文｜劉 源

“大扶貧”框架下的境外非政府組織：新環(huán)境、新角色、新價(jià)值

文｜劉 源

劉源

文化人類學(xué)博士，擁有10年從事減貧與發(fā)展工作的經(jīng)歷，聚焦于扶貧與農(nóng)業(yè)政策研究與倡導(dǎo)、弱勢(shì)群體減貧途徑、社區(qū)試點(diǎn)轉(zhuǎn)化為經(jīng)驗(yàn)提煉的行動(dòng)研究方法等，目前供職于國(guó)際非政府組織。

編者按

自境外非政府組織進(jìn)入中國(guó)以來(lái)，“大扶貧”框架下的各個(gè)領(lǐng)域一直是其開(kāi)展非營(yíng)利活動(dòng)和從事發(fā)展項(xiàng)目的重點(diǎn)。境外非政府組織的在華扶貧工作不僅幫助緩解了中國(guó)的貧困問(wèn)題，更是培養(yǎng)鍛煉了一批致力于中國(guó)減貧與發(fā)展事業(yè)的本土非政府組織。而隨著中國(guó)國(guó)力的強(qiáng)勁增長(zhǎng)和首部《境外非政府組織管理法》的出臺(tái)，境外非政府組織將在全新的環(huán)境下，積極調(diào)整自己的新角色并發(fā)揮新價(jià)值，以促進(jìn)后2020時(shí)代中國(guó)社會(huì)更具包容性的公平發(fā)展。

20世紀(jì)80年代，由于中國(guó)實(shí)施改革開(kāi)放政策，境外非政府組織開(kāi)始逐漸進(jìn)入中國(guó)。僅1980年至1990年，進(jìn)入中國(guó)的境外非政府組織就不少于30家，其中不乏國(guó)際知名的非政府機(jī)構(gòu)，如世界自然基金會(huì)（WWF）、樂(lè)施會(huì)（Oxfam Hong Kong）、福特基金會(huì)（Ford Foundation）、國(guó)際小母牛(Heifer International)等。1995年北京承辦聯(lián)合國(guó)第四次世界婦女大會(huì)和召開(kāi)非政府論壇后，進(jìn)入中國(guó)開(kāi)展工作的境外非政府組織數(shù)量經(jīng)歷了一個(gè)高峰期。1995年至1999年，短短5年時(shí)間內(nèi)就有46個(gè)境外非政府組織首次到中國(guó)開(kāi)展活動(dòng)。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著中國(guó)加入世貿(mào)組織，境外非政府組織進(jìn)駐中國(guó)的速度再次加快。從2000年到2004年，至少有80個(gè)境外非政府組織來(lái)到中國(guó)，平均每年約20個(gè)。根據(jù)《中國(guó)發(fā)展簡(jiǎn)報(bào)》2005年發(fā)布的境外非政府組織名錄，當(dāng)時(shí)已有超過(guò)300家境外非政府組織在中國(guó)從事發(fā)展項(xiàng)目，每年總投資額約為2億美 元。

境外非政府組織在中國(guó)的工作主要集中于“大扶貧”框架下的多個(gè)領(lǐng)域，包括農(nóng)村綜合發(fā)展、農(nóng)戶增收、小型基本建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、性別平等、基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生服務(wù)、能力建設(shè)及政策倡導(dǎo)等。伴隨著中國(guó)對(duì)外開(kāi)放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程，境外非政府組織也成為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要力量之一。在中國(guó)政府發(fā)布的《中國(guó)扶貧白皮書》（2001年）中，明確肯定了境外非政府組織在促進(jìn)中國(guó)扶貧事業(yè)中的積極貢獻(xiàn)：“一些國(guó)家、國(guó)際組織和非政府組織也與中國(guó)在扶貧領(lǐng)域開(kāi)展了廣泛合作……日本協(xié)力會(huì)、世界宣明會(huì)、香港樂(lè)施會(huì)等也都在中國(guó)開(kāi)展了扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，取得了良好的成效。”

以扶貧領(lǐng)域?yàn)槔?010年之前，外資扶貧在中國(guó)扶貧工作中的顯著貢獻(xiàn)首先在于增加了扶貧開(kāi)發(fā)的投入總量，補(bǔ)充了項(xiàng)目區(qū)扶貧資金的不足，加快了項(xiàng)目區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)的進(jìn)程。通過(guò)境外非政府組織的扶貧項(xiàng)目合作，國(guó)際社會(huì)、慈善機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾的資金善款聚集起來(lái)進(jìn)入中國(guó)。如以社會(huì)公眾籌款為主要資金來(lái)源的樂(lè)施會(huì)，至2015年底，該機(jī)構(gòu)在內(nèi)地開(kāi)展項(xiàng)目的省市達(dá)30個(gè)，合計(jì)開(kāi)展了超過(guò)3000個(gè)賑災(zāi)與扶貧發(fā)展項(xiàng)目，投入資金總額超過(guò)10億元人民幣。

除提供資金支持之外，境外非政府組織扶貧項(xiàng)目為中國(guó)培養(yǎng)了一大批與國(guó)際前沿扶貧理念和管理理念接軌的扶貧人才，扶貧系統(tǒng)成為與政府間國(guó)際組織、境外非政府組織對(duì)接較為密切的政府業(yè)務(wù)部門之一。境外非政府組織的扶貧項(xiàng)目還拓展了扶貧途徑、促進(jìn)了方法創(chuàng)新，有效提高了減貧成效，并通過(guò)與各級(jí)政府部門的項(xiàng)目合作，將其中一些重要的發(fā)展理念和工作方法推廣到中國(guó)扶貧工作中。在這些方法中，較為突出的是參與式發(fā)展手法及社會(huì)性別視角，在幾乎所有境外非政府組織的社區(qū)項(xiàng)目、倡導(dǎo)工作中都緊緊把握住這兩個(gè)核心，以此推動(dòng)社區(qū)的綜合發(fā)展和政策調(diào)整趨于更為利貧、利弱的方向，促進(jìn)減貧工作的瞄準(zhǔn)性和精準(zhǔn)度。

此外，境外非政府組織注重與中國(guó)本土民間組織的合作，鍛煉培養(yǎng)了一批活躍的中國(guó)本土社區(qū)行動(dòng)機(jī)構(gòu)和行動(dòng)者，其中的杰出者還獲得了國(guó)際社會(huì)的充分肯定，如2016年，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署（UNDP）將2015年度“赤道獎(jiǎng)”頒發(fā)予“云南省大眾流域管理研究及推廣中心”（簡(jiǎn)稱“綠色流域”）?！熬G色流域”以其涵蓋了生計(jì)發(fā)展、防災(zāi)減災(zāi)、婦女充權(quán)、環(huán)境恢復(fù)、村民能力建設(shè)等數(shù)項(xiàng)內(nèi)容的“拉市海小流域綜合治理”項(xiàng)目，成為14位獲獎(jiǎng)?wù)咧形ㄒ坏囊患抑袊?guó)機(jī)構(gòu)。而境外非政府組織樂(lè)施會(huì)恰是該項(xiàng)目的主要支持方，積極支持、幫助“綠色流域”開(kāi)展了一系列的小流域生態(tài)資源保護(hù)、管理和可持續(xù)生計(jì)發(fā)展的項(xiàng)目，以回應(yīng)自然資源保護(hù)與當(dāng)?shù)厣?jì)發(fā)展挑戰(zhàn)。

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)30年的強(qiáng)勁增長(zhǎng)，帶來(lái)了卓有成效的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)家進(jìn)步，不少境外非政府組織因此調(diào)整了對(duì)華發(fā)展的援助定位，總體上減少了援助資金、縮小了援助規(guī)模并將援助重點(diǎn)聚焦于“千年發(fā)展目標(biāo)”。由于大量境外非政府組織的資金來(lái)自于海外機(jī)構(gòu)或公眾捐贈(zèng)，中國(guó)國(guó)力強(qiáng)勁增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)也使得這些機(jī)構(gòu)逐漸面臨中國(guó)項(xiàng)目在國(guó)際社會(huì)上的籌款挑戰(zhàn)。

2010年之后，以中國(guó)減貧獲得全球矚目的成果為標(biāo)志，中國(guó)逐漸由受援國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)際發(fā)展援助問(wèn)題上更積極活躍的對(duì)話與合作角色，中國(guó)政府積極構(gòu)筑國(guó)際減貧與交流平臺(tái)，與廣大發(fā)展中國(guó)家共享減貧經(jīng)驗(yàn)、共同進(jìn)步發(fā)展。2004年，中國(guó)政府與世界銀行在上海召開(kāi)全球扶貧大會(huì)，并與聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署等國(guó)際機(jī)構(gòu)成立了中國(guó)國(guó)際扶貧中心（IPRCC）；自2006年起，中國(guó)政府與東盟秘書處、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等每年共同舉辦“中國(guó)－東盟社會(huì)發(fā)展與減貧論壇”；自2007年起，中國(guó)政府與聯(lián)合國(guó)駐華系統(tǒng)在每年10月17日的“國(guó)際消除貧困日”期間聯(lián)合舉辦“減貧與發(fā)展高層論壇”；2010年起，中國(guó)政府與非洲國(guó)家和國(guó)際機(jī)構(gòu)共同舉辦“中非減貧與發(fā)展會(huì)議”。這一時(shí)期，境外非政府組織在華數(shù)量較多，據(jù)2007年研究顯示至少有6000家境外非政府組織在中國(guó)開(kāi)展活動(dòng)。這些境外非政府組織逐步調(diào)整工作重點(diǎn)和工作策略，加大了對(duì)自身在華項(xiàng)目總結(jié)、中國(guó)減貧經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等研究工作的支持，并積極推動(dòng)中國(guó)減貧經(jīng)驗(yàn)與國(guó)際社會(huì)的交流分享。

（從左至右）挪威駐華使館代表Jan Wilhelm Grythe、云南省大眾流域管理研究與推廣中心主任于曉剛、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署代駐華代表何佩德

隨著中國(guó)進(jìn)入中等收入國(guó)家行列，特別是進(jìn)入全面小康社會(huì)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的后2020時(shí)代，社區(qū)層面的減貧需求無(wú)疑將大為減少。此外，2016年4月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了中國(guó)第一部針對(duì)境外非政府組織的立法—《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》。社區(qū)減貧需求的大量減少伴以更為規(guī)范的國(guó)家管理機(jī)制，關(guān)于“境外非政府組織在華工作走到盡頭”的說(shuō)法一時(shí)間甚囂塵上。筆者認(rèn)為這類觀點(diǎn)有一定偏頗之處。有學(xué)者分析認(rèn)為，法律的出臺(tái)，將讓以公益慈善事業(yè)或非營(yíng)利事業(yè)為宗旨并依法律章程開(kāi)展活動(dòng)的境外非政府組織獲得合法身份，明確行為邊界，得到法律保障和政策支持，也將為政府部門依法懲處以非政府組織名義進(jìn)行違法犯罪的行為提供法律依據(jù)，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。

作為社區(qū)扶貧的實(shí)踐者和示范者，境外非政府組織過(guò)去30年中在中國(guó)貧困社區(qū)的行動(dòng)，不僅旨在幫助社區(qū)脫貧，也重視將這些社區(qū)的探索經(jīng)驗(yàn)廣為普及，使微觀社區(qū)經(jīng)驗(yàn)具有可持續(xù)發(fā)展的宏觀意義。在面向未來(lái)的減貧與發(fā)展事業(yè)中，在華境外非政府組織也應(yīng)調(diào)整工作定位，逐漸適度減少直接的社區(qū)服務(wù)，發(fā)揮自身特長(zhǎng)，增強(qiáng)自身?yè)碛械摹皹蛄骸焙汀凹~帶”功能，從制度創(chuàng)新、經(jīng)驗(yàn)分享和人力資源培育等多角度入手，在全新的法律環(huán)境下，調(diào)整自己的新角色并發(fā)揮新價(jià)值，促進(jìn)后2020時(shí)代中國(guó)社會(huì)的包容性發(fā)展，也以此推動(dòng)全球減貧事業(yè)的進(jìn)一步深化。具體來(lái)說(shuō)，以下三個(gè)領(lǐng)域值得境外非政府組織加強(qiáng)關(guān)注與投入：

第一，中國(guó)減貧經(jīng)驗(yàn)的國(guó)際化分享。中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)成就舉世矚目，發(fā)展中國(guó)家，特別是經(jīng)歷了西方援助挫敗的非洲國(guó)家和具有地緣政治關(guān)聯(lián)的東南亞諸國(guó)都希望學(xué)習(xí)中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，緩解本國(guó)貧困問(wèn)題。遺憾的是，中國(guó)減貧經(jīng)驗(yàn)的提煉、國(guó)際化表達(dá)和在地化可操作指引等方面，一直以來(lái)較缺乏系統(tǒng)性推進(jìn)。“講好中國(guó)故事”，既需要理解中國(guó)減貧歷程的特點(diǎn)、減貧經(jīng)驗(yàn)的精華，也需要具備國(guó)際發(fā)展視野和對(duì)其他發(fā)展中國(guó)家國(guó)情的判斷，在這些方面，陪伴中國(guó)經(jīng)歷了有體系、成規(guī)模扶貧開(kāi)發(fā)歷程的境外非政府組織具有一定優(yōu)勢(shì)?？梢酝ㄟ^(guò)支持跨國(guó)合作研究、試點(diǎn)探索、政策比較、人員交流等多種方式，推動(dòng)更多發(fā)展中國(guó)家從中國(guó)經(jīng)驗(yàn)中吸取可供借鑒之處，以知識(shí)分享推動(dòng)全球減貧發(fā)展。

第二，助力中國(guó)社會(huì)組織“走出去”。中國(guó)雖然早就提出了“對(duì)外開(kāi)放”和“走出去”的戰(zhàn)略，但主要還是針對(duì)企業(yè)，社會(huì)組織“走出去”并沒(méi)有提上重要議事日程。在提倡多元化主體合作的全球治理框架下，主權(quán)國(guó)家政府、跨國(guó)企業(yè)和活躍于國(guó)際間的非政府組織缺一不可。在中國(guó)政府承擔(dān)越來(lái)越重要的國(guó)際角色、中國(guó)企業(yè)在海外“遍地開(kāi)花”的今天，中國(guó)本土社會(huì)組織的“走出去”卻依然“長(zhǎng)路漫漫”，成為中國(guó)參與全球治理“木桶”中的短板所在。協(xié)助更多中國(guó)社會(huì)組織走出國(guó)門，幫助其了解援助國(guó)國(guó)情、貧困狀況、社會(huì)文化特點(diǎn)，以及適應(yīng)文化差異、調(diào)整工作方式等多個(gè)方面，都是境外非政府組織可以大有作為的領(lǐng)域。從2015年4月尼泊爾地震后的救援重建工作中，已經(jīng)可以看到這方面的可喜合作。

第三，促進(jìn)中國(guó)社會(huì)更具包容性的公平發(fā)展。從客觀意義上看，貧困將與人類社會(huì)長(zhǎng)久相伴。任何一個(gè)社會(huì)中，10%處于最底層的民眾始終可被歸為該社會(huì)中的“貧困人口”。即使是消除絕對(duì)貧困后的中國(guó)在自身發(fā)展過(guò)程中也面臨著新出現(xiàn)的各種挑戰(zhàn)，如城鄉(xiāng)之間、東西部區(qū)域之間的發(fā)展差距、氣候變化造成的自然災(zāi)害頻發(fā)、快速市場(chǎng)化導(dǎo)致的邊緣化群體增多、城鎮(zhèn)化推進(jìn)產(chǎn)生的城市貧困、全球貿(mào)易體系衍生出的利益失衡等等?；貞?yīng)這些挑戰(zhàn)需要政府和社會(huì)各界繼續(xù)秉承“開(kāi)放包容”精神，積極學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際社會(huì)已有經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況，有效應(yīng)對(duì)諸多新出現(xiàn)的致貧挑戰(zhàn)，促進(jìn)社會(huì)朝向更公平、公正、可持續(xù)的方向邁進(jìn)。

中國(guó)的減貧事業(yè)受益于整個(gè)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，也得益于中國(guó)政府不斷積極進(jìn)取的政策設(shè)計(jì)和持續(xù)推動(dòng)。在這一過(guò)程中，境外非政府組織在理念引入、手法分享、人才培育等方面都作出了一定的積極貢獻(xiàn)，共同走出了一條減貧成效不斷得以提高和深化的中國(guó)減貧道路。面向未來(lái)，在更規(guī)范的法律制度框架、更清晰的減貧發(fā)展目標(biāo)以及更具全球化的國(guó)家戰(zhàn)略之下，相信境外非政府組織在中國(guó)乃至全球減貧與發(fā)展事業(yè)中依然會(huì)具有重要的、具有自身優(yōu)勢(shì)的且獨(dú)具特色的貢獻(xiàn)和價(jià)值。

(本文由“公益慈善學(xué)園”供稿)