張宇峰　方　紅

(湖北大學教育學院，湖北 武漢 430062)

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外國教育

日本義務教育師資均衡配置制度對我國的啟示

張宇峰方紅

(湖北大學教育學院，湖北 武漢 430062)

教師均衡發(fā)展是義務教育均衡發(fā)展的基本保證，是世界各國追求的目標。日本在推動義務教育階段師資均衡發(fā)展的過程中，采用了教師“定期流動制”以及相關配套制度，對教師流動的對象、流動類型、流動頻率以及流動的實施程序進行了詳細的規(guī)定，對于實現(xiàn)基礎教育公平、穩(wěn)定教育質量、提高教師的整體素養(yǎng)起到了顯著的作用。日本義務教育師資均衡配置制度，為解決我國義務教育師資發(fā)展不均衡問題提供了有益的借鑒。

師資均衡配置；義務教育；教師定期流動制；日本教師

義務教育的實施被世界各國認為是現(xiàn)代文明的一個重要標志，影響著國家經濟和社會的發(fā)展，決定著國民綜合素質的高低。實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展是推動落實教育公平的前提，也是教育發(fā)展的必然要求。師資均衡配置是促進各區(qū)域間教育均衡發(fā)展的前提條件，是推動義務教育均衡發(fā)展關鍵環(huán)節(jié)，是保證學生接受同等教育質量、實現(xiàn)教育公平的重要因素。我們認為，義務教育階段的師資均衡配置是指政府或教育行政管理部門根據(jù)義務教育均衡發(fā)展的需要，對教師數(shù)量、教師質量以及教師隊伍結構等方面采取相應的合理分配與安置。

目前，義務教育教師的非均衡配置是我國義務教育進程中客觀存在的問題，各地區(qū)師資力量、教師教育水平存在較大差異，嚴重影響著義務教育的均衡發(fā)展，實現(xiàn)師資均衡發(fā)展是當務之急。日本師資均衡發(fā)展逐漸規(guī)范并頗有成效，研究其歷史背景、實施狀況是非常有必要、也相當緊迫的，對解決我國義務教育階段師資非均衡發(fā)展問題有一定的現(xiàn)實意義、可行性和可操作性。

一、日本義務教育師資均衡配置概況

1.日本義務教育師資均衡發(fā)展的歷史背景

日本歷來對教育事業(yè)尤為重視，“一直致力于教育民主化和基礎教育均衡發(fā)展的改革”[1]。二戰(zhàn)后，日本教育面臨著嚴峻的考驗，經費拮據(jù)，師資缺乏，大多校舍因為戰(zhàn)爭被夷為空地，整個社會百廢待興。在如此嚴峻的條件下，日本政府把教育放在了優(yōu)先發(fā)展地位。從1947年到1950年，日本政府以“民主化”為原則開展全方位的教育改革。建立了國家高度統(tǒng)一、地方廣域協(xié)調的教育制度，并于1947年公布了《學校教育法》《教育基本法》，規(guī)定“國民享有受教育的平等機會，實行九年制義務教育?！苯y(tǒng)一采用“六三三四”學制。與此同時，義務教育階段教師實行定期流動制度，日本政府這一舉措有力地促進了義務教育的均衡發(fā)展，1948年日本義務教育普及率達到了99.27%。1949年日本政府制定了《教育公務員特例法》《國家公務員法》，明文規(guī)定教師屬于國家和地方公務員，要求各地教育行政部門根據(jù)工作需要，統(tǒng)一調配教師的工作單位。從此，日本義務教育階段教師的定期流動有了法律和制度保障。1956年《地方教育行政組織及運營法律》的頒布，進一步規(guī)定了教師定期流動制度進入廣域模式，也就是由道、府、縣教育委員會實施教師流動的操作及管理。

2.日本義務教育公平理念的確定

日本師資均衡發(fā)展的目的就是保證各區(qū)域、各學校教育教學質量的均衡，教學質量的均衡直接影響到教育公平的實現(xiàn)。首先，日本政府高度重視教育公平，倡導教育公平，保障全體國民均享受平等就學的機會，接受同等質量的教育，因而政府在教師數(shù)量、教師質量以及教師隊伍結構等方面高度重視，通過各種法律法規(guī)的制定、積極的宣傳對策和全面的后期保障實現(xiàn)教育的公平。其次，日本公民普遍關注教育，堅信教育是使人向上的階梯。戰(zhàn)后日本被稱為“新中間大眾”社會，平等和公平的理念深入人心，堅持“平等”的兒童觀、“平等”的教育指導、“平等”的教育評價、“平等”的教師素養(yǎng)。只有社會大眾堅信教育，堅持教育公平，教育公平才能在民間突顯，因此，日本家長無須為擇校和擇師而擔憂。再者，教師的認識和行為是直接影響教育公平理念得以實施的重要因素，尤其是在實施流動的過程中，教師的主動參與與配合更能體現(xiàn)教育的公平，推動工作的順利進行。

3.教師定期流動制度實施現(xiàn)狀

經過70多年的實踐、探索與發(fā)展，隨著教師定期流動制度的制定，對教師流動的對象、流動類型、流動頻率以及流動的實施程序進行了詳細規(guī)定，使日本義務教育資源配置已逐漸成熟。政策規(guī)定，在一所學校連續(xù)任教10年以上以及新任教師連續(xù)任教6年以上者，為解決定員超編而有必要流動者，在區(qū)、市、町、村范圍內的學校及學校之間，在教師隊伍因專業(yè)、年齡、資格、男女比例等結構不合理時進行有必要調整。教師平均每6年流動一次，校長3～5年換一次學校，每名校長從上任到退休，一般經過兩次以上流動。一般在每年11月上旬，由都、道、府發(fā)布教師定期流動的實施要旨。[2]從流動的各個詳細規(guī)定中可以看出，流動面向全體義務教育階段教師，除特殊情況的教師都必須參加定期流動活動。流動的時間較穩(wěn)定，平均6年流動一次。流動的實施不僅體現(xiàn)了以政府為導向，而且各都道府縣教育委員會根據(jù)地區(qū)實際情況參與管理、組織與調控相結合。

日本教師定期流動制度從縱向來看，涉及小學、中學以及特殊教育學校。教師可從小學流向中學或特殊教育學校。從橫向來看，日本施行12區(qū)域劃分制和階段制，教師間的流動不限于市、町、村，可擴展至各縣之間。流通范圍呈多樣性、多方向發(fā)展，打破了單項由下至上的流通，使偏僻地區(qū)師資配備完善，為教師流動公平、公正、有效提供了必要的保障機制。

日本政府就是通過不斷地完善教師流動制度，使義務教育的整體水平得到了大幅度提升。

二、日本義務教育師資均衡配置相關配套制度

除了有效的流動制度，相關配套制度的輔助使得日本教師均衡發(fā)展的推動更有實效性。

1.教師配置統(tǒng)一管理

在日本，教師作為國家公務員，政府在其管理方面有很強的調控力度，上至文部省、都道府縣下至市町村和各級各類學校都有一整套完整的組織體系。由政府直接進行教師資源配置的統(tǒng)一調控與組織，制定相關政策與法規(guī)，避免了教師人事管理限制在市町村一級，有利于教師管理的宏觀調控。都道府對教師人事調動發(fā)布相關要旨，包括區(qū)域、地區(qū)的制定，相關要求、原則及待遇等。由市町村教育委員會對教師管理工作具體實施，給予政府一定的配合和支持。各市町村教育中心、教師研修指導委員會也對師資均衡發(fā)展發(fā)揮了一定的作用，如組織教師培訓、研修，發(fā)布教師定期流動細則等。各校校長根據(jù)教師意愿選定流出人員并上報上級行政部門審核。日本從中央到地方、從地方到學校，這一有效的組織運行機構無論對于義務教育教師整體水平和綜合素養(yǎng)還是教師地位的提高都有很大的影響。

2.教師均衡發(fā)展有法可依

日本政府重視學生公共教育，同時也注重教育立法，其各項教育法規(guī)體系系統(tǒng)、嚴謹且完善。戰(zhàn)后，日本義務教育階段教育水平普遍提高，學生素養(yǎng)均衡發(fā)展源于其形成了一套健全的各地各校教師必須遵守的法律體系。

(1) 制定教師定期流動制度。日本先后頒布了一系列的法律與政策，如《關于地方教育行政組織及運營法律》《國家公務員法》《教育公務員特例法》《偏僻地區(qū)教育振興法》等，利用國家機器的強制性，對教師身份、教師流動制度等進行詳細的規(guī)定，確保義務教育教師定期流動制度的順利推行，促進了不同區(qū)域、不同學校間師資均衡配置。[3]

(2) 頒布《教職員工資格證書法》《教育職員資格實施》等法律，規(guī)定了教師培訓、教師錄用、教師資格體系等。規(guī)定從幼兒園到高中的教師一律由大學培養(yǎng)，迅速緩解了國家對教師數(shù)量和質量的需求。完善的法制體系使得各級各校在操作程序上有章可循、有法可依。在實施過程中，注重結果的跟蹤調查和分析研究，關注教師流動動態(tài)，不斷修訂和調整不符合實際情況的條款，以保證教師流動的公平，體現(xiàn)了法律的有效性、靈活性。

3.教師專門經費保障

日本義務教育師資均衡配置以及教師定期流動制度的成功實施，離不開強大的經濟保障制度。日本非常重視教師的地位和待遇，在日本教育財政預算中，教師工資占比也是最大。1918年日本政府頒布《市町村義務教育費國庫負擔法》實行小學教員工資國庫“補助”制度，提高小學教員工資待遇。1940年《義務教育費國庫負擔法》指出國庫將承擔所有義務教育階段教師工資及其他所需經費的三分之一。1977年《教師增薪三次計劃》中提出教師工資高于國家公務員工資，義務教育階段教師工資大幅提高，國家提高義務教育教師待遇的程度可見一斑。按照《一般職員工資法》《教師公務員特例法》，日本義務教育階段教師工資結構包括：基本工資、工資調整額、特別調整額、初任工資調整額和各種津貼補助，在特別地區(qū)工作還能享受有保障的特殊津貼，如長距離人事調動津貼、特別地區(qū)勤務津貼、寒冷地區(qū)津貼、偏僻地津貼和偏僻地準津貼等，使得在惡劣地區(qū)、經濟條件落后、交通不變及流動到距離較遠地區(qū)的教師得以享受這些補助。這些不同種類的津貼滿足了教師定期流動中的需求，確保每個教師不因崗位的變動使自身利益受損，因為有了一定的津貼保障使教師在任何崗位都能享受利益最大化，并在最佳的效果下開展教育教學工作。

三、日本教師均衡配置的實施效果及對我國的啟示

近年來，隨著我國社會的飛速發(fā)展和人民生活水平不斷提高，家長對優(yōu)質教育的要求逐步增加，社會對教育公平的呼聲日益高漲。除了學校各種硬件配置的均衡化外，學校的軟件建設也尤為重要，即對優(yōu)質師資隊伍的追求是必不可少的。日本義務教育師資均衡發(fā)展離不開合理的教師定期流動制度、教育公平的理念以及有效的保障機制。通過分析其發(fā)展歷史、目的及原因，為我國思考義務教育師資均衡發(fā)展提供了有價值的參考。

1.日本教師定期流動制度實施效果

日本教師定期流動在市町村間流動和跨縣級行政區(qū)域間流動。這一制度的實施使日本義務教育發(fā)展水平和校際間均衡化程度在世界范圍內取得領先地位。

(1) 教師定期流動打破了學校自我封閉的狀況。促使校與校、地區(qū)與地區(qū)間教師教學經驗以及校長管理經驗的交流，實現(xiàn)了優(yōu)質資源共享、先進經驗借鑒，促進了集體的雙向共生和整體提高，增長了學校積極辦學的熱情與活力。

(2) 教師定期流動提高了學生平等受教育的機會。優(yōu)質師資在偏僻地區(qū)和城市地區(qū)間、不同學校間分布均勻，各區(qū)域、各校間學生素質與學生成績相仿，整體性較強。學生就近入學，避免了因教師水平差異而引發(fā)的“擇校”現(xiàn)象。

(3) 教師定期流動推動了教師工作的激情和創(chuàng)新的熱情。教師通過積累在不同學校和地區(qū)的工作經驗，參與各地區(qū)教育部門組織的研修活動，從而提高自身的專業(yè)素養(yǎng)。不同學校的學生、不同學校的環(huán)境以及不同的工作經歷也豐富了教師的職業(yè)生活，激發(fā)了教師進行深入思考而碰撞出教學的靈感，激起教師進行教學創(chuàng)作的熱情。

2.促進我國義務教育師資均衡發(fā)展

目前，我國各區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、校際間義務教育教師發(fā)展仍存在較大差異，教師流動主要是單向流動。長期以來，年輕教師不愿到落后地區(qū)和偏遠山區(qū)任教，畢業(yè)后愿意留在城市，鄉(xiāng)村優(yōu)秀教師因為環(huán)境、待遇、觀念等方面的影響，不斷地向城市或發(fā)達地區(qū)涌進，重點學校為了吸納更多優(yōu)秀教師鼓勵偏遠地區(qū)教師向上遷移。這一現(xiàn)象導致農村教師流出現(xiàn)象頻繁，流入卻極少，師資嚴重不足，教師隊伍穩(wěn)定性差，結構不合理。[4]發(fā)達地區(qū)師資狀況遠遠優(yōu)越于貧困地區(qū)，城市師資狀況優(yōu)越于農村，重點學校優(yōu)越于普通學校，極大程度上制約著農村義務教育的進程，助長了家長和社會擇校的風氣，降低了師資配置的總體效用，影響著教育公平。借鑒日本定期多向的流動，政府在教師資源配置間注重整體構建與細節(jié)調整相結合、剛性流出與柔性流入相結合、自愿與強制相結合。

(1) 教師培養(yǎng)體系的完善。保證師資均衡發(fā)展，教師自身的素養(yǎng)是不可忽視的因素。完善教師培養(yǎng)體系，提高教師教育教學水平特別是職后教師的培訓，對未來教師的發(fā)展和學生的發(fā)展是有必要的。

第一，建立教師培養(yǎng)機構。只有國家、地方、學校三者相結合，從上至下建立好培訓體系，才能使培訓具有可實施性和持久性。三個層面缺一不可，國家對教師培養(yǎng)進行專業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃，做好培訓的宣傳效果，包括教師學位層次的規(guī)劃、不同培訓類型的安排、應達到的能力標準以及教師培訓意識的深化。地方是具體組織培訓機構，涉及培訓范圍較廣、規(guī)模大，根據(jù)國家規(guī)劃具體開展并實施培訓工作，對于偏遠地區(qū)、貧困地區(qū)、農村學校教師定向培養(yǎng)，以提高教師各方面水平為宗旨開始工作，解決區(qū)域教師發(fā)展不均衡現(xiàn)象。學校負責教師在具體教學實踐中的指導與幫扶，使培訓在教育教學中的效果落在實處，對于需要加強的方面及時補充。

第二，擴大教師培訓規(guī)模。無論是職前培訓還是職后培訓，對每一位教師都是有必要的，因此教師培訓應覆蓋到每一位教師，不因名額的限制出現(xiàn)培訓機會的不平等。少數(shù)人培訓改變不了師資分配的不均衡化，只有全體教師都參加培訓而使教師間的差距不斷縮小，才能緩解師資配置問題。

第三，規(guī)范培訓周期。無論是教師個人還是教師群體，其成長并非一觸而就，能力并非一觸即發(fā)，培訓并非一次就夠。保持教師培訓的長期性、穩(wěn)定性和持續(xù)性是很有必要的，如果培訓只追求一次性，對教師的成長和能力的提高是十分有限的。一名新教師成長為專家型教師需要經歷一段較長的過程，規(guī)范培訓周期是十分重要的。

(2) 政府出臺統(tǒng)一的師資配置制度。日本師資得以均衡發(fā)展離不開健全的法律法規(guī)和政策制度的保障，政策制度同樣也是我國均衡師資配置的關鍵點。俗話說，無規(guī)矩不成方圓。目前，我國義務教育師資均衡發(fā)展的相關制度和法律還不夠健全，實施過程中缺乏一定的效力。20世紀80年代以來，我國相繼出臺了關于教師流動政策，但是沒有專門針對教師流動提出具體且詳細的政策，大多是宏觀上提出加大對農村學校的幫扶，地方和學校在實施過程中降低了執(zhí)行度，教師流動不能有效落實。政府只有通過法律手段強制實施，才能改變教師發(fā)展的偏頗現(xiàn)象，也只有中央政府制定明確、合理的政策制度，地方政府才能從日常管理中貫徹落實。特別是制定專門針對教師流動的全國性法律法規(guī)，盡量實施教師公務員制度。在保障教師合法權益的條件下，明確教師流通范圍、時間和程序，使教師流動制度化、法制化、公平化和公正化。[5]

(3) 保障義務教育相關配套的均衡性。除了統(tǒng)一的政策制度，相關的配套是保證師資均衡發(fā)展的另一因素。首先，完善相關配套法律法規(guī)，如教師津貼補助、教師結構調整規(guī)劃等。教師的工資待遇是關系到教師工作熱情、積極性以及教師隊伍穩(wěn)定的直接因素，國家更應該對偏遠地區(qū)的教師福利引起重視，通過立法提高該地區(qū)教師工資水平，從而對總則進行有效的補充，促進流動的實施。其次，完善監(jiān)督評價制度。我國義務教育階段實行校長負責制，校長對本校教師的流入與流出有著極大的自主權，在實施過程中往往以校長主觀意愿為主，權力濫用，教師流動隨意，缺乏有效的監(jiān)督。因此，確保師資均衡配置應建立有效的評價制度，使配置均衡化，加強第三方教育機構對配置教師的監(jiān)督和測評，定期對各地區(qū)、各校的師資均衡發(fā)展總結、分析，提高每所學校教師教育教學質量。

[1] 孔凡琴，鄧濤.日、美、法三國基礎教育師資配置實踐與經驗[J].外國教育研究，2007(10)：23.

[2] 彭新實.日本的教師培訓和教師定期流動[J].外國教育研究，2000(5)：51-52.

[3] 夏茂林，馮文全，馮碧瑛.日韓兩國中小學教師定期流動制度比較與啟示[J].教師教育研究，2012(3)：93.

[4] 沈洪斌.中小學教師輪崗交流心態(tài)調查及對策研究：基于武漢市的實證調查研究[C].2010年中國教育經濟學學術年會論文集，中國湖北，2010：12.

[5] 汪丞，方彤.日本教師“定期流動制”對我國區(qū)域內師資均衡發(fā)展的啟示[J].中國教育學刊，2005(4)：60.

[責任編輯：江桂珍]

2016-04-06

國家社科青年基金(13CSH028)；湖北省普通高校人文社會科學重點研究基地(090-044035)。

張宇峰(1988-)，女，湖北洪湖人，碩士研究生；方紅(1983-)，女，福建建陽人，博士，副教授，碩士生導師。

G511

A

1002-1477(2016)07-0123-04

[DOI]10.16165/j.cnki.22-1096/g4.2016.07.031