● 郭少青

我國(guó)海外“人才綠卡”制度建設(shè)的挑戰(zhàn)與探索

● 郭少青

海外“人才綠卡”制度是近些年從中央到地方逐步探索的新型人才引進(jìn)制度。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，其面臨著相關(guān)移民制度不完善、管理體制不順、基礎(chǔ)研究薄弱、服務(wù)理念滯后等問(wèn)題。本文通過(guò)梳理制度建設(shè)中存在的各種問(wèn)題，提出建立統(tǒng)籌的國(guó)際移民事業(yè)部門(mén)、建立完善相關(guān)移民制度、建立特殊群體的傾斜性移民政策、發(fā)展“人才綠卡”信息化建設(shè)、提高城市國(guó)際化水平和政府公共服務(wù)水平等將有利于破除我國(guó)目前海外“人才綠卡”的制度困境。

人才綠卡 制度創(chuàng)新 技術(shù)移民

在當(dāng)下的知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，科技成為了國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力。歸根到底，科技的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)質(zhì)上是智力的競(jìng)爭(zhēng)和人才的競(jìng)爭(zhēng)，高層次人才是各個(gè)國(guó)家競(jìng)相爭(zhēng)搶的重要人力資源。為此，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)一系列留學(xué)政策、移民政策的改革，吸引海外人才，其中較為重要的就是“人才綠卡”制度。海外人才也是我國(guó)全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)兩個(gè)“一百年”奮斗目標(biāo)的重要增量資源（海外人才引進(jìn)法制建設(shè)研究課題組，2015）。為適應(yīng)國(guó)家改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的需要，我國(guó)從2004年起開(kāi)始實(shí)施《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》，建立了中國(guó)的“綠卡制度”，此后，國(guó)家又出臺(tái)了一系列有關(guān)于技術(shù)性移民和海外人才引進(jìn)的辦法，以吸引海外人才。但是與發(fā)達(dá)國(guó)家的“人才綠卡”制度相比，我國(guó)海外“人才綠卡”制度還存在著制度不完善、理念相對(duì)落后、政策相對(duì)保守等問(wèn)題。本文將梳理我國(guó)目前的海外“人才綠卡”制度的建設(shè)情況，提出其中存在的問(wèn)題，探索破除我國(guó)目前海外“人才綠卡”制度桎梏的路徑。

一、我國(guó)海外“人才綠卡”制度建設(shè)現(xiàn)狀

“綠卡”一詞起源于美國(guó)，隨后其他國(guó)家沿用了此種說(shuō)法，是一種給外國(guó)公民的永久居住許可證，持有綠卡意味著該外國(guó)公民享有了發(fā)放綠卡國(guó)的永久居留權(quán)?！叭瞬啪G卡”制度實(shí)際上是技術(shù)移民制度的俗稱。在國(guó)內(nèi)，隨著人才引進(jìn)工作的開(kāi)展，如北京、上海等城市也將吸引國(guó)內(nèi)人才的政策制度安排俗稱為“人才綠卡”制度。本文所討論的“人才綠卡”制度并不包含國(guó)內(nèi)有關(guān)人才引進(jìn)、積分入戶的政策，而是特指針對(duì)海外高層次人才引進(jìn)及其取得永久居留權(quán)的相關(guān)制度。

我國(guó)對(duì)于海外人才的競(jìng)爭(zhēng)起步較晚，自2004年起才開(kāi)始實(shí)施《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》，開(kāi)始建立中國(guó)的“綠卡制度”。后又出臺(tái)了系列文件，對(duì)海外人才的引進(jìn)、居留、相關(guān)待遇等做出更為明確的規(guī)定。如2008年的《引進(jìn)海外高層次人才暫行辦法》、《關(guān)于實(shí)施海外高層次人才引進(jìn)計(jì)劃的意見(jiàn)》，2010年的《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》，2012年的《外國(guó)人在中國(guó)永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》等。除了上述涉及到的具有代表性的文件外，中組部、外國(guó)專家局、公安部、住建部、外交部、稅務(wù)等部門(mén)均基于自身工作職能對(duì)海外人才引進(jìn)及管理出臺(tái)了各式各樣的規(guī)范性文件。

2015年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)外國(guó)人永久居留服務(wù)管理的意見(jiàn)》，并于2016年2月18日起開(kāi)始實(shí)施，這成為了地方制定“人才綠卡”制度的指導(dǎo)性意見(jiàn)。緊接著，2016年3月廣州發(fā)布了《中共廣州市委廣州市人民政府關(guān)于加快集聚產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍人才的意見(jiàn)》及《羊城創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領(lǐng)軍人才支持計(jì)劃實(shí)施辦法》、《廣州市產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍人才獎(jiǎng)勵(lì)制度》、《廣州市領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系高層次人才工作制度》、《廣州市人才綠卡制度》共4個(gè)配套政策文件，為“人才綠卡”的探索打下了先鋒。與此同時(shí)，深圳也頒布了《關(guān)于促進(jìn)人才優(yōu)先發(fā)展的若干措施》，為外籍人才來(lái)深創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供停居留便利。這些制度建設(shè)為廣東省其他城市乃至全國(guó)對(duì)“人才綠卡”制度的進(jìn)一步探索提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

雖然我國(guó)出臺(tái)了上百份規(guī)范性文件對(duì)海外人才工作進(jìn)行規(guī)定，也初步建立起一套有關(guān)“人才綠卡”的制度體系，但整體而言，還存在著諸多問(wèn)題。

二、我國(guó)海外“人才綠卡”制度建設(shè)中的問(wèn)題

（一）缺乏具有權(quán)威性的法律法規(guī)，相關(guān)移民制度尚未完善

目前，有關(guān)“人才綠卡”制度的最高效力的法律文件是2004年由國(guó)務(wù)院通過(guò)的《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》，屬于行政法規(guī)，其他相關(guān)文件均屬于部門(mén)規(guī)章、地方性規(guī)章。這說(shuō)明我國(guó)尚沒(méi)有一部法律對(duì)“人才綠卡”的相關(guān)制度建設(shè)進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)定，使得相關(guān)政策性文件法律效力層級(jí)較低，相關(guān)制度缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性。同時(shí)，也由于缺乏專門(mén)法的規(guī)定，相關(guān)的移民制度設(shè)計(jì)存在碎片化問(wèn)題，缺乏統(tǒng)籌。具體問(wèn)題如下：（1）以市場(chǎng)為導(dǎo)向的相關(guān)人才引進(jìn)制度尚未完善。我國(guó)目前海外人才引進(jìn)的理念仍停滯在規(guī)范行政管理的層面，而非以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向引進(jìn)人才。主要的管理手段還是以行政許可為主，尚未建立以規(guī)范外國(guó)人才就業(yè)市場(chǎng)為核心的制度體系，如勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試制度、外國(guó)人才職業(yè)清單和緊缺職業(yè)清單制度（姚銀偉，2012）。同時(shí)，《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》將可申請(qǐng)簽證的單位限定在“國(guó)務(wù)院各部門(mén)或者省級(jí)人民政府所屬的機(jī)構(gòu)；重點(diǎn)高等學(xué)校；執(zhí)行國(guó)家重點(diǎn)工程項(xiàng)目或者重大科研項(xiàng)目的企業(yè)、事業(yè)單位；高新技術(shù)企業(yè)、鼓勵(lì)類外商投資企業(yè)、外商投資先進(jìn)技術(shù)企業(yè)或者外商投資產(chǎn)品出口企業(yè)”，其限定范圍較窄，忽略了一般性企業(yè)的需求。（2）移民擔(dān)保制度尚未建立，相關(guān)雇主責(zé)任無(wú)法明確。我國(guó)尚未建立移民雇主擔(dān)保制度，如相關(guān)企業(yè)、單位不配合政府部門(mén)管理，在申請(qǐng)相關(guān)許可證件時(shí)作假，未對(duì)海外人才的工作提供相應(yīng)的工作環(huán)境和待遇，目前均沒(méi)有相關(guān)制度對(duì)其進(jìn)行約束。（3）外國(guó)人身份轉(zhuǎn)換制度尚未完善，從簽證到永久居留無(wú)法銜接。目前按照相關(guān)規(guī)定，已申請(qǐng)到工作簽證的外國(guó)人也很難申請(qǐng)到永久居留許可，即外國(guó)人在與相關(guān)單位解聘后便難于以合法身份居留在中國(guó)。建立完善的外國(guó)人身份轉(zhuǎn)換制度，是拓寬我國(guó)接收外國(guó)人才的渠道和方式，便于留住海外人才（劉國(guó)福，2014）。

值得注意的是，由于沒(méi)有出臺(tái)專門(mén)化、系統(tǒng)化的移民法律，我國(guó)缺乏專業(yè)化的法律團(tuán)隊(duì)幫助外籍人士取得“綠卡”。

（二）相關(guān)移民管理缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌性，移民程序繁瑣、工作方式滯后

對(duì)海外人才工作的開(kāi)展其實(shí)質(zhì)是對(duì)“人”的管理，在制度設(shè)計(jì)中存在復(fù)雜性，涉及的相關(guān)主管管理部門(mén)也較為繁雜。如中組部、外國(guó)專家局、人力資源保障部等屬于引進(jìn)人才的主管部門(mén)；公安部、住建部等對(duì)海外人才有著管轄權(quán)。由于我國(guó)尚未出臺(tái)法律對(duì)各部門(mén)的權(quán)責(zé)進(jìn)行具體明確的劃分，在實(shí)踐中，對(duì)海外人才的管理便存在著各自為政、“九龍治水”的局面，主要問(wèn)題如下：（1）缺乏統(tǒng)籌的主管部門(mén)。在實(shí)踐中，我國(guó)尚未形成類似于美國(guó)的“移民局”的統(tǒng)籌移民工作的行政管理部門(mén)。相關(guān)的“人才綠卡”工作涉及到諸多部門(mén)，其各自為政、權(quán)力交叉、責(zé)任碎片化。如招收留學(xué)生的部門(mén)不管理學(xué)生學(xué)習(xí)以外事務(wù)，審批外國(guó)人入境的部門(mén)不負(fù)責(zé)其入境后的居留工作，審批外國(guó)人工作許可的部門(mén)不負(fù)責(zé)查處非法工作（劉國(guó)福，2015），負(fù)責(zé)居留工作的部門(mén)不負(fù)責(zé)其納稅事務(wù)等等。（2）管理體系分散僵化。“人才綠卡”申請(qǐng)程序繁瑣，相關(guān)部門(mén)對(duì)政策解讀不統(tǒng)一。正因?yàn)槲覈?guó)尚未形成統(tǒng)一的移民管理部門(mén)，相關(guān)部門(mén)的管理權(quán)限分散且交叉并行,同時(shí)也讓相關(guān)手續(xù)變得繁瑣不堪（關(guān)靜，2013）。

另一方面，我國(guó)海外高層次人才的管理工作缺乏專業(yè)團(tuán)隊(duì)，移民管理知識(shí)落后。一些政府部門(mén)管理人員專業(yè)水平不夠，對(duì)我國(guó)及其他國(guó)家和地區(qū)的有關(guān)移民工作及其政策法律情況了解不深，對(duì)國(guó)家的政策解讀不充分，且各部門(mén)解讀有出入，使得“人才綠卡”制度改革進(jìn)程緩慢。

（三）基礎(chǔ)研究較為薄弱，相關(guān)制度設(shè)計(jì)缺乏實(shí)踐性和前瞻性

由于我國(guó)對(duì)海外人才工作的開(kāi)展起步較晚，相關(guān)的理論研究一直沒(méi)有受到應(yīng)有的重視，基礎(chǔ)研究較為薄弱，相關(guān)制度設(shè)計(jì)具有明顯的滯后性，很難適應(yīng)時(shí)勢(shì)。具體問(wèn)題如下：（1）雇主擔(dān)保型工作簽證和技術(shù)移民制度難以適應(yīng)人才引進(jìn)新形勢(shì)。1996年頒布的《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》第七條規(guī)定，“外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)必須有確定的聘用單位”，即外國(guó)人在沒(méi)有工作單位邀請(qǐng)的情況下不可以提出工作簽證申請(qǐng)，這說(shuō)明我國(guó)目前施行的是雇主擔(dān)保型工作簽證和技術(shù)移民，即沒(méi)有事先獲得工作的技術(shù)型人才無(wú)法預(yù)先申請(qǐng)到簽證進(jìn)入中國(guó)，這種單一型的技術(shù)移民方式難于靈活地吸引人才，已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前人才引進(jìn)的新形勢(shì)。（2）技術(shù)移民的門(mén)檻較高，人才簽證與永久居留制度不銜接?！锻鈬?guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》第六條規(guī)定，申請(qǐng)?jiān)谥袊?guó)永久居留的外國(guó)人應(yīng)當(dāng)“在中國(guó)擔(dān)任副總經(jīng)理、副廠長(zhǎng)等職務(wù)以上或者具有副教授、副研究員等副高級(jí)職稱以上以及享受同等待遇，已連續(xù)任職滿四年、四年內(nèi)在中國(guó)居留累計(jì)不少于三年且納稅記錄良好的”，這意味著海外人才在取得人才簽證以后并不能按部就班的順利獲得永久居留權(quán)，而必須在較高的職位上工作四年才有獲得“人才綠卡”的可能性，這在實(shí)際情況中能滿足相應(yīng)條件的人員極少，也讓中國(guó)的“人才綠卡”成為了全世界最難獲得的綠卡。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)綠卡制度自2004年8月開(kāi)始實(shí)施，截至2012年僅為近4752名外國(guó)人辦理了永久居留手續(xù)（歐陽(yáng)虹云，2014）。（3）未對(duì)海外人才進(jìn)行統(tǒng)籌。海外人才引進(jìn)主要涉及外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)、外國(guó)專家來(lái)華工作、歸國(guó)留學(xué)生、在華留學(xué)生等群體，這些群體之間是互動(dòng)關(guān)系，但相關(guān)法律和管理制度人為將這些群體分割在外交、公安、教育、民政、僑務(wù)等不同部門(mén)，他們各自為政、職權(quán)交叉，容易形成混亂（海外人才引進(jìn)法制建設(shè)研究課題組，2015）。（4）未賦予外國(guó)人才隨行家屬的工作權(quán)。在現(xiàn)實(shí)生活中，這不利于人才引進(jìn)和人才穩(wěn)定。（姚銀偉，2012）（5）未出臺(tái)針對(duì)留學(xué)生、華僑的傾斜性移民政策。第一，未將在華外國(guó)留學(xué)生作為人才儲(chǔ)備。根據(jù)《2015全國(guó)來(lái)華留學(xué)生數(shù)據(jù)發(fā)布》數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)來(lái)華外國(guó)留學(xué)生共有397,635人，分布在全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的811所高等學(xué)校、科研院所和其他機(jī)構(gòu)。其中廣東省擁有23015名留學(xué)生，在全國(guó)排第六位。這本應(yīng)成為海外人才儲(chǔ)備的重要資源，但中國(guó)將接受和培養(yǎng)留學(xué)生的目的定位成“為增進(jìn)我國(guó)與世界各國(guó)人民之間的了解和友誼，促進(jìn)高等學(xué)校的國(guó)際交流與合作”①，并沒(méi)有將其納入到人才戰(zhàn)略儲(chǔ)備當(dāng)中。第二，我國(guó)尚未在國(guó)家層面出臺(tái)對(duì)華僑具有傾斜性的移民政策。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)約一半以上的“綠卡”簽發(fā)給了外籍華人，94%入選“千人計(jì)劃”者是華僑。可以說(shuō)華僑是我國(guó)海外人才戰(zhàn)略的重要資源，但相關(guān)部門(mén)并沒(méi)有制定相應(yīng)的傾斜性政策對(duì)其移民問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)籌（劉國(guó)福，2015）。

（四）服務(wù)理念滯后，管理手段簡(jiǎn)單粗放

目前政府各部門(mén)對(duì)海外人才的工作開(kāi)展仍以行政許可為主，強(qiáng)調(diào)管理，缺乏服務(wù)意識(shí)，使得在實(shí)踐中外國(guó)人在獲取相關(guān)人才信息和生活配套方面存在困境，具體問(wèn)題如下：（1）外國(guó)人獲取政策信息的渠道不暢通。由于語(yǔ)言文化不通、環(huán)境陌生、相關(guān)政府網(wǎng)站英文版滯后，英文電話咨詢服務(wù)質(zhì)量較低，大多數(shù)外籍人士入境后不能及時(shí)獲得與他們切身相關(guān)的政策和服務(wù)信息（史劍紅，2016）。（2）與生活相關(guān)的服務(wù)配套有待提升。目前，尚未形成完善的針對(duì)取得“人才綠卡”或來(lái)華工作簽證的外籍人士的公共服務(wù)體系，其在醫(yī)療、教育、保險(xiǎn)、交通、住房等公共服務(wù)方面遇到諸多問(wèn)題。

三、我國(guó)海外“人才綠卡”制度改革的探索

（一）切實(shí)理順移民管理體制，發(fā)展中國(guó)國(guó)際移民事業(yè)

建議學(xué)習(xí)美國(guó)的移民管理制度，在中央層面建立統(tǒng)籌的國(guó)際移民綜合協(xié)調(diào)機(jī)制（如美國(guó)公民及移民服務(wù)United States Citizenship and Immigration Services, USCIS）,同時(shí)，在各地方由各地黨委政府牽頭，設(shè)立相關(guān)統(tǒng)籌單位（劉國(guó)福，2015），合并外國(guó)人就業(yè)和外國(guó)專家局，形成單一窗口的外國(guó)人才引進(jìn)主管部門(mén)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)外國(guó)人在中國(guó)工作事務(wù)，提高引進(jìn)外國(guó)人才的效率（海外人才引進(jìn)法制建設(shè)研究課題組，2015）。同時(shí)，通過(guò)培養(yǎng)專業(yè)化的移民知識(shí)團(tuán)隊(duì)，疏通信息發(fā)布的渠道，提供窗口式、一站式的“人才綠卡”服務(wù)、提升針對(duì)境外人士的公共服務(wù)水平，系統(tǒng)化地提升針對(duì)海外人才的工作水平（詳見(jiàn)圖1）。

（二）建立完善相關(guān)移民制度、拓寬“人才綠卡”申請(qǐng)渠道

1.放寬“人才綠卡”申請(qǐng)條件，增設(shè)獨(dú)立類工作簽證和技術(shù)移民。2016年起實(shí)施的《意見(jiàn)》規(guī)定了要“放寬外國(guó)人才申請(qǐng)永久居留的條件，吸引和集聚更多優(yōu)秀人才”，在此指導(dǎo)意見(jiàn)下，有必要在雇主擔(dān)保類工作簽證和技術(shù)移民外，增加獨(dú)立類工作簽證和技術(shù)移民，同時(shí)降低申請(qǐng)永久居留權(quán)的門(mén)檻，不以工作職稱為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，建立和完善匹配的勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試、積分評(píng)估和移民職業(yè)清單制度，以確保引進(jìn)外國(guó)人才的質(zhì)量和效率（劉國(guó)福，2014）。如深圳市新頒布的《關(guān)于促進(jìn)人才優(yōu)先發(fā)展的若干措施》規(guī)定“對(duì)來(lái)深停留不超過(guò)90天（含）的外國(guó)專家，免辦工作許可，憑我市外國(guó)專家主管部門(mén)發(fā)的邀請(qǐng)函，可辦理多次往返F字（訪問(wèn)）簽證?！?.通過(guò)緊缺職業(yè)目錄調(diào)控人才，試點(diǎn)積分政策技術(shù)移民。通過(guò)重點(diǎn)領(lǐng)域和緊缺職業(yè)目錄及積分辦法對(duì)海外技術(shù)移民實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)控。同時(shí),嘗試建立“人才綠卡”的積分入駐政策，即申請(qǐng)簽證群體獲得的是三年左右的短簽為主，入境后納入居住證及積分管理體系（史劍紅，2014）。目前廣東的海外“人才綠卡”新政先行一步，對(duì)相關(guān)群體已實(shí)行積分入戶，如其規(guī)定“根據(jù)廣東自貿(mào)區(qū)外籍人才積分評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到70分的廣東自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)外籍成員和自貿(mào)區(qū)企業(yè)選聘的外籍技術(shù)人才可以申請(qǐng)?jiān)谌A永久居留”。3.建立完善外國(guó)人身份轉(zhuǎn)化制度。如上文提到的將短簽通過(guò)積分管理系統(tǒng)與永久居留權(quán)進(jìn)行對(duì)接；如增加入境后的個(gè)人就業(yè)申請(qǐng)渠道，即允許海外人才在結(jié)束上一段雇傭關(guān)系時(shí)，仍保留合法的居留權(quán)，以便有充足的時(shí)間在華尋求下一份工作（宋全成，2012）。4.建立完善的勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試制度，依靠市場(chǎng)力量挑選人才，建立明確可行的制度規(guī)范外國(guó)人才勞動(dòng)力市場(chǎng)。5.建立完善移民擔(dān)保制度，嚴(yán)格把控外國(guó)人才引進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范企業(yè)的相關(guān)責(zé)任。

圖1 海外“人才綠卡”管理工作的改革

（三）建立特殊群體的傾斜性移民政策

1.為華裔人才回國(guó)就業(yè)便利優(yōu)惠政策。如對(duì)有華人血脈的外籍人士發(fā)放華僑卡，作為一種長(zhǎng)期的移民簽證，允許居住在國(guó)外擁有外國(guó)國(guó)籍的華人歸國(guó)長(zhǎng)期居住，有效解決雙重國(guó)籍的問(wèn)題。目前北京中關(guān)村將試點(diǎn)“華裔卡”（美國(guó)之音，2015）。2.為在華留學(xué)生開(kāi)設(shè)實(shí)習(xí)簽證制度?？梢詫W(xué)習(xí)美國(guó)的OPT/CPT實(shí)習(xí)簽證經(jīng)驗(yàn)②。在學(xué)生學(xué)習(xí)期間和畢業(yè)后為其開(kāi)設(shè)專門(mén)的實(shí)習(xí)簽證期，以便其在華就業(yè)。值得提出的是，廣州市于2016年頒布的《廣州市人才綠卡制度》對(duì)相關(guān)外籍學(xué)生群體申請(qǐng)綠卡做出了傾斜，其規(guī)定具有“985工程”或“211工程”普通高等教育研究生學(xué)歷并有博士學(xué)位，或者具有全球前300名的國(guó)外一流大學(xué)研究生學(xué)歷并有碩士以上學(xué)位的人員，也可以申請(qǐng)廣州市的人才綠卡。3.為外國(guó)人隨行家屬建立相應(yīng)的工作簽證政策?？赡７旅绹?guó)的J2簽證等賦予其工作權(quán)。也可借鑒廣州市新頒布的《廣州市人才綠卡制度》，可為人才綠卡持有者隨行配偶、未成年子女、父母、配偶父母等親屬申領(lǐng)人才綠卡副卡。

（四）發(fā)展“人才綠卡”信息化建設(shè)，簡(jiǎn)化人才引進(jìn)手續(xù)

1.發(fā)展人才工作信息化建設(shè)。目前智慧城市、數(shù)字城市建設(shè)是各地城市建設(shè)熱點(diǎn)，其主要以信息共享和部門(mén)聯(lián)動(dòng)為核心理念。在此技術(shù)基礎(chǔ)上，建議以出入境管理部門(mén)為主，建立海外人才信息庫(kù)，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)的信息共享，避免信息孤島問(wèn)題，提高行政效率（張永剛，2015）。2.一站式的手續(xù)辦理服務(wù)。目前大部分的“人才綠卡”辦理手續(xù)繁復(fù)，可借鑒深圳經(jīng)驗(yàn)。深圳新頒布的《關(guān)于促進(jìn)人才優(yōu)先發(fā)展的若干措施》開(kāi)設(shè)了外籍人才停居留特別通道，推行外籍人才代轉(zhuǎn)口岸簽證服務(wù)。在人才集聚區(qū)域增設(shè)出入境服務(wù)站，為外籍人才在深工作提供全面的出入境和居留便利服務(wù)。

圖2 我國(guó)海外“人才綠卡”制度創(chuàng)新

（五）全面提高城市國(guó)際化水平和政府公共服務(wù)水平

1.目前我國(guó)各機(jī)關(guān)單位的英文服務(wù)水平還較低，國(guó)際化程度不足，給海外人才在申請(qǐng)綠卡、了解政策、咨詢服務(wù)上面都造成了很多障礙。亟需提高政府管理機(jī)構(gòu)的英語(yǔ)服務(wù)水平和質(zhì)量，同時(shí)設(shè)立專門(mén)的英文電話咨詢和在線服務(wù)熱線，提升政府英文網(wǎng)站質(zhì)量。2.在醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、住房、金融等領(lǐng)域，提升公共服務(wù)水平，加強(qiáng)醫(yī)療保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的國(guó)際結(jié)算和合作（史劍紅，2016），同時(shí)保障隨遷子女的受教育權(quán)利。部分限購(gòu)城市應(yīng)明確海外人才在購(gòu)房、購(gòu)車方面的權(quán)利。3.培育專業(yè)的法律知識(shí)團(tuán)隊(duì)，加強(qiáng)涉外法律事務(wù)的研究，強(qiáng)化包括移民服務(wù)等涉外的法律服務(wù)，同時(shí)建立外國(guó)人法律援助制度。

（六）不斷深化人才綠卡的制度創(chuàng)新，不斷探索人才引進(jìn)的新模式

海外人才的引進(jìn)工作需要順應(yīng)時(shí)勢(shì)，針對(duì)具體問(wèn)題和具體情況，不斷改革創(chuàng)新。近年來(lái)，從中央到地方都在探索海外人才引進(jìn)的制度創(chuàng)新，如中國(guó)科協(xié)和地方政府合作的離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)試點(diǎn)③，深圳市前海自貿(mào)區(qū)的“人才綠卡”制度④，上海的“海歸千人科創(chuàng)中心”⑤，北京中關(guān)村試點(diǎn)的“華裔卡”，各地的“千人計(jì)劃”服務(wù)窗口等，這些制度創(chuàng)新都在試圖打破舊體制的束縛，以不拘一格的方式吸引海外優(yōu)秀人才。各地人才主管部門(mén)，需要學(xué)習(xí)上海、北京、深圳等地的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，不拘一格，不斷探索適于本地的人才引進(jìn)新模式。

注 釋

①《高等院校接受外國(guó)留學(xué)生管理規(guī)定》第一條。

② OPT的開(kāi)始日期只能在學(xué)生畢業(yè)后，身份仍為學(xué)生，可以是全職工作，時(shí)長(zhǎng)為12-29個(gè)月不等，申請(qǐng)時(shí)不需要錄用通知。CPT開(kāi)始時(shí)間在學(xué)習(xí)期內(nèi)，需要用人單位的錄用通知申請(qǐng)。

③ 截至2016年4月，中國(guó)科協(xié)與地方政府合作，已經(jīng)建立深圳、上海、武漢、蘇州等4個(gè)離岸試點(diǎn)基地，其中深圳、上海和武漢離岸基地已經(jīng)掛牌運(yùn)行。試點(diǎn)工作首先在這幾個(gè)改革開(kāi)放前沿地區(qū)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境好、智力密集、上下游產(chǎn)業(yè)聚集、創(chuàng)業(yè)政策和科研技術(shù)等配套地區(qū)開(kāi)展，在當(dāng)?shù)攸h委和政府的強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)和支持下，形成系列更加有力的產(chǎn)業(yè)、金融、稅收、投資、孵化、服務(wù)和吸引人才等的政策支持和扶持。中國(guó)科協(xié)及海智辦將與各地密切合作，充分發(fā)揮海智計(jì)劃與海外科技團(tuán)體的聯(lián)系作用，集成全球海智資源，共同推動(dòng)和建設(shè)基地。詳見(jiàn)：中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)：《海外人才離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地概述》，http:// www.cast.org.cn/n17040442/n17134804/n17137845/n17137860/17183247.html.

④ 深圳市前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)自2012年起開(kāi)始探索“人才綠卡”的創(chuàng)新制度，頒布了《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)境外高端人才和緊缺人才認(rèn)定暫行辦法》（深前海〔2012〕151號(hào)和《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)境外高端人才和緊缺人才認(rèn)定暫行辦法實(shí)施細(xì)則（試行）》（深前?！?013〕115號(hào)）和《前海外籍高層次人才居留管理暫行辦法》，為外籍高層次人才及其外籍配偶和未滿18周歲的外籍子女申請(qǐng)永久居留提供了便利。

⑤ 為更加完善高層次人才在滬的生活待遇，在市委組織部的指導(dǎo)下，上海千人計(jì)劃專家聯(lián)誼會(huì)將牽頭建立并實(shí)施“上海高層次人才一卡通”項(xiàng)目。據(jù)悉，這張“人才金卡”將有效結(jié)合金融理財(cái)服務(wù)和貴賓禮遇，為持卡人提供一系列政策便利和生活服務(wù)優(yōu)惠。詳見(jiàn)東方網(wǎng)：《滬成立海歸千人科創(chuàng)中心，為海歸創(chuàng)業(yè)提供一站式服務(wù)》，http://sh.qq.com/a/20151206/011059.htm.

1. 關(guān)靜：《關(guān)于我國(guó)海外人才引進(jìn)政策的比較研究》，復(fù)旦大學(xué)碩士畢業(yè)論文，2013年。

2. 海外人才引進(jìn)法制建設(shè)研究課題組：《引進(jìn)和用好海外人才 加快形成具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的人才制度優(yōu)勢(shì)》，詳見(jiàn) http://www.safea.gov.cn/content. shtml?id=12748232。

3. 劉國(guó)福：《中國(guó)怎樣引進(jìn)更多外國(guó)人才？——技術(shù)移民法律制度的國(guó)際比較與借鑒》，載《人民論壇》，2014年第8期，第30-48頁(yè)。

4. 劉國(guó)福：《中國(guó)國(guó)際移民的新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)和新探索》，載《山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2015年第1期，第45-54頁(yè)。

5. 美國(guó)之音：《北京推出華裔卡試點(diǎn)，行動(dòng)意外迅速》，詳見(jiàn) http://www. voachinese.com/content/chinese-americans-card-20151211/3099558.html。

6. 歐陽(yáng)虹云：《揭秘世上最難拿的中國(guó)“綠卡”》，詳見(jiàn)http://www. cq.xinhuanet.com/jrht/20140610.htm。

7. 史劍紅：《上海“人才綠卡”制度創(chuàng)新》，載《科學(xué)發(fā)展》，2016年第4期，第82-90頁(yè)。

8. 宋全成：《論歐洲國(guó)家的技術(shù)移民政策》，載《山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2012年第3期，第110-117頁(yè)。

9. 張永剛：《高層次人才引進(jìn)和開(kāi)發(fā)模式創(chuàng)新研究》，浙江工業(yè)大學(xué)碩士畢業(yè)論文，2015年。

■責(zé)編/倪超 E-mail：nc714@163.com Tel: 010-88383907

The Challenge and Innovation for “Skilled Personnel Green Cards”

Guo Shaoqing
（Institute of Urban Governance, Shenzhen University）

In the last few years, the central government and local governments have started feeling out a system for overseas “skilled personnel green cards.” In practice, this system has presented several problems, including imperfect immigration policies, unwieldy management, a lack of input from researchers, and inadequate services, among others. This article examines these problems and offers several solutions, notably: establishing a bureau for international immigration issues, improving immigration policies, establishing special policies for certain groups, developing an information portal for “skilled personnel,” further internationalizing cities, and improving public services for foreigners.

Skilled Personnel Green Cards; Institutional Innovation; Skilled Worker Immigration

郭少青，深圳大學(xué)城市治理研究院，助理教授，法學(xué)博士。電子郵箱：shaoqingguo@szu.edu.cn。