崔發(fā)展，陳海兵

(西南石油大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，四川　成都　610500)

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政府職能轉(zhuǎn)變視角下我國非政府組織的現(xiàn)狀與改革路徑

崔發(fā)展，陳海兵

(西南石油大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，四川成都610500)

[摘要]改革開放以來，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，我國的非政府組織不斷發(fā)展。從總體看，目前我國的非政府組織數(shù)量迅速增長、匯集資金速度快、具有較強(qiáng)的組織性等特點(diǎn)，但也存在獨(dú)立性差、自治力不足、缺乏政府的有效監(jiān)管等問題?；诖耍谌嫔罨母锏拇蟊尘跋?，我們應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，正確處理政府和非政府組織之間的關(guān)系，借以提高政府效能，激發(fā)社會活力，構(gòu)建全民共建共享的治理格局。

[關(guān)鍵詞]非政府組織；政府職能轉(zhuǎn)變；社會自治

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理既需要政府層面的努力，也需要非政府組織的積極參與。政府要繼續(xù)深化改革，“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)，提高政府效能，激發(fā)社會創(chuàng)造力”[1]，鼓勵和支持非政府組織參與社會治理，建設(shè)服務(wù)型政府。同時，政府也要依法行政，加強(qiáng)法治政府建設(shè)，弘揚(yáng)社會主義法治精神，“實(shí)現(xiàn)政府活動全面納入法治軌道”?！笆濉睍r期是我國全面建成小康社會的決勝階段，政府和非政府組織要分工明確、各司其職，以“五大發(fā)展理念”為思想動力，破解社會發(fā)展難題，共同推動小康社會的全面建成。

一、基于政府職能轉(zhuǎn)變的我國非政府組織發(fā)展現(xiàn)狀

新中國成立前，我國就存在各種各樣的非政府組織，但它們大多由政府發(fā)起成立，且局限于特定的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，很少涉及政治領(lǐng)域。新中國成立后至改革開放前的這一段時間，我國的政治生活處于高度一體化狀態(tài)，國家和社會高度重合，非政府組織很難取得進(jìn)一步發(fā)展。十一屆三中全會之后，經(jīng)濟(jì)改革和政治改革不斷推進(jìn)，在大力發(fā)展生產(chǎn)力、確立并不斷完善市場經(jīng)濟(jì)的同時，民主觀念和公民權(quán)利意識逐漸增強(qiáng)，各種社團(tuán)組織成立并發(fā)展壯大，非政府組織取得了較大的發(fā)展。

(一)絕對數(shù)量不斷增加

根據(jù)民政部2015年6月發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2014年年底，我國共有60.6萬個社會組織。

由表1和圖1可以看出，我國非政府組織的絕對數(shù)量逐年增加，類型也越來越豐富。我國最主要的三類非政府組織即“社會團(tuán)體”、“民辦非企業(yè)單位”和“基金會”同步發(fā)展，數(shù)量不斷增長。其中,社會團(tuán)體發(fā)展最快，民辦非企業(yè)單位次之，基金會最慢；從圖2可以看出，2008年以來三類社會組織增長率都在不斷上升，總體上非政府組織的增長率也在上升。非政府組織的發(fā)展得益于政府在轉(zhuǎn)變自身職能的過程中對社會管控的放松。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家統(tǒng)籌一切公共事務(wù)，民眾的意志和利益與單位高度統(tǒng)一，社會組織缺乏成長的制度環(huán)境。改革開放后，單位制解體，國家也逐漸放松了對社會的管控，社會活力開始顯現(xiàn)，社會成員日益分散化，社會生活更加豐富，各式各樣的社會組織不斷成立并發(fā)展起來。

表1民政部2007-2014年全國社會組織統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

單位：萬個

圖1　民政部2005-2014年全國社會組織變化趨勢

圖2　近年來我國社會組織增長率變化情況

(二)活動領(lǐng)域日趨廣泛，趨向于全面發(fā)展

我國非政府組織在絕對數(shù)量不斷增長的同時，其活動領(lǐng)域也不斷擴(kuò)展，行業(yè)性、專業(yè)性、聯(lián)合性、學(xué)術(shù)性門類齊全，趨向于全面發(fā)展，滿足了人民群眾的物質(zhì)文化需求，在社會治理中不斷發(fā)揮作用且潛力巨大。根據(jù)清華大學(xué)的相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)，平均每個非政府組織的活動領(lǐng)域多達(dá)3.95個，有些組織開展的活動甚至遍布12個領(lǐng)域。根據(jù)民政部2015年6月發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：“截止2014年底，我國非政府組織中社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會的數(shù)量分別為31萬個、29.2萬個和4117個，分別比2013年增長7.2%、14.7%和16.0%”[2]。這些非政府組織的活動領(lǐng)域既包括傳統(tǒng)的社會服務(wù)類、文化類、體育類、工商服務(wù)類、教育類、衛(wèi)生類、法律類、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展類和宗教類等，也包括新興的生態(tài)環(huán)境類、科技研究和服務(wù)類、職業(yè)及從業(yè)組織類、商務(wù)服務(wù)類等。非政府組織在立足傳統(tǒng)優(yōu)勢部門和活動領(lǐng)域的同時，適應(yīng)社會發(fā)展的新形勢，加入環(huán)境保護(hù)、科學(xué)研究和民生就業(yè)等社會關(guān)注度較高的領(lǐng)域，有助于緩解政府在這些領(lǐng)域的壓力，專心建設(shè)服務(wù)型政府。同時，非政府組織也適應(yīng)全球化，開始涉及國際及其他涉外領(lǐng)域，不僅參與國內(nèi)社會治理，還積極參與國際交流與合作，提高自身的國際化水平，爭取在國際事務(wù)中發(fā)揮作用。

總之，我國的非政府組織已經(jīng)突破了單一的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，逐漸滲透到國計(jì)民生的方方面面，不但很好地承接了部分政府職能，而且在政府和市場的角色定位中彌補(bǔ)二者的不足，成為連接政府和企業(yè)的有力紐帶，有利于資源的優(yōu)化配置。但也必須清醒地看到，在我國改革開放取得舉世矚目成就的同時，人民群眾的物質(zhì)文化需求不斷增長且越來越多樣化。非政府組織堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，不斷增強(qiáng)自身競爭力，可以為社會提供更加豐富的產(chǎn)品和服務(wù)。

(三)反映人民心聲，代表人民利益，發(fā)揚(yáng)社會主義民主優(yōu)勢

隨著社會的不斷進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，我國的非政府組織在不斷滿足人民群眾日益多元化的公共服務(wù)和產(chǎn)品需求的同時，不斷改進(jìn)和創(chuàng)新自己的產(chǎn)品和服務(wù)，增強(qiáng)自我管理能力和大眾服務(wù)意識，自身競爭力不斷加強(qiáng)。

非政府組織與中國特色社會主義民主具有內(nèi)在的一致性。民眾依據(jù)法律賦予的自由結(jié)社權(quán)組成非政府組織，這表明我國公民意識開始覺醒，開始意識到自己也可以參與社會治理，并且找到參與治理的組織載體，通過組織充分地表達(dá)自己。民眾通過非政府組織直接參與社會管理，形成多元化的社會管理主體，政府不再是唯一的管理主體。非政府組織專注于微觀管理，具體到每一項(xiàng)社會事務(wù)中，而政府則發(fā)揮宏觀統(tǒng)帥作用，專注于重大的公共事務(wù)管理，不斷加強(qiáng)民主政治建設(shè)。民眾參與社會管理，塑造和形成參與型的公民文化，不但有助于激發(fā)全社會的參與熱情和積極性，而且有助于形成對政府權(quán)力的監(jiān)督和制約，使政府行為更加規(guī)范。習(xí)總書記指出：“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會治理的基礎(chǔ)就實(shí)了。”[3](P69)非政府組織不但可以反映人民群眾、特別是底層民眾和窮人的心聲，維護(hù)弱勢群體的利益，使他們平等地享受社會主義發(fā)展成果，促進(jìn)社會公平，而且可以協(xié)調(diào)不同的利益集團(tuán)，整合不同階層的利益訴求，尋求利益平衡點(diǎn)，為全面深化改革減少阻力。在承接部分政府職能的過程中，非政府組織能更好地介入公共治理和服務(wù)領(lǐng)域，填補(bǔ)之前政府和市場治理與服務(wù)的“空白區(qū)”，使社會功能更加完善。隨著社會治理理論的不斷創(chuàng)新和改革的深入進(jìn)行，政府將會把更多的公共職能轉(zhuǎn)給社會組織，非政府組織將大有作為。

二、我國非政府組織參與社會治理的優(yōu)勢

(一)在社會治理中發(fā)展空間廣闊

李克強(qiáng)總理指出：“要理順政府與市場、與社會之間的關(guān)系，說白了，就是市場能辦的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會。”[4]政府重新確立政府和市場所扮演的角色，這表明政府不但已經(jīng)認(rèn)識到市場和社會在國家治理中的作用，而且用實(shí)際行動下放職能于社會組織，使社會組織有機(jī)會參與社會建設(shè)和治理。非政府組織作為社會組織的重要組成部分，是社會治理的重要載體，在社會治理中將承擔(dān)更加重要的職責(zé)。

不同于我國傳統(tǒng)的“有事找市長”，當(dāng)下的一些社會事務(wù)可以交由民眾自發(fā)組成的社會組織處理，社會組織是民眾解決公共事務(wù)的一種新途徑和新嘗試，有助于杜絕以往“政府權(quán)力”主導(dǎo)下市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中權(quán)力和資本的共謀，進(jìn)而遏制權(quán)力尋租、官員腐敗以及其他不平等現(xiàn)象的出現(xiàn)，促進(jìn)市場和社會的健康有序運(yùn)行。黨的十八屆三中全會將原來市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用調(diào)整為決定性作用，認(rèn)為政府的作用是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和完善社會保障，致力于服務(wù)型政府建設(shè)。我黨對政府和市場關(guān)系的這一新定位，這將大大減少政府直接參與公共資源配置，符合市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，有助于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府辦事效率。政府不大包大攬，不參加某些具體的社會事務(wù)，而是發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，保證市場的健康運(yùn)行，防止不公平現(xiàn)象的出現(xiàn)，彌補(bǔ)市場的弊端。

這是政府權(quán)力的重大“讓位”，也是馬克思市民社會理論所主張的政府歸還本來就屬于社會的治理權(quán)的重要體現(xiàn)。而非政府組織作為社會組織中的重要一環(huán)，正好可以承擔(dān)政府“讓渡”的這部分管理職能，使得這部分權(quán)力得到很好的承接和運(yùn)作，政府更專心于建設(shè)服務(wù)型政府，提高政府的公信力和執(zhí)行力。

(二)志愿性有助于培育和踐行社會主義核心價值觀

改革開放以來，我國在物質(zhì)文明取得的成就是以往任何時候都難以想象的，但在價值觀和精神層面仍面臨許多難題，如扶不扶倒地老人、環(huán)境污染、食品安全等，不得不引起我們的關(guān)注。黨的十八大審時度勢，從國家、社會和個人等三個層面對我們的價值觀做了明確而具體的規(guī)定。志愿性是非政府組織的重要特性之一，也是非政府組織能夠持續(xù)運(yùn)作的動力之一。民眾自發(fā)、自愿地加入非政府組織，很重要的原因是非政府組織不同于其他的社會組織和政府機(jī)構(gòu)，他們沒有組織上的被動性，也沒有物質(zhì)利益的回報(bào)需求，在各種大型活動中非政府組織更是自愿投入其中。比如，在2008年的北京奧運(yùn)會和上海世博會，隨處都可以看到志愿者的身影。當(dāng)然，民眾不是盲目地參與，他們是以自己所在的非政府組織為依托，進(jìn)行志愿服務(wù)的。

“推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，要大力培育和踐行社會主義核心價值觀”[5](P160)。非政府組織所倡導(dǎo)的志愿精神，就是弘揚(yáng)社會主義核心價值觀的表現(xiàn)。非政府組織通過自身的活動親近民眾，服務(wù)民眾，這與我國政府所倡導(dǎo)的為人民服務(wù)的宗旨相一致。志愿活動可以調(diào)動民眾的積極性，提高公民意識。與政府行為相比，非政府組織通過一種柔性的方式傳播社會主義核心價值觀，傳遞社會正能量，感染性強(qiáng)，傳承性強(qiáng)，易于為民眾接受，可以充分調(diào)動民眾的參與熱情。即使那些沒有加入非政府組織的民眾，他們也會受到感染和鼓舞，從而不斷增強(qiáng)社會責(zé)任意識。如果這些人以更加積極向上的心態(tài)面對身邊的人和事，就會營造一種友善的社會氛圍，社會才會更加和諧。

(三)“打鐵還需自身硬”的內(nèi)部組織性

一套行之有效的組織規(guī)則對任何組織都十分重要，非政府組織也不例外。近年來，我國非政府組織不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，不斷創(chuàng)新組織發(fā)展模式，內(nèi)部組織性越來越完善，越來越成熟。例如，在選舉制度方面，一些非政府組織建立會員代表大會制度，作為其最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，非政府組織通過會員代表大會選舉組織理事會和監(jiān)事會等重要管理機(jī)構(gòu)。在執(zhí)行機(jī)制上，非政府組織成立理事會，由其執(zhí)行組織決定，并處理日常事務(wù)?！霸诒O(jiān)督機(jī)制上，我國的法律和政策都要求非政府組織建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，特處理監(jiān)事會加強(qiáng)對成員和理事會的監(jiān)督”[6]。2015年6月，黨中央決定在國家機(jī)關(guān)、社會組織等組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)設(shè)立黨組，這是黨根據(jù)社會組織在運(yùn)行中出現(xiàn)的問題并結(jié)合我國國情創(chuàng)造的一項(xiàng)重要制度。在非政府組織中設(shè)立黨組，并使其在非政府組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，可以確保黨的方針政策落到實(shí)處，確保非政府組織在思想和行動上與黨中央保持高度一致，具有重大意義。

(四)迅速應(yīng)對突發(fā)事件，民間性較強(qiáng)

民間性、非營利性和公益性也是非政府組織的重要特性。非政府組織接近基層，與底層民眾互動頻繁，民間性使其具有廣泛的社會基礎(chǔ)和強(qiáng)大的凝聚力；而非營利性和公益性則使其更加崇高，在一定程度上超越人類利己主義的內(nèi)在追求。當(dāng)出現(xiàn)各種社會公共危機(jī)時，非政府組織能夠不受煩瑣程序的限制，憑借其廣泛的社會基礎(chǔ)進(jìn)行社會動員，從而最大限度地匯集社會資本，匯集民間力量，整合社會資源，提供應(yīng)對公共危機(jī)所急需的物力、人力和財(cái)力。

每當(dāng)自然災(zāi)害突發(fā)時，我們看到，非政府組織也是第一時間投入搶險救災(zāi)，提供人力、物力和財(cái)力的支持和幫助，為政府、部隊(duì)的救援贏得時間，減輕壓力。在2008年汶川大地震中，全國各地的非政府組織響應(yīng)國家的號召，迅速投入救援。來自北京的非政府組織志愿者在第二天就聯(lián)合發(fā)起名為“小行動+許多人=大不同”的抗震救災(zāi)號召，動員社會各界加入救援。二十四小時之內(nèi)，便有來自天津、北京、廣東、福建、廣西、湖南、陜西等地的近30家非政府組織響應(yīng)并加入其中。隨后，非政府組織發(fā)起“中國民間組織抗震救災(zāi)行動聯(lián)合聲明”活動，得到41210多家民間組織的積極響應(yīng)。

三、政府職能轉(zhuǎn)變視域下我國非政府組織的發(fā)展困境

(一)官辦色彩濃厚而獨(dú)立性和自主性較差

獨(dú)立性和自主性是非政府的重要特性之一，但是我國的非政府組織獨(dú)立性和自主性較差。從組織成立看，多數(shù)合法的非政府組織是由與政府、政黨和國有企業(yè)有密切關(guān)系的知名人士發(fā)起創(chuàng)立的，官辦色彩明顯，而依靠這種關(guān)系這些非政府組織獲得很強(qiáng)的資源支配力。而“草根”型非政府組織則多由底層民間力量自發(fā)組織起來，占有和可以利用的資源較為匱乏。從組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置看，其自上而下的層級制的組織結(jié)構(gòu)，很接近于政府機(jī)關(guān)，具有濃厚的官僚色彩。非政府組織受此影響，行政效率不高。從資金來源看，我國非政府組織最主要的資金來源是政府的財(cái)政性撥款和相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，社會資金來源較少，資金來源渠道比較單一。政府的支持在很大程度上保證非政府組織的可持續(xù)運(yùn)作和發(fā)展，使得非政府組織依賴政府，有求于政府。而作為“回報(bào)”，他們也會去迎合政府，乃至喪失獨(dú)立自主性。

從合法性的取得看，依照我國現(xiàn)行法律法規(guī)，非政府組織在注冊成立之前必須取得業(yè)務(wù)主管部門的許可。而為了確保獲得這種合法性身份，非政府組織也容易蛻變?yōu)闃I(yè)務(wù)主管部門的“附庸”。

(二)政府對非政府組織的認(rèn)知偏差

在社會轉(zhuǎn)型時期，政府要精簡機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新行政管理方式，完善公共服務(wù)，加快服務(wù)型政府建設(shè)，社會組織要承擔(dān)更多的社會治理職責(zé)。但我國政府對非政府組織的性質(zhì)和作用存在認(rèn)識上的偏差。非政府組織“無用論”是“全能政府”擁護(hù)者的看法。他們認(rèn)為非政府組織在我國社會政治生活中是無足輕重的，它無力承擔(dān)公共服務(wù)職能；非政府組織在經(jīng)濟(jì)活動中不會像企業(yè)那樣給社會創(chuàng)造巨大的經(jīng)濟(jì)價值，也不會使人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。這種觀點(diǎn)把政治建設(shè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會管理與服務(wù)的職能完全賦予政府部門，而無視“全能政府”在治理中所引起的“政府失靈”，否定非政府組織所扮演的重要角色。非政府組織“奪權(quán)論”是另一種對非政府組織的認(rèn)知偏差。這種觀點(diǎn)把非政府組織和西方的利益集團(tuán)與壓力集團(tuán)聯(lián)系起來，認(rèn)為非政府組織是資本主義政治的產(chǎn)物，是“舶來品”，非政府組織承接政府職能威脅社會主義民主政治，威脅共產(chǎn)黨的執(zhí)政根基。這種觀點(diǎn)把非政府組織與黨和政府對立起來，對非政府組織持?jǐn)骋暤膽B(tài)度。

(三)政府對非政府組織的監(jiān)管機(jī)制不健全

我國對非政府組織實(shí)行的是雙重管理體制，管理主體為民政部和政府業(yè)務(wù)主管部門。在法律法規(guī)上，涉及非政府組織管理的不僅有國務(wù)院的條例，還有民政部的細(xì)則。另外，從省級政府到市級政府甚至到縣級政府，層層都有相應(yīng)的規(guī)定，造成政府職能交叉，管理主體重疊，阻礙非政府組織的發(fā)展，損害政府的形象。

我國對非政府組織實(shí)行的是多元監(jiān)督體制，官方監(jiān)督部門眾多。多元監(jiān)督容易造成政府各部門權(quán)責(zé)分工上的不明確。例如，各監(jiān)督主體對“郭美美腐敗案”相互推卸責(zé)任、逃避追責(zé)，暴露了多元監(jiān)督的弊端。類似的案件不但令人質(zhì)疑政府對非政府組織的監(jiān)督能力，影響了政府的形象，而且令人對非政府組織大失所望。培育健全的社會組織是政府職能轉(zhuǎn)變的一個重要前提。而不健全的政府監(jiān)管機(jī)制，從長遠(yuǎn)看不利于非政府組織的發(fā)展壯大，也會影響我國服務(wù)型政府的建設(shè)。

(四)民眾習(xí)慣性地依賴于政府，缺少非政府組織發(fā)展的社會心理文化

在我國，“全能政府”曾包攬了一切公共事務(wù)。我國傳統(tǒng)政治文化中并沒有“公民”的概念，而“臣民”觀念則深入人心。民眾把政府看作治亂之源，形成對政府的期待心理和依賴心理。公民意識和權(quán)利意識的缺失，使得人們不認(rèn)可非政府組織，阻礙人們對社會公共事務(wù)的參與。面對社會公共事務(wù)，我國民眾習(xí)慣于求助政府部門，而缺乏獨(dú)立思考問題并團(tuán)結(jié)起來自我救助的意識。此外，民眾參與某些非政府組織和志愿活動，并非是心甘情愿的，而是受制于上級部門、領(lǐng)導(dǎo)或者是所在單位的行政命令。這類往往與個人收入、評獎評優(yōu)、單位年終考核以及個人升遷等緊密相連的參與，影響黨和政府的形象，敗壞自愿活動的名聲。

四、政府職能轉(zhuǎn)變視域下促進(jìn)我國非政府組織發(fā)展的舉措

(一)理清政府和非政府組織的關(guān)系，保持非政府組織的相對獨(dú)立性

要消除我國非政府組織的官辦色彩，減少政府行為對非政府組織的干預(yù)，保持非政府組織的獨(dú)立性和自主性，就必須明確二者的角色定位，理清二者之間的關(guān)系，使非政府組織作為社會治理的主體承接政府職能，參與社會治理。第一，加快政府職能轉(zhuǎn)變，把原本屬于社會的職能轉(zhuǎn)給非政府組織，政府鼓勵并支持非政府組織參與社會治理和服務(wù)，政府要在具體事務(wù)中指導(dǎo)非政府組織，而不是去領(lǐng)導(dǎo)它們。第二，政府要在稅收、資金和投資等方面繼續(xù)支持非政府組織。非政府組織要把培育和踐行社會主義核心價值觀融入志愿活動，用心講好志愿者故事，激發(fā)民眾的參與熱情，增強(qiáng)他們對非政府組織的認(rèn)同感。同時，在政府指導(dǎo)下開辟多元化的資金來源，爭取多渠道的資金資助，在開展公益活動的同時，開展一些符合自身規(guī)定的盈利性活動，以保證充足的資金來源，逐漸減弱對政府的單一依賴。第三，政府和非政府組織都要堅(jiān)持法治。政府要規(guī)范自身行為，依法行政；但我國迄今仍缺少具體管理非政府組織的法律文本，對不同類型的非政府組織也沒有明確的法律規(guī)定，非政府組織缺乏活動的法律依據(jù)，政府對非政府組織管理的法制化程度有待提高。“十三五”規(guī)劃建議指出：“要用法治保障社會治理體制，推進(jìn)社會治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的治理格局?！盵7](P411)我們要在依法治國的要求下，建立健全法律法規(guī)，對非政府組織的設(shè)立原則、登記制度、組織角色和權(quán)責(zé)范圍等做出具體說明，對不同類型的非政府組織進(jìn)行社會定位，制定適合它們發(fā)展的法律法規(guī)，指導(dǎo)非政府組織健康有序發(fā)展，使得非政府組織的運(yùn)作有法可依。

(二)政府要充分認(rèn)識非政府組織參與社會治理的作用

非政府組織“無用論”和“奪權(quán)論”都是偏見。政府要充分認(rèn)識非政府組織參與社會治理的作用。非政府組織是社會自治的重要載體，也是公共服務(wù)的重要主體?！盁o產(chǎn)階級革命取得勝利后，社會應(yīng)該是人民群眾的自我管理”[8]，即社會自治。社會自治是社會主義民主政治的重要組成部分，也是社會主義民主政治的優(yōu)越性之所在。一方面，非政府組織是社會自治的重要載體，因?yàn)椤叭苷北厝粚?dǎo)致政府失靈，社會治理離不開非政府組織的參與，健全的公民組織是社會自治的重要前提；另一方面，馬克思的市民社會理論表明，“市民社會中存在著的社會自治組織也是公共服務(wù)的主體”[9](P263)。建設(shè)服務(wù)型政府，就要不斷下放權(quán)力，精簡機(jī)構(gòu)，把一些本來就沒有必要由政府承擔(dān)的、并且社會組織可以承擔(dān)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)讓出去，充分發(fā)揮民間組織的社會自治能力。此外，還可考慮引入市場競爭機(jī)制，選擇最好的自治組織來承擔(dān)相應(yīng)的公共服務(wù)職能，從而提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，降低管理成本和風(fēng)險。

(三)健全政府對非政府組織的監(jiān)管機(jī)制

政府轉(zhuǎn)變職能，下放一定的公共權(quán)力給非政府組織，并不意味著非政府組織脫離了政府的監(jiān)管，可以無拘無束。政府一定要監(jiān)管非政府組織，但這種監(jiān)管不能是雙重管理體制和多元監(jiān)督體制，因?yàn)檫@往往造成權(quán)責(zé)分工不明確。政府職能轉(zhuǎn)變，健全非政府組織的監(jiān)管機(jī)制，最核心的就是構(gòu)建問責(zé)機(jī)制。第一，形成統(tǒng)一、明確的業(yè)務(wù)主管部門，使得非政府組織具有明確、具體的登記注冊部門，同時明確政府在行政許可方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。但是，政府部門主要是進(jìn)行宏觀統(tǒng)籌，在整體上把握社會發(fā)展趨勢，做好前瞻性工作。政府不進(jìn)行行政領(lǐng)導(dǎo)，不干預(yù)非政府組織的日常運(yùn)行，不參與具體的社會事務(wù)。第二，認(rèn)真落實(shí)黨中央在社會組織中建立黨組的要求，發(fā)揮黨組的作用，落實(shí)行政首長負(fù)責(zé)制，使責(zé)任分工明確，權(quán)力有效運(yùn)行。發(fā)生問題時，能夠明確內(nèi)部責(zé)任主體，能夠有人承擔(dān)責(zé)任。

(四)解放思想，培育公眾意識，增強(qiáng)民眾對非政府組織的認(rèn)同感

文化是民族的精神脊梁。“堅(jiān)守我們的核心價值觀，必須發(fā)揮文化的作用”[10](P124)。我國五千年的文明史孕育了優(yōu)秀的中華文化，在價值觀缺失、道德問題突出的今天，我們要從傳統(tǒng)文化中尋找精神養(yǎng)分。非政府組織所倡導(dǎo)的志愿精神與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、社會主義核心價值觀一脈相承，具有內(nèi)在一致性。政府要向社會傳導(dǎo)正確的價值取向，通過其強(qiáng)大的資源調(diào)動能力，加大對非政府組織的宣傳力度，使民眾認(rèn)同非政府組織這一社會自治的重要載體，及其解決公共事務(wù)的能力；政府要大力宣傳志愿精神，并落實(shí)在政策和實(shí)際行動上，組織更多有愛心和奉獻(xiàn)精神的民眾投身于社會公益事業(yè)；要加強(qiáng)社會輿論宣傳，通過各種社會媒體網(wǎng)絡(luò)，拓寬宣傳渠道，通過有形的典范和無形的意識塑造社會志愿精神和公益意識，大力開展志愿者和義工活動。政府宣傳志愿精神是弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的具體表現(xiàn)，有助于增強(qiáng)民眾的社會責(zé)任意識和國家意識，為非政府組織的發(fā)展培育良好的文化土壤。

五、結(jié)語

十八屆三中全會將社會管理提升為社會治理。創(chuàng)新社會治理體制是構(gòu)建科學(xué)合理的社會治理的核心，創(chuàng)新社會治理體制的關(guān)鍵是理清政府和社會的關(guān)系，明確二者之間的界限。政府治理是國家治理的一個方面，科學(xué)的宏觀調(diào)控、有效的政府治理，有助于彌補(bǔ)市場失靈，保持經(jīng)濟(jì)社會的有序運(yùn)行。為此，政府要進(jìn)一步深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，提高政府效能，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。非政府組織(社會組織的重要形式)也是社會治理的重要主體，發(fā)展非政府組織是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀要求，是國家治理理論的重大創(chuàng)新和提升?！皣医ㄔO(shè)是全體人民共同的事業(yè)，國家發(fā)展過程也是全體人民共享成果的過程”。我們發(fā)展的根本目的是讓人民共享發(fā)展成果，增進(jìn)人民福祉，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展?！爸翁煜?，必先公，公則天下平矣”[11](P85)。只有發(fā)展為了人民，成果讓人民共享，才能匯聚全面建成小康社會的力量。因此，我們要繼續(xù)堅(jiān)持深化改革，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，為最終實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會、為實(shí)現(xiàn)第二個百年目標(biāo)寫下更加華麗的篇章。

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[責(zé)任編輯冒潔生]

[收稿日期]2015-12-16

[基金項(xiàng)目]國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“中國特色社會主義‘四大特色’的哲學(xué)意蘊(yùn)及內(nèi)在關(guān)系研究”(13XKS006)；西南石油大學(xué)“文化研究科研團(tuán)隊(duì)”(2012XJRT001)

[作者簡介]崔發(fā)展，西南石油大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，博士，研究方向：馬克思主義中國化；陳海兵，西南石油大學(xué)馬克思主義學(xué)院馬克思主義理論專業(yè)碩士研究生，研究方向：馬克思主義中國化。

[中圖分類號]D632

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號]2095-0292(2016)02-0031-06