jiǎn)新華、何志揚(yáng)、黃錕：《中國城鎮(zhèn)化與特色城鎮(zhèn)化道路》，山東人民出版社，2010年，第2頁。

〔30〕王克忠等：《論中國特色城鎮(zhèn)化道路》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2009年，第4頁。

〔31〕劉奇：《城市化背景下的鄉(xiāng)村價(jià)值該如何定位》，《中國發(fā)展觀察》2012年第9期。

〔32〕本報(bào)評(píng)論部：《“回不去的故鄉(xiāng)”何以綻放夢(mèng)想》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年2月11日，第5版。

〔33〕費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國·生育制度》，北京大學(xué)出版社，2005年，第7頁。

〔34〕吉炳軒：《加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)是廣大農(nóng)民的迫切愿望》，《光明日?qǐng)?bào)》2014年2月24日。

吳業(yè)苗(1966—)，博士，南京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院/國家治理與政府創(chuàng)新研究中心教授，研究方向：公共服務(wù)、城鄉(xiāng)一體化、市民化等。

〔*〕本文系國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“公共服務(wù)均等化視閾下‘人的城鎮(zhèn)化’實(shí)踐問題與體制創(chuàng)新研究”(15ASH015)成果。