張士威　臧乃康

經濟新常態(tài)下政府職能的三重困局與消解路徑※

張士威臧乃康

內容提要：中國經濟的階段性特征對政府職能提出了不同要求。經濟新常態(tài)下，中國政府職能面臨著價值性困局、結構性困局以及工具性困局。政府職能的價值重塑、政府職能的結構轉變以及政府職能的工具優(yōu)化是政府職能困局的消解路徑。

經濟新常態(tài)政府職能困局消解路徑

改革開放36年來，中國經濟年均9.7%的高速增長與政府的作用密不可分。政府介入市場是通過政府職能的履行實現(xiàn)的，中國經濟結構的階段性特征對政府職能的履行提出了不同要求。中國經濟在經歷30多年的快速增長之后，已經告別高速增長而進入到“常態(tài)增長”階段。隨著支撐我國經濟發(fā)展的內部條件與外部環(huán)境發(fā)生深刻變化，經濟發(fā)展速度向中高速增長轉換，經濟發(fā)展質量向中高端水平邁進，我國經濟進入新常態(tài)。習近平總書記指出了新常態(tài)下我國經濟的三個重要特征：一是從高速增長轉為中高速增長；二是經濟結構不斷優(yōu)化升級；三是從要素驅動、投資驅動轉向創(chuàng)新驅動。

對政治與經濟的考察都需要了解它們的時間情景，考察經濟新常態(tài)下的政府職能也應如此。經濟新常態(tài)下固然要求政府尊重市場在資源配置中的決定性作用，并以制度的籠子來規(guī)范和約束其職能的履行。但是，誠如“諾斯悖論”所啟示的那樣，經濟的增長無法離開政府的作用，政府同樣也是經濟衰退的始作俑者。因此，新常態(tài)下經濟的可持續(xù)增長需要政府職能的有效履行。當下，經濟新常態(tài)下中國政府職能面臨著價值性、結構性以及工具性困局。

一、政府職能的價值性困局及其消解

中國政府職能的價值性困局是指政府職能履行中的價值依歸迷失，主要包括價值導向困局與價值衡量困局兩方面。其一，價值導向困局。人民利益至上是政府職能的價值依歸。改革開放之初，由于經濟的落后以及人民生活水平普遍較低，“發(fā)展是硬道理”成為各級政府履行職能的根本指針，人民利益至上的首要前提就是經濟有效增長。但是粗放式經濟增長導致了“國富與民生的失調”、生態(tài)環(huán)境的惡化、兩級分化等問題，出現(xiàn)了經濟雖然還在保持相對高速的增長，但人民的幸福感與獲得感卻在下滑。經濟新常態(tài)下，人民對經濟增長的質量與可持續(xù)性有著新的期待，經濟的發(fā)展既要有量的增長，更要有質的提升。因此，政府職能的履行要打破僅僅以經濟增長為導向的價值困局。其二，價值衡量困局。在分稅制改革完成后，形成了以GDP增長率來衡量政府績效的客觀事實。在中央集權的體制下，作為經濟增長主要動力來自于上級的偏好。如果在兼顧增長效率與分配公平的前提下，對上負責本無可厚非。但問題在于，分配公平所突顯的民生政績往往需要較長的呈現(xiàn)周期，而政府主要官員為了在有限任期內盡可能快地顯出政績，往往會基于個人理性，通過政府行政來高效推動經濟增長。在經濟新常態(tài)下，基于消費能力帶來的人民話語權的提升，移動互聯(lián)技術帶來的監(jiān)督政府職能履行的實時化與常態(tài)化，加之政府績效考核指標的生態(tài)化與綠色化，政府既要對上負責，更要對人民負責。因此，政府職能的履行將會打破過往的對上不對下負責的價值困局。

經濟新常態(tài)下若要破解政府職能的困局，需要政府職能的價值重塑即重新塑造政府職能履行過程的價值導向與價值規(guī)范。政府職能的價值重塑過程也是政府合法性獲取的重塑過程。

首先，樹立法治價值。政府職能的履行依據(jù)法律，受法律制約；同樣，社會秩序、市場交易也受法律保護、法律保障?；谥袊壳暗姆山Y構與政治體制，經濟新常態(tài)下中央政府與地方政府間的動態(tài)博弈將更具可預見性，中央政府與地方政府間的財權與事權趨向均衡，市場機制在資源配置中的決定性作用則更加明確了政府職能履行的法治品格。一方面，基于依法有效服務的原則，各級政府職能的履行必須依據(jù)法律，“有權力不能任性”，做到“法無授權不可為”；另一方面，政府職能在履行過程中，如果出現(xiàn)對公民權利的侵犯、對公共利益的損害等現(xiàn)象，則要受到法律的制裁，并承擔相應的法律責任，同時，為受損的權利與利益提供有效的救濟渠道。

其次，樹立生態(tài)價值。樹立生態(tài)價值的首要任務就是建設生態(tài)型政府。所謂生態(tài)型政府，是指“將實現(xiàn)人與自然的自然性和諧作為其基本目標，將遵循自然生態(tài)規(guī)律和促進自然生態(tài)平衡作為其基本職能，并將這種目標與職能貫穿到政府制度、行為、能力和政府文化等諸方面”。中共十八大“五位一體”戰(zhàn)略布局的提出是樹立生態(tài)價值導向的政府表態(tài)，生態(tài)環(huán)境保護獲得前所未有的重視，政府績效考核指標將具有更多“綠色”。這就要求經濟的發(fā)展要秉承生態(tài)優(yōu)先的價值理念，政府職能的履行要以促進人與自然的和諧相處為目標。

最后，樹立服務價值。服務是政府存在的基點，政府職能的服務價值集中體現(xiàn)在服務型政府的建設上。服務型政府就是以公共服務為主要職能的政府。公共服務不但是民眾的需要，也是政府自證合法性的需要。“提供優(yōu)質的公共服務是服務型政府的立足點，服務性是政府的正當性基礎”。經濟新常態(tài)下，政府要主動作為，促進公共管理范式由“管理型”向“服務型”轉變，要善于“使用‘歸納法’，通過制度化的參與渠道，讓民眾暢所欲言”，滿足各個階層民眾的公共服務需求，以獲取最大化的合法性資源。

二、政府職能的結構性困局及其消解

政府推動型的經濟增長雖然是特定歷史條件下的產物，具有相對的合理性，但是在中國經濟進入新常態(tài)后，市場體系相對完善，要素流動相對自由，價格機制相對有效，既有的政府職能結構面臨著新困局。其一，發(fā)展經濟與提供服務的困局。發(fā)展經濟是政府職能的重要使命，但是，經濟發(fā)展是在相對完善的市場體系下，市場主體通過全要素生產率的提高來實現(xiàn)的。政府要做的是提供優(yōu)質的公共服務，包括供應完善的市場規(guī)則、高質量的基礎設施等等，而非干預企業(yè)的市場活動過程，也就是說政府要通過優(yōu)質的公共服務供給來實現(xiàn)經濟發(fā)展。但現(xiàn)實中，政府重市場干預、輕服務供給的現(xiàn)象屢見不鮮。其二，簡政放權與放管結合的困局。中國經濟歷來被詬病為“審批經濟”。為進一步完善市場經濟體制，特別是中共十八屆三中全會以來，中央政府力推簡政放權，從審批內容到審批形式，從審批主體到審批程序，根據(jù)“法無授權不可為”的原則建立“權力清單”，根據(jù)“法定責任必須為”的原則建立 “責任清單”，并強化政府事后監(jiān)督與服務。問題是建立“清單”容易，但要落實“清單”、強化監(jiān)管服務卻任重道遠。

經濟新常態(tài)下政府職能結構性困局的破解有賴于政府職能的結構轉型。所謂政府職能的結構轉型是指政府根據(jù)市場價值導向對職能重心進行結構調整?；谛碌恼c市場、政府與社會的關系結構，政府需要調整職能結構，更好地提供公共服務，以便促進經濟的可持續(xù)增長。

首先，強化政府本有職能。它強調的是通過政府職能的有效行使，從而實現(xiàn)經濟社會的全面發(fā)展?！霸谝恍┬碌臈l件下，市場并不是帕累托有效的……不完美信息和不完全的市場也會使市場經濟產生問題”：經濟新常態(tài)下，政府除了要尊重市場在資源配置中的決定性作用、完善市場交易規(guī)則之外，還應該強化以下三方面的職能：

一是保護產權。產權的界定與保護是市場發(fā)揮資源配置決定性作用的前提條件。“產權制度的基本功能是給人們提供一個追求長期利益的穩(wěn)定預期和重復博弈的規(guī)則”。因此，經濟新常態(tài)下政府必須要為市場主體提供公平透明的規(guī)則體系，以減少市場交易的不確定性。二是解決信息外部性問題。信息不完美存在所有的經濟中。信息具有公共物品的屬性，具有消費上的非競爭性。對企業(yè)而言，信息的收集和處理成本異常高昂。但是信息一旦形成，允許一個企業(yè)分享既得信息的邊際成本為零。正因如此，政府可以利用大數(shù)據(jù)技術，建設開放的云平臺，提高數(shù)據(jù)的利用率與共享度，為經濟新常態(tài)下企業(yè)的發(fā)展提供便利。三是激勵創(chuàng)新。創(chuàng)新是改革的第一動力，是新常態(tài)下穩(wěn)增長、調結構、促轉型的關鍵。政府應該充分發(fā)揮其創(chuàng)造性，支持基礎研究和溢出效應的研究，激勵市場主體通過創(chuàng)新來獲得較高的相對價格，從而形成鼓勵創(chuàng)新的報酬遞增機制，不斷改善經濟績效。

其次，清除政府附加職能。這是指經濟新常態(tài)下政府應縮小干預的范圍，降低干預的限度。“市場的缺陷并不是把問題轉交給政府去處理。政府也存在失靈。多數(shù)情況下，政府失靈所產生的負效用要遠甚于市場失靈。

一般情況下，政府更傾向于將有限的資源投入到容易出政績的領域之中。所以，人們經常看到政府像一個企業(yè)家那樣投入到經濟增長過程之中。以房地產業(yè)為例，“土地開發(fā)、土地征用等圈地行為雖然消耗了寶貴的土地資源，卻能夠在短期內為地方政府聚斂大量的財政收入，又能帶動房地產發(fā)展，繼而直接拉動居民居住消費和社會投資，因此地方政府大都樂此不?！?。這便造成了一邊是以房地產業(yè)的飛速發(fā)展，另一邊卻是房價飛漲。政府通過支配金融資源進行廣撒網全覆蓋式的行業(yè)投資，結果便是經濟增長與產能過剩和重復建設相伴隨。雖然政府間的趨利性競爭在客觀上促進了產權的保護，但是，“對經濟資源的行政支配權不但會造成經濟效率的損失，還會造成政治上的破壞”。因此，經濟新常態(tài)下必須深化簡政放權，弱化政府對市場的干預，建立政府“權力清單”與“責任清單”，限制政府直接參與到競爭性經濟領域，特別是限制政府對企業(yè)經營活動的干預，把政府的權力關進制度的籠子里。

最后，回歸政府社會職能。這是指經濟新常態(tài)下政府要把原本不該管也管不好的事項歸還給社會，做到有所為有所不為。這里的社會包括非政府組織、公民志愿性團體等公民社會組織。政府向社會放權已有很多實踐。如上海浦東新區(qū)在2007年提出 “黃頁標準”，即電話黃頁上找得到的社會服務職能，政府都應逐步退出，引導社會組織來承接。

經濟新常態(tài)下應充分發(fā)揮社區(qū)與志愿者組織在承接政府轉化職能的重要作用。社區(qū)治理具有低成本、公民參與性強以及受歡迎度高等優(yōu)點。社區(qū)治理可以充分開發(fā)和利用社區(qū)文化資源、人力資源，通過在社區(qū)內建立各種敬老院、康復中心、幼兒園等設施，對老年人、兒童和殘疾人等實行社區(qū)照顧；在清潔環(huán)境、強化治安管理方面，社區(qū)都發(fā)揮著重要作用。同時，要發(fā)揮志愿者組織的功能。雖然志愿者組織的活動范圍在一定程度上受到政府管控，但是志愿者組織在為窮人提供醫(yī)療保健、教育等服務方面具有比較優(yōu)勢。

三、政府職能的工具性困局及其消解

隨著中國市場化進程的深入，政府更多地傾向于選擇合適的工具履行職能，提供公共服務，如基礎設施建設領域中BOT模式就是典型代表。一般認為，民營化既有利于減輕政府財政負擔，又可以有效滿足公民的公共服務需求。但是，與基礎設施、市政公共服務民營化相伴隨的是產生了公共服務價格上漲、公共服務質量較低等問題。經濟新常態(tài)下，這些問題集中表現(xiàn)為政府工具的效益困局。經濟新常態(tài)要求政府更好地承擔起公共服務供給的責任，畢竟“政府責任實現(xiàn)程度的不足（政府失責）與公共服務供給不足”是導致政府工具效益困局的重要原因?，F(xiàn)實中，政府工具的選擇首先考慮的是供給成本而非供給責任，政府更多的是出于甩掉財政包袱，而不是把最廣大人民群眾利益置于首位?；谛敦熜睦?，政府對公共服務供給過程和供給質量的監(jiān)管難免不足，公民對公共服務的價格與質量產生懷疑，對政府工具的運用產生質疑，由此導致政府職能的工具性困局。

經濟新常態(tài)下政府職能工具性困局的破解需要進行政府職能的工具優(yōu)化，即對促進政府有效履行職能而對可供選擇的政府工具進行的改進。工具優(yōu)化強調的是通過不同政府工具的選擇以及工具間的組合運用，來為政府職能的價值重塑與結構轉型服務。

第一，公共服務質量標準化。公共服務質量標準化是指政府在提供公共服務過程中，對于具有普遍相同或相似特征的產品與服務的性質、數(shù)量、規(guī)模、成本、程序等方面制定具體的標準，并加以推廣實施，以滿足公民日益增長的公共服務需求，獲得最大化社會福利。經濟新常態(tài)下民眾對政府公共服務數(shù)量與質量的要求日益提高，因而，政府公共服務供給也進入了總量增加、內涵擴展、結構優(yōu)化的新階段，這便對政府公共服務供給的價值理念、管理水平、質量提升等方面提出了更高的要求。因此，要在公共服務領域強化質量標準化方法的推廣使用，規(guī)范政府公共服務行為，推動公共服務均等化的實現(xiàn)。

第二，公共服務供給市場化。公共服務供給市場化是指政府在公共服務供給過程中利用市場工具來改善供給效率，提高公共服務質量。根據(jù)國內外學者的研究，公共服務市場化的工具主要包括以下八個方面：①競爭選擇。主要包括公對私的競爭、私對私的競爭以及公對公的競爭。②公私伙伴。主要包括合同外包、特許經營以及共同生產三個方面。③民營化。④使用者付費。主要是把價格機制引入公共服務領域。⑤自由化。⑥政府采購。指政府直接向市場購買產品而不需要提前簽訂合約。⑦政府資助。⑧政府參股。經濟新常態(tài)下，中國的市場體系將更加開放，社會資本的投資領域將更加廣闊。中共十八屆三中全會指出的“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，則進一步開啟了新一輪的PPP熱。因此，政府要善于利用市場化工具，充分發(fā)揮市場主體在資金、技術、管理上的優(yōu)勢，提高公共服務供給的效率與效益。

第三，公共服務流程精簡化。公共服務流程精簡化是指政府根據(jù)民眾對公共服務的實際需求，結合公共服務領域的實際特點，借助于移動互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術的廣泛應用，按照廣泛參與、圍繞結果、程序整合、整體優(yōu)化的原則，對政府公共服務供給的流程進行重新評估、設計與精簡。其核心是構建與完善面向公眾的公共服務供給的“服務鏈”。

一是遞增“服務鏈”的公眾滿意度。公眾需求的滿足、公共服務價值的實現(xiàn)要按照“規(guī)范-便利-效率-尊重”的原則遞增，也就是說，對政府而言，只有做好最基本的公共服務供給，才能實現(xiàn)公眾滿意度的逐級遞增。二是彌合“服務鏈”的“縫隙”。一方面，公共服務流程的精簡要做到從服務需求到產品落實的全過程的無縫對接，特別是對處于變動之中的公共服務的種類、數(shù)量、規(guī)模、性質等信息，形成不同的服務項目，各級政府、市場主體與社會組織要相互配合，業(yè)務流程順暢銜接，實現(xiàn)公共服務的無縫、協(xié)同供給。另一方面，實現(xiàn)從服務體驗到意見反饋再到服務供給的無縫對接，尊重公眾對公共服務的存在感，將公眾對公共服務的改進訴求納入下一環(huán)節(jié)公共服務供給考核中。三是協(xié)調“服務鏈”的普遍性與特殊性關系?！胺真湣笨梢杂行岣吖卜展┙o的效率與質量，具有普遍的適用性。但是由于公共服務的種類繁多，業(yè)務流程具有一定的特殊性，因此，需要根據(jù)具體公共服務的種類、性質、用途、規(guī)模等要素，來確定具體的“服務鏈”，提供具有差異性的優(yōu)質公共服務。四是實現(xiàn)“服務鏈”的一體化。實現(xiàn)從公共服務需求表達到服務滿足的整體系統(tǒng)的轉變，即要推進公眾需求、生產流程、獲取渠道、公共服務等“服務鏈”的優(yōu)化整合，為公眾創(chuàng)造更多的價值，促進公共服務供給與公眾滿意度提升的良性循環(huán)。

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［責任編輯：張震］

F120

A

1009-2382（2016）08-0030-04

※本文系國家社科基金項目“黨的群眾路線在國家有效治理中實現(xiàn)機理研究”（項目編號：14Bzz001）的中期研究成果。

張士威，蘇州科技大學商學院教師 （蘇州215009）；臧乃康，南通大學管理學院教授（南通226019）。