高　升　李　廠

(山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266590)

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歐盟關(guān)于文物返還與合作立法的新發(fā)展

高升李廠

(山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266590)

旨在促進(jìn)歐盟范圍內(nèi)文物返還與合作的93/7/EEC指令，在經(jīng)過(guò)20多年的實(shí)施后最終于2014年為2014/60/EU指令所替代。2014/60/EU指令對(duì)93/7/EEC指令做了實(shí)質(zhì)性修訂，主要體現(xiàn)為放寬了指令適用的文物范圍，適當(dāng)延長(zhǎng)了訴訟時(shí)效期間，明確了善意購(gòu)買人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化了成員國(guó)在文物返還方面的行政合作等幾個(gè)方面。2014/60/EU指令的實(shí)施對(duì)于促進(jìn)歐盟成員國(guó)之間返還非法轉(zhuǎn)移的文物，遏制文物非法流轉(zhuǎn)具有重要意義。

歐盟;文物返還;93/7/EEC指令;2014/60/EU指令

非法流失文物的追索和返還一直是一個(gè)備受關(guān)注的國(guó)際性問(wèn)題。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)半個(gè)多世紀(jì)的努力，國(guó)際社會(huì)業(yè)已達(dá)成了一些重要的國(guó)際公約*其中最具代表性的當(dāng)屬1954年《關(guān)于發(fā)生武裝沖突時(shí)保護(hù)文化財(cái)產(chǎn)的公約》，1970年《禁止和防止非法進(jìn)出口文化財(cái)產(chǎn)和非法轉(zhuǎn)讓其所有權(quán)的公約》以及1995年國(guó)際私法統(tǒng)一協(xié)會(huì)《關(guān)于國(guó)際范圍內(nèi)歸還被盜或者非法出口文物的公約》。，為遏制文物的非法流轉(zhuǎn)，促進(jìn)文物返還的國(guó)際合作做出了重要貢獻(xiàn)。但這些公約或多或少存在自身難以克服的缺陷因而影響到其效力的發(fā)揮*例如，1954年《關(guān)于發(fā)生武裝沖突時(shí)保護(hù)文化財(cái)產(chǎn)的公約》主要規(guī)范的是武裝沖突時(shí)期對(duì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)，1970年《禁止和防止非法進(jìn)出口文化財(cái)產(chǎn)和非法轉(zhuǎn)讓其所有權(quán)的公約與1995年國(guó)際私法統(tǒng)一協(xié)會(huì)《關(guān)于國(guó)際范圍內(nèi)歸還被盜或者非法出口文物的公約》僅適用于公約生效以后非法流失文物的追索，后者的締約國(guó)數(shù)量也非常有限。。在控制文物出口、促進(jìn)文物返還方面，區(qū)域性組織發(fā)揮的作用不容忽視，這其中歐盟的立法值得關(guān)注，歐洲委員會(huì)1993年頒布實(shí)施的《關(guān)于返還從成員國(guó)境內(nèi)非法轉(zhuǎn)移的文物的93/7/EEC指令》(以下簡(jiǎn)稱93/7/EEC指令)*Council Directive 93/7/EEC of 15 March 1993 on the return of cultural objects unlawfully removed from the territory of a Member State，available at:http://ec.europa.eu/growth/single-market/goods/free-movement-sectors/return-cultural-goods/index_en.htm.為規(guī)范歐盟的文物出口管制，加強(qiáng)歐盟成員國(guó)之間的文物返還合作提供了法律依據(jù)。93/7/EEC指令在20余年的實(shí)施過(guò)程中幾經(jīng)修改，最終于2014年5月15日被新通過(guò)的《關(guān)于返還從成員國(guó)境內(nèi)非法轉(zhuǎn)移的文物的2014/60/EU指令》(以下簡(jiǎn)稱2014/60/EU指令)*Directive 2014/60/EU of the European Parliament and of the Council of 15 May 2014 on the return of cultural objects unlawfully removed from the territory of a Member State and amending Regulation (EU) No 1024/2012 (Recast)，available at:http://ec.europa.eu/growth/single-market/goods/free-movement-sectors/return-cultural-goods/index_en.htm.替代，相比93/7/EEC指令，2014/60/EU指令在很多方面都做出了實(shí)質(zhì)性的修正，充分體現(xiàn)了歐盟在文物返還和合作立法領(lǐng)域的新進(jìn)展。

一、歐盟關(guān)于文物返還和合作指令的立法背景

歐盟作為世界上重要的經(jīng)濟(jì)體，在區(qū)域合作層面取得了很高的成就，實(shí)現(xiàn)了歐盟范圍內(nèi)各國(guó)之間商品、人員的自由流通，為促進(jìn)歐盟一體化的發(fā)展，提升綜合實(shí)力做出了巨大的貢獻(xiàn)，但同時(shí)也帶來(lái)了嚴(yán)重的文物流失問(wèn)題，特別是內(nèi)部邊界控制廢除之后，文物盜竊的發(fā)案率逐年攀升[1]。鑒于歐盟各國(guó)文物保護(hù)立法存在較大差異，歐洲委員會(huì)制定了93/7/EEC指令旨在促進(jìn)成員國(guó)之間的相互合作，打擊文物的非法流轉(zhuǎn)，協(xié)助非法文物的返還。同時(shí)也表明了歐盟采取措施確?！皣?guó)寶”*“國(guó)寶”一詞來(lái)源于《里斯本條約》第36條中的“national treasure”，指歐盟成員國(guó)根據(jù)本國(guó)立法確定的有重要價(jià)值的文物，即國(guó)家的重要文物。得到有效保護(hù)的迫切需求[2]。歐盟頒布實(shí)施文物返還立法的背景和動(dòng)因歸納起來(lái)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，歐盟原有立法不能有效遏制文物的流失。根據(jù)《歐洲聯(lián)盟條約以及歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約(合并版本)》(也稱《里斯本條約》)第34-35條，歐盟范圍內(nèi)各國(guó)不得在進(jìn)出口環(huán)節(jié)施加數(shù)量限制及具有相同效果的任何措施，以確保貨物的自由流通*Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union,Chapter 2，Article 34-35.?！独锼贡緱l約》并未對(duì)“貨物”做出界定，例如歐洲法院在commission v.Italy一案中對(duì)“貨物”做廣義解釋，將其視為現(xiàn)存的所有類型的進(jìn)出口商品，只要產(chǎn)品具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，能夠以貨幣計(jì)量并可進(jìn)行商業(yè)交易*Commission v .Italy，Case 7/68，[1968] ECR，423.。文物雖然具有特殊性，但仍能夠以貨幣予以計(jì)量，因此仍屬“貨物”范疇。歐盟的貨物自由流通政策極大的便利了文物在成員國(guó)間的自由流動(dòng)[3]。文物的非法流轉(zhuǎn)也一直以來(lái)都是歐盟各國(guó)面臨的重要問(wèn)題。雖然《里斯本條約》第36條設(shè)立了貿(mào)易保護(hù)例外條款，規(guī)定一國(guó)基于保護(hù)具有歷史、文化及考古價(jià)值的國(guó)寶可以不受第34條、第35條的限制，一定程度上賦予了成員國(guó)采取措施控制國(guó)內(nèi)重要文物非法出口的權(quán)力，但公約并未對(duì)“國(guó)寶”的含義做出界定，仍依賴于各國(guó)國(guó)內(nèi)法來(lái)規(guī)制。雖然實(shí)踐中并沒有出現(xiàn)成員國(guó)因其“國(guó)寶”界定規(guī)則超越該條約第36條的界定范圍而受到挑戰(zhàn)，各國(guó)所保有的對(duì)其“國(guó)寶”的界定規(guī)則仍可各自實(shí)施，但歐盟范圍內(nèi)“國(guó)寶”規(guī)則的不統(tǒng)一，已經(jīng)成為歐盟采取統(tǒng)一措施進(jìn)程中障礙[4]。而且關(guān)于條約第36條的適用，歐洲法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格解釋這一例外原則，而且僅允許采取適當(dāng)?shù)臄?shù)量限制措施，不得采用關(guān)稅壁壘或產(chǎn)生類似效果的措施*Case 7/68，Commission v.Italy，1968 E.C.R.423.，避免其濫用阻礙貿(mào)易自由進(jìn)程的發(fā)展。這一解釋從一定程度上削弱了成員國(guó)采取措施防止文物非法出口的能力。由于沒有統(tǒng)一的歐盟立法，在打擊文物的非法流轉(zhuǎn)和追索流失文物的過(guò)程中就更加需要各國(guó)的合作和支持，但由于法律傳統(tǒng)、利益需求的不同，不可避免的存在合作不暢的問(wèn)題。

其次，歐盟成員國(guó)之間的文物保護(hù)立法存在較大差異，為文物的非法流失提供了便利。例如，歐盟各成員國(guó)在涉及盜贓物(包括文物)所有權(quán)問(wèn)題上的立法存在明顯差異。以德國(guó)為代表的大陸法系國(guó)家傾向于保護(hù)善意取得人的利益，只要購(gòu)買人證明其在購(gòu)買文物之時(shí)不知道文物存在權(quán)利瑕疵即可主張有效所有權(quán)，而以英國(guó)為代表的英美法系國(guó)家法律則規(guī)定，不論購(gòu)買人是否出于善意，被盜贓物的原始所有人均可主張返還[5]。歐盟內(nèi)部邊界控制的廢除，客觀上為一些犯罪團(tuán)伙利用歐盟成員國(guó)之間的貨物自由流通制度將被盜文物轉(zhuǎn)移至傾向于保護(hù)善意取得者的國(guó)家并“漂白”其所有權(quán)瑕疵提供了便利[6]，在很大程度上增加了文物盜竊案件的發(fā)生率。

最后，歐盟各國(guó)對(duì)于文物的進(jìn)出口問(wèn)題存在自由流通和嚴(yán)格管制兩種傾向。擁有眾多歷史文物的文物成員國(guó)原則上強(qiáng)調(diào)文物保護(hù)，要求采取措施避免文物的非法流轉(zhuǎn)，降低本國(guó)文物盜竊案件的發(fā)生率，遏制文物的流失。而其他一些成員國(guó)傳統(tǒng)上則支持開展藝術(shù)品和文物的自由貿(mào)易，認(rèn)為合法的交易可以使藝術(shù)品和文物流向最需要的地方和最能夠充分對(duì)其進(jìn)行保護(hù)的地方，文物資源豐富的國(guó)家通常缺乏保護(hù)所需的人力和財(cái)力資源，不能恰當(dāng)?shù)卣樟掀鋼碛械拇罅课奈?，?yán)厲的出口控制只會(huì)將交易導(dǎo)入非法市場(chǎng)[7]。文物出口管制強(qiáng)度存在區(qū)別，一定程度上便利了文物盜竊犯利用歐盟內(nèi)部邊界控制的廢除將非法文物轉(zhuǎn)移至進(jìn)出口管制措施寬松的國(guó)家進(jìn)而出口至第三國(guó)。

有鑒于此，歐盟頒布了93/7/EEC指令，致力于推動(dòng)歐盟范圍內(nèi)非法轉(zhuǎn)移文物的追索與返還合作，該指令的實(shí)施對(duì)于維護(hù)成員國(guó)內(nèi)部貿(mào)易自由化市場(chǎng)同時(shí)避免文物的非法流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)歐盟范圍內(nèi)的統(tǒng)一執(zhí)法，滿足不同成員國(guó)的現(xiàn)實(shí)需求，協(xié)調(diào)各國(guó)在文物流轉(zhuǎn)問(wèn)題上的不同傾向具有重要的意義。

二、歐盟關(guān)于文物返還和合作指令的修訂歷程及動(dòng)因

為及時(shí)應(yīng)對(duì)實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，93/7/EEC指令幾經(jīng)修改，但最初的幾次修改主要是針對(duì)指令附錄進(jìn)行的。歐洲議會(huì)和歐洲首腦委員會(huì)最先于1997年2月17日通過(guò)了修正93/7/EEC指令附錄的96/100/EC指令，將水彩畫、水粉畫及蠟筆畫納入該指令附錄中。另外歐洲議會(huì)和歐洲首腦委員會(huì)還于2001年6月5日通過(guò)2001/38/EC指令，對(duì)93/7/EEC指令附錄再次做出修正，這次修正主要有兩點(diǎn)：第一，將附錄B項(xiàng)下適用于考古物品、歷史遺跡的一部分、古版書和手稿及檔案的最低價(jià)值要求“Value 0”修改為“Value：whatever the value”；第二，根據(jù)匯率的變化要求歐元區(qū)以外的成員國(guó)對(duì)附錄文物的最低貨幣價(jià)值做出相應(yīng)的調(diào)整。

總體來(lái)看，1996年和2001年的修正僅是對(duì)附錄中個(gè)別事項(xiàng)范圍的擴(kuò)大，并不涉及93/7/EEC指令主要條款的實(shí)質(zhì)性變動(dòng)，但這并不意味著93/7/EEC指令沒有缺陷。歐洲委員會(huì)依據(jù)93/7/EEC指令第16條的規(guī)定，需要以三年為一個(gè)周期向歐洲首腦委員會(huì)、歐洲議會(huì)和歐洲經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)提交93/7/EEC指令的實(shí)施報(bào)告。歐洲委員會(huì)2009年報(bào)告關(guān)于93/7/EEC指令實(shí)施問(wèn)題的分析及相關(guān)的修改建議對(duì)該指令的根本變革起到了重要推動(dòng)作用。

歐洲委員會(huì)在其于2009年提交的報(bào)告中就提到，雖然93/7/EEC指令對(duì)于保護(hù)成員國(guó)的文物，促進(jìn)流失文物的返還具有重要的意義，但93/7/EEC指令存在的諸多問(wèn)題嚴(yán)重影響了其實(shí)施效果[8]。首先，一些成員國(guó)，例如意大利、法國(guó)和匈牙利等，認(rèn)為將可以適用指令的文物范圍限定為“國(guó)寶”且符合附錄項(xiàng)下或者屬于公共機(jī)構(gòu)收藏的文物這一限制較為苛刻，建議重新審視指令第1條及附錄內(nèi)容。其次，大多數(shù)成員國(guó)認(rèn)為指令項(xiàng)下的行政合作程序較為復(fù)雜并且費(fèi)用高昂是該指令很少適用的主要原因。根據(jù)指令第9條的規(guī)定，法院可能要求文物返還請(qǐng)求國(guó)除補(bǔ)償善意購(gòu)買人合理?yè)p失以外，還需支付訴訟費(fèi)用和被請(qǐng)求國(guó)協(xié)助調(diào)查等產(chǎn)生的費(fèi)用。若上述費(fèi)用比較巨大，成員國(guó)可能就不愿意啟動(dòng)返還合作程序，特別是對(duì)于珍貴文物，其國(guó)際市場(chǎng)價(jià)通常是一個(gè)“天文數(shù)字”，不論是“合理補(bǔ)償”還是“等價(jià)補(bǔ)償”，對(duì)于財(cái)政能力不強(qiáng)的成員國(guó)來(lái)說(shuō),補(bǔ)償要求無(wú)疑是阻礙國(guó)有文物“回家”的一個(gè)巨大的經(jīng)濟(jì)障礙[9]。在這種情況下，指令對(duì)于無(wú)法支付補(bǔ)償費(fèi)用的國(guó)家而言將是一紙空文，這就在一定程度上導(dǎo)致成員國(guó)大多通過(guò)民事或刑事程序來(lái)追索流失文物，因此普遍期望該指令能夠做出調(diào)整以增強(qiáng)其實(shí)施效果。再者，幾乎所有的成員國(guó)都認(rèn)為，應(yīng)該延長(zhǎng)指令第7條第1款規(guī)定的1年的時(shí)效期間，認(rèn)為設(shè)定一個(gè)相對(duì)合理的期間有利于文物的追索與返還，例如有的國(guó)家建議將該期間設(shè)定為3年。另外，該指令關(guān)于善意購(gòu)買者獲得賠償所需證明的“充分注意義務(wù)”的規(guī)定比較模糊，缺乏統(tǒng)一的解釋標(biāo)準(zhǔn)，不同法院的解釋將可能導(dǎo)致相反的效果[10]，也極有可能會(huì)促使文物犯罪集團(tuán)利用這一差異，將文物轉(zhuǎn)移到有利于其獲得補(bǔ)償或者“漂白”瑕疵文物“所有權(quán)”的國(guó)家，因此各成員國(guó)認(rèn)為有必要引入明確的解釋規(guī)則。

此外，歐洲委員會(huì)2013年報(bào)告也指出了93/7/EEC指令迫切需要改進(jìn)的一些方面。該報(bào)告除再次重申了2009年報(bào)告中提到的包括時(shí)效限制在內(nèi)的諸多問(wèn)題[11]，同時(shí)也指出，歐盟范圍內(nèi)缺乏有效的文物信息監(jiān)控體系，歐盟內(nèi)部邊界控制的廢除導(dǎo)致一國(guó)出境管理機(jī)構(gòu)并不能對(duì)出口至成員國(guó)的一切貨物(包括文物)進(jìn)行信息登記等管理措施，也就不能掌握文物的進(jìn)出口情況。各成員國(guó)在報(bào)告中就指出，它們并不掌握那些離境文物全部的信息，即不明確共有多少文物出于離境狀態(tài)，因此就難以確定非法轉(zhuǎn)移文物的數(shù)量處于增長(zhǎng)還是減少狀態(tài)[12]。另外，有的國(guó)家認(rèn)為對(duì)于認(rèn)定93/7/EEC指令第5條中規(guī)定的“有資格的法院(competent court)”比較困難，例如比利時(shí)、保加利亞、捷克共和國(guó)、德國(guó)和英國(guó)等國(guó)均認(rèn)為目前的合作和信息共享情況并不樂觀[13]，成員國(guó)中央政府之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行政合作和信息共享便于及時(shí)告知有權(quán)處理文物返還事務(wù)的法院，例如政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)指定具有相關(guān)文物查明及鑒定能力并且精通多種語(yǔ)言的部門或人員提供協(xié)助或直接參與合作。

為此，歐洲議會(huì)和歐洲首腦委員會(huì)決定對(duì)93/7/EEC指令做出實(shí)質(zhì)性修訂，修訂的主要依據(jù)則是歐洲委員會(huì)對(duì)2000年、2005年、2009年以及2013年報(bào)告評(píng)估后得出的結(jié)論，該結(jié)論分析了妨礙93/7/EEC指令效力發(fā)揮的主要方面，也是此次修訂需要解決的問(wèn)題。其一，93/7/EEC指令中關(guān)于文物既要屬于一國(guó)“國(guó)寶”又要符合附錄中的文物范圍的限定條件過(guò)于苛刻，該指令的文物保護(hù)范圍較為狹窄；其二，93/7/EEC指令規(guī)定的1年時(shí)效期間相對(duì)較短，另外，根據(jù)指令要求，某一成員國(guó)在收到其他成員國(guó)要求確認(rèn)文物是否為非法轉(zhuǎn)移的通知后必須在收到通知之日起2個(gè)月內(nèi)及時(shí)確認(rèn)文物是否屬于應(yīng)當(dāng)返還的范圍，該2個(gè)月的期限也比較短暫，均不利于文物返還的合作和追索；其三，關(guān)于善意購(gòu)買人的補(bǔ)償費(fèi)用過(guò)于高昂，一些成員國(guó)難以承擔(dān)等[14]。除此之外，還包括“善意”的標(biāo)準(zhǔn)不明確以及歐盟范圍內(nèi)缺乏有效的文物信息監(jiān)控及共享體系等方面的問(wèn)題。歐洲委員會(huì)依據(jù)職權(quán)于2013年5月30日將上述問(wèn)題及建議形成了一份修訂草案并提交歐洲議會(huì)和歐洲首腦委員會(huì)審議，最終于2014年5月15日通過(guò)了2014/60/EU指令，對(duì)93/7/EEC指令做出了實(shí)質(zhì)性的修正。

三、歐盟2014/60/EU指令促進(jìn)文物返還與合作的新舉措

與93/7/EEC指令相比，2014/60/EU指令采納了各成員國(guó)就執(zhí)行93/7/EEC指令提交的報(bào)告中諸多富有建設(shè)性的建議，彌補(bǔ)了文物保護(hù)范圍狹窄、時(shí)效期間較短、善意標(biāo)準(zhǔn)不明、費(fèi)用過(guò)高等問(wèn)題，也將前言中的法律依據(jù)修改為最新的《里斯本條約》第114條?？傮w上來(lái)看，歐盟2014/60/EU指令促進(jìn)文物返還與合作的新舉措主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)適當(dāng)放寬了對(duì)文物范圍的限定

93/7/EEC指令第1條第1款對(duì)文物范圍進(jìn)行了界定，要求成員國(guó)必須證明請(qǐng)求返還的文物屬于指令附錄下的文物類別或者是博物館、檔案館、圖書館、基督教會(huì)等公共機(jī)構(gòu)收藏下的文物檔案的一部分并且被成員國(guó)國(guó)內(nèi)法定義為“國(guó)寶”，否則指令不適用。而正如上文所述，這種雙重的限定在93/7/EEC指令的適用過(guò)程中備受成員國(guó)的指責(zé)，均表示要求適當(dāng)放寬文物的保護(hù)范圍。2014/60/EU指令第2條刪除了原93/7/EEC指令第1條第1款第2項(xiàng)的內(nèi)容，即文物屬于附錄項(xiàng)下類別或者是博物館、檔案館、圖書館、基督教會(huì)等公共機(jī)構(gòu)收藏下的文物檔案的一部分這一限定，僅保留了93/7/EEC第1款第1項(xiàng)規(guī)定，只要文物被成員國(guó)國(guó)內(nèi)法或行政法規(guī)根據(jù)《里斯本條約》第36條的授權(quán)界定為“國(guó)寶”即可。

與93/7/EEC指令相比，2014/60/EU指令放寬了對(duì)文物范圍和種類的限制，同時(shí)也在一定程度上凸顯了成員國(guó)國(guó)內(nèi)文物保護(hù)法律對(duì)“國(guó)寶”界定的重要性。如果某一請(qǐng)求國(guó)法律對(duì)“國(guó)寶”的定義較為明確，有明確的列舉，僅提供相應(yīng)的證明文件即可，但若對(duì)“國(guó)寶”的定義較為概括或籠統(tǒng)，那么就必須提供更多的證明材料證明文物屬于法律規(guī)定的“國(guó)寶”范圍之列，這會(huì)在一定程度上加重該成員國(guó)的舉證責(zé)任。

另外，根據(jù)2014/60/EU指令的規(guī)定，請(qǐng)求國(guó)既可在文物被非法轉(zhuǎn)移出請(qǐng)求國(guó)之前也可在非法轉(zhuǎn)移之后將請(qǐng)求返還的文物界定為“國(guó)寶”。這種授權(quán)對(duì)成員國(guó)而言是非常有價(jià)值的，有利于追索已被非法獲取但尚未被界定為“國(guó)寶”的文物。同樣，該指令對(duì)成員國(guó)的授權(quán)也將對(duì)文物交易市場(chǎng)的發(fā)展帶來(lái)影響，從事藝術(shù)品交易的合法商人將時(shí)刻面臨已經(jīng)完成的交易可能會(huì)因成員國(guó)的嗣后定義而取消的風(fēng)險(xiǎn)。而且，法院在返還訴訟中還將考慮請(qǐng)求國(guó)對(duì)“國(guó)寶”的認(rèn)定是否妨礙經(jīng)濟(jì)一體化，因此在訴訟中就不可避免的存在文物的認(rèn)定是否違反《里斯本條約》第36條關(guān)于禁止“貿(mào)易歧視和偽裝限制”的規(guī)定的爭(zhēng)議，而爭(zhēng)議的解決涉及對(duì)《里斯本條約》的解釋，因此為了訴訟程序的正常進(jìn)行，法院將在做出判決前根據(jù)《里斯本條約》的授權(quán)向歐洲法院申請(qǐng)初步裁決[15]。

(二)強(qiáng)化了文物返還的行政合作

93/7/EEC指令第4條以列舉的形式規(guī)定了政府間的文物返還合作的幾種方式，要求被請(qǐng)求國(guó)應(yīng)當(dāng)(1)根據(jù)請(qǐng)求國(guó)的申請(qǐng)積極查找請(qǐng)求國(guó)流失文物、查明流失文物所有者或持有者；(2)在其領(lǐng)土內(nèi)發(fā)現(xiàn)可能為非法流轉(zhuǎn)的文物之時(shí)及時(shí)通知文物的可能原屬國(guó)；(3)為請(qǐng)求國(guó)確認(rèn)文物來(lái)源提供必要的協(xié)助，文物返還請(qǐng)求國(guó)在收到被請(qǐng)求國(guó)的通知后必須在收到通知之日起2個(gè)月內(nèi)及時(shí)確認(rèn)文物是否屬于應(yīng)當(dāng)返還的范圍，若在期間屆滿后仍未確認(rèn)，則被請(qǐng)求國(guó)將終止行政合作；(4)同時(shí)依法采取措施維護(hù)文物安全；(5)禁止妨礙文物返還程序進(jìn)行的一切行為；(6)若文物被請(qǐng)求國(guó)認(rèn)定為其所有的流失文物或根據(jù)請(qǐng)求國(guó)的申請(qǐng)查明文物的所在和其持有者之時(shí)；被請(qǐng)求國(guó)應(yīng)當(dāng)積極充當(dāng)文物現(xiàn)持有者和請(qǐng)求國(guó)的協(xié)調(diào)者，并為了促進(jìn)兩者的和平解決在不違反第5條的前提下，積極協(xié)調(diào)兩者首選仲裁程序。

2014/60/EU指令第5條則在保留93/7/EEC指令第4條主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上適當(dāng)做了修訂，將請(qǐng)求國(guó)接到被請(qǐng)求國(guó)通知后認(rèn)定文物是否為非法轉(zhuǎn)移文物的期限由原來(lái)的2個(gè)月延長(zhǎng)為6個(gè)月，即根據(jù)2014/60/EU指令第5條的規(guī)定，某一成員國(guó)在收到其他成員國(guó)在其境內(nèi)發(fā)現(xiàn)疑似非法轉(zhuǎn)移文物的通知后可在通知國(guó)的協(xié)助下于6個(gè)月內(nèi)認(rèn)定文物是否為非法轉(zhuǎn)移文物，以便確定是否根據(jù)2014/60/EU指令進(jìn)行后續(xù)的文物返還合作事宜。相比于93/7/EEC指令規(guī)定的2個(gè)月期限而言，6個(gè)月的期限更具合理性，可給予成員國(guó)充分的時(shí)間來(lái)搜集和準(zhǔn)備文物的非法轉(zhuǎn)移、被盜的證據(jù)和文物權(quán)屬的證明材料等，從而提高確認(rèn)文物來(lái)源的準(zhǔn)確率及返還成功率。文物返還合作的關(guān)鍵就在于請(qǐng)求國(guó)對(duì)文物來(lái)源的認(rèn)定，因?yàn)槲奈锸欠駥儆诔蓡T國(guó)的“國(guó)寶”決定了該指令能否適用。

另外，2014/60/EU指令在第5條和第7條分別增加一款，要求各成員國(guó)應(yīng)當(dāng)利用歐盟內(nèi)部建立的網(wǎng)上信息平臺(tái)——內(nèi)部市場(chǎng)信息系統(tǒng)(Internal Market Information System)(以下簡(jiǎn)稱IMI)進(jìn)行合作和交流，及時(shí)將與被盜或非法轉(zhuǎn)移文物案件有關(guān)的信息或文物返還訴訟的相關(guān)信息公布于IMI之中，以便各成員國(guó)都能夠知曉，而IMI能夠自動(dòng)將信息轉(zhuǎn)換為歐盟范圍內(nèi)各成員國(guó)的官方語(yǔ)言。IMI為成員國(guó)各級(jí)政府間的交流提供了平臺(tái)，解決了各國(guó)語(yǔ)言差異帶來(lái)的交流和合作困境，暢通了各國(guó)的信息共享渠道，使文物返還的行政合作更具操作性。

(三)延長(zhǎng)了文物返還訴訟時(shí)效期間

93/7/EEC指令第7條規(guī)定了文物返還的訴訟時(shí)效。根據(jù)第7條規(guī)定，返還請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)在請(qǐng)求國(guó)發(fā)現(xiàn)文物所在地或持有者之日起1年內(nèi)提出，但自文物非法轉(zhuǎn)移之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)30年。同時(shí)，為了體現(xiàn)對(duì)公共利益的保護(hù)，指令還規(guī)定在涉及博物館、檔案館、圖書館等公共機(jī)構(gòu)收藏下的文物檔案的一部分或根據(jù)國(guó)內(nèi)法規(guī)則給予特殊保護(hù)的基督教會(huì)物品時(shí)，最長(zhǎng)期間可以延長(zhǎng)至75年，同時(shí)規(guī)定有其他法律規(guī)定超75年期間的按其他法律規(guī)定處理。

2014/60/EU指令則在保留93/7/EEC指令第7條主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，將提出返還請(qǐng)求的訴訟時(shí)效由1年延長(zhǎng)為3年。文物返還訴訟是行政合作之外的重要手段，但93/7/EEC指令規(guī)定的1年訴訟時(shí)效過(guò)于短暫，不利于成員國(guó)的文物追索，這也是導(dǎo)致成員國(guó)在文物追索中很少采取訴訟手段的重要原因，成員國(guó)普遍表示不滿，認(rèn)為時(shí)效期限過(guò)短不利于非法流失文物的返還，同時(shí)這也是歐洲委員會(huì)歷次報(bào)告中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容，在2000年、2009年和2013年的報(bào)告中均有所提及，可以說(shuō)訴訟時(shí)效期間的延長(zhǎng)符合歐盟成員國(guó)的基本需求。

(四)明確了獲得補(bǔ)償需要滿足的善意標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)93/7/EEC指令第9條第1款的規(guī)定，文物持有者在獲得爭(zhēng)議文物之時(shí)已經(jīng)盡到充分注意義務(wù)(盡力調(diào)查文物來(lái)源的合法性)的可以被認(rèn)為是善意的。而對(duì)于善意的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)93/7/EEC指令第9條第2款的規(guī)定，舉證責(zé)任的承擔(dān)取決于被請(qǐng)求國(guó)國(guó)內(nèi)立法的規(guī)定。實(shí)踐中往往由請(qǐng)求補(bǔ)償者承擔(dān)舉證責(zé)任，法院根據(jù)證據(jù)確定請(qǐng)求者是否已經(jīng)采取一切必要的防范措施[16]。由于各國(guó)的立法和實(shí)際情況不同，加之法官的自由裁量，往往會(huì)產(chǎn)生不同的解釋，由此導(dǎo)致不同的結(jié)果，因此建立統(tǒng)一適用的善意標(biāo)準(zhǔn)是符合實(shí)際需要的。2014/60/EU指令在保留93/7/EEC指令第9條第1款的前提下，在第2款中對(duì)善意標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定做出了明確的規(guī)定，要求在認(rèn)定善意與否時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮所有的可能情況，包括關(guān)于文物出處的文件、請(qǐng)求國(guó)法律規(guī)定的文物許可文件、當(dāng)事人的特征描述、購(gòu)買的價(jià)格、購(gòu)買者是否咨詢過(guò)專門的盜竊文物登記機(jī)構(gòu)和任何其能夠獲得的信息及可能采取的其他措施等。這就為善意的界定明確了較為詳細(xì)且具體的標(biāo)準(zhǔn)及范圍，很大程度上限制了法官的自由裁量權(quán)。同樣，為了明確界定購(gòu)買人是否善意，文物原始所有者必須及時(shí)將文物被盜情況向盜竊文物登記機(jī)構(gòu)通報(bào)，否則相關(guān)購(gòu)買人就可因未及時(shí)通報(bào)以沒有查到相關(guān)信息為由主張善意抗辯[17]，因此，被盜文物的成員國(guó)將有義務(wù)向被盜藝術(shù)品和文物的登記處報(bào)告文物被盜的情況。

四、歐盟2014/60/EU指令的積極作用

經(jīng)過(guò)20余年的經(jīng)驗(yàn)積累和實(shí)踐總結(jié)，2014/60/EU指令對(duì)93/7/EEC指令做出了多方面的重要修訂，對(duì)于促進(jìn)歐洲一體化進(jìn)程、有力打擊文物犯罪具有重要的作用，其積極意義可歸納為以下幾個(gè)方面：

其一，2014/60/EU指令符合歐盟一體化的立法進(jìn)程，與歐盟的相關(guān)政策也保持了一致。93/7/EEC指令制定之初主要是以《羅馬條約》和《單一市場(chǎng)法案》為法律基礎(chǔ)，而經(jīng)過(guò)20余年的發(fā)展，一方面，作為該指令法律依據(jù)的原有條約已經(jīng)被廢止或合并到其他的條約之中，另一方面，93/7/EEC指令中包含的其他歐洲共同體內(nèi)部的指令、條例等均有所變化。因此，93/7/EEC指令的修訂是不可避免的。歐洲首腦委員會(huì)在2011年《關(guān)于防止和禁止文物犯罪的報(bào)告》中得出結(jié)論認(rèn)為，歐盟應(yīng)當(dāng)采取措施來(lái)提升防止文物非法轉(zhuǎn)移和禁止文物犯罪的能力，建議歐洲委員會(huì)支持成員國(guó)的合理請(qǐng)求[18]。同時(shí)，歐洲議會(huì)和歐洲首腦委員會(huì)在2012年通過(guò)的《促進(jìn)成員國(guó)間民商事判決承認(rèn)與執(zhí)行的2012/1215/EU指令》(以下簡(jiǎn)稱2012/1215/EU指令)中規(guī)定，應(yīng)當(dāng)為所有者通過(guò)民事返還訴訟追索失物(包括文物)建立一個(gè)平臺(tái)。因此，2014/60/EU指令的實(shí)施符合成員國(guó)修改93/7/EEC指令的意愿且與2012/1215/EU指令的要求保持了一致。

其二，2014/60/EU指令較好平衡了歐盟成員國(guó)間不同的利益需求。具有豐富文物資源的成員國(guó)主張嚴(yán)格的文物管制態(tài)度，而以英國(guó)等國(guó)為代表的文物市場(chǎng)國(guó)則強(qiáng)調(diào)合法文物的自由貿(mào)易。雖然93/7/EEC指令的主要意圖就是在加強(qiáng)成員國(guó)之間非法流轉(zhuǎn)文物的返還與合作的同時(shí)促進(jìn)合法文物的交流和貿(mào)易，以平衡文物來(lái)源國(guó)的需求和文物市場(chǎng)國(guó)的利益，但93/7/EEC指令自實(shí)施以來(lái)面臨著實(shí)施效果不佳、適用頻率不高等主要問(wèn)題，并不能很好的實(shí)現(xiàn)其目的。2014/60/EU指令采納了各成員國(guó)的修訂建議，彌補(bǔ)了93/7/EEC指令的諸多不足之處，較好的平衡了成員國(guó)間的不同需求，有利于增強(qiáng)成員國(guó)利用該指令打擊非法轉(zhuǎn)移文物的信心。

其三，2014/60/EU指令規(guī)定的新舉措將進(jìn)一步加強(qiáng)歐盟范圍內(nèi)的文物返還與追索。2014/60/EU指令刪除了93/7/EEC指令中的附錄部分，將文物的保護(hù)范圍放寬至所有“國(guó)寶”，這種規(guī)定對(duì)于保護(hù)歐盟范圍內(nèi)的文物具有重要的意義。成員國(guó)將不再因其“國(guó)寶”不屬于附錄范圍而只能利用國(guó)內(nèi)立法來(lái)完成追索，由于各國(guó)立法又存在明顯差異，在歐盟層面上若沒有統(tǒng)一的立法，僅靠外交或國(guó)內(nèi)立法將很難實(shí)現(xiàn)追索與返還的目的，因此，2014/60/EU指令放寬文物保護(hù)范圍的舉措，在一定程度上增強(qiáng)了成員國(guó)保護(hù)其文物的能力。另外，2014/60/EU指令還充分考慮了成員國(guó)的需求和實(shí)際情況，將行政合作中成員國(guó)認(rèn)定文物來(lái)源的期限和返還訴訟的時(shí)效期間做了適當(dāng)?shù)难娱L(zhǎng)，給成員國(guó)搜集所需的證明材料提供了足夠的時(shí)間，將有力提升文物認(rèn)定與追索的準(zhǔn)確率和成功率。

其四，善意標(biāo)準(zhǔn)的明確有利于增強(qiáng)成員國(guó)適用指令的信心，有利于打擊文物犯罪。93/7/EEC指令適用頻率不高的重要原因之一就是善意的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明。由于其規(guī)定要由成員國(guó)國(guó)內(nèi)立法認(rèn)定，實(shí)踐中法院往往采納的標(biāo)準(zhǔn)較底，而一旦認(rèn)定為善意，成員國(guó)可能面臨高昂的補(bǔ)償費(fèi)用，對(duì)于一些成員國(guó)而言則是難以承擔(dān)的。而且，善意認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的不明也將在一定程度上使文物購(gòu)買人心存僥幸心理，不能有效的打擊非法文物的交易市場(chǎng)。2014/60/EU指令的出臺(tái)彌補(bǔ)了這一缺陷，以列舉的形式較為詳盡的明確了法院認(rèn)定購(gòu)買人是否善意的考慮因素，包括與文物有關(guān)的所有文件、購(gòu)買者是否咨詢過(guò)專門的盜竊文物登記機(jī)構(gòu)等，一定程度上打消了購(gòu)買人的僥幸心理，任何成員國(guó)的法院都將適用上述認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并且可能更加嚴(yán)格，阻止了購(gòu)買人將文物轉(zhuǎn)移至善意認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)低的成員國(guó)獲取利益的可能，打消其購(gòu)買非法轉(zhuǎn)移文物的意愿，進(jìn)而可以逐漸消除非法轉(zhuǎn)移文物的交易，也降低了成員國(guó)向善意購(gòu)買人支付巨額補(bǔ)償?shù)目赡苄?，有利于增?qiáng)成員國(guó)適用2014/60/EU指令追索文物的信心。

其五，2014/60/EU指令具有的示范作用不可忽視。歐盟作為重要的區(qū)域性組織，在打擊文物犯罪和促進(jìn)非法流轉(zhuǎn)文物追索與返還層面做出了重要的努力，2014/60/EU指令作為最重要的立法之一，為成員國(guó)之間進(jìn)行文物返還的行政合作和追索訴訟提供了法律支撐，而其中嚴(yán)格的善意認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)借鑒了1995年國(guó)際統(tǒng)一私法協(xié)會(huì)《關(guān)于被盜和非法出口文物公約》第4條第3款的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并且有所發(fā)展?？梢灶A(yù)見，在未來(lái)的國(guó)際公約制定和修改中，2014/60/EU指令也會(huì)成為重要的參考，其中關(guān)于訴訟時(shí)效、善意標(biāo)準(zhǔn)和信息合作及共享的有關(guān)規(guī)定均是較好的借鑒。

總體來(lái)看，2014/60/EU指令對(duì)93/7/EEC指令的修改順應(yīng)了歐盟一體化進(jìn)程，符合歐盟成員國(guó)的基本需求，對(duì)于歐盟范圍內(nèi)打擊文物犯罪和防止文物非法轉(zhuǎn)移有著重要作用，特別是關(guān)于文物保護(hù)范圍的放寬、時(shí)效的延長(zhǎng)和善意標(biāo)準(zhǔn)的明確等多種舉措，對(duì)于增強(qiáng)成員國(guó)保護(hù)“國(guó)寶”的信心，促進(jìn)成員國(guó)成功追索非法轉(zhuǎn)移文物將起到積極的推動(dòng)作用。

五、結(jié)語(yǔ)

歐盟頒布93/7/EEC指令以來(lái)雖經(jīng)20多年的發(fā)展，但已逐漸不能滿足促進(jìn)歐盟范圍內(nèi)非法轉(zhuǎn)移文物的追索與返還的現(xiàn)實(shí)需要，也與歐盟的立法進(jìn)程和新的文物保護(hù)舉措不符，也因此在歐洲委員會(huì)歷次報(bào)告中均要求對(duì)93/7/EEC指令做出修訂，以進(jìn)一步提升其執(zhí)行力和實(shí)施效果。為此，2014/60/EU指令應(yīng)運(yùn)而生并針對(duì)93/7/EEC指令中存在的文物保護(hù)范圍狹窄、時(shí)效期間短暫、善意標(biāo)準(zhǔn)不明確等問(wèn)題做出了重大的修訂。

2014/60/EU指令的頒布對(duì)于促進(jìn)歐盟成員國(guó)間的文物返還合作，提升文物追索的成功率，規(guī)范文物交易市場(chǎng)，進(jìn)而降低文物犯罪的發(fā)生率具有重要的積極意義。2014/60/EU指令的實(shí)施還將對(duì)全球范圍內(nèi)其他區(qū)域性合作組織開展文物追索與返還具有重要的借鑒意義，也對(duì)下一步國(guó)際公約的構(gòu)建和修訂具有一定的參考價(jià)值。

作為文物大國(guó)，我國(guó)一直致力于文物保護(hù)和追索的國(guó)際合作，先后加入了一系列重要的文物保護(hù)和追索國(guó)際公約，在雙邊合作方面也與十幾個(gè)國(guó)家簽署了關(guān)于防止盜竊、盜掘和非法進(jìn)出境文物的雙邊協(xié)定或諒解備忘錄，并已經(jīng)取得了初步成效。我國(guó)作為亞太經(jīng)合組織、上海合作組織以及金磚國(guó)家等區(qū)域性組織或重要合作機(jī)制的成員國(guó)，可以借鑒歐盟的做法，通過(guò)區(qū)域合作積極推動(dòng)建立類似的區(qū)域性文物追索與返還機(jī)制，逐漸拓展合作的空間及范圍并向外產(chǎn)生輻射效應(yīng)，爭(zhēng)取在更廣泛的層面上開展交流與合作，以進(jìn)一步加強(qiáng)我國(guó)追索流失文物的信心和能力建設(shè)。

[1]Leonard D.Duboff ，Christy O.King.The Deskbook of Art Law[M]NewYork:Oceana press,2002，p.C-I.

[2]Steven F.Grover，The Need for Civil-Law Nations to Adopt Discovery Rules in Art Replevin Actions: A Comparative Study，70 TEX.L.REv.1431，1444 (1992).

[3]Alan Riding.Europe，Unifying，Has Fears for its Art，N.Y.TIMES，Dec.28，1992，at C9.

[4][15][16]Talbot J.NicholasⅡ.EEC Measures on the Treatment of National Treasures，16 Loy.L.A.Int’l&Comp.L.J.127,at135,161(1993)，135，161，162.

[5]Robin Morris Collin.The Law and Stolen Art，Artifacts，and Antiquities，How.L.J.17 (1993),at 21-22.

[6]穆永強(qiáng).文化財(cái)產(chǎn)善意購(gòu)買人權(quán)利的界定與完善[J].蘭州商學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，(6):3.

[7]高升.歐盟立法中貨物自由流通與文物保護(hù)的沖突與協(xié)調(diào)[J].法治論叢，2008，(6):63.

[8][10]Commission report set out at COM(2009) 408 final，at 5-6.[EB/OL].[2015-04-15].http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2009/EN/1-2009-408-EN-F1-1.Pdf.5,6.

[9]李玉雪.文物返還問(wèn)題的法律思考[J].中國(guó)法學(xué)，2005，(6):102.

[11][12][13]Commission report set out at COM(2013) 310 final,at 7.[EB/OL].[2015-04-15]http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2013/EN/1-2013-310-EN-F1-1.Pdf.

[14]Commission proposal set out at COM(2013) 311 final，at 2-3.[EB/OL].[2015-04-15]http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2013/EN/1-2013-311-EN-F1-1.Pdf.

[17]John E.Conklin，Art Crime.Greenwood Pub Group.262 (1994).

[18]Conclusions of the Council of the European Union on preventing and combating crime against cultural goods，13 and 14 December 2011.[EB/OL].[2015-04-15http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/126866.pdf.

責(zé)任編輯:聞剛

New Development of the EU Directive on the Return of Cultural Objects

Gao ShengLi Chang

(SchoolofLaw,ShandongUniversityofScienceandTechnology,QingdaoShandong266590)

Directive 93/7/EEC aimed at promoting the return of cultural goods and strengthening cooperation within the European Union. After more than 20 years of development,Directive 93/7/EEC is finally amended and replaced by the Directive 2014/60/EU.Compared to Directive 93/7/EEC,Directive 2014/60/EU has expanded the scope of the cultural goods protected by the former Directive, extended the statute of limitation period,made clear the standard of acquisition in good faith,and strengthened the administrative cooperation between EU Member States on the return of cultural goods.The implementation of Directive 2014/60/EU will facilitate the return of the illegally removed cultural goods and curb the illegal trafficking of cultural goods in the EU.

European Union;return of cultural goods;Directive 93/7/EEC;Directive 2014/60/EU

2015-11-24

高升(1976—)，男，山東濟(jì)寧人，山東科技大學(xué)文法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，研究方向?yàn)閲?guó)際私法及國(guó)際文化遺產(chǎn)保護(hù)；李廠(1989—)，男，山東東營(yíng)人，山東科技大學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)閲?guó)際私法學(xué)。

D993.9

A

2095-3275(2016))02-0150-08