顧德瑞

論分權(quán)背景下中央對(duì)地方財(cái)政之規(guī)制※

顧德瑞

內(nèi)容提要：為防止地方各自為政，也為保障公民基本權(quán)利，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，地方財(cái)政有必要接受中央規(guī)制。然而，通過(guò)何種方式，對(duì)地方財(cái)政的哪些內(nèi)容進(jìn)行何種程度的規(guī)制，使得既不妨礙地方財(cái)政自主權(quán)的落實(shí)，又能對(duì)地方財(cái)政形成有效約束，這是問(wèn)題的癥結(jié)所在。經(jīng)橫向比較，雖然理念和方式都有不同，但法治化規(guī)制，以支出監(jiān)管為重心，全程監(jiān)督、信息化建設(shè)是各國(guó)通行的做法。有鑒于此，我國(guó)不論是規(guī)制范圍、方式還是程序的設(shè)計(jì)，只有遵循法治路徑，才能保障規(guī)制目的的實(shí)現(xiàn)，避免對(duì)地方不當(dāng)干預(yù)。

分權(quán)背景中央規(guī)制地方財(cái)政法治原則

雖然財(cái)政分權(quán)能發(fā)揮地方的積極性和主動(dòng)性，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，但也存在分權(quán)導(dǎo)致無(wú)序的政治競(jìng)爭(zhēng)和中央對(duì)地方控制的嚴(yán)重弱化，引發(fā)地方各自為政的擔(dān)憂。在我國(guó)財(cái)政實(shí)踐中，也確實(shí)存在“一放就亂、一亂就收、一收就死”這一長(zhǎng)期困擾我國(guó)的頑疾。解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于，在實(shí)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)的同時(shí)，保障中央有足夠的能力和手段有效規(guī)制地方的財(cái)政行為。

防止地方各自為政、保障公民基本權(quán)利，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要使命，使得中央對(duì)地方財(cái)政規(guī)制具有相當(dāng)?shù)恼?dāng)性。但通過(guò)何種方式、對(duì)哪些內(nèi)容、采取何種程序和方式等對(duì)地方財(cái)政進(jìn)行規(guī)制才具有合理性，有待于我們進(jìn)一步探討和研究。

一、中央規(guī)制地方財(cái)政的域外經(jīng)驗(yàn)

不論是對(duì)地方財(cái)政收入的控制和調(diào)整、財(cái)政管理規(guī)則的設(shè)定、還是支出監(jiān)管，大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)都采用法治化手段。典型的立法例包括日本的《地方財(cái)政法》、《地方稅法》、《地方交付稅法》，法國(guó)的《地方法典》、《稅收總法典》，德國(guó)的《財(cái)政平衡法》等等。這些國(guó)家在規(guī)制地方財(cái)政層面，以支出監(jiān)管為重心，事前控制、事中監(jiān)督為主要手段，并且將“合法、有效、正當(dāng)”作為中央規(guī)制地方財(cái)政的三大準(zhǔn)則。

1.收入維度：適度控制和法律調(diào)整

在大多數(shù)國(guó)家中，稅收收入都是最重要的財(cái)政收入。中央對(duì)地方財(cái)政收入的控制和調(diào)整重在稅收分配。美國(guó)各級(jí)政府擁有相對(duì)獨(dú)立的稅權(quán)，但州和地方在以下方面受到聯(lián)邦的限制和制約：一是禁止任何州課征進(jìn)出口關(guān)稅；二是不得歧視非本州居民；三是不能對(duì)來(lái)自其他州的貨物征稅；四是不得對(duì)聯(lián)邦政府的債券征稅；五是規(guī)定當(dāng)州和地方政府出現(xiàn)不適當(dāng)課稅時(shí)，聯(lián)邦最高院有權(quán)作出停征的規(guī)定（彭健，2010）。日本稅權(quán)集中于中央，中央通過(guò)《地方稅法》規(guī)定每個(gè)級(jí)別地方稅的稅目、稅率、征收對(duì)象等，以此達(dá)到約束地方稅收收入的目的。但對(duì)開(kāi)征與否、稅率確定等，地方享有一定的自主權(quán)。而對(duì)在《地方稅法》外征收的非法定稅，《地方稅法》731條規(guī)定：“都道府縣或市町村要新設(shè)或變更法定外目的稅時(shí)（法定外普通稅也一樣），必須事先獲得總務(wù)大臣的同意?！笨梢?jiàn)，雖然各國(guó)對(duì)地方稅權(quán)的控制，差異性比較大，但以法律形式進(jìn)行調(diào)整，基于國(guó)情適度控制，是各國(guó)通行的做法。

對(duì)于地方債，日本通過(guò)《地方財(cái)政法》等法律對(duì)地方債的用途、限度等進(jìn)行控制，并以地方同中央?yún)f(xié)商的方式對(duì)地方債管控。同時(shí)，通過(guò)設(shè)定“實(shí)際公債費(fèi)率”、“公債費(fèi)負(fù)擔(dān)比率”，消除地方債的低效性及預(yù)防過(guò)量發(fā)行（內(nèi)山昭，2011）。法國(guó)各級(jí)地方政府對(duì)外舉債時(shí)，可由地方議會(huì)和政府自主決策，嚴(yán)格按相應(yīng)的法律法規(guī)運(yùn)作，中央原則上不采取審批等直接管理方式進(jìn)行干預(yù)。但法國(guó)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政與工業(yè)部?jī)?nèi)的國(guó)庫(kù)司下設(shè)“債務(wù)管理中心”，負(fù)責(zé)對(duì)各級(jí)政府的資產(chǎn)和負(fù)債情況進(jìn)行日常監(jiān)督和管理，確保各級(jí)政府債務(wù)能夠及時(shí)償還并履行對(duì)歐盟承擔(dān)的義務(wù)（樓繼偉，2013）。

通過(guò)財(cái)政調(diào)整，中央欲達(dá)到公共服務(wù)均等化和實(shí)現(xiàn)政策意圖的目的。在德國(guó)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系較為簡(jiǎn)單，其宗旨是讓每個(gè)人享有同樣生活條件的權(quán)利，富裕的州需要拿出25%的增值稅收入，還要通過(guò)累計(jì)稅向均等化項(xiàng)目提供資金，聯(lián)邦政府也要拿出一部分補(bǔ)助金，這些資金是對(duì)弱勢(shì)州進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的，以保障各州大體一致的基本生活標(biāo)準(zhǔn) （孫德超，2011）。日本政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移主要有國(guó)庫(kù)支出金、地方交付稅和地方讓與稅。國(guó)庫(kù)支出金通常有特定用途，中央政府通過(guò)地方交付稅交付金的合理分配來(lái)調(diào)整財(cái)源，消除各地地區(qū)之間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)各地經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，同時(shí)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)行政服務(wù)均衡化（李森，2009）。

2.管理維度：規(guī)則統(tǒng)一和信息聯(lián)動(dòng)

為了實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政信息的統(tǒng)一性和全面性，便于中央掌握，一些國(guó)家對(duì)地方財(cái)政報(bào)告內(nèi)容和形式進(jìn)行了法律規(guī)定，并加大信息化建設(shè)。例如，英國(guó)1982年頒布的《地方政府財(cái)政法案》，意大利1995年的《地方政府預(yù)算、會(huì)計(jì)和報(bào)告法規(guī)》、1996年的《地方政府的預(yù)算和報(bào)表模式法令》，都有這方面的要求。韓國(guó)目前已建成從中央政府一直延伸到市郊、鄉(xiāng)村，各部門、各單位、各地區(qū)之間實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，覆蓋全國(guó)、縱橫交錯(cuò)的電腦信息網(wǎng)絡(luò)。在財(cái)政管理信息系統(tǒng)方面，建立了包括宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理、資金管理、資產(chǎn)、負(fù)債管理及監(jiān)察等內(nèi)容的一整套信息網(wǎng)絡(luò)體系（樸松花，2005）。在美國(guó)，聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局在21個(gè)州設(shè)有統(tǒng)計(jì)中心，對(duì)每個(gè)州內(nèi)每個(gè)縣政府的財(cái)務(wù)狀況掌握得非常全面，對(duì)地方稅費(fèi)、債務(wù)、現(xiàn)金和股票持有量、企業(yè)收入等事項(xiàng)都知道得一清二楚 （張千帆，2012）。

3.支出維度：權(quán)利保障和全程監(jiān)管

基本公共服務(wù)的提供，尤其是社會(huì)救助，大多數(shù)國(guó)家由中央政府制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。如：對(duì)于食物計(jì)劃，美國(guó)由聯(lián)邦政府設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，提供財(cái)源，州負(fù)責(zé)實(shí)施；對(duì)于社會(huì)均等化最低補(bǔ)助，法國(guó)由中央政府設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)政府負(fù)責(zé)管理，財(cái)源來(lái)自于省級(jí)政府的一般性稅收（石油產(chǎn)品國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅）收入；對(duì)于無(wú)法維持最低限度生活者提供的教育補(bǔ)助、住宅補(bǔ)貼、醫(yī)療補(bǔ)助等，日本由中央政府制定標(biāo)準(zhǔn)，地方政府負(fù)責(zé)實(shí)施，財(cái)源由中央和地方按比例共同負(fù)擔(dān)（李三秀，2008）。這標(biāo)準(zhǔn)均指向公民的基本權(quán)利。

對(duì)于支出監(jiān)管，一些國(guó)家向地方派駐專門機(jī)構(gòu)和人員，以期達(dá)到較好規(guī)制地方財(cái)政的效果。西班牙預(yù)算監(jiān)督總署近一半的人員作為財(cái)政監(jiān)督官員派駐各地方、16個(gè)經(jīng)濟(jì)主管部門和30個(gè)國(guó)有大型企業(yè) （公司）。意大利國(guó)庫(kù)部所屬的國(guó)家撥款總署在中央部門、大區(qū)、省、市等派設(shè)直屬機(jī)構(gòu)或派駐監(jiān)督代表。法國(guó)設(shè)置財(cái)政監(jiān)察專員，由經(jīng)濟(jì)、財(cái)政與工業(yè)部預(yù)算司進(jìn)行管理，派駐到各大區(qū)，代表經(jīng)濟(jì)財(cái)政部就地監(jiān)察。法國(guó)還設(shè)置公共會(huì)計(jì)，由公共會(huì)計(jì)司垂直管理。公共會(huì)計(jì)在材料齊備、符合預(yù)算要求和人員簽字有效這三個(gè)條件同時(shí)具備的條件下，進(jìn)行正常的撥款、記賬工作。如果支付過(guò)程中有疑義，公共會(huì)計(jì)可以向指令發(fā)出者索要更為詳細(xì)的材料和撥付理由，起到事中監(jiān)督的作用（王晟，2013）。

二、我國(guó)中央規(guī)制地方財(cái)政的主要問(wèn)題

雖然我國(guó)《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)涉及財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容，但內(nèi)容過(guò)于分散，無(wú)法形成完整體系，且對(duì)中央規(guī)制地方財(cái)政的原則、內(nèi)容、程序和可采取的措施等基礎(chǔ)性問(wèn)題缺乏規(guī)定。再者，我國(guó)對(duì)地方財(cái)政的規(guī)制一直倚重于對(duì)地方財(cái)政收入的控制，而對(duì)地方財(cái)政支出和管理缺乏有效規(guī)制，事前和事中監(jiān)管不力，地方財(cái)政信息系統(tǒng)和披露制度滯后，導(dǎo)致我國(guó)財(cái)政資金效率低下和各種財(cái)政腐敗頻發(fā)。

1.收入維度：鉗制財(cái)權(quán)和政策調(diào)整

對(duì)地方財(cái)政收入，尤其是稅收，1994年分稅制改革以來(lái)中央一直嚴(yán)格控制，地方稅權(quán)幾乎不存在。而且收入分成確定和調(diào)整的主導(dǎo)權(quán)完全掌握在中央政府手中，以其發(fā)布的規(guī)范性文件①《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》（國(guó)發(fā)〔1993〕第85號(hào)）、《關(guān)于調(diào)整證券交易印花稅中央與地方分享比例的通知》（國(guó)發(fā)〔1996〕49號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)所得稅收入分享改革方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2001〕37號(hào)）等。作為劃分依據(jù)，不僅存在位階比較低、分成規(guī)則穩(wěn)定等問(wèn)題，而且由利益方中央政府來(lái)確定規(guī)則，缺乏客觀公正性。概言之，對(duì)于地方稅權(quán)的控制超出了合理范疇，一定程度上戕害了地方財(cái)政自主權(quán)，也是造成地方財(cái)政困難的重要原因。

目前中央對(duì)地方債的規(guī)制，形式上嚴(yán)格控制，實(shí)質(zhì)上嚴(yán)重脫管。不論是1994年《預(yù)算法》，還是2014年修訂后的《預(yù)算法》，對(duì)地方債一直實(shí)行嚴(yán)格控制。為落實(shí)《預(yù)算法》關(guān)于地方債的相關(guān)內(nèi)容，國(guó)務(wù)院發(fā)布了 《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)），財(cái)政部發(fā)布了《2015年地方政府一般債券預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕47號(hào)）都涉及中央對(duì)地方債的控制和約束，可謂相當(dāng)嚴(yán)格，但依舊收效甚微。這主要是因?yàn)?，“地方債”并非地方政府的?dú)立作品，它的存在和發(fā)展既有體制本身的原因，也是中央政府默許甚至縱容的結(jié)果。就財(cái)政體制而言，1994年實(shí)施分稅制之后，政府間收入分配界限雖然較為明確，但是支出責(zé)任劃分并不清晰。進(jìn)入新世紀(jì)之后，日益增長(zhǎng)的城市建設(shè)、社會(huì)保障、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)讓地方政府不堪重負(fù)，入不敷出①熊偉：《地方債與國(guó)家治理：基于法治財(cái)政的分析路徑》，《法學(xué)評(píng)論》2014年第2期。。

在轉(zhuǎn)移支付中，中央享有絕對(duì)主導(dǎo)權(quán)和控制權(quán)，規(guī)范性不強(qiáng)和地方“討價(jià)還價(jià)”等的存在導(dǎo)致了該制度的隨意性較大，不能起到均衡財(cái)力的作用。2015年，中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付55181億元，其中：稅收返還5081.98億元，一般性轉(zhuǎn)移支付28475.4億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付21623.62億元。稅收返還是以保證地方既得利益為依據(jù)的，它將原來(lái)的財(cái)力不均帶入了分稅制財(cái)政體制中，基本未能解決由于歷史原因造成的地區(qū)間財(cái)力分配不均和公共服務(wù)水平差距較大的問(wèn)題，不能充分體現(xiàn)財(cái)政均衡的原則。中央對(duì)地方的財(cái)政專項(xiàng)撥款補(bǔ)助還缺乏比較規(guī)范的法律依據(jù)和合理分配標(biāo)準(zhǔn)（劉劍文、熊偉，2014）。當(dāng)前，雖然轉(zhuǎn)移支付被揉入《預(yù)算法》中，對(duì)其進(jìn)行了一些原則性的規(guī)定，但相關(guān)配套規(guī)則跟進(jìn)不及時(shí)，財(cái)政部依然是規(guī)則和實(shí)施的主導(dǎo)者。加之，缺乏透明性和相關(guān)利益主體的參與，隨意性仍很強(qiáng)，“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象仍有生存的土壤。

2.管理維度：信息缺失和制度闕如

雖然在政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)（金財(cái)工程）中設(shè)有地方預(yù)算匯總管理系統(tǒng)、中央對(duì)地方專項(xiàng)撥款管理系統(tǒng)、轉(zhuǎn)移支付測(cè)算系統(tǒng)等子系統(tǒng)，涉及地方財(cái)政信息，財(cái)政部也發(fā)文②《關(guān)于＜地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)推廣運(yùn)用＞的通知》（財(cái)預(yù)〔2012〕78號(hào)）。推動(dòng)地方政府性債務(wù)的信息化管理，這有助于對(duì)地方債實(shí)時(shí)監(jiān)控，但與其他地方財(cái)政信息不能聯(lián)動(dòng)。加之，一些財(cái)政信息并未完全納入數(shù)據(jù)采集，在一定程度上造成財(cái)政信息的失真，完整的地方財(cái)政信息平臺(tái)沒(méi)有建立起來(lái)。當(dāng)前，我國(guó)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告還處于試行階段，這之前，地方財(cái)政的變動(dòng)情況不能完整呈現(xiàn)，中央無(wú)法對(duì)其進(jìn)行動(dòng)態(tài)和實(shí)時(shí)監(jiān)控。再者，以此為基礎(chǔ)的信息披露制度更是缺失，阻塞了中央通過(guò)信息披露掌握地方財(cái)政變動(dòng)信息的渠道。

3.支出維度：強(qiáng)行管制和監(jiān)管不足

就財(cái)政支出結(jié)構(gòu)而言，我國(guó)對(duì)于一些關(guān)系民生和公民基本權(quán)利的領(lǐng)域，如教育、醫(yī)療等，更多的是側(cè)重于對(duì)某具體領(lǐng)域的政策支持，而非直接具體到公民基本權(quán)利，即通過(guò)對(duì)于無(wú)法維持最低限度生活者提供教育補(bǔ)助、醫(yī)療補(bǔ)助等滿足公民基本的教育、醫(yī)療等的需求。這種政策性支出多被中央以法律法規(guī)和其他規(guī)范的形式硬化為地方法定支出。實(shí)踐中，法定支出被“層層加碼”，很多還屬“一票否決”，以致越基層的政府，法定支出占財(cái)政總支出的比重就越大。而實(shí)際上，不同地區(qū)、不同層級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政能力及急需解決的實(shí)際問(wèn)題存在較大差異，地方政府需要根據(jù)自身的優(yōu)先次序?qū)︻A(yù)算資金尤其是增量財(cái)力予以配置，在各個(gè)支出項(xiàng)目之間取長(zhǎng)補(bǔ)短、統(tǒng)籌安排，最大限度地發(fā)揮財(cái)政資金的整體效益。面對(duì)法定支出這一“上方寶劍”，地方預(yù)算自主被極大地限縮 （閆海，2012）。

分稅制改革之后，隨著“兩個(gè)比重”的提高，各種財(cái)政資金開(kāi)始以“專項(xiàng)”和“項(xiàng)目”的方式向下分配（周飛舟，2012）。這種“專項(xiàng)”和“項(xiàng)目”多要求地方各級(jí)政府和部門提供相應(yīng)的配套資金，導(dǎo)致地方財(cái)政支出的碎片化。地方配套資金是否到位歷來(lái)是審計(jì)署審計(jì)的重點(diǎn)，大大強(qiáng)化了配套資金的約束力。雖然《預(yù)算法》第十六條規(guī)定：“上級(jí)政府在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，不得要求下級(jí)政府承擔(dān)配套資金”，但在央地事權(quán)不明的情況下，配套資金現(xiàn)象仍大量存在。

對(duì)于財(cái)政支出監(jiān)管，我國(guó)過(guò)于倚重于事后監(jiān)督、突擊性檢查，缺乏全方位跟蹤，事前控制和事中監(jiān)督嚴(yán)重滯后。由于事前、事中監(jiān)督不夠，在申請(qǐng)資金過(guò)程中編造項(xiàng)目、夸大項(xiàng)目開(kāi)支騙取資金的情況屢禁不止，在資金使用過(guò)程中截留、挪用、浪費(fèi)資金的問(wèn)題比較嚴(yán)重（馬海濤，2009）。從近年來(lái)財(cái)政部和審計(jì)署查處的情況來(lái)看，一些本可以采取措施加以防范的風(fēng)險(xiǎn)，最后演變成案件，既影響財(cái)政效果的發(fā)揮，不利于提高人民公共福祉，也影響正常的預(yù)算執(zhí)行，干擾財(cái)政秩序。

三、中央規(guī)制地方財(cái)政的進(jìn)路

中央規(guī)制地方財(cái)政的最終落腳點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、保障公民基本權(quán)利，所以各項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)圍繞這一根本目，沿著法治化的路徑展開(kāi)，真正做到“合法”、“有效”、“正當(dāng)”。

1.合理設(shè)定規(guī)制限度

規(guī)制的設(shè)計(jì)和實(shí)施必須基于正當(dāng)目的，而非中央自身利益。對(duì)地方財(cái)政收入的控制和調(diào)整應(yīng)以防止地方肆意侵奪公民財(cái)產(chǎn)、滿足公民基本公共服務(wù)需求和保障市場(chǎng)統(tǒng)一等為目的導(dǎo)向，支出規(guī)制則在于財(cái)政資金投向和使用的合法、合理、有效，而管理規(guī)則的設(shè)定在于方便行政、提高行政效率等。這些目的約束本質(zhì)上等同于規(guī)制限度。規(guī)制制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施只要達(dá)成相應(yīng)目的即可，超過(guò)這些目的采取措施，將被視為對(duì)地方財(cái)政自主權(quán)的不當(dāng)干預(yù)。規(guī)制工具的選擇則應(yīng)當(dāng)符合比例原則，即，規(guī)制工具應(yīng)當(dāng)有助于相應(yīng)目的的實(shí)現(xiàn)；不同規(guī)制工具之間，應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)地方財(cái)政干預(yù)最小的。

2.建構(gòu)規(guī)制法律體系

建構(gòu)規(guī)制法律體系的目的在于，將地方財(cái)政權(quán)約束在法治和憲制的框架里，更多地運(yùn)用憲法和法律的手段，提高中央政府的宏觀管理水平，保障中央對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)和整個(gè)社會(huì)的實(shí)際調(diào)控能力，這也正是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)憲政化的要求（王旭偉，2012）。鑒于當(dāng)前情況，可以考慮的方案是，形成以《財(cái)政監(jiān)督法》為中心，《地方財(cái)政法》、《地方稅法》為側(cè)翼，《財(cái)政基本法》、《預(yù)算法》、《財(cái)政收支劃分法》等法律為基準(zhǔn)的多層次、全方位的財(cái)政規(guī)制體系，實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方財(cái)政規(guī)制的法治化。

3.適度下放財(cái)權(quán)與法治調(diào)控

鑒于我國(guó)國(guó)情和長(zhǎng)期中央集權(quán)的歷史傳統(tǒng)，雖然我們不能如同美國(guó)那樣賦予地方獨(dú)立稅權(quán)，但可以效仿日本、韓國(guó)等國(guó)家，采用適度集中、相對(duì)分散的稅權(quán)劃分模式。例如，可以考慮由中央制定統(tǒng)一的《地方稅法》來(lái)規(guī)制地方稅的稅目、稅率、征收對(duì)象等等，地方選擇開(kāi)征與否。對(duì)于一些稅種，也可以賦予地方部分調(diào)整權(quán)，如稅率調(diào)整、減免權(quán)等。當(dāng)然，基于稅收法定原則，這些信息應(yīng)當(dāng)向中央立法機(jī)關(guān)備案，以便其監(jiān)控。對(duì)地方的不當(dāng)征稅，由全國(guó)人大常委會(huì)予以糾正或廢止。

如若地方財(cái)政收入能夠滿足地方財(cái)政支出需要，對(duì)地方債嚴(yán)格控制當(dāng)屬必要。但當(dāng)前的情況是，地方財(cái)政困難，而地方的各項(xiàng)建設(shè)又不得不開(kāi)展。此種情況下，在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可控范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大地方的發(fā)債自主權(quán)，改批準(zhǔn)制為協(xié)商制，地方可依據(jù)各自財(cái)力情況和實(shí)際需要向中央上報(bào)舉債計(jì)劃，并就額度等同中央?yún)f(xié)商，商定后地方方可舉借債務(wù)，未經(jīng)同意發(fā)債的則會(huì)受到相應(yīng)地懲罰。可以借鑒日本的做法，通過(guò)“實(shí)際公債費(fèi)率”、“公債費(fèi)負(fù)擔(dān)比率”等指標(biāo)消除地方債的低效性及預(yù)防過(guò)量發(fā)行，并且將地方發(fā)債的信息全部納入管理系統(tǒng)。與其讓地方繞開(kāi)管制，通過(guò)隱性途徑籌集資金，非規(guī)范化運(yùn)作，倒不如讓其陽(yáng)光下運(yùn)轉(zhuǎn)，更利于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的控制。

4.以支出監(jiān)管為規(guī)制重心、權(quán)利保障為準(zhǔn)則

當(dāng)前，中央規(guī)制的重心應(yīng)當(dāng)由對(duì)地方財(cái)政收入的控制轉(zhuǎn)向支出監(jiān)管，保證財(cái)政資金的合理投向和高效使用。對(duì)地方財(cái)政的規(guī)制，收入和管理層面主要通過(guò)法律進(jìn)行，而對(duì)于支出則需要通過(guò)設(shè)置合理有效的程序，形成事前防范、事中摸底、事后調(diào)查和全程督促相互銜接的財(cái)政監(jiān)管程序。當(dāng)然，具體程序的設(shè)計(jì)和應(yīng)用應(yīng)當(dāng)滿足適用性、全面性、重要性和效益性等原則，并適時(shí)對(duì)各種程序作出調(diào)整（于國(guó)安，2004）。在支出監(jiān)督過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)事前和事中監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)擴(kuò)充我國(guó)財(cái)政部駐地方財(cái)政監(jiān)管專員的職權(quán)，由其審查預(yù)算計(jì)劃是否符合規(guī)定，以保障預(yù)算計(jì)劃順利通過(guò)，避免可能的失誤；以日常監(jiān)管為主、突擊性檢查為輔?？山梃b法國(guó)的做法，實(shí)現(xiàn)資金支配權(quán)與資金管理權(quán)分離，由中央來(lái)掌控資金管理權(quán)，對(duì)于財(cái)政腐敗頻發(fā)的我國(guó)來(lái)說(shuō)具有相當(dāng)?shù)默F(xiàn)實(shí)意義。

對(duì)于地方財(cái)政支出，中央不應(yīng)當(dāng)過(guò)度干預(yù)，過(guò)度使用強(qiáng)制性政策，政策誘導(dǎo)和審慎監(jiān)管更為妥當(dāng)。對(duì)需要政策支持的領(lǐng)域，可以采用誘導(dǎo)性支出以及簽訂目標(biāo)協(xié)議等形式，既可以實(shí)現(xiàn)中央政策意圖，又不過(guò)度侵害地方財(cái)政自主權(quán)?？煽紤]的方案是，改造專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。雖然專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付存在諸多問(wèn)題，但其政策誘導(dǎo)性是不容抹殺的。首先，應(yīng)當(dāng)盡量減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的配套資金，對(duì)貧困地區(qū)給予特殊照顧。其次，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付通過(guò)比例原則的審查方可進(jìn)行。除此之外，相比與中央行政命令式的強(qiáng)制支出，和地方簽訂目標(biāo)責(zé)任書的做法更為妥當(dāng)。

5.構(gòu)建中央規(guī)制的信息平臺(tái)和披露制度

財(cái)政數(shù)據(jù)的處理是有效進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督的基礎(chǔ)和前提。數(shù)據(jù)需要集中統(tǒng)一，并需要進(jìn)行有效地管理，才能實(shí)現(xiàn)綜合分析，并以此為財(cái)政監(jiān)督提供有效依據(jù)。建設(shè)財(cái)政數(shù)據(jù)中心，通過(guò)多維分析和報(bào)表系統(tǒng)，較好解決類似財(cái)政監(jiān)督數(shù)據(jù)量龐大、數(shù)據(jù)來(lái)源復(fù)雜和數(shù)據(jù)分析高度綜合的問(wèn)題，可以有效解決傳統(tǒng)依賴人工的瓶頸，有力推動(dòng)監(jiān)督的時(shí)效性和準(zhǔn)確性 （楊明霞、逯峰、凌捷，2011）。在財(cái)政數(shù)據(jù)中心中融入地方稅收、財(cái)政、地方債等地方財(cái)政信息，實(shí)現(xiàn)財(cái)政信息的全覆蓋和動(dòng)態(tài)控制。

為保障財(cái)政數(shù)據(jù)與各級(jí)政府真實(shí)運(yùn)行狀況的動(dòng)態(tài)聯(lián)動(dòng)，還應(yīng)當(dāng)建立和完善政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，并以此為基礎(chǔ)建構(gòu)地方財(cái)政信息披露制度?！额A(yù)算法》第97條僅規(guī)定了建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，以及向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。但為了更好地掌握地方財(cái)政的變動(dòng)情況，還應(yīng)定期向中央進(jìn)行備案。2015年開(kāi)始，財(cái)政部開(kāi)始著手推進(jìn)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建設(shè)并多次發(fā)文。為建構(gòu)完整和有效的信息披露制度，不僅地方政府要定期向中央提供政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等地方財(cái)政信息，如遇重大事項(xiàng)，還應(yīng)以專項(xiàng)報(bào)告的形式向中央披露其中的財(cái)政收支情況。

1.彭健著：《地方財(cái)政理論架構(gòu)與體制優(yōu)化》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2010年版。

2.［日］內(nèi)山昭著，施錦芳譯：《日本發(fā)行地方債的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)》，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2011年版。

3.樓繼偉著：《中央政府間財(cái)政關(guān)系再思考》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2013年版。

4.孫德超著：《財(cái)政體制的政治分析》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版。

5.李森著：《日本中央和地方財(cái)政關(guān)系及特征》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2009年版。

6.樸松花：《借鑒韓國(guó)經(jīng)驗(yàn) 加快構(gòu)建我國(guó)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制》，《哈爾濱市委黨校學(xué)報(bào)》2005年第6期。

7.王旭偉著：《憲法視野下我國(guó)中央與地方財(cái)政關(guān)系研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2012年版。

8.于國(guó)安主編：《財(cái)政監(jiān)督理論與實(shí)務(wù)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2004年版。

［責(zé)任編輯：張震］

F812.2

A

1009-2382（2016）08-0073-05

※本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“分稅制模式下地方財(cái)政自主權(quán)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15AFX021）的階段性成果。

顧德瑞，武漢大學(xué)法學(xué)院博士生（武漢430072）。