辛旭東，李維漢

(東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院， 黑龍江　哈爾濱　150040)

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我國行政補償?shù)陌l(fā)展與制度分析

辛旭東，李維漢

(東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院， 黑龍江哈爾濱150040)

[摘要]行政補償制度是行政法中極為重要的部分。我國行政補償制度經(jīng)歷了確立、發(fā)展、進一步發(fā)展三個階段。目前，我國的行政補償制度建設(shè)取得不少成績，但也存在很多問題。完善我國行政補償制度，一是完善行政補償?shù)姆审w系，二是明確行政補償?shù)脑瓌t，三是明確行政補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，四是細化行政補償?shù)某绦?，五是強化行政補償?shù)木葷?/p>

[關(guān)鍵詞]行政補償；制度分析；人權(quán)

一、行政補償?shù)母拍?/p>

對于行政補償?shù)母拍?，中外學(xué)者的論述不少，但規(guī)定不一，可謂見仁見智。日本法學(xué)家田中二郎在其《新版行政法》一書中指出，行政補償是從全體公平負(fù)擔(dān)的觀點，對合法行政行為導(dǎo)致的財產(chǎn)損失予以調(diào)解的財產(chǎn)性補償[1]。和田英夫在其《現(xiàn)代行政法》一書中寫道，行政主體在特定的情形下，為公共目的而運用公權(quán)力給公民的合法權(quán)益帶來財產(chǎn)上的特別犧牲，并從全社會成員公平負(fù)擔(dān)的角度對特別犧牲國民進行財產(chǎn)性補償，就是行政上的損失補償[2]。德國學(xué)者哈特穆特·毛雷爾在《行政法學(xué)總論》一書中，從財產(chǎn)賠償制度、犧牲請求權(quán)和其他請求權(quán)依據(jù)等三個方面對行政賠償制度進行了論述，但卻沒有提出明確的概念[3](P662)。

筆者認(rèn)為，行政補償可以概括為：行政主體為實現(xiàn)公共利益的目的，在管理國家和社會公共事務(wù)的過程中，通過合法行使的職權(quán)行為或是其附隨效果，嚴(yán)重?fù)p害公民、法人和其他組織合法權(quán)益的行為，以及公民、法人和其他組織為了維護公共利益而使自己的合法權(quán)益受到特別損失的情況下，應(yīng)當(dāng)依據(jù)公平原則，運用多種方式，對受到損失的行政相對人給予補償?shù)闹贫萚4]。

二、我國行政補償?shù)陌l(fā)展及現(xiàn)狀

1.確立階段：1944-1978年

在我國司法制度中，有關(guān)行政補償?shù)臈l款最早出現(xiàn)于1994年頒布的《陜甘寧邊區(qū)的地權(quán)條例》，該指出團體和人民所擁有的土地必須以政府征收或征用的形式才能交換。我國于1950年頒布的《城市郊區(qū)土地改革條例》規(guī)定，國家遵循公平合理原則對征收或征用土地時受損失的公民予以補償。1958年，《國家建設(shè)征用土地辦法》對補償?shù)姆秶统绦蜃隽艘?guī)定。1962年，《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定了生產(chǎn)資料、勞動力和征用民房的的條件，對遷移戶給予妥善安置和一定的經(jīng)濟補償。行政補償確立不久，便迎來“三反五反”“文化大革命”，我國的行政補償制度在這些運動中走向了倒退。

2.發(fā)展階段：1978-1992年

黨的十一屆三中全會之后，國家的工作重心發(fā)生變化，行政補償也進入快速發(fā)展的階段。1982年，國務(wù)院發(fā)布的《國家建設(shè)征用土地條例》和《城鎮(zhèn)建房征用管理條例》分別就國家建設(shè)征用土地和城鎮(zhèn)建房用地中關(guān)于補償額度、補償條件、征用標(biāo)準(zhǔn)等問題做出詳細而具體的規(guī)定。1982年的《海洋環(huán)境保護法》、1984年的《水污染防治法》、1986年的《礦產(chǎn)資源法》、1987年的《大氣污染防治法》分別做出對水體污染、集體礦山遷移、大氣污染等給個人和單位造成的損失給予補償?shù)囊?guī)定。1986年，《土地管理法》對征用土地的審批權(quán)限、主管單位、征用程序，以及青苗補償費、土地補償費、被征用土地上的樹木和房屋等附著物應(yīng)當(dāng)給予的補償做出詳細規(guī)定。1990年的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，國家不提前收回依法取得土地使用權(quán)的土地使用者的土地，即便在要求收回的特定情況下，國家也要依據(jù)土地使用的年限和開發(fā)的程度給予使用者一定的補償。1991年的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》，對移民和征地補償做出規(guī)定。雖然在此階段行政補償在立法上逐步加快，但補償范圍主要集中于資源、房屋和土地等領(lǐng)域，且法律條款多為原則性規(guī)定。

3.進一步發(fā)展階段：1992年至今

1992年，我國進入社會主義市場經(jīng)濟全面發(fā)展新時期，我國行政補償立法速度明顯加快，法律的條款也更加明確化和規(guī)范化。與20世紀(jì)80年代相比，法律補償?shù)姆秶鷶U大，如1993年的《長江三峽工程建設(shè)移民條例》和《水生野生動物保護實施條例》、1994年的《城市房地產(chǎn)管理法》、1996年的《環(huán)境噪聲污染防治法》等。進入新世紀(jì)以來，我國行政補償制度的觀念日益增強，2000年的《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》、2001年的《城市房屋拆遷管理條例》、2003年的《退耕還林條例》、2004年的《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》等都對行政補償問題做出專章規(guī)定。2012年《行政強制法》中立即退還財務(wù)的情形有扣押、解除查封；應(yīng)當(dāng)退還不易保管的、鮮活物品變賣或拍賣的所有款項。如果變賣或拍賣的價格低于市場價格，應(yīng)當(dāng)補償當(dāng)事人的損失[5]。

截至目前，我國現(xiàn)行與行政補償有關(guān)的法律37部，行政法規(guī)43部，部門規(guī)章50部，我國已逐步建立起一套較為完善的行政補償法律體系。這對推進民主法治建設(shè)和行政機關(guān)執(zhí)法都具有現(xiàn)實意義。

三、我國行政補償制度存在的問題

1.立法體系化程度較低

當(dāng)前，我國在漁業(yè)、林業(yè)、土地等領(lǐng)域都有行政補償?shù)南嚓P(guān)立法，但這些法律和條款缺少有效的協(xié)調(diào)和銜接，立法體系化矛盾已成為當(dāng)前法治建設(shè)的瓶頸。行政補償法立法的缺失，是補償標(biāo)準(zhǔn)和方式不明確的主要原因，也由此引發(fā)不少行政糾紛事件。例如，《土地管理法》第47條規(guī)定，征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的6～10倍，安置補償費與土地補償費之和的上限為30倍，并需支付農(nóng)民青苗補償費；而按照《三峽移民規(guī)劃大綱》和《長江三峽水庫移民補償投資測算報告》的規(guī)定，土地補償費是按耕地年產(chǎn)值的4倍計算的，安置補助費與土地補助費之和為年產(chǎn)值的8～10倍，其中沒有青苗補償費的相關(guān)規(guī)定。在行政補償領(lǐng)域中，這種法律間的協(xié)調(diào)并不鮮見。這說明我國行政補償制度的立法體系化問題亟須解決[6]。

2.行政補償原則不明確

在我國行政補償制度的構(gòu)建和完善中，立法原則起著至關(guān)重要的作用。我國憲法條款中缺少行政補償原則性的相關(guān)規(guī)定，“按照法律規(guī)定進行補償”這種概括性的補償原則不利于公民人身和財產(chǎn)權(quán)益的保護?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》中有公平補償原則的規(guī)定，但這一單行條例中的這一規(guī)定無法適用于其他征收補償領(lǐng)域。在我國司法實踐中，存在“一定補償”“相應(yīng)補償”“合理補償”“適當(dāng)補償”等多種補償原則，這些原則補償不明確且標(biāo)準(zhǔn)較低[7]，因補償獲得的利益遠不及損失的利益。而多種不明確補償原則的存在也會形成法律間的沖突和矛盾。

3.行政補償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

現(xiàn)階段，我國沒有統(tǒng)一的行政補償標(biāo)準(zhǔn)。在憲法中補償原則尚未確立的情形下，補償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定經(jīng)常脫離實際，不同領(lǐng)域相互沖突的現(xiàn)象時有發(fā)生?！斑m當(dāng)補償”“合理補償”“相應(yīng)補償”“一定補償”等規(guī)定，實際上是將補償標(biāo)準(zhǔn)的決定權(quán)交由政府自由裁量。標(biāo)準(zhǔn)的靈活性為行政權(quán)力的濫用創(chuàng)造便利條件，導(dǎo)致無法從客觀上彌補受損人的實際損失。

4.行政補償程序規(guī)定缺位

盡管我國在眾多領(lǐng)域中以單行法律法規(guī)的形式確立行政補償制度，但其中涉及損失補償程序的有關(guān)規(guī)定幾乎沒有?，F(xiàn)有的程序性規(guī)定僅涉及與不動產(chǎn)和土地有關(guān)的財產(chǎn)性征收補償領(lǐng)域，而單行法律法規(guī)的立法方式是無法覆蓋整個行政補償事項的[8]。在合法的行政行為給公民的合法權(quán)益造成損失的情況下，公民應(yīng)當(dāng)通過什么途徑獲得政府機關(guān)給予的補償，以及對補償?shù)臄?shù)額存有異議是否可以提起訴訟等問題，在我國法律法規(guī)中并未做出相應(yīng)的規(guī)定。

5.行政補償救濟途徑匱乏

發(fā)生爭議的雙方當(dāng)事人很少運用司法救濟，他們更傾向于在行政系統(tǒng)內(nèi)部解決糾紛。有關(guān)聽證和公告的相關(guān)規(guī)定，盡管在行政補償制度中有所涉及，但公民參與聽證的渠道卻十分缺乏，以至于人民法院對補償性糾紛案件常以不屬于民事爭議為由不予受理。有些地方法院在審理行政補償案件時，在地方政府的施壓下，采取逃避審理、拒絕受理、偏袒行政、案外調(diào)解、說服撤訴等方式解決糾紛，導(dǎo)致受損者的合法權(quán)益得不到有效的保障，同時我國司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督也難以實現(xiàn)。

四、完善我國行政補償制度的路徑

1.完善行政補償?shù)姆审w系

保護公民私有財產(chǎn)不受侵犯是我國憲法的一項基本原則，但我國現(xiàn)行憲法對行政補償僅限于原則性的規(guī)定，尚無完全補償、正當(dāng)補償、適當(dāng)補償?shù)囊?guī)定以及征用前還是征用后適用的具體規(guī)定。我國現(xiàn)行憲法應(yīng)當(dāng)增加行政補償標(biāo)準(zhǔn)和正當(dāng)法律程序的大致規(guī)定，以使公民的財產(chǎn)權(quán)的憲法保障從實體到程序都趨于完善。當(dāng)前，我國尚無統(tǒng)一的《行政補償法》，與行政補償相關(guān)的內(nèi)容散見于《城市房地產(chǎn)管理法》《土地管理法》等單行法中。由于沒有統(tǒng)一的法律規(guī)則，各法律法規(guī)之間矛盾和沖突屢見不鮮，給行政補償?shù)乃痉▽嵺`帶來諸多不便。

鑒于我國行政補償制度還處于進一步發(fā)展階段，制定法典時應(yīng)將行政補償?shù)暮x、類型、主體、范圍、基本原則、程序、標(biāo)準(zhǔn)、法律責(zé)任等內(nèi)容予以明確，同時在遵循統(tǒng)一法的基礎(chǔ)上，規(guī)范具體的單行法，并使各部單行法從總體上保持協(xié)調(diào)，避免立法空白或立法重疊。制定統(tǒng)一的《行政補償法》有助于平衡公共利益和個人利益，解決補償不公平的現(xiàn)象。《行政補償法》既不妨礙單行立法依其規(guī)定規(guī)范補償，又能彌補單行法的不足。

2.明確行政補償?shù)脑瓌t

在行政補償法的立法過程中，行政補償原則具有引導(dǎo)法律發(fā)展方向的重要作用。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將信賴保護原則、公平原則、依法補償原則確定為行政補償?shù)幕驹瓌t。無論是在行政法還是在行政補償法中，信賴保護原則都是最基本的原則，它要求維持行政機關(guān)自身行為的穩(wěn)定性，并保護行政相對人對行政機關(guān)法律效力的信賴，同時，在必須撤銷或是改變行政行為時，要給予當(dāng)事人一定的利益補償；公平原則是行政補償?shù)淖非蠛秃诵哪繕?biāo)，對受損人遭到的損失要盡可能地彌補，原則上應(yīng)做到不隨意裁量，力求做到權(quán)益損失與補償?shù)钠胶?；依法補償原則要求補償行為必須合法，行政補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、程序、方式、范圍等必須以法律規(guī)定為依據(jù)。

3.明確行政補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

行政主體依據(jù)計算準(zhǔn)則確定的補償數(shù)額就是行政補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，它是受損人獲得行政補償?shù)闹匾疤?。法律中僅以“適當(dāng)補償”“合理補償”“相應(yīng)補償”“一定補償”等規(guī)定作為補償標(biāo)準(zhǔn)，不利于復(fù)雜的社會現(xiàn)實中資源的合理配置。因此，要依據(jù)行政補償?shù)念愋?，靈活制定不同的標(biāo)準(zhǔn)。比如，合理補償應(yīng)以同等財產(chǎn)的市場價值為參照系，在補償雙方自愿的基礎(chǔ)上，達成財產(chǎn)損失的彈性補償交易，避免受損者應(yīng)獲得補償?shù)呢敭a(chǎn)價值因為時間和價格變化的影響而過分縮水或過分膨脹，造成形式上的公平，實質(zhì)上的不公平[9]。

4.細化行政補償?shù)某绦?/p>

行政補償程序之所以重要，是因為行政機關(guān)在實體上擁有很大的權(quán)力。作為一種制約機制，合理、科學(xué)的行政補償程序能夠充分地保障人們的利益訴求。我國行政補償程序在制度設(shè)計上應(yīng)當(dāng)公開透明，充分保證行政相對人的參與權(quán)和知情權(quán)。在一般程序規(guī)定方面，主要包括通知、公告、申請、評估、協(xié)商、裁判、履行期限等，將行政補償義務(wù)機關(guān)置于法定程序的監(jiān)督之下；在簡易程序規(guī)定方面，補充標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、事實清楚的補償才能合法適用，以防止因行政機關(guān)擅自擴大使用范圍、濫用簡易程序而對相對人的權(quán)益造成侵害，同時也能降低權(quán)利人的求償成本。

5.強化行政補償?shù)木葷?/p>

行政補償爭議的救濟途徑：一是行政救濟，如行政裁決、行政復(fù)議、信訪等；二是司法救濟，主要指行政訴訟。在行政補償救濟途徑中，行政裁決和信訪不是主要的，而在行政補償上規(guī)定較為完善的行政復(fù)議和行政訴訟則可以依法適用。筆者建議，將補償義務(wù)人為私法主體時的訴訟和適用仲裁的情況，劃分不同救濟渠道適用的界限，設(shè)置仲裁、民事訴訟和行政訴訟分工合作的制度基礎(chǔ)，以解決三方在適用上混亂不清的問題。在我國司法實踐中，行政補償爭議范圍廣、種類多，與民事訴訟的情形并行，制定不同救濟渠道適用的界限，可以避免司法實踐中的不一致現(xiàn)象，同時減輕法院行政開庭的工作量。

[參考文獻]

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[責(zé)任編輯冒潔生]

[收稿日期]2015-12-18

[作者簡介]辛旭東，東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院副教授，研究方向：行政法學(xué)；李維漢，東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生，研究方向：行政法學(xué)。

[中圖分類號]D922.1

[文獻標(biāo)志碼]A

[文章編號]2095-0292(2016)02-0051-03