李明超

(浙江大學(xué) 光華法學(xué)院，浙江 杭州 310008)

?

政府公用事業(yè)特許行為的合法要件研究

李明超

(浙江大學(xué) 光華法學(xué)院，浙江 杭州 310008)

特許經(jīng)營(yíng)是市政公用事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)政府與社會(huì)資本合作的重要方式，合法有效的特許行為是特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)順利進(jìn)行的前提和保障。但是當(dāng)前立法無法提供完善的法制保障，妥善解決特許授權(quán)實(shí)踐中存在的合法性問題。行政法治化或合法化是現(xiàn)代行政法的基本目標(biāo)追求，政府公用事業(yè)特許行為的授權(quán)主體應(yīng)具有事務(wù)和地域管轄權(quán)，特許行為的內(nèi)容必須符合各項(xiàng)法律規(guī)定且具有合理性和實(shí)現(xiàn)可能性，行為過程應(yīng)遵循法定程序，并以許可證件等書面形式授予特許權(quán)。以主體、內(nèi)容、程序和形式四要件系統(tǒng)構(gòu)建和闡釋的特許行為合法性構(gòu)成要件理論，為今后特許授權(quán)實(shí)踐和立法提供了理論上的指引。

公用事業(yè)：特許經(jīng)營(yíng)；特許行為；合法要件

一、研究緣起與分析框架

作為政府治理的一種工具，特許盡管談不上新穎，卻在最近變得更加重要起來，成為許多發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的重要方式。當(dāng)前，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委正在積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入市政公用事業(yè)領(lǐng)域，通過特許經(jīng)營(yíng)等方式開展政府與社會(huì)資本之間的合作。特許是行政機(jī)關(guān)在管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會(huì)事務(wù)中的一種事先控制手段，從政府行政的視角來看是一種有效預(yù)防危害社會(huì)行為的行權(quán)方式。一般說來，需要事先許可的，是事后可能造成難以挽回的嚴(yán)重后果，或者要付出更大代價(jià)才能挽回后果的事項(xiàng)。通過事前監(jiān)督管理，政府可以有目的、有方向地預(yù)防和制止社會(huì)生活中有害于他人或者公共利益的行為發(fā)生，同時(shí)也可避免有限的社會(huì)資源的無謂浪費(fèi)[1]。但是，并不是所有的特許行為都可以達(dá)到事前預(yù)防的效果，只有合法有效的特許行為才能奏效。如果政府特許行為的合法性出現(xiàn)問題，將會(huì)產(chǎn)生“多米諾效應(yīng)”，對(duì)后續(xù)政府監(jiān)管和特許經(jīng)營(yíng)者的行為造成重大的影響，不利于政府職能的實(shí)現(xiàn)和特許經(jīng)營(yíng)者權(quán)益的保障，最終損害的將是公共利益。我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)已有近30年的實(shí)踐，但政府在特許授權(quán)過程中仍存在許多法律問題。諸如，“在未撤銷原特許行為的情況下將特許權(quán)授予新的特許經(jīng)營(yíng)者”*參見“益民公司訴河南省周口市政府等行政行為違法案”，最高人民法院行政判決書(2004)行終字第6號(hào)。；“未經(jīng)事前調(diào)查評(píng)估，制定實(shí)施辦法和資質(zhì)審查規(guī)定，在不具備特許經(jīng)營(yíng)出讓的法定條件下出讓特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”*參見“鄧州市城市公交有限責(zé)任公司與賈洪彬城市公共汽車運(yùn)營(yíng)行政許可糾紛案”，河南省南陽(yáng)市中級(jí)人民法院行政判決書(2009)南行終字第205號(hào)。(北大法寶引證碼：CLI.C.650806)；“通過《會(huì)議紀(jì)要》、批復(fù)等非公平競(jìng)爭(zhēng)的方式授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”*參見“海南中石油昆侖港華燃?xì)庥邢薰镜扰c儋州市人民政府行政許可糾紛上訴案”，海南省高級(jí)人民法院行政判決書(2012)瓊行終字第4號(hào)。(北大法寶引證碼：CLI.C.827078)；“未經(jīng)法定程序，通過私自簽訂協(xié)議授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”*參見“程懷林訴義馬市交通運(yùn)輸局及第三人義馬市萬暢公共交通有限責(zé)任公司行政許可糾紛案”，河南澠池縣人民法院行政裁定書(2010)澠行初字第11號(hào)。(北大法寶引證碼：CLI.C.651503)；“授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，卻未頒發(fā)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)許可證書”*參見“合肥今世緣經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限責(zé)任公司、池州市貴池區(qū)公共交通有限公司訴池州市建設(shè)委員會(huì)公共客運(yùn)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓行政合同案”，安徽省高級(jí)人民法院行政判決書。(北大法寶引證碼：CLI.C.290636)；等等。這些法律問題并非個(gè)例，都涉及政府特許行為的合法性問題。

“法治國(guó)就是經(jīng)過理性規(guī)范的行政法國(guó)家?！盵2]“政府的基本職責(zé)之一是提供一種我們可以用以修改規(guī)則的途徑，調(diào)解我們?cè)谝?guī)則含義上存在的分歧以及強(qiáng)制少數(shù)不遵守游戲規(guī)則的人遵守規(guī)則?！盵3]自2004年原建設(shè)部頒布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)以來，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和有關(guān)省市先后制定了60余件地方性法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件。這些法律規(guī)范對(duì)政府特許授權(quán)行為進(jìn)行了規(guī)定，以保證政府特許行為的合法性。但是，仔細(xì)梳理現(xiàn)有法律規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行立法存在三個(gè)突出的問題：第一，立法規(guī)定較為分散，缺乏系統(tǒng)性和體系性；第二，立法規(guī)定內(nèi)容較為原則，缺乏可操作性；第三，特許經(jīng)營(yíng)立法與相關(guān)法律規(guī)范之間、中央特許經(jīng)營(yíng)立法之間以及中央與地方特許經(jīng)營(yíng)立法之間存在著矛盾和沖突，造成法律規(guī)范選擇適用時(shí)的困難，不利于法制的統(tǒng)一。當(dāng)前立法中存在的這些問題無法為特許經(jīng)營(yíng)實(shí)踐提供完全合法有效的法制保障，及時(shí)回應(yīng)實(shí)踐中存在的法律問題，也在一定程度上成為上述特許實(shí)踐中諸多法律問題產(chǎn)生的誘因。

我們生活在一個(gè)大變革、大轉(zhuǎn)型的時(shí)代。對(duì)于法學(xué)研究而言，這既提供了寶貴的機(jī)遇，也提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。挑戰(zhàn)在于我們將在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)不得不面對(duì)諸如上述法制不完善、制度實(shí)踐難以令人滿意的無奈現(xiàn)實(shí)。機(jī)遇在于這樣的時(shí)代蘊(yùn)含著層出不窮的問題，而問題是一切科學(xué)研究的邏輯起點(diǎn)，對(duì)當(dāng)下諸多問題的觀察和思考，恰恰可以成為我們做出理論貢獻(xiàn)的最佳契機(jī)[4]。但是，上述政府特許行為實(shí)踐和立法中存在的法律問題并未引起學(xué)者足夠的關(guān)注，公用事業(yè)特許行為相關(guān)理論研究滯后，鮮有高質(zhì)量的研究成果?，F(xiàn)有研究主要探討公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)準(zhǔn)入過程中的政府規(guī)制問題*主要研究成果可參見章志遠(yuǎn)、黃娟：《公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)準(zhǔn)入法律制度研究》，《法治研究》2011年第3期；康楓翔：《公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)準(zhǔn)入的行政程序規(guī)制——以公開招標(biāo)程序?yàn)槔罚冻?yáng)法律評(píng)論》2012年第2期；宋華琳：《公用事業(yè)特許與政府規(guī)制——中國(guó)水務(wù)民營(yíng)化實(shí)踐的初步觀察》，《政法論壇》2006年第1期；戴霞：《市場(chǎng)準(zhǔn)入法律制度研究》，西南政法大學(xué)2006屆博士學(xué)位論文等。，缺乏對(duì)政府特許授權(quán)行為的合法性研究，無法為政府特許授權(quán)行為合法性問題以及相關(guān)制度完善提供理論依據(jù)。

行政法治化或合法化是現(xiàn)代行政法的基本目標(biāo)追求，行政行為必須符合法律規(guī)定及法律原則的所有要求，才稱為合法，否則，就構(gòu)成違法或者有瑕疵。但行政行為具備哪些要件才算合法，罹患何種瑕疵時(shí)就屬違法，卻依賴于每個(gè)國(guó)家對(duì)于“依法行政”原則的具體形塑[5]。公用事業(yè)特許行為合法要件應(yīng)采用何種分析框架才能妥善處理上述各種法律問題，成為首先需要解決的問題。行政法學(xué)界對(duì)于什么算是合法的行政行為的認(rèn)識(shí)是一致的，但在具體的歸納上存在著不同的表述。一是純經(jīng)驗(yàn)的堆積，不講求內(nèi)在邏輯；二是循著時(shí)間流程，按照事實(shí)、程序與法律適用等環(huán)節(jié)去思考與歸納合法性的要件；三是按照合法要素，歸納為主體合格、條件符合、事實(shí)有據(jù)、程序正當(dāng)和處理得當(dāng)；四是按照平面板塊去梳理，這些要件包括主體、內(nèi)容、程序和形式合法，或者將形式并入程序[6]?？傮w來說，我國(guó)學(xué)者比較熟悉和偏好的是最后一種表述。為了更好地揭示政府特許行為合法要件的具體內(nèi)容，詳細(xì)梳理特許實(shí)踐中出現(xiàn)的法律問題，本文采取“四要件說”的平面板塊分析框架，在歸納分析現(xiàn)有法律文本的基礎(chǔ)上，根據(jù)行政行為相關(guān)理論，試圖從主體、內(nèi)容、程序和形式方面對(duì)特許行為合法要件進(jìn)行系統(tǒng)的整理和分析。

二、政府公用事業(yè)特許行為的主體要件

“現(xiàn)代國(guó)家本于促進(jìn)行政任務(wù)執(zhí)行之專業(yè)性與效率效能等因素考量，在行政權(quán)領(lǐng)域內(nèi)率先采取高度精細(xì)分工的方式，將特定行政任務(wù)劃定由某一行政主體或行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。從而，每一行政主體或行政機(jī)關(guān)原則上即享有自己之管轄權(quán)，依法擔(dān)負(fù)起執(zhí)行特定行政任務(wù)之職責(zé)?！盵7]行政機(jī)關(guān)在其管轄權(quán)范圍內(nèi)，才可能具有相應(yīng)的權(quán)能與資格，合法的政府特許行政行為首先必須是由有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)所作為。具體來說：

(一)事務(wù)管轄權(quán)

《行政許可法》第三十二條規(guī)定：行政許可由具有行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。這是管轄權(quán)法定原則的具體化規(guī)定。對(duì)行政機(jī)關(guān)有無事務(wù)管轄權(quán)的判斷，應(yīng)依照其法定職權(quán)予以調(diào)查，事務(wù)管轄權(quán)事實(shí)上相當(dāng)于在行政法中常常被使用的另一法律術(shù)語(yǔ)——行政權(quán)限，其本質(zhì)涉及行政行為有無執(zhí)行某項(xiàng)行政任務(wù)，或是作出某種權(quán)利義務(wù)安排的權(quán)能。具有行政許可權(quán)能的主體主要包括兩類：一是具有憲法和行政組織法依據(jù)而享有法定職權(quán)的行政機(jī)關(guān)；二是法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織?，F(xiàn)行的公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法一般將政府和政府授權(quán)的公用事業(yè)主管部門作為公用事業(yè)特許的授權(quán)主體，這符合組織法和相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。

由管轄權(quán)法定原則可以進(jìn)一步導(dǎo)出管轄權(quán)恒定原則，亦即管轄權(quán)一旦依法設(shè)定后，即不容許行政機(jī)關(guān)自己片面或是與當(dāng)事人協(xié)議予以變更。這樣可以防止同一行政事務(wù)由數(shù)個(gè)行政機(jī)關(guān)重復(fù)執(zhí)行或是相互推諉情事的發(fā)生，符合法安定性與明確性的要求。同時(shí)，還可以使公民得以知悉對(duì)其自身權(quán)益具有重要性的行政決定是否由法定管轄權(quán)機(jī)關(guān)所為，并判斷其合法性有無瑕疵，進(jìn)而決定是否采取可能之權(quán)利救濟(jì)途徑?！缎姓S可法》第三章規(guī)定了行政許可權(quán)能的實(shí)施方式，包括法定授權(quán)實(shí)施、委托實(shí)施、集中行使和統(tǒng)一、聯(lián)合實(shí)施。但在具體行政活動(dòng)中，政府基于政策規(guī)定和行政便利等因素的考量，往往通過“三定方案”等規(guī)范性文件，將行政許可的權(quán)能交由原本不具有許可權(quán)能的行政機(jī)關(guān)行使。這種管轄權(quán)移轉(zhuǎn)的方式跳脫了管轄權(quán)法定原則的拘束，不具備行為的合法性。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)情況遠(yuǎn)比法條的規(guī)定要復(fù)雜，“益民公司案”中政府賦予周口市計(jì)委許可權(quán)能具有現(xiàn)實(shí)合理性，但管轄權(quán)的移轉(zhuǎn)應(yīng)具備一定的實(shí)體和程序要件才具備合法性。一般來說，管轄權(quán)移轉(zhuǎn)必須具備三個(gè)條件，缺一不可：第一，必須具有法規(guī)授權(quán)依據(jù)?，F(xiàn)行立法并未對(duì)特許管轄權(quán)的移轉(zhuǎn)作出明確規(guī)定，實(shí)踐中的操作往往缺乏法規(guī)范依據(jù)，未來立法可在相關(guān)法律、法規(guī)中作出授權(quán)性規(guī)定，即政府在實(shí)施某一具體特許項(xiàng)目時(shí)，可根據(jù)項(xiàng)目的具體需求將某項(xiàng)目的特許管轄權(quán)移轉(zhuǎn)給不具有許可權(quán)能的行政機(jī)關(guān)實(shí)施。第二，必須移轉(zhuǎn)法律行為的權(quán)限。政府將特許管轄權(quán)移轉(zhuǎn)給其他行政機(jī)關(guān)時(shí)，應(yīng)征詢?cè)茌牂?quán)機(jī)關(guān)和受移轉(zhuǎn)機(jī)關(guān)的意見，就相關(guān)具體內(nèi)容達(dá)成一致意見后才可作出管轄權(quán)移轉(zhuǎn)的授權(quán)決定。第三，必須踐行公告與刊登政府公報(bào)或新聞報(bào)紙之正當(dāng)行政程序，以便使公民周知，接受公眾監(jiān)督。

(二)層級(jí)管轄權(quán)

原建設(shè)部《辦法》第四條規(guī)定：國(guó)務(wù)院主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的指導(dǎo)和監(jiān)督工作；省、自治區(qū)建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的指導(dǎo)和監(jiān)督工作；直轄市、市、縣人民政府市政公用事業(yè)主管部門依據(jù)人民政府的授權(quán)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的具體實(shí)施。可見，公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的授權(quán)主體是地方人民政府，而政府一般授權(quán)公用事業(yè)主管部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施，并接受國(guó)務(wù)院主管部門和省級(jí)政府建設(shè)主管部門的雙重指導(dǎo)和監(jiān)督。從現(xiàn)有立法和地方實(shí)踐來看，公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)大多由各地方人民政府授權(quán)的行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)實(shí)施，但因各地方人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的異同，不同行業(yè)的公用事業(yè)往往歸屬于不同的行業(yè)主管部門。以燃?xì)庑袠I(yè)為例：長(zhǎng)春、銀川、鞍山等地立法規(guī)定房地產(chǎn)行政主管部門為城市供熱主管部門；黑龍江、遼寧、呼和浩特等地立法規(guī)定建設(shè)行政主管部門為城市供熱主管部門；濟(jì)南、青島、邯鄲等地立法規(guī)定供熱主管部門為城市供熱主管部門。

(三)地域管轄權(quán)

公用事業(yè)具有明顯的地域性，一般來說，各地方人民政府公用事業(yè)主管部門只負(fù)責(zé)該行政區(qū)域內(nèi)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的具體實(shí)施，只能將本行政區(qū)域內(nèi)的公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予特許經(jīng)營(yíng)者，無權(quán)將其他行政區(qū)域內(nèi)公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)授予特許經(jīng)營(yíng)者?？缧姓^(qū)域的公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，則應(yīng)由各行政區(qū)域內(nèi)的政府或公用事業(yè)主管部門在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，共同進(jìn)行跨行政區(qū)域范圍內(nèi)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予與監(jiān)管。當(dāng)出現(xiàn)管轄權(quán)爭(zhēng)議時(shí)，原則上由這些機(jī)關(guān)的共同上級(jí)機(jī)關(guān)或由具有業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)的上級(jí)機(jī)關(guān)決定管轄機(jī)關(guān)。

三、政府公用事業(yè)特許行為的內(nèi)容要件

政府特許行為的實(shí)質(zhì)合法性要求特許行為的內(nèi)容必須符合法律規(guī)定和法律原則；必須充分確定且在事實(shí)上和法律上具有實(shí)現(xiàn)可能性；行政機(jī)關(guān)必須遵循自由裁量的界限等要求。具體來說：

(一)合法有效的特許法律依據(jù)

公用事業(yè)與公民的基本生活息息相關(guān)，具有很強(qiáng)的公益性，國(guó)外相關(guān)理論和立法也都將其歸入法律保留的范疇，我國(guó)亦不例外。在適用法律保留的范疇，行政行為必須具有法律授權(quán)的根據(jù)。行政行為所根據(jù)的法律規(guī)定，如果違反上位階的法律或憲法而無效時(shí)，該行政行為即無法律之根據(jù)。因此，對(duì)于法范疇的依據(jù)如法律、法規(guī)和規(guī)章，行政機(jī)關(guān)必須依照《立法法》所確定的規(guī)則適用，而對(duì)于不屬于法范疇的行政規(guī)定，行政機(jī)關(guān)需要就其合法性先行作出判斷后，方可決定是否可以適用?！缎姓S可法》第十四條至第十七條對(duì)行政許可的設(shè)定權(quán)限作了具體規(guī)定，可以設(shè)定行政許可的法律形式包括法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定、地方性法規(guī)以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可。我國(guó)現(xiàn)行的公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法中只有相關(guān)地方性法規(guī)、部分未失效的省級(jí)政府規(guī)章以及具有合法有效的上位法依據(jù)的規(guī)范性文件具有合法性。原建設(shè)部《辦法》和最新出臺(tái)的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》)雖然是中央層面的相關(guān)立法，但因其不符合《行政許可法》的規(guī)定，并不具備合法性。

公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法，特別是中央層面立法的滯后，使公用事業(yè)特許實(shí)踐處于無法可依的尷尬境地，問題的消解之道在于健全中央和地方立法，為公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)實(shí)踐提供合法有效的法律依據(jù)。新修訂的《立法法》最大的亮點(diǎn)之一是賦予設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本身具體情況和實(shí)際需要，在城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面制定地方性法規(guī)的立法權(quán)。今后，設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)可以根據(jù)地方公用事業(yè)發(fā)展需要在不違背上位法的情況下，制定公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的地方性法規(guī)，將目前地方制定的一些公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的地方性規(guī)范文件上升到地方性法規(guī)的位階，一方面可解決當(dāng)下地方公用事業(yè)特許實(shí)踐無法可依的尷尬困境，另一方面可以有效約束政府特許行為，確實(shí)做到依法行政。

(二)特許項(xiàng)目?jī)?nèi)容明確且具有實(shí)現(xiàn)可能性

行政行為的實(shí)施在于使抽象的法律規(guī)定具體化，以適用于個(gè)別的事件。行政行為只有內(nèi)容確定，當(dāng)事人才能確知行政機(jī)關(guān)的具體要求，由此形成的法律秩序也才是可預(yù)測(cè)和可計(jì)算的。具體到政府特許行為本身，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)特許項(xiàng)目的具體情況制定詳細(xì)的實(shí)施方案，明確特許經(jīng)營(yíng)者的資格，并對(duì)特許項(xiàng)目實(shí)施的可行性進(jìn)行合理的評(píng)估。

1.特許項(xiàng)目實(shí)施方案內(nèi)容的明確性。

公用事業(yè)特許項(xiàng)目實(shí)施方案的內(nèi)容必須清楚、明確，才能為行政機(jī)關(guān)的特許行為提供明確的指引，并使行政相對(duì)人獲悉國(guó)家所授予權(quán)利和課予義務(wù)的內(nèi)容，進(jìn)而知所應(yīng)對(duì)進(jìn)退。從現(xiàn)有立法來看，實(shí)施方案至少應(yīng)包含以下主要內(nèi)容：(1)項(xiàng)目名稱；(2)項(xiàng)目基本經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)及產(chǎn)品或者服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；(3)選址和其他規(guī)劃條件；(4)特許經(jīng)營(yíng)的形式、主要內(nèi)容、范圍及期限；(5)部門間協(xié)同保障機(jī)制及談判組織形式、人員構(gòu)成、咨詢方式；(6)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)具備的條件及選擇方式；(7)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)使用費(fèi)及其減免情形；(8)投資回報(bào)和價(jià)格的測(cè)算；(9)財(cái)政補(bǔ)貼及其他優(yōu)惠措施；(10)政府的監(jiān)督管理措施；(11)其他應(yīng)當(dāng)明確的事項(xiàng)。同時(shí)，實(shí)施方案的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)法律規(guī)范和國(guó)家政策的要求，對(duì)下列事項(xiàng)應(yīng)作出禁止性規(guī)定：(1)政府參與特許項(xiàng)目的實(shí)際經(jīng)營(yíng)；(2)政府向特許經(jīng)營(yíng)者承諾固定回報(bào)、分擔(dān)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)；(3)政府為特許經(jīng)營(yíng)者提供融資、貸款擔(dān)保；(4)其他法律、法規(guī)和規(guī)章禁止的事項(xiàng)。

2.特許經(jīng)營(yíng)申請(qǐng)者資格設(shè)定的合理性。

原建設(shè)部《辦法》規(guī)定特許經(jīng)營(yíng)的申請(qǐng)主體是依法注冊(cè)的企業(yè)法人，杭州等地的特許經(jīng)營(yíng)條例對(duì)此也都作了相同的要求，但《管理辦法》以及北京等地的特許經(jīng)營(yíng)條例把其他組織納入了申請(qǐng)主體范圍內(nèi)，新疆的特許經(jīng)營(yíng)條例則更是把自然人納入其中。公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的目的是開放市場(chǎng)，引入競(jìng)爭(zhēng)。20世紀(jì)90年代初期，外資企業(yè)率先進(jìn)入到我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域。公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)γ耖g資本的開放晚于外資，在2000年之后民間資本才開始大規(guī)模地進(jìn)入。雖然相關(guān)政策要求民間資本享受同外資一樣的公平待遇，但相關(guān)法律法規(guī)對(duì)外資設(shè)定了大量的優(yōu)惠條款，民間資本的進(jìn)入仍存在法律上的障礙。我國(guó)正處于公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化改革的推進(jìn)期，應(yīng)稍微放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入的門檻，只要特許經(jīng)營(yíng)申請(qǐng)者具備經(jīng)營(yíng)能力，就無需規(guī)定其必須為企業(yè)法人，可以允許其他類型的經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人參與其中，在準(zhǔn)入階段便引入充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，以消除公用事業(yè)被大企業(yè)壟斷的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，為了打破地方投資壁壘，這里的法人、其他經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人不應(yīng)僅限為在本地區(qū)注冊(cè)或登記的法人、其他經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人，還應(yīng)包括在國(guó)內(nèi)外其他地區(qū)注冊(cè)或登記的法人、其他經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人。

公用事業(yè)具有投資規(guī)模大、資本沉淀性強(qiáng)的特點(diǎn)，這就需要特許經(jīng)營(yíng)申請(qǐng)者具備較強(qiáng)的資本實(shí)力。實(shí)踐中，特許經(jīng)營(yíng)申請(qǐng)者往往是由多家企業(yè)或經(jīng)濟(jì)組織組成的聯(lián)合體，以分擔(dān)大量資本投入造成的風(fēng)險(xiǎn)。而且，特許經(jīng)營(yíng)申請(qǐng)者與特許項(xiàng)目的具體經(jīng)營(yíng)者并不是同一主體，特許經(jīng)營(yíng)申請(qǐng)者中標(biāo)后往往會(huì)組建項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)特許項(xiàng)目的具體經(jīng)營(yíng)。在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，政府監(jiān)管的直接對(duì)象是項(xiàng)目公司，但投資人(中標(biāo)者)仍需為項(xiàng)目承擔(dān)一定的連帶責(zé)任[8]。良好的銀行資信、財(cái)務(wù)狀況及相應(yīng)的償債及抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力是一個(gè)合格的申請(qǐng)者所須具備的條件。政府可根據(jù)特許項(xiàng)目所需資金額度對(duì)申請(qǐng)者的注冊(cè)資金、凈資產(chǎn)、資產(chǎn)負(fù)債率提出明確的要求，并要求其提供銀行資信證明。如果申請(qǐng)者是聯(lián)合體，聯(lián)合體每一成員的資產(chǎn)總額或凈資產(chǎn)乘以其在聯(lián)合體內(nèi)所占股份比例之和應(yīng)滿足相應(yīng)要求。

目前，國(guó)家降低了公用事業(yè)領(lǐng)域的進(jìn)入門檻，取消了申請(qǐng)者公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的審批制度。不具備公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的申請(qǐng)者也可進(jìn)行公平的競(jìng)爭(zhēng)，但這是否意味著對(duì)申請(qǐng)者的經(jīng)營(yíng)資質(zhì)沒有任何要求呢？在上海竹園污水處理廠BOT項(xiàng)目中，上海友聯(lián)聯(lián)合體獲得了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，但上海友聯(lián)是一家在上海經(jīng)營(yíng)歌廳、高爾夫球場(chǎng)和出租車的民營(yíng)公司，是沒有城市水業(yè)專業(yè)經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績(jī)的公司，其投資城市水業(yè)很大程度上是一種資本投機(jī)行為，最終因?yàn)榻?jīng)營(yíng)問題終止了特許協(xié)議[9]。因此，必須審慎選擇特許經(jīng)營(yíng)者，對(duì)申請(qǐng)者的經(jīng)營(yíng)資質(zhì)應(yīng)當(dāng)有一定的要求。申請(qǐng)者須具有實(shí)施市政基礎(chǔ)類工程或其他工程項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)與業(yè)績(jī)；或者擁有有效證明，證明其具有組織建設(shè)類似項(xiàng)目與管理運(yùn)營(yíng)類似規(guī)模項(xiàng)目的能力。此外，申請(qǐng)者還應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)數(shù)量的技術(shù)、財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)等關(guān)鍵崗位人員和確實(shí)可行的經(jīng)營(yíng)方案。例如，公交特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的申請(qǐng)者應(yīng)具有與招標(biāo)范圍內(nèi)的線路特許經(jīng)營(yíng)要求相適應(yīng)的駕乘人員及其營(yíng)運(yùn)調(diào)度、安全行車、服務(wù)質(zhì)量、財(cái)務(wù)管理等專職或兼職管理人員，并有完善的經(jīng)驗(yàn)管理體系和安全管理制度，取得相關(guān)資格認(rèn)證等[10]。最后，申請(qǐng)者還應(yīng)具有良好的社會(huì)信譽(yù)，近3年內(nèi)無違約等不法行為，未發(fā)生重大安全事故等。

3.特許項(xiàng)目實(shí)施的可行性。

“民營(yíng)化就像拆除炸彈，必須審慎對(duì)待，因?yàn)殄e(cuò)誤的決定會(huì)導(dǎo)致危險(xiǎn)的后果?！盵11]在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，一方面我們對(duì)“不可預(yù)知性”的認(rèn)識(shí)不斷提高；另一方面卻又更注重“責(zé)任原則”，亦即要求做決定的人需為后果負(fù)責(zé)。對(duì)“不可預(yù)知性”的認(rèn)識(shí)與“責(zé)任原則”的結(jié)合，便強(qiáng)化了風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)催促人們?cè)谧鰶Q定前對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行理性評(píng)估[12]。2010年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》明確指出要完善行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制：凡是有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項(xiàng)目等決策事項(xiàng)，都要進(jìn)行合法性、合理性、可行性和可控性評(píng)估，重點(diǎn)是進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等方面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；建立完善部門論證、專家咨詢、公眾參與、專業(yè)機(jī)構(gòu)測(cè)評(píng)相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作機(jī)制；要把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果作為決策的重要依據(jù)，未經(jīng)評(píng)估的，一律不得作出決策。這對(duì)公用事業(yè)特許項(xiàng)目的決策提出了更高的要求，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估成為公用事業(yè)特許決策和實(shí)施的必經(jīng)程序。

一套行之有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度應(yīng)確保評(píng)估主體的獨(dú)立性、評(píng)估內(nèi)容的全面性、評(píng)估程序的科學(xué)和公正、評(píng)估結(jié)論的合理和公開。公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)立法并未對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容作出詳細(xì)的規(guī)定，筆者認(rèn)為公用事業(yè)特許項(xiàng)目的可行性評(píng)估主要包括兩方面的內(nèi)容，即對(duì)特許項(xiàng)目中各種風(fēng)險(xiǎn)因素的評(píng)估和對(duì)特許項(xiàng)目各方主體能力的評(píng)估。其中特許項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素的評(píng)估主要包括對(duì)市場(chǎng)因素、政策因素、規(guī)劃因素和法律因素的評(píng)估；特許項(xiàng)目各方主體能力的評(píng)估對(duì)象主要包括政府、經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者[13]。政府應(yīng)在公用事業(yè)特許項(xiàng)目可行性評(píng)估報(bào)告的基礎(chǔ)上作出特許項(xiàng)目實(shí)施與否的最后決策，若政府超出可行性報(bào)告的內(nèi)容作出決策時(shí)，應(yīng)當(dāng)公開說明理由，必要時(shí)可召開聽證會(huì)。

(三)特許手段與目的的均衡性

“隨著現(xiàn)代國(guó)家走向給付行政之形態(tài)，預(yù)算排擠、財(cái)政困窘效應(yīng)逐漸顯露，在國(guó)家財(cái)政及預(yù)算的限制下，政府欲推動(dòng)基礎(chǔ)公共建設(shè)，常有力不從心的感覺。加之，國(guó)家機(jī)器組織龐大，行政效率提升有限，常使重大公共建設(shè)的推動(dòng)，因行政機(jī)關(guān)缺乏彈性及適時(shí)應(yīng)變力，而顯得成效不彰?！盵14]藉由民間充沛的資金、較高的作業(yè)效率和彈性，配合企業(yè)自身注重成本效益的經(jīng)營(yíng)理念，特許經(jīng)營(yíng)制度實(shí)現(xiàn)了公民、企業(yè)及政府三贏的目標(biāo)，成為世界各國(guó)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的重要方式。我國(guó)公用事業(yè)特許制度的建立是為了引進(jìn)投資和先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，打破由國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)而導(dǎo)致的低效率，最終目的是為公民提供持續(xù)不間斷的、高效的和高品質(zhì)的公共產(chǎn)品或服務(wù)。實(shí)踐中，地方政府為了“甩包袱”，獲取較高的特許轉(zhuǎn)讓費(fèi)以增加財(cái)政收入，而溢價(jià)轉(zhuǎn)讓公用企業(yè)資產(chǎn)。例如，上海浦東自來水公司以1.6倍溢價(jià)轉(zhuǎn)讓給上海浦東威立雅自來水有限公司；蘭州自來水公司以2.8倍溢價(jià)轉(zhuǎn)讓給蘭州威立雅水務(wù)有限公司。外商和民間資本不可能無收益地支付溢價(jià)成本，政府亦不可能無成本地享受溢價(jià)，“沒有免費(fèi)的午餐”這一句話對(duì)于雙方同等適用。溢價(jià)成本或收益最終要通過某種方式實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換。這種轉(zhuǎn)換會(huì)直接影響社會(huì)消費(fèi)價(jià)格，通過“成本之水托升價(jià)格之船”，并且消費(fèi)價(jià)格的變化還可能會(huì)增加政府今后的財(cái)政支出[15]。公共利益是政府進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)的首要衡量標(biāo)準(zhǔn)和最終目的，不能為了簡(jiǎn)單地追求融資數(shù)量或偏好資產(chǎn)溢價(jià)，而對(duì)公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和價(jià)格可能產(chǎn)生的變化置若罔聞，畢竟后者才是政府關(guān)注的核心問題。

比例原則要求手段與目的的均衡，為達(dá)成特定目的(或結(jié)果)而采取的措施，必須是達(dá)成該目的的必要手段，且其利弊比例合理。行政機(jī)關(guān)選用何種方式遴選特許經(jīng)營(yíng)者，關(guān)系到特許經(jīng)營(yíng)的目的是否能夠順利實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)行特許立法中關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)者遴選方式的規(guī)定各不相同，主要包括以下幾種：(1)招標(biāo)為唯一方式*例如《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第八條；《新疆維吾爾自治區(qū)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》第十條；《湖南省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》第十五條。；(2)招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)方式，前兩者不能確定特許經(jīng)營(yíng)者時(shí)可以采取招募的方式*例如《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》第八條、第九條、第十條；《淮南市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》第五條；《杭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》第十一條。；(3)新建市政公用事業(yè)項(xiàng)目，采取招標(biāo)方式，未確定時(shí)采取直接委托方式；現(xiàn)有市政公用事業(yè)項(xiàng)目，采取有償轉(zhuǎn)讓、委托方式*例如《山西省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》第十五條。。《行政許可法》第五十三條對(duì)特許的方式作了明確規(guī)定：“實(shí)施本法第十二條所列事項(xiàng)的行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)方式作出決定，但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”可見，特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)通過公平競(jìng)爭(zhēng)的方式遴選，招標(biāo)、拍賣是最基本的方式。同時(shí)，此條中的“等”應(yīng)當(dāng)作“等外等”之解讀，因?yàn)楣礁?jìng)爭(zhēng)的方式不僅只有招標(biāo)和拍賣兩種，加之公用事業(yè)特許項(xiàng)目?jī)?nèi)容各異，應(yīng)根據(jù)特許項(xiàng)目“量體裁衣”，選用最恰當(dāng)?shù)墓礁?jìng)爭(zhēng)方式。招募、有償轉(zhuǎn)讓和委托等方式的規(guī)定雖具有合理性，但這些方式在具體操作中符合公平競(jìng)爭(zhēng)之精神時(shí)，才具有合法性。另外，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定時(shí)可以依照其規(guī)定，根據(jù)本條的完整文義，并結(jié)合特許目的進(jìn)行解釋，此處所指“法律、行政法規(guī)規(guī)定的方式”也應(yīng)當(dāng)具有公平競(jìng)爭(zhēng)的特性，以防止申請(qǐng)者通過不正當(dāng)手段獲取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，危害公共利益。

特許的招標(biāo)、拍賣被視為行政許可法的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新，但是這一制度創(chuàng)新在實(shí)踐中卻面臨著缺乏可操作性規(guī)范的困境。雖然我國(guó)早就制定了《招投標(biāo)法》和《拍賣法》，但前者規(guī)范的是建筑工程，后者主要適用對(duì)象是一般商品，兩者制定時(shí)都沒有考慮過適用于政府特許權(quán)的情形，因而很難直接適用。至于招募、委托等方式，更沒有相關(guān)的法律規(guī)定。這樣就使得特許經(jīng)營(yíng)者的遴選程序處于無法可依的地步，各地方基本上自行其是，做法五花八門，難以杜絕各種不同規(guī)范的現(xiàn)象。在相關(guān)立法未出臺(tái)的情形下，地方政府可先制定相關(guān)規(guī)范性文件，詳細(xì)規(guī)定各種方式行使的具體操作規(guī)程，以約束行政機(jī)關(guān)的行為，保證遴選行為的公平、公正和公開。

(四)合理且公正的許可裁量

公用事業(yè)特許屬于裁量性的行政行為，行政機(jī)關(guān)根據(jù)特許項(xiàng)目的要求組織特許經(jīng)營(yíng)者的遴選活動(dòng)，在綜合評(píng)估申請(qǐng)者資質(zhì)的基礎(chǔ)上，經(jīng)反復(fù)斟酌作出最后的授權(quán)決定。在裁量范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)也并非毫無羈絆，其必須時(shí)時(shí)恪守合義務(wù)裁量的基準(zhǔn)。裁量有所謂“外部限制”與“內(nèi)部拘束”。前者指不得違背法令賦予裁量的精神與目的，以及授權(quán)規(guī)范，否則，即屬裁量逾越。后者指裁量時(shí)，仍受平等原則、比例原則、禁止過分原則、行政自我拘束原則、禁止考慮與事務(wù)無關(guān)因素之原則等拘束，如有違反，即會(huì)構(gòu)成裁量濫用[16]?！爱?dāng)分析出我們所謂裁量運(yùn)用的內(nèi)容時(shí)，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)三種主要的成分：事實(shí)、價(jià)值和影響。但運(yùn)用裁量的公職人員卻很少區(qū)分這三種因素；大部分裁量決定都是直覺性的，而對(duì)影響的回應(yīng)往往會(huì)排除關(guān)于價(jià)值的思考?！盵17]在許多情況下，機(jī)械地適用規(guī)則就意味著非正義，我們需要的是個(gè)別化的正義。在遴選特許經(jīng)營(yíng)者時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)秉承特許經(jīng)營(yíng)的目的和相關(guān)法律規(guī)范，不應(yīng)僅將資本能力和價(jià)格因素作為考量申請(qǐng)者的唯一因素，還應(yīng)綜合考慮其他因素，包括申請(qǐng)者的資質(zhì)、業(yè)績(jī)、經(jīng)營(yíng)能力等；在認(rèn)定相關(guān)法律事實(shí)的基礎(chǔ)上，對(duì)申請(qǐng)者經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行評(píng)估，最后在綜合考量各種因素的基礎(chǔ)上進(jìn)行價(jià)值判斷，擇優(yōu)選擇最佳的申請(qǐng)者并賦予其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。當(dāng)然，裁量并不限于實(shí)體性的選擇，而且還擴(kuò)展到程序、方法、形式、時(shí)限、強(qiáng)調(diào)的程度以及其他許多附屬性的因素。裁量的運(yùn)用不僅存在于問題的最終處置方面，而且存在于每個(gè)中間步驟當(dāng)中，并且中間的選擇多于最終的選擇。因此，行政機(jī)關(guān)在組織特許經(jīng)營(yíng)者的遴選活動(dòng)時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，特別應(yīng)當(dāng)遵循相關(guān)的程序規(guī)定，避免出現(xiàn)類似于“益民公司”案中違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的情形，在法律授權(quán)的范圍內(nèi)合理且公正地行使裁量權(quán)。

通常情況下，行政機(jī)關(guān)在選定特許經(jīng)營(yíng)者之后，便可與之簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，由特許經(jīng)營(yíng)者負(fù)責(zé)特許項(xiàng)目的投資與運(yùn)營(yíng)。但在特許協(xié)議的簽約階段，可能會(huì)出現(xiàn)無法完成議約的情形，即因行政機(jī)關(guān)或申請(qǐng)者的原因出現(xiàn)締約障礙，兩者無法就特許協(xié)議內(nèi)容達(dá)成一致或無法完成簽約。由此，最優(yōu)申請(qǐng)者便失去了特許經(jīng)營(yíng)者的適格主體地位。問題在于，此種情形下，是否當(dāng)然由次優(yōu)申請(qǐng)者遞補(bǔ)？我國(guó)相關(guān)立法并未對(duì)此作出規(guī)定，次優(yōu)申請(qǐng)者并未被賦予向行政機(jī)關(guān)主張遞補(bǔ)的公法權(quán)利，而只享有對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)作出無瑕疵裁量決定的請(qǐng)求權(quán)。行政機(jī)關(guān)在此情形下具有合法的裁量權(quán)限，可自主決定由合格之次優(yōu)申請(qǐng)者遞補(bǔ)簽約，或重新公告接受申請(qǐng)。次優(yōu)申請(qǐng)者是否得以遞補(bǔ)簽約，并非取決于行政機(jī)關(guān)單純的政策決定，應(yīng)受到法律框架的制約[18]。在此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)將先前遴選程序的合法性與程序經(jīng)濟(jì)原則作為重要的考量因素，以此作出合理公正的決定。

四、政府公用事業(yè)特許行為的程序要件

行政程序如何進(jìn)行，原則上由行政機(jī)關(guān)自行決定。唯有法律規(guī)定時(shí)，應(yīng)遵守相關(guān)程序，即成為行政行為的合法性要件。具體到公用事業(yè)特許，按照相關(guān)法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)遵循下列程序*招投標(biāo)方式是公用事業(yè)特許中最常用的方式，本文以招投標(biāo)程序?yàn)槔龑?duì)政府特許流程作簡(jiǎn)要介紹。對(duì)于拍賣方式的介紹可參見王嶺：《城鎮(zhèn)水務(wù)項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣機(jī)制研究》，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)2012屆博士學(xué)位論文；對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性談判方式的介紹可參見李以所：《德國(guó)公私合作制促進(jìn)法研究》，中國(guó)民主法制出版社2013年版，第29-76頁(yè)。：

(一)特許項(xiàng)目立項(xiàng)階段

1.特許項(xiàng)目的提出。有關(guān)的行政主管部門(一般是指發(fā)展改革行政主管部門)根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求，提出具體的特許項(xiàng)目。

2.特許項(xiàng)目的立項(xiàng)論證。有關(guān)行政主管部門會(huì)同公用事業(yè)主管部門對(duì)擬實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目組織立項(xiàng)論證，并制作項(xiàng)目立項(xiàng)報(bào)告。

3.特許項(xiàng)目的批準(zhǔn)。特許項(xiàng)目經(jīng)論證通過后，公用事業(yè)主管部門將項(xiàng)目立項(xiàng)報(bào)告報(bào)政府批準(zhǔn)。

(二)實(shí)施方案制定階段

1.實(shí)施方案的擬定。特許項(xiàng)目經(jīng)政府批準(zhǔn)后，公用事業(yè)主管部門應(yīng)會(huì)同相關(guān)行政主管部門結(jié)合本地實(shí)際情況和特許項(xiàng)目的特點(diǎn)，擬定實(shí)施方案。

2.實(shí)施方案的可行性論證。公用事業(yè)主管部門組織規(guī)劃、土地、建設(shè)、環(huán)保、財(cái)政、價(jià)格、國(guó)資委等相關(guān)部門按照各自職責(zé)對(duì)特許項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行審查，并邀請(qǐng)專家對(duì)實(shí)施方案的可行性進(jìn)行論證。同時(shí)，政府向社會(huì)公布實(shí)施方案，聽取特許項(xiàng)目涉及區(qū)域的居民和相關(guān)權(quán)益主體的意見，必要時(shí)可召開聽證會(huì)。最后，由公用事業(yè)主管部門制作實(shí)施方案的論證報(bào)告。

3.實(shí)施方案的批準(zhǔn)。公用事業(yè)主管部門將實(shí)施方案及其論證報(bào)告提交政府審核，由政府作出批準(zhǔn)與否的決定。

(三)招投標(biāo)階段

1.編制招標(biāo)文件。特許項(xiàng)目實(shí)施方案經(jīng)政府批準(zhǔn)后，公用事業(yè)主管部門可以委托專業(yè)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)協(xié)助其編制招標(biāo)文件。招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)包含以下內(nèi)容：投標(biāo)人須知；招標(biāo)前期要求；招標(biāo)項(xiàng)目的投資環(huán)境介紹；招標(biāo)文件格式及構(gòu)成示意；特許經(jīng)營(yíng)的主要內(nèi)容和要求；其他相關(guān)資料。

2.發(fā)布招標(biāo)公告。公用事業(yè)主管部門可以通過報(bào)刊、政府公報(bào)、網(wǎng)站、電視、廣播等多種形式發(fā)布公告，但至少要在一種全國(guó)發(fā)行的報(bào)紙中發(fā)布公告。公告的內(nèi)容主要包括特許項(xiàng)目的概要、建設(shè)資金和建設(shè)計(jì)劃的安排設(shè)想、對(duì)申請(qǐng)者的資格要求、政府對(duì)意向申請(qǐng)者所提方案的評(píng)估程序及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、獲取招標(biāo)文件的辦法、投標(biāo)截止時(shí)間等事項(xiàng)。公告的期限應(yīng)當(dāng)不少于30日。

3.意向登記和資格預(yù)審。在公告規(guī)定的期限內(nèi)，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目感興趣的投資者應(yīng)當(dāng)向主管部門進(jìn)行意向登記，提交預(yù)審文件。公告期滿后，主管部門應(yīng)依法組建資格評(píng)審委員會(huì)負(fù)責(zé)資格預(yù)審。該委員會(huì)由政府牽頭組織，成員包括公用事業(yè)主管部門、政府相關(guān)部門以及經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律顧問和消費(fèi)者代表，其中相關(guān)專家代表比例不得低于二分之一。委員會(huì)根據(jù)招標(biāo)文件的要求對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)行法律審查、能力審查和經(jīng)驗(yàn)審查，以確定邀請(qǐng)參加正式投標(biāo)的候選人名單，列入候選名單的被邀請(qǐng)者一般不少于3個(gè)，不多于6個(gè)。

4.遞交投標(biāo)書。投標(biāo)候選人應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)遞交投標(biāo)書，公用事業(yè)主管部門應(yīng)該留出充分的時(shí)間讓投標(biāo)人了解情況準(zhǔn)備投標(biāo)，必要時(shí)可以召集投標(biāo)人舉辦競(jìng)標(biāo)疑問解答會(huì)。投標(biāo)書應(yīng)包含項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告、建議的各類收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)保證金等內(nèi)容。

5.評(píng)標(biāo)。公用事業(yè)主管部門成立由招標(biāo)人代表和有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律等方面專家組成的評(píng)標(biāo)委員會(huì)，其中專家代表人數(shù)不得少于三分之二。評(píng)標(biāo)委員會(huì)本著公平、公正、科學(xué)和擇優(yōu)的原則，對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)審和比較，并進(jìn)行質(zhì)詢和公開答辯。最后，由評(píng)標(biāo)委員會(huì)按照招標(biāo)文件確定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行打分，并根據(jù)得分高低對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行排名。評(píng)標(biāo)結(jié)束后，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)提交評(píng)標(biāo)報(bào)告。

(四)結(jié)果確定階段

1.擬定中標(biāo)候選人。公用事業(yè)主管部門會(huì)同有關(guān)部門根據(jù)評(píng)標(biāo)報(bào)告，擬定中標(biāo)候選人。一般情況下，評(píng)標(biāo)分?jǐn)?shù)最高的申請(qǐng)者為中標(biāo)候選人。

2.公布中標(biāo)結(jié)果，接受公眾異議。確定中標(biāo)候選人后，公用事業(yè)主管部門應(yīng)在新聞、報(bào)紙、網(wǎng)站等媒體上公布中標(biāo)結(jié)果，公示時(shí)間不得少于20天。在公示期間，公民個(gè)人或組織可通過電話、信件、網(wǎng)站等渠道對(duì)中標(biāo)結(jié)果表示異議。政府部門在收到相關(guān)異議后應(yīng)立即進(jìn)行審查，異議不成立的，應(yīng)向公眾說明理由；異議成立的，應(yīng)立即組織調(diào)查，必要時(shí)可組織聽證會(huì)，并將結(jié)果予以公開。

3.政府批準(zhǔn)。公布期限屆滿后，公用事業(yè)主管部門應(yīng)將最后確定的中標(biāo)候選人報(bào)政府批準(zhǔn)。政府批準(zhǔn)后，公用事業(yè)主管部門應(yīng)作出準(zhǔn)予許可的決定，向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書，通知所有未中標(biāo)人，同時(shí)報(bào)上級(jí)主管部門備案，并將結(jié)果向社會(huì)公開。

4.授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。公用事業(yè)主管部門在確定中標(biāo)者后，應(yīng)在一定期限內(nèi)通過法定形式授予中標(biāo)者特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并在此基礎(chǔ)上與特許經(jīng)營(yíng)者談判，進(jìn)而簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。

五、政府公用事業(yè)特許行為的形式要件

行政行為是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用公權(quán)力對(duì)相對(duì)人所為的規(guī)制措施，作出后必然會(huì)對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生重大影響，且行政行為大多是行政機(jī)關(guān)單方的意思表示，并不以相對(duì)人同意為成立要件，這些因素都要求行政行為在作出時(shí)必須符合法定的形式要件。法律無特別規(guī)定時(shí)，行政行為可以書面、言詞或其他方式為之；但行政行為為要式行為時(shí)，必須具備特定的形式。在德國(guó)，證照是得到許可或者具有某種法律資格的證明，頒發(fā)或者不頒發(fā)證照即意味著是否許可或者確認(rèn)相應(yīng)的法律地位[19]。在法國(guó)，公法人通過公用事業(yè)委托書將特許權(quán)授予私人。公用事業(yè)委托書是一個(gè)契約，公法法人通過契約，將自己負(fù)責(zé)的公用事業(yè)委托給公法受托人或私法受托人管理，受托人的報(bào)酬大體上與其經(jīng)營(yíng)該公用事業(yè)的效益掛鉤[20]。在我國(guó)，公用事業(yè)特許立法對(duì)此規(guī)定各不相同，主要包括三種形式：(1)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)證(或特許經(jīng)營(yíng)許可證)*例如《貴州省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》第三十三條；《青海省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》第十六條；《新疆維吾爾自治區(qū)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》第十五條。；(2)特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)書*例如《湖南省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》第十六條；《淮南市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》第七條；《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》第十五條。；(3)特許經(jīng)營(yíng)合同*例如《管理辦法》；《赤峰市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第九條。。

特許行為的形式要件是特許經(jīng)營(yíng)者從事特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的法定依據(jù)，上述三種形式的授權(quán)證明各有特點(diǎn)。第一，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)證從形式上來講，只是一紙內(nèi)容簡(jiǎn)單明了的授權(quán)證書，主要記載特許經(jīng)營(yíng)者的名稱、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、經(jīng)營(yíng)內(nèi)容、經(jīng)營(yíng)期限、許可證號(hào)、發(fā)證機(jī)關(guān)名稱。第二，特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)書類似于政府的紅頭文件，具有規(guī)范性文件的性質(zhì)，其內(nèi)容主要包括：授權(quán)人、被授權(quán)人；特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容、區(qū)域、期限；公用設(shè)施的權(quán)屬與處分；特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的收回；特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的義務(wù)與責(zé)任。第三，特許經(jīng)營(yíng)合同屬于一種行政合同，主要包括兩方面的內(nèi)容：一是公用事業(yè)特許授權(quán)的內(nèi)容；二是真正的合同內(nèi)容，主要包括特許人、特許經(jīng)營(yíng)者；特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目名稱、方式、經(jīng)營(yíng)區(qū)域、期限；產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、安全標(biāo)準(zhǔn)以及保證持續(xù)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的措施；價(jià)格和收費(fèi)的確定方法、標(biāo)準(zhǔn)以及調(diào)整程序；特許經(jīng)營(yíng)狀況的評(píng)估期限、方式；特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的變更與終止；違約責(zé)任；爭(zhēng)議解決的方式等。

我國(guó)《行政許可法》第五十三條第三款規(guī)定：“實(shí)施本法第十二條第二項(xiàng)所列事項(xiàng)的行政許可的，行政機(jī)關(guān)按照招標(biāo)、拍賣程序確定中標(biāo)人、買受人后，應(yīng)當(dāng)作出準(zhǔn)予行政許可的決定，并依法向中標(biāo)人、買受人頒發(fā)行政許可證件?！钡胤搅⒎▽⑻卦S經(jīng)營(yíng)授權(quán)書和特許經(jīng)營(yíng)合同作為特許授權(quán)的形式要件違反了上位法的規(guī)定，不具備合法性，并且該種規(guī)定也欠缺合理性。因?yàn)樘卦S經(jīng)營(yíng)授權(quán)書不具有法律規(guī)范的安定性，常常因?yàn)檎叩韧獠凯h(huán)境的變化而變動(dòng)，無法保證政府授權(quán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定性，而且特許經(jīng)營(yíng)合同的談判則往往長(zhǎng)達(dá)半年之久，在合同談判期間，特許經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利將無法得到有效的保障，并且在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)合同亦可能因情勢(shì)變動(dòng)而進(jìn)行修改，特許合同本身的合法性問題將影響政府授權(quán)行為的有效性。在“合肥今世緣經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限責(zé)任公司、池州市貴池區(qū)公共交通有限公司訴池州市建設(shè)委員會(huì)公共客運(yùn)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓行政合同案”中，原貴池市建設(shè)委員會(huì)與合肥今世緣公司簽訂《貴池市公交經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓協(xié)議》，將貴池市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)除1路以外其他全部線路的公共客運(yùn)交通經(jīng)營(yíng)權(quán)有償出讓給合肥今世緣公司，但原貴池市建委始終未向合肥今世緣公司及貴池區(qū)公交公司頒發(fā)公交經(jīng)營(yíng)權(quán)證書。二審法院安徽省高級(jí)人民法院認(rèn)為：出讓協(xié)議簽訂后，合肥今世緣公司及貴池區(qū)公交公司并未取得原貴池市建設(shè)委員會(huì)頒發(fā)的經(jīng)營(yíng)權(quán)許可證書，其依法自始不具有貴池區(qū)城市公共客運(yùn)交通經(jīng)營(yíng)權(quán)*關(guān)于此案的具體情況，可參見“合肥今世緣經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限責(zé)任公司、池州市貴池區(qū)公共交通有限公司訴池州市建設(shè)委員會(huì)公共客運(yùn)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓行政合同案”，安徽省高級(jí)人民法院行政判決書。(北大法寶引證碼：CLI.C.290636)?？梢?，應(yīng)以證書的方式作成行政行為而未給予證書的，政府特許行為當(dāng)然無效，特許經(jīng)營(yíng)者無法獲得有效的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。

比較而言，行政許可證則是由有關(guān)行政許可機(jī)關(guān)根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)而依法核發(fā)的批準(zhǔn)書，具有證明力和拘束力，而且許可證一經(jīng)行政許可機(jī)關(guān)發(fā)放即具有法律效力，其法律效力取決于行政許可行為的法律效力,與行政許可行為的法律效力狀態(tài)及其表現(xiàn)相一致[21]。只要政府授權(quán)行為有效，行政許可證便具有證明特許經(jīng)營(yíng)者主體資格的效力。此外，行政許可證作為政府啟動(dòng)特許合同談判的依據(jù)，可以有效化解合同談判環(huán)節(jié)以及合同本身合法性問題對(duì)政府授權(quán)行為造成的不利影響。因此，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)證作為政府特許行為的合法要件，是不可或缺的書面形式要件。

[1]周佑勇.行政許可法理論與實(shí)務(wù)[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2013.34.

[2][德]奧托·邁耶.德國(guó)行政法[M].劉飛譯.北京：商務(wù)印書館，2002.60.

[3][英]達(dá)霖·格里姆賽，莫文·K·劉易斯.公私合作伙伴關(guān)系：基礎(chǔ)設(shè)施供給和項(xiàng)目融資的全球革命[M].濟(jì)邦咨詢公司譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008.序言5.

[4]陳瑞華.從經(jīng)驗(yàn)到理論的法學(xué)方法[J].法學(xué)研究，2011，(6).

[5]趙宏.法治國(guó)下的目的性創(chuàng)設(shè)——德國(guó)行政行為理論與制度實(shí)踐研究[M].北京：法律出版社，2013.319.

[6]余凌云.行政法講義[M].北京：清華大學(xué)出版社，2010.217.

[7]詹鎮(zhèn)榮.論行政機(jī)關(guān)管轄權(quán)之移轉(zhuǎn)——以其對(duì)行政作用法及行政爭(zhēng)訟法之影響為中心[A].湯德宗，李建良.2006行政管制與行政爭(zhēng)訟[C].臺(tái)北：“中央研究院”法律學(xué)研究所籌備處，2007.192.

[8]濟(jì)幫咨詢公司.基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)民營(yíng)化的中國(guó)實(shí)踐[M].上海:學(xué)林出版社，2007.74-75.

[9]傅濤，等.中國(guó)城市水業(yè)改革實(shí)踐與案例[M].北京:中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2006.91-98.

[10]章志遠(yuǎn).民營(yíng)化、規(guī)制改革與新行政法的興起——從公交民營(yíng)化的受挫切入[J].中國(guó)法學(xué)，2009，(2).

[11]E.S.薩瓦斯.民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].周志忍，等譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.305.

[12]彭飛榮.風(fēng)險(xiǎn)與法律：食品安全責(zé)任的分配如何可能[J].西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，(4).

[13]李明超.我國(guó)公用事業(yè)特許決策中的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度研究[J].山東警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，(6).

[14]呂紹凡.BOT特許合約期前終止之相關(guān)介紹[J].萬國(guó)法律，2003，(129).

[15]周林軍.警惕公用事業(yè)資產(chǎn)“溢價(jià)”[J].經(jīng)濟(jì)，2007，(6).

[16]廖義男.公共建設(shè)與行政法理[M].臺(tái)北:三民書局，1995.196.

[17][美]肯尼斯·卡爾普·戴維斯.裁量正義[M].畢洪海譯.北京:商務(wù)印書館，2009.4.

[18]詹鎮(zhèn)榮.論公私協(xié)力法制上之“遞補(bǔ)簽約機(jī)制”[J].月旦法學(xué)雜志，2014，(225).

[19][德]漢斯·J.沃爾夫，奧托·巴霍夫，羅爾夫·施托貝爾.行政法(第二卷)[M].高家偉譯.北京:商務(wù)印書館，2002.52.

[20][法]讓·里韋羅，讓·瓦利納.法國(guó)行政法[M].魯仁譯.北京:商務(wù)印書館，2008.468.

[21]張春生，李飛.中華人民共和國(guó)行政許可法釋義[M].北京:法律出版社，2004.141-144.

責(zé)任編輯:邵東華

The Legitimacy Elements of Government Public Utilities’ Franchise Behavior

Li Mingchao

(GuanghuaLawSchool,ZhejiangUniversity,HangzhouZhejiang310008)

The franchise is the important way of the government and social capital cooperation in the field of public utilities.The legitimate and effective franchise behavior is the prerequisite and guarantee of the franchise practice.But the current legislation could not provide a complete legal system and properly solve the legitimacy issues of the franchise behavior.The administrative government by law is the basic pursuit of modern administrative law.So the franchise authorized subjects should have transaction and territorial jurisdiction,the contents of the franchise behavior should be in accordance with the laws and have the rationality and possibility,the behavior process should follow the legal procedure,and the form of the authorization should be written form of the licenses.The legitimacy elements of franchise behavior are constituted and interpreted by the four elements of the subject,the content,the procedure and the form,which could provide the theoretical guidance for the franchise practice and the legislation.

public utilities;franchise;franchise behavior;legitimacy elements

2016-01-02

本文是國(guó)家社科基金項(xiàng)目“行政法視野下的公私合作治理研究”的階段性成果(項(xiàng)目編號(hào):12BFX044)。

李明超(1986—)，男，山東泰安人，浙江大學(xué)光華法學(xué)院博士生，美國(guó)愛荷華大學(xué)訪問學(xué)者，研究方向：行政許可法、民營(yíng)化與政府規(guī)制。

D922.1

A

2095-3275(2016)03-0009-11