胡 建 鋒

(許昌學(xué)院 法政學(xué)院，河南 許昌　461000)

?

中國(guó)政府采購(gòu)的制度設(shè)計(jì)及運(yùn)行績(jī)效研究

胡 建 鋒

(許昌學(xué)院 法政學(xué)院，河南 許昌461000)

摘要：自2003年《政府采購(gòu)法》頒布實(shí)施以來(lái)，我國(guó)政府采購(gòu)法制化進(jìn)程不斷加快，制度績(jī)效初步凸顯。但現(xiàn)實(shí)中制度運(yùn)行還存在制度設(shè)計(jì)不完善、體系建構(gòu)不科學(xué)、預(yù)算約束不到位及制度績(jī)效不明顯等弊端。通過(guò)完善政府采購(gòu)的制度設(shè)計(jì)、創(chuàng)新政府采購(gòu)的機(jī)制建構(gòu)、提升政府采購(gòu)的人員素質(zhì)等途徑能夠有效解決這些問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：政府采購(gòu)；制度設(shè)計(jì)；績(jī)效

黨的十八大報(bào)告明確提出，“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績(jī)效管理”。[1]實(shí)施政府采購(gòu)是推行政府績(jī)效管理的重要組成部分。2002年6月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》(以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》)，該法自2003年1月1日起正式實(shí)施，這標(biāo)志著我國(guó)政府采購(gòu)法制化進(jìn)程邁向了一個(gè)新的臺(tái)階。繼而國(guó)家各級(jí)立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)根據(jù)這一基本法律相繼出臺(tái)了相關(guān)的部門規(guī)章、地方性法規(guī)、司法解釋等配套性制度規(guī)范，政府采購(gòu)的合法性、規(guī)范性程度大大提高。然而，現(xiàn)實(shí)中這些制度運(yùn)行的狀況如何，是否產(chǎn)生了應(yīng)有的績(jī)效。本文將就這些問(wèn)題進(jìn)行探討，以期同學(xué)界同仁交流。

一、關(guān)于政府采購(gòu)的理性認(rèn)識(shí)

(一)政府采購(gòu)的概念

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)于政府采購(gòu)的概念還沒(méi)有形成一致性的觀點(diǎn)，主要原因是不同學(xué)科的不同研究指向和不同學(xué)科范式使然。2002年第九屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的《政府采購(gòu)法》第一章第二條指出：政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。①我國(guó)學(xué)者郭小聰認(rèn)為：“政府采購(gòu)(Government purchase)，指政府及其所屬機(jī)構(gòu)為了開(kāi)展日常政府活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┕卜?wù)的需要，在財(cái)政的監(jiān)督下，以法定的方式、方法和程序?qū)ω浳?、工程或服?wù)的購(gòu)買，是政府及其所屬機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)政府職能和公共利益使用公共資金獲得貨物、工程和服務(wù)的行為?！盵2](P231～232)我國(guó)學(xué)者卓越教授認(rèn)為：政府采購(gòu)是指政府部門或所屬團(tuán)體為了實(shí)現(xiàn)行政職能或提供公共服務(wù)，使用公共財(cái)政性資金進(jìn)行貨物、服務(wù)、工程建設(shè)等項(xiàng)目的采購(gòu)。[3](P120)通過(guò)以上闡述，我們可以對(duì)政府采購(gòu)的概念總結(jié)如下：

1.政府采購(gòu)的主體是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織

基于我國(guó)目前的政治體制、行政體制，根據(jù)目前我國(guó)法律的設(shè)定，具備政府采購(gòu)主體資格的應(yīng)該是行使公共管理職能，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的公共組織。首先是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)(立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān))。其次是各級(jí)事業(yè)單位。事業(yè)單位是我國(guó)的一種特殊組織類型，是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。②是以特定的公共利益為目標(biāo)，提供公共服務(wù)的非營(yíng)利性的公共組織……包括事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體(不包括民主黨派等政治組織)、民辦非企業(yè)單位。[4](P9～10)再次是社會(huì)團(tuán)體。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體分為官辦和民辦兩種類型，也是向公民提供公共物品和服務(wù)的組織類型，尤其是官辦社會(huì)團(tuán)體，例如工、青、婦三大團(tuán)體是納入政府財(cái)政供給范圍的準(zhǔn)政府組織。

2.政府采購(gòu)的客體是貨物、服務(wù)和工程建設(shè)項(xiàng)目

政府采購(gòu)所涉及的對(duì)象可以說(shuō)是無(wú)所不包的。為了便于管理和統(tǒng)計(jì)，國(guó)際上通行的做法是按其性質(zhì)將采購(gòu)對(duì)象分為三大類：貨物、工程和服務(wù)。貨物是指各種各樣的物品，包括原料、產(chǎn)品、設(shè)備、器具等；工程是指新建、擴(kuò)建、改建、修建、拆除、修繕或翻新構(gòu)造物及其所屬設(shè)備,此外還包括建造房屋、新修水利、修建交通設(shè)施、鋪設(shè)下水道等基礎(chǔ)設(shè)施。服務(wù)是指除貨物或工程以外的勞動(dòng)關(guān)系，包括專業(yè)服務(wù)、技術(shù)服務(wù)、維修服務(wù)、培訓(xùn)服務(wù)、勞力服務(wù)等。

3.政府采購(gòu)所使用的是國(guó)家財(cái)政資金

由于政府的主要職能是向公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，所以其運(yùn)轉(zhuǎn)資金主要來(lái)源于財(cái)政資金。具體來(lái)說(shuō)，政府采購(gòu)的資金主要來(lái)源于政府財(cái)政預(yù)算撥款和需要由財(cái)政償還的公共借款(例如國(guó)債)，這些資金的最終來(lái)源為納稅人繳納的稅收和政府的公共服務(wù)收費(fèi)所形成的公共資金，在財(cái)政支出中具體表現(xiàn)為購(gòu)買性支出。

(二) 政府采購(gòu)的特征

1.特定性

即政府采購(gòu)主體的特定性。這是就政府采購(gòu)的主體資格來(lái)說(shuō)的，是經(jīng)過(guò)國(guó)家法律規(guī)定的，享有采購(gòu)權(quán)利，履行采購(gòu)義務(wù)，承擔(dān)采購(gòu)責(zé)任的特定組織。政府采購(gòu)的主體是承擔(dān)政府采購(gòu)職能的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體組織等特定組織。這些機(jī)構(gòu)的最大特點(diǎn)是向社會(huì)提供公共服務(wù)，追求社會(huì)效益。[2](P234)

2.廣泛性

即政府采購(gòu)對(duì)象的廣泛性。廣泛性源于兩個(gè)原因：第一，政府等公共組織面對(duì)公民和社會(huì)的多樣化需求必須有所回應(yīng)地促使采購(gòu)多樣化；第二，公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)過(guò)程極其復(fù)雜，加之公共產(chǎn)品和服務(wù)自身的多樣性，使得采購(gòu)必須多樣化。例如，政府公共政策的生產(chǎn)過(guò)程就需要多種“原料”。

3.公共性

即政府采購(gòu)目的的公共性。政府采購(gòu)是為了促進(jìn)社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)，而不是個(gè)體利益的實(shí)現(xiàn)。整個(gè)采購(gòu)的過(guò)程主要適用于國(guó)家公法，而不是私法，即便是肇始于上世紀(jì)70年代的西方新公共管理運(yùn)動(dòng)所提倡的公用事業(yè)民營(yíng)化改革，強(qiáng)調(diào)公共部門的企業(yè)化運(yùn)作，但是這種運(yùn)作還是建立在政府嚴(yán)密的監(jiān)控和制約之下的，也就是說(shuō)要受到國(guó)家公法的約束。政府采購(gòu)是財(cái)政支出的重要組成部分，需要通過(guò)財(cái)政預(yù)算獲得撥款，即通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的審批，才能進(jìn)行相應(yīng)的采購(gòu)活動(dòng)。

4.政策性

即政府采購(gòu)行為的手段性。政府采購(gòu)與私人采購(gòu)不同，政府采購(gòu)能產(chǎn)生社會(huì)效益，體現(xiàn)的是公共利益實(shí)現(xiàn)的需求，是為實(shí)現(xiàn)政府職能服務(wù)的，政府采購(gòu)在國(guó)家宏觀調(diào)控體系中發(fā)揮了重要作用。采購(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大或縮小、采購(gòu)結(jié)構(gòu)的變化，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及公眾的生活環(huán)境都有著十分明顯的影響。[2](P234)例如，通過(guò)政府采購(gòu)可以支持民族企業(yè)的發(fā)展、促進(jìn)自主創(chuàng)新能力的提升、扶植中小企業(yè)實(shí)施創(chuàng)新等?？梢哉J(rèn)為，政府采購(gòu)就是公共政策的常用方式。

5.非營(yíng)利性

即政府采購(gòu)過(guò)程的公益性。由于政府采購(gòu)主體的特定性和采購(gòu)目的的公共性，決定了采購(gòu)不是促使采購(gòu)主體利益最大化的一般購(gòu)買行為，而是為了促使公共利益的實(shí)現(xiàn)、滿足公眾需求的非營(yíng)利性行為。這是政府采購(gòu)行為與企業(yè)采購(gòu)行為的根本區(qū)別。政府采購(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)必須具備兩個(gè)必要條件：一是建構(gòu)有效的監(jiān)督機(jī)制，杜絕采購(gòu)主體利用采購(gòu)過(guò)程損害公共利益；二是實(shí)行有效的組織激勵(lì)機(jī)制，維持采購(gòu)體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。為了保證政府采購(gòu)行為的非營(yíng)利性，各國(guó)都對(duì)政府采購(gòu)行為進(jìn)行有效的法律規(guī)制，保證采購(gòu)過(guò)程的公開(kāi)、公平、有效。

二、我國(guó)政府采購(gòu)的制度設(shè)計(jì)及運(yùn)行問(wèn)題

政府采購(gòu)制度體系指的是在政府采購(gòu)實(shí)踐中制定的政策、原則以及規(guī)范采購(gòu)實(shí)施的各類法律、制度、規(guī)則的總稱，它隨著政府采購(gòu)的發(fā)展而不斷健全完善，保障和促進(jìn)政府采購(gòu)規(guī)范化、法治化管理。[5](P23)目前，隨著我國(guó)《政府采購(gòu)法》及其相關(guān)配套措施的頒布實(shí)施，政府采購(gòu)法制化進(jìn)程逐步加快，但是現(xiàn)實(shí)中仍然存在很多問(wèn)題。

(一)制度體系設(shè)計(jì)存在的問(wèn)題

政府采購(gòu)的制度體系設(shè)計(jì)是政府采購(gòu)有效運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)，制度體系設(shè)計(jì)的科學(xué)合理與否，直接關(guān)系到政府采購(gòu)的運(yùn)行狀況。

1.制度設(shè)計(jì)不完善

(1)制度規(guī)范存在空白。作為規(guī)范政府特定行為的制度體系，其內(nèi)容必然是前后連貫統(tǒng)一的。也就是說(shuō)，對(duì)特定社會(huì)行為有效性的規(guī)范和約束依賴于合理的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的設(shè)定。制度內(nèi)容的不嚴(yán)密，或者制度形式存在漏洞，必然導(dǎo)致制度功效的缺失。例如，在政府采購(gòu)信息披露及信息統(tǒng)計(jì)工作監(jiān)管方面，目前，《政府采購(gòu)法》及其相關(guān)的規(guī)范性文件并沒(méi)有具體涉及這一點(diǎn)，法律規(guī)范存在空白。即便財(cái)政部在2000年12月頒布了《關(guān)于政府采購(gòu)網(wǎng)有關(guān)管理問(wèn)題的通知》，初步統(tǒng)一了政府采購(gòu)網(wǎng)站建設(shè)方案，但是對(duì)于如何開(kāi)展網(wǎng)上電子化采購(gòu)以及如何完善通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布政府采購(gòu)信息沒(méi)有作出具體規(guī)定。眾所周知，政府采購(gòu)信息統(tǒng)計(jì)是政府采購(gòu)工作情況的綜合反映，是政府宏觀經(jīng)濟(jì)決策的重要依據(jù)，是加強(qiáng)財(cái)政支出管理的基礎(chǔ)性工作，也是編制政府采購(gòu)預(yù)算和深化預(yù)算管理改革的基本依據(jù)。認(rèn)真做好政府采購(gòu)的信息管理和統(tǒng)計(jì)工作是加強(qiáng)政府采購(gòu)管理的重要內(nèi)容，也是政府采購(gòu)管理工作的重要基礎(chǔ)。對(duì)政府采購(gòu)各當(dāng)事方的信息行為作出明確的制度規(guī)范，具體規(guī)定各個(gè)利益相關(guān)者的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任意義非常重大。很顯然，我國(guó)現(xiàn)有的政府采購(gòu)制度體系還沒(méi)有做到這一點(diǎn)。

(2)制度之間存在沖突。關(guān)于制度的績(jī)效問(wèn)題，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)是通過(guò)分析制度體系的耦合性來(lái)考量的。一項(xiàng)制度安排的效率不是獨(dú)立于其它制度安排單獨(dú)運(yùn)行的結(jié)果，而是取決于制度結(jié)構(gòu)中制度安排之間的耦合作用，或者說(shuō)，任何一項(xiàng)制度安排都是制度結(jié)構(gòu)中其它制度安排的函數(shù)。[6](P52)作為政府公共管理職能的重要實(shí)現(xiàn)形式，政府采購(gòu)的績(jī)效取決于其制度體系的設(shè)計(jì)是否是耦合的。具體來(lái)說(shuō)，無(wú)論在內(nèi)容，還是在形式方面都不能有明顯的沖突和矛盾，要符合一般的制度設(shè)計(jì)邏輯。然而，現(xiàn)實(shí)狀況卻不盡如人意。例如，對(duì)于政府采購(gòu)過(guò)程中的串標(biāo)行為的處罰，就存在明顯的矛盾現(xiàn)象?！墩少?gòu)法》第七十七條規(guī)定，供應(yīng)商與采購(gòu)人、其他供應(yīng)商或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)惡意串通的，在一至三年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)；然而，《中華人民共和國(guó)投標(biāo)招標(biāo)法》(1999年8月31日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò))第五十三條卻規(guī)定“投標(biāo)人相互串通投標(biāo)或者與招標(biāo)人串通投標(biāo)的……取消其一年至二年內(nèi)參加依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的投標(biāo)資格。這就使得執(zhí)法人員在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中無(wú)所適從，加大了執(zhí)行的隨意性，從而大大地削弱了法律的約束力。

2.體系建構(gòu)不科學(xué)

(1)權(quán)力配置不合理。政府采購(gòu)要實(shí)現(xiàn)其功能，不斷提升績(jī)效，除了合理的制度設(shè)計(jì)之外，還需要科學(xué)、合理的權(quán)力配置?，F(xiàn)代管理學(xué)理論認(rèn)為，權(quán)力的合理分離和有效組合是實(shí)現(xiàn)組織效能的必要條件。但是，目前我國(guó)政府采購(gòu)的權(quán)力過(guò)度分散和過(guò)度集中的問(wèn)題仍然存在。例如，在采購(gòu)過(guò)程的監(jiān)督方面，雖然《政府采購(gòu)法》第十三條明確規(guī)定：“各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)?！钡窍嚓P(guān)的配套性法規(guī)沒(méi)有具體規(guī)定財(cái)政部門行使監(jiān)督權(quán)力的范圍和方式，對(duì)采購(gòu)工程中的違規(guī)事件，財(cái)政部門缺乏基本的調(diào)查權(quán)和審查權(quán)，在接受處理一些投訴案件時(shí)，不能有效地實(shí)施監(jiān)督權(quán)，由此造成財(cái)政部門招標(biāo)監(jiān)督權(quán)的虛置現(xiàn)象。

(2)機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范。目前，從中央到地方，政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)的管理關(guān)系還沒(méi)有理順。《政府采購(gòu)法》明確規(guī)定，各級(jí)政府財(cái)政職能部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的政府采購(gòu)管理工作。但是，現(xiàn)實(shí)中，由于地域環(huán)境的差異以及各地開(kāi)展政府機(jī)構(gòu)改革方案的不同，各地機(jī)構(gòu)的設(shè)置比較混亂。從單位機(jī)構(gòu)性質(zhì)和人員編制組成來(lái)看，有的是參照行政單位來(lái)設(shè)置的，有的則是參照事業(yè)單位來(lái)設(shè)置的；從行政隸屬關(guān)系來(lái)看，有的是掛靠在各級(jí)政府發(fā)展和改革委員會(huì)之下的，有的則是歸屬于政府財(cái)政部門管理的，不管是哪種掛靠方式，采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中不可避免地要受到掛靠職能部門的影響，其監(jiān)管職能的公平、公正性就會(huì)受到影響，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的設(shè)租、尋租等違法趨利行為就是例證。組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的差別直接影響到整個(gè)政府采購(gòu)系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和協(xié)調(diào)，影響到政府系統(tǒng)上下層級(jí)之間權(quán)力的配置和責(zé)任的劃分。另外，不管是哪種機(jī)構(gòu)設(shè)置方式，采購(gòu)監(jiān)管部門的行政級(jí)別普遍較低，因此對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)一般性的政府機(jī)關(guān)及其職能部門采購(gòu)行為的監(jiān)管力度也有限。機(jī)構(gòu)設(shè)置的不規(guī)范必然加劇采購(gòu)過(guò)程中的信息不對(duì)稱性，削弱供應(yīng)商應(yīng)標(biāo)的積極性；此外，還給采購(gòu)工作人員徇私枉法，為串標(biāo)、暗中陪標(biāo)等違法行為提供方便。從而影響到政府采購(gòu)的績(jī)效。

(二)運(yùn)行效益存在的問(wèn)題

1.預(yù)算約束不到位

預(yù)算管理是目前公共財(cái)政資金支出管理的主要形式，政府采購(gòu)績(jī)效一定程度上也取決于預(yù)算體制的狀況。目前，我國(guó)實(shí)行的政府預(yù)算編制體制相對(duì)滯后，建立在部門預(yù)算基礎(chǔ)上的政府預(yù)算編制體制對(duì)降低采購(gòu)成本、提高采購(gòu)效益的作用有限，從預(yù)算編制到審批和修正，原有的預(yù)算體制與政府采購(gòu)的需求表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)性。另外，相關(guān)預(yù)算執(zhí)行的職能部門基于自身部門利益的考慮，變相規(guī)避預(yù)算約束，致使預(yù)算在執(zhí)行中不到位，不能有效約束采購(gòu)行為的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。還有，目前我國(guó)建立的預(yù)算編制與執(zhí)行相分離的體制，沒(méi)有相關(guān)配套措施使執(zhí)行采購(gòu)者參與預(yù)算決策的機(jī)會(huì)，導(dǎo)致財(cái)政資金使用效率低下、偏離政府采購(gòu)工作預(yù)期目標(biāo)的情況大量存在。尤其是在一些地方政府采購(gòu)中，一些部門重視不夠，工作計(jì)劃不周，加之地方財(cái)力難以確定等諸多因素，導(dǎo)致政府采購(gòu)預(yù)算很難做到規(guī)范細(xì)致，在時(shí)間上不易掌握，很容易形成一批時(shí)限要求很強(qiáng)的臨時(shí)或追加采購(gòu)預(yù)算項(xiàng)目，從而影響到正常的招投標(biāo)工作，這些都使預(yù)算在一定程度上失去了應(yīng)有的約束力。

2.制度績(jī)效不明顯

我國(guó)自2003年實(shí)施《政府采購(gòu)法》以來(lái)，政府采購(gòu)行為逐步規(guī)范化，采購(gòu)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，功能逐步凸顯。根據(jù)財(cái)政部公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模為17 305億元，比2013年增長(zhǎng)924.24億元，增長(zhǎng)5.6%，占全國(guó)財(cái)政支出和GDP的比重分別為11.4%和2.7%。③成績(jī)是可喜的。但是，目前我國(guó)政府采購(gòu)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，其發(fā)展仍然有一定差距。首先，在采購(gòu)規(guī)模上，2014年我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模僅占當(dāng)年GDP的2.7%。④而西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)規(guī)模一般占GDP的15%到20%。這說(shuō)明不少購(gòu)買性資金仍游離于政府采購(gòu)監(jiān)管之外，特別是多數(shù)工程項(xiàng)目沒(méi)有納入政府采購(gòu)范圍，由此限制了政府采購(gòu)作用的有效發(fā)揮。其次，在采購(gòu)結(jié)構(gòu)上，貨物和工程建設(shè)項(xiàng)目采購(gòu)的比重占主要部分，而服務(wù)方面的比重則較低。從這一角度來(lái)看，政府采購(gòu)資金的分配呈現(xiàn)出明顯的不平衡性。從各級(jí)地方政府的采購(gòu)情況來(lái)看，車輛購(gòu)置、辦公用品購(gòu)置、工程建設(shè)和一些簡(jiǎn)單化、標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)品是地方政府采購(gòu)的主要項(xiàng)目，而涉及服務(wù)項(xiàng)目方面的采購(gòu)幾乎是一片空白。③這些現(xiàn)象說(shuō)明政府采購(gòu)預(yù)算資金沒(méi)有很好地發(fā)揮效用，也沒(méi)有最大程度地為社會(huì)提供更多更好的產(chǎn)品和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益。再次，在采購(gòu)方式上，據(jù)調(diào)查目前我國(guó)各級(jí)政府采購(gòu)小部分是集中進(jìn)行的，大部分則是沒(méi)有計(jì)劃編制的分散進(jìn)行的，即便是納入采購(gòu)程序的項(xiàng)目，受制度約束的成分也很少。③也就是說(shuō)，采購(gòu)制度規(guī)范沒(méi)有在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮應(yīng)有的功效，圍繞政府采購(gòu)進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)和體系建構(gòu)還沒(méi)有有效促使采購(gòu)各方利益協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)帕累托效率，促進(jìn)公共利益的增進(jìn)和社會(huì)福利的增加。

三、提升我國(guó)政府采購(gòu)制度運(yùn)行績(jī)效的對(duì)策建議

如前所述，雖然目前我國(guó)已經(jīng)建立了以《政府采購(gòu)法》為核心的，有效規(guī)范政府采購(gòu)行為的法律法規(guī)和制度規(guī)范體系，但是這些制度規(guī)范在運(yùn)行過(guò)程中存在很多問(wèn)題，甚至制度體系本身還存在非耦合性的現(xiàn)象；現(xiàn)實(shí)中，由于制度設(shè)計(jì)及其衍生出的一些原因?qū)е抡少?gòu)的低效、腐敗等社會(huì)問(wèn)題。這些問(wèn)題嚴(yán)重影響了政府采購(gòu)應(yīng)有的社會(huì)功效，為此本文認(rèn)為應(yīng)該通過(guò)以下措施來(lái)糾正：

(一)完善政府采購(gòu)的制度設(shè)計(jì)

1.完善相關(guān)法律制度

政府采購(gòu)是對(duì)國(guó)家財(cái)政資金的權(quán)威性分配方式，其實(shí)質(zhì)就是有效利用公共財(cái)政資金，通過(guò)購(gòu)買貨物、服務(wù)和工程建設(shè)項(xiàng)目等資源，最終來(lái)滿足公眾需求，促進(jìn)公共利益的增加。為了保證這一過(guò)程的順利進(jìn)行，必須對(duì)其進(jìn)行有效的法律規(guī)約。從前文可知，我國(guó)現(xiàn)行的政府采購(gòu)法律制度設(shè)計(jì)存在不少問(wèn)題，為此，必須對(duì)其進(jìn)行修改和完善。要設(shè)計(jì)完善以《政府采購(gòu)法》為基礎(chǔ)的法律體系。政府采購(gòu)過(guò)程之所以出現(xiàn)一些違背采購(gòu)初衷的現(xiàn)象，從制度設(shè)計(jì)的角度來(lái)看，主要是基于采購(gòu)問(wèn)題導(dǎo)向的現(xiàn)實(shí)制度需求和我國(guó)立法體制分散的實(shí)際狀況之間的矛盾使然。我國(guó)目前的立法體制比較分散，國(guó)家立法機(jī)關(guān)既有各級(jí)人大及其常委會(huì)，又有各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)，還有各級(jí)國(guó)家司法機(jī)關(guān)。由于這些立法主體之間存在復(fù)雜的職能關(guān)系，加之各立法主體在啟動(dòng)立法程序時(shí)不同的利益傾向性，客觀上導(dǎo)致對(duì)同一社會(huì)關(guān)系的調(diào)整具有不同的立法傾向性，那么出現(xiàn)法律制度體系的非耦合性也是在所難免的。本文認(rèn)為，應(yīng)該對(duì)涉及政府采購(gòu)的所有法律法規(guī)進(jìn)行重新整理，基于制度耦合性的價(jià)值需求，立足國(guó)情，借鑒國(guó)外政府采購(gòu)法創(chuàng)制的有益經(jīng)驗(yàn)，以現(xiàn)有《政府采購(gòu)法》作為基本藍(lán)本，完善相關(guān)的配套法律制度規(guī)范。例如，修正完善政府采購(gòu)各主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的內(nèi)容，系統(tǒng)化地明確采購(gòu)者、供應(yīng)商、監(jiān)管者、社會(huì)公眾的法律角色。建議盡快出臺(tái)《政府采購(gòu)監(jiān)督管理辦法》、《政府采購(gòu)職業(yè)資格認(rèn)證辦法》等各種密切銜接的專門法規(guī)，不僅要規(guī)范政府采購(gòu)人的行為，更要嚴(yán)格約束采購(gòu)機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商的行為，同時(shí)還要彌補(bǔ)公共資金所屬主體權(quán)利虛置的弊端。

2.完善相關(guān)管理制度

(1)完善政府采購(gòu)預(yù)算制度。預(yù)算管理是政府采購(gòu)運(yùn)作過(guò)程的重要手段，預(yù)算制度是政府采購(gòu)制度的重要組成部分。政府采購(gòu)過(guò)程的有效性首先取決于采購(gòu)預(yù)算的合理性程度。我國(guó)現(xiàn)行的政府采購(gòu)預(yù)算是在部門預(yù)算的基礎(chǔ)上制定出來(lái)的，它應(yīng)當(dāng)是一個(gè)統(tǒng)一完整的采購(gòu)預(yù)算體系，預(yù)算的制定和執(zhí)行部門應(yīng)有效分工和合作；預(yù)算內(nèi)容詳細(xì)規(guī)定了政府采購(gòu)的數(shù)量、范圍、程序等方面的內(nèi)容，是政府采購(gòu)行為的重要依據(jù)。但是，由于采購(gòu)預(yù)算的編制和執(zhí)行涉及多個(gè)部門的利益，其運(yùn)行過(guò)程又需要多部門的有效分工與合作，期間不可避免地會(huì)形成制度真空、“公地悲劇”等現(xiàn)象。因此，應(yīng)該完善采購(gòu)預(yù)算相關(guān)的制度規(guī)范。首先要完善采購(gòu)預(yù)算編制的制度。政府采購(gòu)部門在編制預(yù)算時(shí)，必須考慮到政府采購(gòu)預(yù)算的客觀實(shí)際，尤其是要將政府財(cái)政收支的預(yù)算詳細(xì)制定出來(lái)。各部門在制定采購(gòu)預(yù)算時(shí)，必須全面反映本部門的所有財(cái)政收入和包括集中采購(gòu)目錄在內(nèi)的所有財(cái)政支出項(xiàng)目。完整、準(zhǔn)確地編制部門采購(gòu)預(yù)算，內(nèi)容要盡量具體到采購(gòu)的資金數(shù)額、采購(gòu)內(nèi)容、招投標(biāo)時(shí)間等。此外，各部門在制定政府采購(gòu)預(yù)算時(shí)，應(yīng)該盡量根據(jù)現(xiàn)實(shí)中的采購(gòu)需求進(jìn)行，不能隨意擴(kuò)大采購(gòu)規(guī)模，出現(xiàn)超出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，要保證采購(gòu)的產(chǎn)品質(zhì)量并適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。其次要完善采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行制度。明確預(yù)算執(zhí)行的各項(xiàng)權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。目前，基于我國(guó)政府采購(gòu)運(yùn)行不規(guī)范的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)該強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)各采購(gòu)當(dāng)事人的責(zé)任劃分，甚至針對(duì)采購(gòu)數(shù)額較大的項(xiàng)目，要明確制定具體的專門責(zé)任制度。

(2)完善政府采購(gòu)監(jiān)督制度。通過(guò)有效的制度設(shè)計(jì)加強(qiáng)作為政府采購(gòu)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的財(cái)政部門與人大、審計(jì)、紀(jì)檢(監(jiān)察)等部門密切合作。把三者的監(jiān)督職責(zé)通過(guò)制度明確起來(lái)，使得政府采購(gòu)監(jiān)督系統(tǒng)化、合法化。從財(cái)政部門的角度來(lái)說(shuō)，要以現(xiàn)行法律、法規(guī)為準(zhǔn)繩，實(shí)施對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督；人大機(jī)關(guān)要基于其財(cái)政預(yù)算、決算方案的審查權(quán)，對(duì)政府采購(gòu)實(shí)施定期的合法合規(guī)性審查；審計(jì)部門要基于其職責(zé)，對(duì)具體的采購(gòu)資金使用情況進(jìn)行定期和專門的審計(jì)監(jiān)督；紀(jì)檢(監(jiān)察)機(jī)關(guān)在政府采購(gòu)活動(dòng)中要認(rèn)真對(duì)政府采購(gòu)工作人員進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范和督查，嚴(yán)肅處理各種違法亂紀(jì)行為，保持政府采購(gòu)人才隊(duì)伍的純潔性。此外，要通過(guò)一定的制度設(shè)計(jì)保證社會(huì)監(jiān)督的有效性。社會(huì)監(jiān)督主要是新聞媒體和社會(huì)輿論對(duì)政府采購(gòu)行為的監(jiān)督，由于社會(huì)監(jiān)督具有主體范圍廣、監(jiān)督力量強(qiáng)、監(jiān)督迅速及時(shí)等特點(diǎn)，在政府采購(gòu)監(jiān)督過(guò)程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。為此，建議制定《政府采購(gòu)社會(huì)監(jiān)督條例》，具體規(guī)定社會(huì)監(jiān)督的各項(xiàng)事宜。政府采購(gòu)主管部門應(yīng)該主動(dòng)通過(guò)電視、廣播、報(bào)紙等媒介公布政府采購(gòu)信息等內(nèi)容，自覺(jué)接受包括供應(yīng)商在內(nèi)的社會(huì)大眾的監(jiān)督。要建立供應(yīng)商和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的資格管理制度，堅(jiān)持以公開(kāi)招標(biāo)為主要采購(gòu)方式，實(shí)行集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合的組織形式，嚴(yán)格遵循政府采購(gòu)程序，強(qiáng)化對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的法律約束。

(二)創(chuàng)新政府采購(gòu)的機(jī)制

1．建立分工合理、協(xié)調(diào)運(yùn)作的管理體制

要按照“統(tǒng)一政策，分級(jí)管理，分類實(shí)施”的原則，明確政府采購(gòu)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能的劃分。決策部門要明確任務(wù)，切實(shí)擔(dān)當(dāng)責(zé)任，合理采納決策信息，正確行使決策權(quán)力；執(zhí)行部門要切實(shí)履行采購(gòu)職責(zé)，認(rèn)真處理好常規(guī)采購(gòu)項(xiàng)目和特殊采購(gòu)項(xiàng)目的關(guān)系，按照國(guó)家規(guī)定不折不扣地行使權(quán)力；監(jiān)督部門要認(rèn)真履行監(jiān)督權(quán)力，合理劃分中央與地方監(jiān)管部門之間的職責(zé)分工，明確監(jiān)管部門與執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和責(zé)任。要逐步形成以財(cái)政部門為主，紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)及其他有關(guān)部門共同配合的監(jiān)督機(jī)制，要建立供應(yīng)商投訴制度，有效發(fā)揮供應(yīng)商對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督作用，同時(shí)要強(qiáng)化政府采購(gòu)?fù)该鞫冉ㄔO(shè)，廣泛接受社會(huì)監(jiān)督。

2.建立運(yùn)轉(zhuǎn)科學(xué)、系統(tǒng)高效的管理機(jī)構(gòu)

按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分層負(fù)責(zé)”的原則，建立政府采購(gòu)的管理機(jī)構(gòu)體系。建議在中央政府部門中設(shè)立政府采購(gòu)全國(guó)機(jī)構(gòu)委員會(huì)，制定全國(guó)性的采購(gòu)方針、政策，并設(shè)立政府采購(gòu)管理局作為它的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)組織實(shí)施中央政府采購(gòu)事務(wù)，宏觀指導(dǎo)各級(jí)政府采購(gòu)事務(wù)。在各級(jí)地方政府機(jī)構(gòu)中設(shè)置采購(gòu)管理部門，例如在省級(jí)部門設(shè)置政府采購(gòu)廳，作為本地區(qū)政府采購(gòu)的主管機(jī)關(guān)，設(shè)立相應(yīng)的政府采購(gòu)中心來(lái)具體組織政府采購(gòu)事宜。另外，各級(jí)政府采購(gòu)管理部門還要認(rèn)真履行采購(gòu)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的管理職能，對(duì)其實(shí)施執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入制度管理，并加強(qiáng)對(duì)其日常運(yùn)作的監(jiān)督管理工作。

(三)提升政府采購(gòu)的人員素質(zhì)

現(xiàn)代系統(tǒng)理論認(rèn)為，要素的品質(zhì)是決定系統(tǒng)功能狀況的重要變量。政府采購(gòu)制度的有效運(yùn)行、制度設(shè)計(jì)的績(jī)效要通過(guò)正確的執(zhí)行才能發(fā)揮出來(lái)。為此，筆者認(rèn)為要加強(qiáng)政府采購(gòu)的人才隊(duì)伍的培養(yǎng)。政府采購(gòu)是一項(xiàng)程序嚴(yán)謹(jǐn)、技術(shù)要求高的政府活動(dòng)。政府采購(gòu)活動(dòng)的正常開(kāi)展需要采購(gòu)人員具備相應(yīng)的政治思想、業(yè)務(wù)技能、專業(yè)技術(shù)方面的品質(zhì)。這也是糾正采購(gòu)制度設(shè)計(jì)偏差、運(yùn)行機(jī)制不順暢、采購(gòu)績(jī)效不明顯的重要措施之一。

1.加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)人員的培訓(xùn)，提升采購(gòu)人員素質(zhì)

目前，我國(guó)政府采購(gòu)人員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不盡合理，從知識(shí)背景、年齡結(jié)構(gòu)角度分析距離合法的政府采購(gòu)需求相去甚遠(yuǎn)。為此，筆者認(rèn)為應(yīng)該通過(guò)組織培訓(xùn)、進(jìn)修、專業(yè)實(shí)踐、外出考察等方式，組織采購(gòu)人員學(xué)習(xí)相關(guān)的法律法規(guī)和制度，提高其法律意識(shí)和知識(shí)水平；組織專業(yè)性的政府采購(gòu)業(yè)務(wù)進(jìn)修，實(shí)行采購(gòu)人員持證上崗制度；組織地區(qū)之間政府采購(gòu)人員的交流學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

2.實(shí)行績(jī)效考核制度，激發(fā)采購(gòu)人員工作積極性

績(jī)效考核是目前管理過(guò)程中的重要制度創(chuàng)新，所謂績(jī)效考核就是通過(guò)制定符合組織目標(biāo)的績(jī)效指標(biāo)來(lái)引領(lǐng)組織成員實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)，以績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度來(lái)決定組織成員的獎(jiǎng)懲、升遷。對(duì)于在工作中思想政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、表現(xiàn)優(yōu)秀的人員進(jìn)行相應(yīng)的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)于徇私枉法、貪污腐化的人員實(shí)施績(jī)效懲罰，以此來(lái)促使政府采購(gòu)依法、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。激發(fā)政府采購(gòu)人才隊(duì)伍的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，形成良好的競(jìng)爭(zhēng)與合作的局面，推進(jìn)人才隊(duì)伍建設(shè)的全面發(fā)展。

3.加強(qiáng)在政府采購(gòu)方面的人才交流與合作

選派優(yōu)秀人員到國(guó)外高校深造，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家展開(kāi)政府采購(gòu)方面的交流與合作，邀請(qǐng)外國(guó)專家來(lái)華講學(xué)和培訓(xùn)人員，借鑒其先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和做法，促進(jìn)我國(guó)政府采購(gòu)事業(yè)的發(fā)展。

注釋：

①參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》(第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議2002年6月29日審議通過(guò))。

②參見(jiàn)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》(1998年10月25日第252號(hào)國(guó)務(wù)院令發(fā)布， 2004年6月27日修訂)。

③數(shù)據(jù)根據(jù)中國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站公布計(jì)算得出，http://www.mof.gov.cn/was5/web/search，2014年全國(guó)政府采購(gòu)簡(jiǎn)要情況，2015-07-31。

④數(shù)據(jù)來(lái)自人民網(wǎng)：政府采購(gòu)法頒布十年范圍規(guī)模不斷擴(kuò)大，http://politics.people.com.cn/GB/n/2012/0629/c70731-18413380.html，2012-06-29。

參考文獻(xiàn)：

[1]胡錦濤. 堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗[N]. 人民日?qǐng)?bào)，2012-11-09(2).

[2]郭小聰.政府經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003.

[3]卓越.政府績(jī)效管理概論[M].北京：清華大學(xué)出版社，2007.

[4]婁成武，等.公共事業(yè)管理學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2002.

[5]肖艾林.基于公共價(jià)值的我國(guó)政府采購(gòu)績(jī)效管理研究[D].長(zhǎng)春:吉林大學(xué),2014.

[6]國(guó)彥兵.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].上海：立信會(huì)計(jì)出版社，2006.

文章編號(hào)：1671-1653(2016)02-0039-06

收稿日期：2016-03-18

作者簡(jiǎn)介：胡建鋒(1974-)，男，河南許昌人，許昌學(xué)院法政學(xué)院副教授，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展河南省協(xié)同創(chuàng)新中心研究員，許昌學(xué)院中原農(nóng)村發(fā)展研究中心特聘研究員，主要從事行政管理的理論與實(shí)踐、“三農(nóng)”問(wèn)題研究。

中圖分類號(hào)：D63-31

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI 10.3969/j.issn.1671-1653.2016.02.006

System Design and Performance of China's Government Procurement

HU Jian-feng

(School of Political Science and Law, Xuchang University, Xuchang 461000, China)

Abstract:Since the Government Procurement Law was issued and implemented in 2003, the process of China's Government procurement law has been accelerated and the preliminary performance of the system has been highlighted. But in reality, there are disadvantages in system operation: system design is not perfect system construction is not scientific, budget constraints are not in place and system performance is not obvious. The problems can be solved by perfecting the government purchase system design, innovating the government procurement mechanism, improving the quality of personnel in government procurement.

Key words:government procurement； system design； performance