宿遷市農(nóng)村金融學(xué)會青年研究會課題組

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款銀行供給意愿調(diào)查研究

宿遷市農(nóng)村金融學(xué)會青年研究會課題組

本文通過實地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的銀行供給意愿不強，“惜貸”現(xiàn)象明顯，建議從完善相關(guān)配套政策，夯實土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)；構(gòu)建銀保合作模式，探索貸款風(fēng)險緩釋及補償新路徑；完善貸款要素設(shè)計，提高客戶滿意度三個方面提升銀行信貸供給意愿，促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款健康發(fā)展。

一、基本情況

2015年，課題組先后兩次對江蘇省農(nóng)村改革試驗區(qū)、宿遷市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點縣——泗洪縣2014年農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款有關(guān)情況進(jìn)行實地調(diào)查。此次調(diào)查的重點是銀行貸款供給意愿，主要從兩方面展開。一是對2014年泗洪縣發(fā)放農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的6家銀行客戶經(jīng)理的貸款意愿進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查采用面談、調(diào)查問卷相結(jié)合的方式。由于銀行對信貸客戶經(jīng)理實行嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，客戶經(jīng)理一方面擁有一定的貸款獨力決策權(quán)，另一方面要求“放的出去，收的回來”，否則經(jīng)濟(jì)利益受損。因此，考慮到客戶經(jīng)理與銀行利益休戚相關(guān)，本課題組以信貸客戶經(jīng)理為調(diào)查樣本，用客戶經(jīng)理意愿替代銀行意愿。二是調(diào)閱、整理了泗洪縣相關(guān)金融主管部門提供的統(tǒng)計報表，掌握了2014年末全縣90筆、累計金額為5888萬元的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的基本要素。通過對貸款基本要素的考量，側(cè)面了解農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款銀行貸款供給意愿。

二、調(diào)查分析

（一）銀行貸款意愿分析。此次調(diào)查共發(fā)放問卷120份，收回112份，最終獲得有效問卷102份。受訪信貸客戶經(jīng)理平均年齡38.6歲，平均工作年限18.8年，平均信貸工作年限12.3年，大專以下學(xué)歷32人，大專學(xué)歷46人，本科學(xué)歷24人。

1．銀行貸款意愿不高。調(diào)查樣本顯示，24名信貸客戶經(jīng)理否認(rèn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款具有發(fā)展?jié)摿Γ?8名信貸客戶經(jīng)理認(rèn)為由于國家政策導(dǎo)向明確，地方政府推動力度較大，土地確權(quán)辦證等基礎(chǔ)工作有序推進(jìn)，貸款具有發(fā)展?jié)摿?。但是，具有開展此項業(yè)務(wù)意愿的客戶經(jīng)理僅有32人，占31.4%，其中意愿強烈的客戶經(jīng)理僅有12人，占11.8%；不愿意開展的客戶經(jīng)理有70人，占68.6%。這表明銀行發(fā)放農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的主觀意愿不高。

2．銀行貸款意愿不高的原因分析。一是貸款風(fēng)險處置的市場化路徑缺失。調(diào)查樣本顯示，63人認(rèn)為是貸款風(fēng)險處置的市場化路徑缺失，特別體現(xiàn)在抵押物處置困難上；15人認(rèn)為抵押物市場價值波動大；9人認(rèn)為土地價值評估不夠科學(xué)；7人認(rèn)為土地社保功能的替代品缺失。由此可見，貸款風(fēng)險處置的市場化路徑缺失是銀行“惜貸”的最主要原因。二是農(nóng)村土地價值不高。深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前客戶經(jīng)理在做貸款決策時，抵押土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性、產(chǎn)權(quán)市場價格也是考慮的因素。產(chǎn)權(quán)明晰、穩(wěn)定、城鎮(zhèn)化程度高、市場價值較高的土地更受歡迎。調(diào)查樣本顯示，對于土地價值，僅有3人表示土地價值高，24人認(rèn)為土地價值一般，43人認(rèn)為土地價值低。這表明，土地價值不高是銀行“惜貸”的次要因素。農(nóng)業(yè)的低效化與風(fēng)險性、土地經(jīng)營收益不確定性，也加劇了銀行對土地價值的判斷難度。三是土地社保功能的替代品缺失。從擁有承包權(quán)的農(nóng)戶方面，考量銀行實現(xiàn)抵押權(quán)的難易程度，課題組設(shè)計了兩個問題：其一，農(nóng)村土地是農(nóng)民生活的基本保障嗎？在調(diào)查樣本中，97人回答是，占總樣本的95.1%。對農(nóng)民而言，土地不僅具有經(jīng)濟(jì)意義上的生產(chǎn)功能，還有社會意義上的保障功能。其二，客戶違約后銀行實現(xiàn)抵押權(quán)的難度如何。在調(diào)查樣本中，85人認(rèn)為很難，其中67人認(rèn)為“不歸還貸款，就收回并變賣土地”的壓力與威脅對農(nóng)戶而言難以實現(xiàn)。四是相關(guān)配套不夠健全。針對抵押相關(guān)制度方面的約束，課題組設(shè)置了抵押權(quán)評估問題、抵押品處置風(fēng)險、地方政策導(dǎo)向變更風(fēng)險、相關(guān)法律法規(guī)不健全等四個選項。在調(diào)查樣本中，分別有18人、46人、6人、32人作出了相應(yīng)選擇。這表明，銀行對地方政府政策導(dǎo)向比較肯定，對抵押物評估問題有所顧忌，對健全相關(guān)法律法規(guī)比較期待，但對抵押品處置風(fēng)險擔(dān)憂明顯。

（二）貸款基本要素分析。調(diào)查結(jié)果顯示，93.1%信貸客戶經(jīng)理認(rèn)為泗洪縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款有關(guān)配套基本到位（政府出臺了試點工作實施方案、成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所、推動土地確權(quán)辦證工作，銀行也推出了具體管理辦法），但貸款發(fā)放情況不容樂觀。結(jié)合上述90筆農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的調(diào)查信息，課題組對貸款要素分析如下：

1．貸款對象。調(diào)查樣本顯示，90個借款人中，有14個家庭農(nóng)場，占比15.6%；2個農(nóng)業(yè)企業(yè)，占比2.2%；65個專業(yè)大戶，占比72.2%；8個專業(yè)合作社，占比8.9%；僅有1個農(nóng)戶，占比1.1%。這表明，迫于地方政府的干預(yù)，銀行將貸款目標(biāo)瞄準(zhǔn)專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場等優(yōu)質(zhì)存量客戶。與農(nóng)戶相比，這些客戶具有一定的財力基礎(chǔ)，即使經(jīng)營風(fēng)險暴露，不能歸還貸款本息，但還有其他可執(zhí)行資產(chǎn)。此外，信貸需求強烈、生產(chǎn)性資金需求量大、經(jīng)營風(fēng)險基本可控、貸款風(fēng)險相對較小，與銀行貸款供給意愿契合度較高。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，具有適度的經(jīng)營規(guī)模的專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場最受銀行青睞，貸款可得性最高。

2．貸款金額。根據(jù)調(diào)查樣本統(tǒng)計，全部貸款的平均單筆金額約為65.4萬元，其中銀行一僅發(fā)放1筆貸款，金額500萬元，平均單筆貸款金額500萬元；銀行二發(fā)放13筆貸款，金額1990萬元，平均單筆貸款金額約為153.1萬元；銀行三發(fā)放44筆貸款，金額2788萬元，平均貸款金額約為63.4萬元；銀行四發(fā)放27筆貸款，金額210萬元，平均貸款金額約為7.8萬元；銀行五發(fā)放2筆貸款，金額90萬元，平均貸款金額45萬元；銀行六發(fā)放3筆貸款，金額310萬元，平均貸款金額約為103.3萬元。受訪信貸客戶經(jīng)理普遍認(rèn)為，資金需求在10至20萬之間，貸款風(fēng)險基本可控。這從另一方面表明，當(dāng)前情況下，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款對提高農(nóng)戶貸款可得性，尤其是解決小農(nóng)戶的“融資難”問題，尚無顯著作用。

3．貸款利率。貸款利率浮動區(qū)間為6%～10.08%，其中6%的僅有1筆，6.72%的有2筆，7%的有24筆，7.2%的有1筆，7.8%的有13筆，8.4%的有1筆，8.96%的有1筆，9%的有42筆，9.6%的有3筆，10.08%的有2筆。全部貸款的加權(quán)平均利率約為8.17%，是基準(zhǔn)利率的1.36倍。銀行貸款定價偏高，導(dǎo)致客戶資金融入成本較高，影響此類貸款的吸引力。

4．貸款期限。調(diào)查結(jié)果顯示，貸款期限均為1年（含）以下，其中6個月（含）以下1筆，貸款金額30萬元；6個月（不含）至1年（含）89筆，貸款金額5858萬元。銀行未能根據(jù)實際農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途、周期、現(xiàn)金流等因素，科學(xué)確定貸款期限、用信及還款方式。貸款期限集中度較高，全部為短期貸款，用于支付農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、人工費用等日常經(jīng)營需求。未發(fā)放為農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整理和復(fù)墾、購置大型機(jī)械設(shè)備、投入倉儲物流，以及從事林果、苗木等生長周期較長作物的中長期貸款。

5．貸款用途。調(diào)查樣本顯示，共有85筆,金額5138萬元的貸款用于購買農(nóng)資和水產(chǎn)養(yǎng)殖飼料，占全部貸款金額的87.3%；各有1筆貸款分別用于糧食收購、購畜牧養(yǎng)殖飼料、付土地流轉(zhuǎn)費用、支付收割費用，貸款金額600萬元，占全部貸款金額的10.2%。此外，僅有1筆金額為150萬元的貸款用于建設(shè)葡萄大棚，僅占全部貸款金額的2.5%。用途集中于生產(chǎn)資料的購買，表明貸款流動資金性質(zhì)明顯，貸款用途結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。

6．擔(dān)保方式。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，按照擔(dān)保方式分類，貸款主要實行四種模式。一是土地經(jīng)營權(quán)純抵押模式。僅有14筆，占總貸款筆數(shù)的15.6%，一般用于置換老客戶存量信用貸款。二是土地經(jīng)營權(quán)抵押+擔(dān)保公司擔(dān)保模式。僅有7筆，占總貸款筆數(shù)的7.8%。三是土地經(jīng)營權(quán)抵押+其它擔(dān)保模式（包括個人或企業(yè)擔(dān)保、其它資產(chǎn)抵押）。共有66筆，占總貸款筆數(shù)的73.3%。附加擔(dān)保的條件與其他類型貸款相比并無顯著降低，而且這些貸款客戶大部分并非新增，而是由原先的擔(dān)保貸款客戶轉(zhuǎn)變而來。四是擔(dān)保公司擔(dān)保貸款，以土地經(jīng)營權(quán)為反擔(dān)保模式。僅有3筆，占總貸款筆數(shù)的3.3%，而此類貸款其實并非嚴(yán)格意義上的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。這表明土地經(jīng)營權(quán)抵押的增信功能微弱，銀行對土地經(jīng)營權(quán)這一特殊抵押品的產(chǎn)權(quán)變現(xiàn)難度心生畏懼，直接抑制了銀行開展業(yè)務(wù)的積極性。

三、基本結(jié)論及政策建議

綜合以上分析，筆者認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的主要動力來源于地方政府的行政干預(yù)，存在政策性強、供給意愿低的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)在銀行開展業(yè)務(wù)的主動性、積極性有待提高，貸款要素不夠科學(xué)、貸款結(jié)構(gòu)不夠合理、土地經(jīng)營權(quán)抵押的增信功能不高、對其他擔(dān)保的依賴過大等方面。建議做好以下工作：

（一）完善相關(guān)配套政策，夯實土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。

一是提高農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性。從法律層面使農(nóng)村土地徹底“還權(quán)賦能”，而非僅僅“確權(quán)頒證”，即還土地經(jīng)營權(quán)以完整的使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)，全面釋放農(nóng)村土地的市場價值，掃除銀行開展土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的現(xiàn)實障礙。二是完善農(nóng)村社會保障體系。將城鄉(xiāng)一體化社會保障政策落實到位，弱化土地社保功能，還土地作為生產(chǎn)要素的根本屬性，使農(nóng)戶從依附土地保障的狀態(tài)下解放出來，緩釋銀行依法處置土地經(jīng)營權(quán)的隱形壓力。三是建立相關(guān)激勵機(jī)制。通過財政補貼、適當(dāng)放寬貸款撥備、減免相關(guān)稅費、實行差別化存款準(zhǔn)備制度、資產(chǎn)證券化、發(fā)行專項金融債等形式，降低銀行經(jīng)營成本，調(diào)動銀行放貸積極性。四是建立土地價值評估體系。制定科學(xué)合理的土地價值評價標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)全省乃至全國統(tǒng)一的農(nóng)村土地估價體系，同時引入彈性價格機(jī)制，采用市價法、成本法、收益現(xiàn)值法等評估方法，確定合理的土地價值。

（二）構(gòu)建銀保合作模式，探索貸款風(fēng)險緩釋及補償新路徑。借力保險分散風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)補償功能，尋找貸款風(fēng)險處置的市場化路徑，促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款可持續(xù)發(fā)展。按照“政府支持、市場運作”原則，促進(jìn)銀保合作，加強保險產(chǎn)品的設(shè)計與研發(fā)，參照財產(chǎn)保險和機(jī)動車輛保險的運作原理，試行農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款“雙保險”。具體而言，將貸款保險分為強制險和商業(yè)險兩類。一是“貸款違約責(zé)任強制險”，屬貸款保證保險性質(zhì)。強制借款人投保，一旦其違約，銀行即可獲得限額賠償。二是“貸款違約商業(yè)險”，屬于貸款信用保險性質(zhì)。由銀行依據(jù)自愿原則購買，一旦借款客戶違約，即可獲得限額賠償。保險人為政策性保險公司，或者資質(zhì)良好的商業(yè)性保險公司，政府給于專向財政補貼，保單所有人、被保險人、受益人均為銀行。

（三）完善貸款要素設(shè)計，提高客戶滿意度。一是貸款額度應(yīng)根據(jù)實際資金需求、承貸能力、抵押物的評估價值綜合確定，同時不超過客戶最高綜合授信額度，且不超過貸款期間借款人的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收入現(xiàn)金流的50%。二是根據(jù)客戶信用程度和貸款風(fēng)險度，即借款人的資信狀況、償債能力、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)市場價格、權(quán)利變現(xiàn)難易程度、貸款期限等進(jìn)行科學(xué)的貸款定價。三是按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途、周期和現(xiàn)金流等確定貸款期限。對于從事小麥、水稻等生長周期較短的糧食作物，用于支付農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、人工費用等日常經(jīng)營需求的，貸款期限不超過1年。對于用途為農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整理和復(fù)墾、購置大型機(jī)械設(shè)備、投入倉儲物流，以及從事林木、苗木等生長周期較長的經(jīng)濟(jì)作物，期限為5年以內(nèi)。四是重視借款人在承包或流轉(zhuǎn)土地范圍內(nèi)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的各項融資需求，拓寬貸款用途。例如，土地整理、復(fù)墾；道路、灌溉、大棚等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；農(nóng)機(jī)、生產(chǎn)資料購置；人工費用支付；倉儲、物流等流通環(huán)節(jié)費用；后續(xù)租金支付等。五是根據(jù)土地經(jīng)營權(quán)類型、租金繳納方式、流轉(zhuǎn)市場發(fā)育情況，選用適當(dāng)?shù)脑u估方式，科學(xué)確定抵押率。制定科學(xué)合理的土地價值評價標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)統(tǒng)一的農(nóng)村土地估價體系，同時規(guī)定較為規(guī)范的操作程序。引入彈性價格機(jī)制，采用市價法、成本法、收益現(xiàn)值法等具體評估方法，確定合理的土地流轉(zhuǎn)價格。六是根據(jù)客戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和實際需求采取一次或分次放款的用信方式。貸款期限在1年以內(nèi)（含）的，可采取利隨本清、一次還本分期付息、分期還本付息等還款方式；貸款期限在1年以上的，采取分期還款方式，但還款間隔不得長于1年。