孔博

摘 要：以區(qū)域間基本公共服務均等化為目標的政府間轉移支付制度，是緩解區(qū)域間財政能力差異，保證落后地區(qū)的基本公共服務達到基本水準的重要財政平衡機制，本文對政府間財政轉移支付的歷史及現(xiàn)狀進行分析，構建政府間轉移支付均等化效果的靜態(tài)空間面板數(shù)據(jù)模型，分析各經(jīng)濟變量之間的關系，根據(jù)理論分析和實證檢驗結果，進一步探討政府間轉移支付制度存在的主要問題。

關鍵詞：財政轉移支付；基本公共服務；均等化

前言

改革開放以來，我國經(jīng)濟高速增長，取得了舉世矚目的成就，但是，地區(qū)間經(jīng)濟差距不斷拉大也是不爭的事實。其中，區(qū)際公共服務差距擴大之勢，備受關注，不同地區(qū)的居民享受差距過大的教育、醫(yī)療、社會保障等基本公共服務，不僅嚴重影響人口的跨區(qū)流動、資源要素的空間配置，也勢必危害民族團結、社會穩(wěn)定。

一、我國財政轉移支付制度的變遷

1.改革開放前（1949-1976）

（1）建國初期，我國實行了“統(tǒng)收統(tǒng)支”高度集中的財政管理體制，即中央決定收支規(guī)模與結構，中央對各地轉移支付的主要形式有：全額補助、收入分享、體制補助和體制上解等，平均分配。

（2）“一五”期間，開始實行收入分類分成的管理辦法，相應地，財政轉移支付的主要形式變?yōu)椋汗潭ū壤殖?、調(diào)劑收入分享和專項撥款等，仍然帶有平均主義色彩，容易導致落后地區(qū)“等靠要”，發(fā)達地區(qū)“怠躲藏”，缺乏發(fā)展經(jīng)濟積極性。

（3）“大躍進”時期，1957年開始，實行總額控制的財政管理辦法，逐步放寬地方的財政管理權限，要求發(fā)揮各方面積極性。1958年進一步擴大了地方政府和國企的財權。同期的財政轉移支付形式包括：企業(yè)分成、調(diào)劑分成、總額收入分成、體制上解和中央專項撥款等，由于根據(jù)各地產(chǎn)量調(diào)劑分成，導致“放衛(wèi)星”泛濫。

（4）1961到1965年，強調(diào)合理集中和適度分散相結合的原則，同期的財政轉移支付形式包括：體制補助、體制上解、中央專項撥款等，國民經(jīng)濟發(fā)展收到了較好的效果。

（5）1966年—1976年的文革時期，財政體制頻繁變動，總體上比較分散，先后實行了“收支兩條線”、“收支大包干”、“收入固定比例留成”、“收支掛鉤、總額分成”等管理辦法，財政混亂，國家經(jīng)濟嚴重滑坡。同期的財政轉移支付形式包括：全額補助、包干上繳、體制上解、差額包干補助、體制補助等。

2.改革開放到分稅制實行前（1977-1993）

從1977年改革開放到1994年分稅制改革前，我國的財政體制改革圍繞“分灶吃飯”展開，財政轉移支付制度變遷，按照主要形式的變動可以分為四個階段。

（1）1977-1979年，國家對財政管理體制進行了一系列探索性改革，先后在多省進行了“固定比例包干”、“增收分成、收支掛鉤”等試點辦法，為后期改革積累經(jīng)驗。期間，財政轉移支付形式包括：總額收入分成、專項撥款等。

（2）1980-1984年，國務院于1980年2月頒發(fā)了《關于實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制的暫行規(guī)定》，財政轉移支付的形式從以前的全額、差額補助改為定額補助（上解），包括：收入分享、定額補助、定額上解、專項撥款。極大地調(diào)動了地方積極性，打破了“吃大鍋飯”，實現(xiàn)了“分灶吃飯”。但是，由于只改變了“統(tǒng)收”，沒有改變“統(tǒng)支”管理，導致中央財力不足，支出負擔加重。

（3）1985-1987年，國家推行“利改稅”改革，實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政管理體制。按照“利改稅”第二步改革以后的稅種設置，劃分各級財政收入，試圖改善中央收支，結果是地方收入占比進一步增加，中央占比進一步下降。財政轉移支付的主要形式包括：總額收入分成、定額補助、比例上解、定額上解等。

（4）1988-1993年，1988年7月，國務院發(fā)布了《關于地方實行財政包干辦法的決定》，各地出現(xiàn)了多種形式的“財政包干制”，中央對地方的財政撥款并未減少，且范圍越來越廣，而收入未見增長，支出負擔過重，出現(xiàn)了“窮中央富地方”局面。財政轉移支付的主要形式包括：收入分享、定額補助、定額上解、遞增上解、專項撥款等。

3.分稅制改革的過渡期原則（1994-2002）

1994年，我國實行分稅制改革，成立了“國家稅務總局”，劃分了“國稅”與“地稅”及其分別征管18個稅種，劃分了不同稅種在中央和地方之間的分享比例，目標是“增加財政收入占GDP的比重，增加中央財政收入占整個財政收入的比重”。財政部在1995年頒布了《過渡期轉移支付辦法》，設定各地區(qū)標準收支出總額，標準收入不能夠滿足標準支出的地區(qū)，由中央財政轉移支付解決，出現(xiàn)了以財力均等化為目標的財政轉移支付制度雛形。為了分稅制改革順利實施，制定了過渡期基本原則：

（1）注意政策的相對穩(wěn)定性，以保護地方經(jīng)濟發(fā)展為前提，不觸及地方既得利益，只對增量部分重新分配，繼續(xù)執(zhí)行分稅制改革所確立的四種形式的財政轉移支付，并積極創(chuàng)新，力求其更加科學規(guī)范；

（2）財政轉移支付政策向少數(shù)民族及財力薄弱地區(qū)傾斜，中央政府從收入增量中拿出一部分資金，用以緩解地區(qū)間經(jīng)濟差距所帶來的財政突出矛盾，使全國各地區(qū)之間的利益分配格局得到重新調(diào)整；

（3）建立激勵約束機制，兼顧效率與公平，考慮各地區(qū)財政收入努力程度，注意調(diào)動地方政府組織財政收入的積極性。

4.現(xiàn)行財政轉移支付制度體系

2002年，《國務院關于印發(fā)所得稅收入分享改革方案的通知》發(fā)布，將中西部地區(qū)作為財政轉移支付的主要實施對象，所得稅分享增加的中央收入全部納入一般性轉移支付，在各地區(qū)之間統(tǒng)一分配，不再使用“過渡期轉移支付”概念。2009年，財政部將原“一般性轉移支付”更名為“均衡性轉移支付”，將原“財力性轉移支付”更名為“一般性轉移支付”，將原“專項轉移支付”中補助數(shù)額相對穩(wěn)定的一般公共服務、教育、公共安全、社會保障和就業(yè)等項目，改列為一般性轉移支付。目前，我國實行以分稅制為基礎的財政管理制度，財政轉移支付體系由稅收返還、一般性轉移支付、專項轉移支付三大類組成。

二、中央對地方轉移支付規(guī)模結構變動趨勢

1.規(guī)模變動

2009-2014年，我國均衡性轉移支付、其它一般性轉移支付呈現(xiàn)穩(wěn)步增長的趨勢。均衡性轉移支付從2009年的3918億元，增加到2014年的16732.40億元，增長了4倍；其它一般性轉移支付也由2009年的7399.2億元增長至2013年的14721.79億元，增長近2倍，2014年有所回落；專項轉移支付從2009年的12359.89億元持續(xù)增加至2012年的18804.13億元，2013年有所回落，減少到18446.94億元，2014年有所增加，增長速度較緩慢；相對而言，稅收返還占比呈下降趨勢，2012年僅增長到5120.77億元，2014年則減少至5096.34億元，所占比重逐漸下降。

2.結構變動

2009年中央對地方轉移支付總額中專項轉移支付所占比重最高，為43%，達到12359.89億元；其它一般性轉移支付位于第二位，為26%，達7399.2億元；稅收返還所占比重位于第三位，為17%，達4886.7億元；均衡性轉移支付所占比重最小，為14%，金額為3918億元。2014年，專項轉移支付所占比仍然最高，為39%，達到19941.33億元，但占比已經(jīng)下降4個百分點；均衡性轉移支付位于第二位，為32%，達16732.4億元，占比上升18個百分點；其它一般性轉移支付所占比重位于第三位，為19%，達9939.28億元，占比下降7個百分點；稅收返還所占比重最小，為10%，金額為5096.34億元。

3.小結

中央對地方的轉移支付在2009至2014年期間呈穩(wěn)定增長趨勢，但各類別轉移支付所占比重變化較大。其中，專項轉移支付占比從2009年的43%降至2014年的39%，但其比例仍占據(jù)第一位，表明專項轉移支付具有重要地位；其它一般性轉移支付在2009至2013年期間呈現(xiàn)小幅增長趨勢，但2014年呈現(xiàn)下降趨勢，占比從2009年的26%增長至2013年的30%，2014年占比19%；均衡性轉移支付在2009至2014年期間有較大增長，占比從2009年的14%增長至2014年的32%，說明均衡性轉移支付和其它一般性轉移支付的地位在逐年增強。而稅收返還在6年間的數(shù)額變化不大，所占比重不斷下降，由2009年的17%降至2014年的10%，說明沒有調(diào)節(jié)作用的稅收返還的影響在減小，中央通過其他三種方式調(diào)節(jié)各地財力平衡的能力在增強。

三、我國財政轉移支付均等化效果的實證檢驗

根據(jù)上述分析，我國財政轉移支付制度經(jīng)歷了一系列調(diào)整，其數(shù)量規(guī)模，結構均發(fā)生了較大變化，為“基本公共服務均等化”的實現(xiàn)奠定了基礎。然而，實際效果如何，需要進行實證檢驗。本文構建了一個空間面板數(shù)據(jù)模型進行檢驗分析。

1.數(shù)據(jù)來源與處理

本文以我國31個行政區(qū)的人均基本公共服務支出來衡量各地區(qū)提供的基本公共服務水平，通過歷年中央對地方的財政轉移支付水平與基本公共服務水平的相關性進行檢驗，考察中央財政轉移支付對各地基本公共服務投入的均等化效果。

模型涉及的數(shù)據(jù)主要包括：31個行政區(qū)歷年財政收入、人口數(shù)量，中央撥付到31個行政區(qū)的財政轉移支付金額，各行政區(qū)歷年用于基本公共服務方面的金額等。由于基本公共服務均等化投入效果，主要體現(xiàn)在各地區(qū)對基本公共服務項目的人均支出額上，本文用人均基本公共服務支出（PS）作為因變量，檢驗的基本公共服務主要包括基本醫(yī)療、義務教育和最低生活保障三個方面。相關數(shù)據(jù)來源于2006-2014年《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國財政年鑒》。引入代表中央對地方轉移支付水平的人均一般性轉移支付（GTP）、人均專項轉移支付（STP）和人均稅收返還（TR），代表地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的人均GDP（PCG），代表地方政府收入能力的人均財政收入（PCR），用基本公共服務支出占政府財政支出的比重來表示政府財政投入偏好（PF），用進出口總額占GDP比重來表示對外開放程度（OD）以及各省人口密度（PM），其相關數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒》、《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》，并進行相關整理。

本文所獲取的原始數(shù)據(jù)均為名義值，這就需要我們通過GDP平減指數(shù)把名義值轉換為實際值，以消除價格因素的影響，本文在實際應用時以2005年作為基期，對各個省份的數(shù)據(jù)進行處理。為最大限度保證數(shù)據(jù)的平穩(wěn)性，本文對變量均取了自然對數(shù)。

2.計量模型的設定

面板數(shù)據(jù)是時間序列和橫截面數(shù)據(jù)的結合，為了避免非平穩(wěn)序列所造成的“偽回歸”問題，應先對面板數(shù)據(jù)進行單位根檢驗，以判斷面板數(shù)據(jù)各序列的平穩(wěn)性。本文通過LLC檢驗，顯示模型中各變量在取對數(shù)后，除了PM在5%的水平顯著外，其余變量均在1%水平下顯著，所以不存在單位根，數(shù)據(jù)平穩(wěn)。

GMM估計是基于模型參數(shù)滿足一定的矩條件所形成的一種估計方法，更具有一般性，允許隨機誤差項存在異方差和序列相關?？紤]到中央對地方的轉移支付是對各省級行政區(qū)域上一年政治經(jīng)濟社會情況的反應，本研究將對代表中央對地方轉移支付的三個解釋變量進行滯后一期處理。模型將各地人均基本公共服務支出水平作為因變量，將中央對各地的人均轉移支付作為核心解釋變量，并將可能影響基本公共服務投入的各影響因素作為控制變量，包括各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收入、政府財政投入偏好、對外開放程度和人口密度，模型的基本形式如下：

3.檢驗過程與結果

鑒于我國東、中、西部地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展水平、自然資源和社會文化等方面存在的差異，中央對各地區(qū)的轉移支付力度會有所不同，以及轉移支付對各地區(qū)內(nèi)部均等化的效果也會有所不同，所以本文對全國以及東、中、西部地區(qū)的面板數(shù)據(jù)分別進行了GMM估計，以全面分析轉移支付的有效性。通過Hausman檢驗，我們采用了固定效應模型進行估計，Pesaran檢驗和修正的Wald檢驗表明，各方程存在組間截面相關和異方差，表明本文選擇GMM估計是恰當?shù)?。實證結果如表1所示。

4.結果分析

就全國范圍來看，核心解釋變量一般性轉移支付和專項轉移支付均在1%水平顯著，且變量的系數(shù)為正，說明這兩項轉移支付對基本公共服務均等化投入產(chǎn)生了正向的效果。而稅收返還并不顯著，沒有體現(xiàn)出其對基本公共服務均等化的作用。同時，地方經(jīng)濟發(fā)展水平、政府財政收入水平以及政府財政的投資偏好也表現(xiàn)為比較顯著，尤其是政府財政的投資偏好，體現(xiàn)出地方政府投資決策會對基本公共服務均等化產(chǎn)生重要影響。分地區(qū)來看，東部地區(qū)檢驗結果表明，一般性轉移支付和稅收返還均在10%水平顯著，而專項轉移支付并不顯著，同時政府財政收入水平和投資偏好也表現(xiàn)非常顯著。中部地區(qū)更加側重于一般性轉移支付，其在1%水平顯著，而專項轉移支付和稅收返還并不顯著。西部地區(qū)的一般性轉移支付和專項轉移支付均在1%水平顯著，稅收返還也不顯著。

結合檢驗結果可以看出，政府應該增加一般性轉移支付的比例和總量，細化應得轉移支付的測量標準，對專項轉移支付進一步限制，調(diào)整稅收返還分配結構，降低經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的增量返還，增加貧困地區(qū)的返還。進一步規(guī)范轉移支付的標準和總量，促進基本公共服務的均等化。（作者單位：北京工商大學）

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