申惠文

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

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論農(nóng)村承包經(jīng)營戶的死亡

申惠文

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

農(nóng)村承包經(jīng)營戶制度具有主體法、財(cái)產(chǎn)法、家庭法和社會(huì)法的四重屬性，造成法律解釋和適用的困境?！稗r(nóng)村”承包經(jīng)營戶概念本身，就背離了城鄉(xiāng)一體化的改革目標(biāo)。農(nóng)戶不繳納土地承包費(fèi)，“承包”的法律規(guī)范意義喪失。農(nóng)戶可以不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，“承包經(jīng)營”名存實(shí)亡。隨著農(nóng)村由傳統(tǒng)到現(xiàn)代的變遷，家庭成員的個(gè)體利益訴求日益強(qiáng)化，“戶”的概念逐步瓦解。目前農(nóng)地三權(quán)分置改革僅試圖構(gòu)造農(nóng)戶外部的土地流轉(zhuǎn)法律秩序，沒有關(guān)注農(nóng)戶內(nèi)部復(fù)雜的成員關(guān)系，注定是階段性的改革嘗試。未來民法典應(yīng)當(dāng)拋棄農(nóng)村承包經(jīng)營戶的概念，秉持個(gè)體主義制度構(gòu)建的理念，建立具有準(zhǔn)所有權(quán)地位的農(nóng)地使用權(quán)制度和具有用益物權(quán)屬性的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)制度。

農(nóng)村承包經(jīng)營戶；新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；土地承包經(jīng)營權(quán)；土地經(jīng)營權(quán)；土地三權(quán)分置

1986年4月頒布的《民法通則》第二十七至第二十九條規(guī)定了農(nóng)村承包經(jīng)營戶。時(shí)隔29年，2015年6月中國法學(xué)會(huì)民法典編纂項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組公布的《中華人民共和國民法典·民法總則專家建議稿(征求意見稿)》(以下簡稱《民法總則征求意見稿》)第五十三、第五十四條依然規(guī)定了農(nóng)村承包經(jīng)營戶,繼續(xù)堅(jiān)持將農(nóng)戶作為民事主體。2015年9月全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)民法室室內(nèi)稿《民法總則(以下簡稱《民法總則室內(nèi)稿》)》第四十九至第五十一條也規(guī)定了農(nóng)村承包經(jīng)營戶。民法典肩負(fù)著中國夢，肩負(fù)著中央頂層制度設(shè)計(jì)的重任。因此，農(nóng)村承包經(jīng)營戶是否需要長期堅(jiān)持，亟待反思和論證。目前的研究較多關(guān)注農(nóng)戶外部的市場交易關(guān)系，而較少關(guān)注農(nóng)戶內(nèi)部的家庭成員關(guān)系。學(xué)者潛意識(shí)中以農(nóng)戶整體利益最大化作為出發(fā)點(diǎn)，忽略乃至忽視農(nóng)戶成員的個(gè)體利益。為此本文以主體法、財(cái)產(chǎn)法、家庭法和社會(huì)法的合理分工為主線，以經(jīng)濟(jì)、政治和文化變遷為背景，以中央農(nóng)地三權(quán)分置改革政策為導(dǎo)向，采取法律解釋學(xué)的方法和法律社會(huì)學(xué)的方法，深入剖析農(nóng)村承包經(jīng)營戶的改革走向。

一、農(nóng)村承包經(jīng)營戶的概念困境

概念是思維的基本單位，概念準(zhǔn)確才能進(jìn)行有效的法律邏輯推理?！睹穹ㄍ▌t》第二十七條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，在法律允許的范圍內(nèi)，按照承包合同規(guī)定從事商品經(jīng)營的，為農(nóng)村承包經(jīng)營戶?！睋?jù)此，“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”概念至少包括“農(nóng)村”“集體經(jīng)濟(jì)組織的成員”“承包經(jīng)營”和“戶”四個(gè)關(guān)鍵詞，“農(nóng)村”從地域上限制“戶”，“集體經(jīng)濟(jì)組織的成員”從成員資格上限制“戶”，“承包經(jīng)營”從經(jīng)營方式上限制“戶”。特定地域具有特定資格的人員采取特定的經(jīng)營方式，就構(gòu)成了農(nóng)村承包經(jīng)營戶的基本要素。然而，這些基本要素都存在法律解釋的困境，無法有效實(shí)施，造成“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”概念事實(shí)上的死亡。

(一)限定“農(nóng)村”的硬傷

“農(nóng)村”承包經(jīng)營戶，不是“城市”承包經(jīng)營戶，也不是“城鄉(xiāng)”承包經(jīng)營戶，本身就背離了城鄉(xiāng)一體的改革精神。從文義上看，“農(nóng)村”和“城市”是地理學(xué)的概念，應(yīng)當(dāng)按照地理學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定。然而，我國的城鄉(xiāng)劃分是以城鄉(xiāng)二元戶籍制度為基礎(chǔ)，而城鄉(xiāng)二元戶籍制度又以城鄉(xiāng)二元土地所有權(quán)為基礎(chǔ)。我國《憲法》第十條第一款規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有?！钡诙钜?guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！睉椃ú粌H是國家的根本法，而且是社會(huì)基本共識(shí)的載體。1982年的憲法是由當(dāng)時(shí)的歷史背景決定的，具有較強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，應(yīng)當(dāng)動(dòng)態(tài)解釋相關(guān)條款。全國人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)適時(shí)按照城鄉(xiāng)一體化的要求，對(duì)我國《憲法》第十條中的“城市”和“農(nóng)村”作出解釋。

我國《憲法》第十條第一款中的“城市”的內(nèi)涵是什么？是指“城市規(guī)劃區(qū)”，還是“城市建成區(qū)”，或者“城市市區(qū)”？2007年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三條規(guī)定：“城市和鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)依照本法制定城市規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃。城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)符合規(guī)劃要求?！睋?jù)此，“城市”是國家按行政建制設(shè)立的直轄市、市和鎮(zhèn)。我國并不是用具體的人口規(guī)模來定義城市，而是采取建制鎮(zhèn)來定義城市人口，法律上“城市”的概念沒有尊重地理學(xué)上的“城市”概念。我國城市的發(fā)展具有強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)因素，與自發(fā)的漸進(jìn)式的制度變遷具有明顯的區(qū)別。政府因非公共利益征收集體土地屢禁不止，集體土地增值收益分配不合理，土地財(cái)政問題突出，征地拆遷上訪問題嚴(yán)重。最重要的一個(gè)原因，就是政府有權(quán)決定城市的邊界，可以通過各種規(guī)劃輕而易舉將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋?，將集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋亍Ｒ虼?，從制憲目的解釋，我國《憲法》第十條第一款中的“城市的土地”，應(yīng)當(dāng)解釋為“1982年憲法制定時(shí)既有城市范圍內(nèi)的土地，而不包括之后新建的城市以及因?yàn)榧扔谐鞘袛U(kuò)張而新被納入城市范圍內(nèi)的土地”。

數(shù)據(jù)顯示，2014年我國城鎮(zhèn)常住人口7.49億，城鎮(zhèn)化率54.77%，然而刨去農(nóng)民工人口，戶籍人口的城鎮(zhèn)化率卻只有36.3%。2014年6月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出，到2020年，要努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)(三權(quán))作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。根據(jù)中央戶籍改革文件，農(nóng)民進(jìn)城落戶后，還可以享有土地承包經(jīng)營權(quán)，此時(shí)還稱為“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”，就會(huì)形成邏輯的悖論。在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中，農(nóng)村與城市的邊界越來越模糊，“農(nóng)村”承包經(jīng)營戶的概念會(huì)顯得越來越另類。

(二)“承包經(jīng)營”的名存實(shí)亡

“承包經(jīng)營”是農(nóng)村承包經(jīng)營戶的行為模式?！霸诜稍试S的范圍內(nèi)，按照承包合同規(guī)定從事商品經(jīng)營”是《民法通則》第二十七條的具體表達(dá)。《民法總則征求意見稿》五十三條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員按照土地承包經(jīng)營合同規(guī)定從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的，為農(nóng)村承包經(jīng)營戶?！薄睹穹倓t室內(nèi)稿》第四十九條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，從事家庭承包經(jīng)營的，為農(nóng)村承包經(jīng)營戶?！薄霸诜稍试S的范圍內(nèi)”具有強(qiáng)烈的國家管制色彩，是有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)的典型特征。《民法總則征求意見稿》和《民法總則室內(nèi)稿》都刪掉了該條款?！睹穹倓t征求意見稿》將“承包合同”修改為“土地承包經(jīng)營合同”，《民法總則室內(nèi)稿》將“承包合同”修改為“土地承包經(jīng)營權(quán)”。《民法總則征求意見稿》將“從事商品經(jīng)營”修改為“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營”，《民法總則室內(nèi)稿》將“從事商品經(jīng)營”修改為“從事家庭承包經(jīng)營”。本文認(rèn)為，《民法總則征求意見稿》和《民法總則室內(nèi)稿》一定程度上修正了《民法通則》第二十七條不合時(shí)宜的規(guī)定，但不能解決根本問題，具有較強(qiáng)的保守主義情結(jié)。

首先，“承包合同”或“土地承包經(jīng)營合同”都名不符實(shí)，無法納入《合同法》的調(diào)整對(duì)象。第一，該合同沒有對(duì)價(jià)。目前農(nóng)村承包經(jīng)營戶不繳納承包費(fèi)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不能收取任何合同對(duì)價(jià)。第二，該合同沒有期限。2008年黨的十七屆三中全會(huì)首次提出要穩(wěn)定土地承包關(guān)系長久不變，2013年黨的十八屆三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)。中央政策是土地承包關(guān)系長久不變，“土地承包經(jīng)營合同”名不符實(shí)的特點(diǎn)更加明顯。第三，該合同的責(zé)任無法界定。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第二十六條的規(guī)定，承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。如果承包方?jīng)]有將承包的耕地和草地交回，作為發(fā)包方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，也沒有足夠的動(dòng)力、足夠的責(zé)任意識(shí)，去收回土地承包經(jīng)營權(quán)。如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不作為，要不要承擔(dān)法律責(zé)任，承擔(dān)何種法律責(zé)任，很難做出準(zhǔn)確的法律界定。

其次，“從事商品經(jīng)營”“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營”或“從事家庭承包經(jīng)營“與自治理念相悖。農(nóng)村承包經(jīng)營戶按照土地承包經(jīng)營合同規(guī)定從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的，這只是制度創(chuàng)設(shè)之初的預(yù)設(shè)。隨著社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展，就出現(xiàn)了新情況，農(nóng)村承包經(jīng)營戶可以不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從事工業(yè)生產(chǎn)或者服務(wù)行業(yè)。第一，農(nóng)村承包經(jīng)營戶可以只承包土地，并不實(shí)際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。為了適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需要，農(nóng)戶可以通過轉(zhuǎn)包、出租、入股、信托、抵押、代耕、反租倒包、聯(lián)營和股份合作等多種方式，將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。第二，農(nóng)村承包經(jīng)營戶可以兼業(yè)從事非農(nóng)行業(yè)，甚至放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。根據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，目前每個(gè)農(nóng)戶平均就有一個(gè)農(nóng)民工，農(nóng)村承包經(jīng)營戶的非農(nóng)兼業(yè)行為成為常態(tài)，農(nóng)民大量的收入來源于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。第三，農(nóng)村承包經(jīng)營戶可以從事觀光農(nóng)業(yè)等服務(wù)行業(yè)，不局限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。中央倡導(dǎo)的家庭農(nóng)場不僅可以從事種植、林、牧、副、漁等經(jīng)營活動(dòng)，還可以從事旅游經(jīng)營活動(dòng)等。家庭農(nóng)場就是為了解決農(nóng)村承包經(jīng)營戶不能兼業(yè)經(jīng)營弊端產(chǎn)生的。

(三)“戶”邊界的模糊

根據(jù)《新華字典》，“戶”最初的意思是“一扇門”，后引申出“人家”和“門第”等意思。根據(jù)《辭源》，“戶”的解釋為“住戶，一家為一戶”。家庭的解釋為“婚姻和血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的社會(huì)單位，包括父母、子女和其他共同生活的親屬在內(nèi)”。瞿同祖認(rèn)為，家是指同居的共同生活的親屬團(tuán)體，范圍較小，通常只包括二個(gè)或三個(gè)世代的人口，一般包括祖父母及其已婚的兒子和未婚的孫子女，祖父母逝世則同輩兄弟分居，家庭只包括父母及其子女[1]?！皯簟迸c“家庭”具有相似性，但不完全相同。戶更多是社會(huì)學(xué)意義上的概念，是社會(huì)管理的基本單位，而家庭更多是生物學(xué)意義上的概念，是人類繁衍的基本單位。有時(shí)同為一戶，卻分為不同的家，有時(shí)本為一家，卻分為不同的戶。“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”中“戶”的邊界是模糊的，造成了法律適用的困境。

首先，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格是模糊的。農(nóng)村承包經(jīng)營戶隸屬于特定的集體經(jīng)濟(jì)組織，村民小組集體、村集體或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體。農(nóng)村承包經(jīng)營戶是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的組合體，具有明顯的地域特征。而如何認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員，至今沒有任何法律條文，也很難規(guī)定。2005年最高人民法院在起草《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛適用法律問題的解釋》時(shí)認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題事關(guān)廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利，根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，法律解釋權(quán)在全國人大常委會(huì)，不宜通過司法解釋對(duì)此重大事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定[2]。2007年頒布的《物權(quán)法》第五十九條和第六十三條都使用“集體成員”的概念，但沒有對(duì)此作出進(jìn)一步規(guī)定。全國人大常委會(huì)至今沒有行使法律解釋權(quán)，也很難行使法律解釋權(quán)。因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得和喪失，不僅是民事法律解釋的問題，更是憲法解釋的問題。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期產(chǎn)生的概念，至今沒有任何集體經(jīng)濟(jì)組織成立、變更和解散的法律制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得和喪失，也沒有任何法律規(guī)定。1958年全國人大常委會(huì)通過的，至今仍然生效的《戶口登記條例》第十九條規(guī)定：“公民因結(jié)婚、離婚、收養(yǎng)、認(rèn)領(lǐng)、分戶、并戶、失蹤、尋回或者其他事由引起戶口變動(dòng)的時(shí)候，由戶主或者本人向戶口登記機(jī)關(guān)申報(bào)變更登記?！睋?jù)此，因出生、結(jié)婚和收養(yǎng)等原因，可以取得集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的戶籍。取得農(nóng)村戶籍，不一定取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，為控制外來人口流入，形成了村籍制度。村籍制度是單個(gè)村莊超前發(fā)展并與其他村莊之間形成巨大的差別后，進(jìn)行自我保護(hù)和加強(qiáng)利益控制的一種制度[3]。村籍以戶籍為基礎(chǔ)，但擁有戶籍并不一定能夠同時(shí)獲得村籍。如華西村和南街村等明星村，獲得本村村民的資格，受到嚴(yán)格的限制。受利益的驅(qū)動(dòng)，一些人將戶口遷移到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但不具有集體成員的資格，屬于典型的“空掛戶”。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格是歷史形成的非正式制度。戶籍是國家對(duì)人口管理的正式法律制度，但不能簡單依據(jù)戶籍認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格。

其次，農(nóng)村承包經(jīng)營戶的成員資格模糊。農(nóng)村承包經(jīng)營戶是以農(nóng)村家庭為載體，是以婚姻和血緣為基礎(chǔ)的親屬共同體。“家庭經(jīng)營”“家庭財(cái)產(chǎn)”“家庭共有財(cái)產(chǎn)”“家庭成員”等，都有“家庭”的關(guān)鍵詞，但何為“家庭”并不明確。從歷史學(xué)的角度，家庭長期作為我國的民事主體。然而，中國在借鑒西方法治文明的進(jìn)程中，家庭的主體地位越來越弱，家庭的范圍越來越小。1931年《中華民國民法典》廢除了大家族制度，削弱了家長的權(quán)利，僅規(guī)定了家庭會(huì)議等內(nèi)容。1980年《婚姻法》第三章的標(biāo)題雖然是“家庭關(guān)系”，但僅規(guī)定了夫妻共同財(cái)產(chǎn)?，F(xiàn)代意義上的家庭只是生活的共同體，而不是生產(chǎn)的共同體?，F(xiàn)代意義上的家庭，是以夫妻為中心，包括未成年子女的小家庭。父母子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女之間，只具有親屬法意義的關(guān)系。因此，對(duì)于夫妻共同承包經(jīng)營產(chǎn)生的債務(wù)，適用《婚姻法》夫妻共同財(cái)產(chǎn)制的規(guī)定，對(duì)于其他家庭成員共同承包經(jīng)營產(chǎn)生的債務(wù)，適用合伙制度的規(guī)定。

再次，農(nóng)村承包經(jīng)營戶的成員資格與集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格發(fā)生了邏輯的悖論。一方面，根據(jù)《民法通則》第二十七條，“集體經(jīng)濟(jì)組織的成員”是農(nóng)村承包經(jīng)營戶成員的前提。另一方面，不具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，可以通過婚姻、收養(yǎng)等方式，成為農(nóng)村承包經(jīng)營戶的成員。當(dāng)然，這些人可以通過戶籍遷徙等途徑，變更為相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員。不過，這些新獲得的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，因農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的政策，也無權(quán)要求重新分配土地承包經(jīng)營權(quán)。同樣是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，因取得資格的時(shí)間不同，就享有不同的權(quán)利，造成邏輯的困境。綜上，“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”中“戶”的邊界是模糊的，成員資格是不確定的，土地承包經(jīng)營權(quán)的歸屬是不清晰的。

二、農(nóng)村承包經(jīng)營戶的定位困境

農(nóng)村承包經(jīng)營戶制度具有主體法、財(cái)產(chǎn)法、家庭法和社會(huì)法的四重屬性，不可避免地帶來法律適用上的諸多困境。“上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒”，各法律制度應(yīng)當(dāng)有明確分工，不能缺位、錯(cuò)位和越位。農(nóng)戶作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)主體，是用家庭法原理塑造的財(cái)產(chǎn)法制度，是國家治理鄉(xiāng)村的社會(huì)保障制度。立法者堅(jiān)持不同的利益訴求，糅合不同的法律理念，法律條文之間的矛盾也就隨之產(chǎn)生。從長遠(yuǎn)發(fā)展看，應(yīng)當(dāng)拋棄農(nóng)村承包經(jīng)營戶的民事主體類型，土地承包經(jīng)營權(quán)按照財(cái)產(chǎn)法原理進(jìn)行塑造，剝離其家庭法和社會(huì)法的功能。

(一)主體法視角的解讀

學(xué)者基于不同的角度，對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)的歸屬，大致形成了三種觀點(diǎn)：農(nóng)戶成員個(gè)人說、農(nóng)戶成員共有說和歸屬農(nóng)戶說。農(nóng)戶成員個(gè)人說認(rèn)為，農(nóng)戶作為土地承包方代表人，家庭成員均為土地承包經(jīng)營權(quán)人[4]。農(nóng)戶成員共有說認(rèn)為，家庭成員之間在家庭承包經(jīng)營權(quán)的享有上是按份共有或者準(zhǔn)按份共有[5]。歸屬農(nóng)戶說認(rèn)為，農(nóng)戶是獨(dú)立的權(quán)利主體，現(xiàn)行立法強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)戶的整體性、組織性，排斥農(nóng)戶成員的自主性、獨(dú)立性[6]。筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的財(cái)產(chǎn)歸屬，凸顯財(cái)產(chǎn)法、家庭法和社會(huì)法交織的多元屬性，但整體上歸屬于農(nóng)戶的立法精神比較明顯。集體經(jīng)濟(jì)組織成員有老弱病殘，有限制民事行為能力人和無民事行為能力人。每一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂承包合同并不現(xiàn)實(shí)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有群體協(xié)作的特性，單個(gè)人并不能完全勝任。以農(nóng)村家庭為單位，采取農(nóng)戶承擔(dān)方式，符合改革開放初期的實(shí)際情況。《民法通則》第二章“公民(自然人”)第四節(jié)的標(biāo)題是“個(gè)體工商戶、農(nóng)村承包經(jīng)營戶”。據(jù)此，立法者很明確將農(nóng)村承包經(jīng)營戶作為一種新型民事主體。

然而，農(nóng)村承包經(jīng)營戶作為民事主體，存在諸多致命的缺陷。首先，沒有成文法的戶主制度，也不可能通過立法予以完善。農(nóng)村承包經(jīng)營戶作為民事主體，從邏輯體系上必然要求有戶主。目前頒發(fā)的土地承包經(jīng)營權(quán)證上雖然有“戶主”一欄，但這只是習(xí)慣的做法，并沒有成文法的戶主制度。現(xiàn)代社會(huì)又不允許家長制，家庭成員之間應(yīng)當(dāng)平等協(xié)商解決問題。即使登記為“戶主”，也無權(quán)單獨(dú)決定從事相關(guān)土地承包經(jīng)營活動(dòng)。如果登記的“戶主”死亡，土地承包經(jīng)營權(quán)證書不會(huì)馬上更換。如果農(nóng)村承包經(jīng)營戶要將土地入股合作社或公司，誰來代表農(nóng)村承包經(jīng)營戶簽字，成為實(shí)踐難題。合作社或公司為避免產(chǎn)生法律風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)讓農(nóng)村承包經(jīng)營戶的成員都簽名。然而，界定農(nóng)村承包經(jīng)營戶成員同樣存在無法操作的問題。其次，僅僅局限于農(nóng)村土地，沒有普遍適用的效力?！稗r(nóng)村承包經(jīng)營戶”概念表述過于寬泛，客體不明確。根據(jù)體系解釋，農(nóng)村承包經(jīng)營的客體只局限于集體土地。采用“農(nóng)村土地承包經(jīng)營戶”的表述，符合立法的目的，更加嚴(yán)謹(jǐn)。農(nóng)村承包經(jīng)營戶實(shí)際上只作為農(nóng)村土地承包合同的主體，作為土地承包經(jīng)營權(quán)的主體。農(nóng)民建造住宅，要對(duì)外簽訂各種合同，而這些合同的主體就不是農(nóng)村承包經(jīng)營戶。農(nóng)村承包經(jīng)營戶也不是農(nóng)村房屋所有權(quán)的主體，“一戶一宅”中的“戶”與“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”中的“戶”并不相同。

(二)財(cái)產(chǎn)法視角的解讀

財(cái)產(chǎn)法堅(jiān)持個(gè)體本位，堅(jiān)持私權(quán)保障的原則，堅(jiān)持契約自由原則?！掇r(nóng)村土地承包法》第五條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利。”成員權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本權(quán)利，任何組織和個(gè)人不得剝奪和限制。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員不分年齡、性別、民族和勞動(dòng)能力等，都平等享有土地承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的多少，是根據(jù)集體土地承包時(shí)農(nóng)戶成員的多少來確定的。土地承包經(jīng)營權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的權(quán)利，是《物權(quán)法》第十一章明確規(guī)定的用益物權(quán)，屬于典型的財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，從財(cái)產(chǎn)法的角度，土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)質(zhì)歸農(nóng)戶成員按份共有。

按照財(cái)產(chǎn)法的基本原理，農(nóng)村承包經(jīng)營戶的成員可以隨時(shí)請(qǐng)求分割，并有權(quán)轉(zhuǎn)讓相應(yīng)的份額?！段餀?quán)法》第九十九條規(guī)定，共有人沒有約定或者約定不明確的，按份共有人可以隨時(shí)請(qǐng)求分割共有的不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)。第一百零一條規(guī)定，按份共有人可以轉(zhuǎn)讓其享有的共有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)份額。簡單根據(jù)上述兩個(gè)條款，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不受限制，可以自由轉(zhuǎn)讓、抵押、入股和繼承。這顯然不符合現(xiàn)行法的其他規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)還具有較強(qiáng)的家庭法和社會(huì)法的色彩。

(三)家庭法視角的解讀

家庭法堅(jiān)持家庭共同體本位，堅(jiān)持保護(hù)婦女、兒童和老人合法權(quán)益原則，堅(jiān)持敬老愛幼，互相幫助的原則?！掇r(nóng)村土地承包法》第三條第二款規(guī)定，農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式?！段餀?quán)法》第一百二十四條規(guī)定，家庭承包經(jīng)營是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織基礎(chǔ)的經(jīng)營體制。家庭是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本單位，是農(nóng)業(yè)社會(huì)的基本細(xì)胞，是國家治理的基本單元。土地承包經(jīng)營合同是由家庭而不是家庭成員與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂的，國家是以家庭為單位頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書?！段餀?quán)法》第一百零三條規(guī)定，共有人沒有約定按份共有或者共同共有，或者約定不明確的，共有人具有家庭關(guān)系的，視為共同共有。據(jù)此，從家庭法的角度，土地承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶成員共同共有，而不是按份共有。

按照家庭法基本原理，農(nóng)村承包經(jīng)營戶的成員不能隨時(shí)請(qǐng)求分割，不能轉(zhuǎn)讓相應(yīng)的份額權(quán)利。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)分配到家庭，而不是家庭成員。國家通過控制家庭，達(dá)到控制個(gè)體的目的。《物權(quán)法》第九十九條規(guī)定，共有人沒有約定或者約定不明確的，共同共有人在共有的基礎(chǔ)喪失或者有重大理由需要分割時(shí)可以請(qǐng)求分割。根據(jù)《婚姻法》第二條第二款，對(duì)于家庭共有財(cái)產(chǎn)的分割，應(yīng)當(dāng)遵循保護(hù)婦女、兒童和老人合法權(quán)益的原則。根據(jù)《繼承法》第四條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)不能繼承時(shí)，個(gè)人承包應(yīng)得的個(gè)人收益才可以繼承。

(四)社會(huì)法視角的解讀

社會(huì)法堅(jiān)持社會(huì)本位，堅(jiān)持社會(huì)公正原則，堅(jiān)持傾斜保護(hù)原則。土地是農(nóng)民最大的社會(huì)保障，維護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益，最重要的就是維護(hù)土地權(quán)益?！掇r(nóng)村土地承包法》第十五條和第二十六條規(guī)定，農(nóng)戶是集體土地承包合同的承包方，承包期內(nèi)發(fā)包人不得收回承包地。第四十一條規(guī)定：“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶?！币虼耍瑥纳鐣?huì)法的角度，農(nóng)戶是土地承包經(jīng)營權(quán)的主體，不是農(nóng)戶成員按份共有，也不是農(nóng)戶成員共同共有。

按照社會(huì)法基本原理，農(nóng)村承包經(jīng)營戶的成員不能請(qǐng)求分割，土地承包經(jīng)營權(quán)原則不得轉(zhuǎn)讓?！掇r(nóng)村土地承包法》第二十六條第三款規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地?！睋?jù)此，土地承包經(jīng)營權(quán)并不是純粹的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而是具有較強(qiáng)社會(huì)保障色彩的福利權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)肩負(fù)著社會(huì)保障的職責(zé)，農(nóng)戶是土地承包經(jīng)營權(quán)的主體，農(nóng)戶成員對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)不享有具體量化的權(quán)益。

三、農(nóng)村承包經(jīng)營戶的社會(huì)變遷

社會(huì)變遷是指社會(huì)整體的嬗變或者質(zhì)變，是包括器物層面、制度規(guī)范層面、思想文化層面等各個(gè)社會(huì)領(lǐng)域的全方位變革。中國語境下的社會(huì)變遷，也可以說是社會(huì)轉(zhuǎn)型，是社會(huì)結(jié)構(gòu)的整體性、根本性變遷，它不是指社會(huì)某一個(gè)領(lǐng)域的變化，更不是指社會(huì)某一項(xiàng)制度的變化，而是指社會(huì)生活結(jié)構(gòu)形式的整體性變遷。從有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)到市場在資源配置中決定性作用，從全能主義政治到有限主義政治，從共同體主義文化到個(gè)體主義文化，農(nóng)村承包經(jīng)營戶存在的社會(huì)基礎(chǔ)不復(fù)存在。

(一)農(nóng)村承包經(jīng)營戶的經(jīng)濟(jì)變遷

農(nóng)村承包經(jīng)營戶是為了擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制僵化而產(chǎn)生的群眾自發(fā)性制度創(chuàng)新，并不是市場在資源配置中起決定性作用的頂層制度設(shè)計(jì)。1986年《民法通則》規(guī)定農(nóng)村承包經(jīng)營戶，是以有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)為背景。1993年的《憲法修正案》已經(jīng)將“國家在社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)上實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”，修改為“國家實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)”。2007年《物權(quán)法》第一條的立法目的明確指出要“維護(hù)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序”。2013年黨的十八屆三中全會(huì)更是明確提出，市場在資源配置中起決定性作用。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，從有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)到初步建立市場經(jīng)濟(jì)，從初步建立市場經(jīng)濟(jì)到市場在資源配置中起決定性作用，國家經(jīng)濟(jì)體制改革不斷向深度和廣度推進(jìn)。農(nóng)村家庭和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著重要的經(jīng)濟(jì)功能，而這也正是農(nóng)村承包經(jīng)營戶得以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。然而在市場決定作用的頂層制度設(shè)計(jì)中，這兩者都發(fā)生了重大變遷。

1.從生產(chǎn)共同體到生活共同體。

農(nóng)村承包經(jīng)營戶是以家庭為生產(chǎn)單位，以家庭作為財(cái)產(chǎn)享有和分配的基本單位。我國人均耕地不足1.4畝，戶均耕地只有7.3畝左右。小塊土地是農(nóng)村家庭的命根子，整個(gè)家庭的生產(chǎn)、生活和交往都圍繞著小塊土地進(jìn)行。農(nóng)村社會(huì)是傳統(tǒng)社會(huì)，家庭不僅是生活共同體，而且也是生產(chǎn)共同體。然而在現(xiàn)代社會(huì)中，家庭不是生產(chǎn)的共同體，僅僅是生活的共同體。隨著農(nóng)村由傳統(tǒng)到現(xiàn)代的變遷，家庭的生產(chǎn)功能日益弱化，農(nóng)村承包經(jīng)營戶的根基發(fā)生了動(dòng)搖。

務(wù)農(nóng)曾經(jīng)是許多農(nóng)村家庭唯一的或主要的收入來源，而如今大量青壯年勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而留守農(nóng)村的只剩下“386199”部隊(duì)(即婦女、兒童和老人)。根據(jù)中國統(tǒng)計(jì)年鑒，2012年我國農(nóng)戶總數(shù)達(dá)2.5億，農(nóng)民工數(shù)量2.63億人。平均每個(gè)農(nóng)戶就有1個(gè)農(nóng)民工，農(nóng)戶的非農(nóng)兼業(yè)行為成為常態(tài)。2014年農(nóng)村居民人均純收入為9892元，農(nóng)民大量的收入來源于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》顯示，全國農(nóng)民工總量為27 395萬人，農(nóng)民工人均月收入2864元。

隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)村家庭不再是唯一的組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成為經(jīng)濟(jì)生活的新常態(tài)。根據(jù)農(nóng)業(yè)部門的統(tǒng)計(jì)，截至2012年底，全國30個(gè)省、區(qū)、市(不含西藏)共有家庭農(nóng)場87.7萬個(gè)。在生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模方面，家庭農(nóng)場平均經(jīng)營規(guī)模達(dá)200.2畝，是全國承包農(nóng)戶平均經(jīng)營耕地面積的近27倍。2012年全國家庭農(nóng)場經(jīng)營總收入為1620億元，平均每個(gè)家庭農(nóng)場為18．47萬元。截止2014年上半年，全國農(nóng)村承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)3.8億畝，占承包耕地總面積的28.8%。截止2015年10月底，全國農(nóng)民合作社數(shù)量達(dá)147.9萬家，比2014年底增長15.5%；入社農(nóng)戶9997萬戶，覆蓋全國41.7%的農(nóng)戶。

2.從繳納承包費(fèi)到不繳納承包費(fèi)。

“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，這是對(duì)農(nóng)村承包經(jīng)營戶創(chuàng)設(shè)之初最經(jīng)典的表述?！傲糇慵w的”，就是向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納承包費(fèi)，用法律語言表述就是繳納“村提留”?！按逄崃簟笔谴寮?jí)集體經(jīng)濟(jì)組織按規(guī)定從農(nóng)民生產(chǎn)收入中提取的用于村一級(jí)維持或擴(kuò)大再生產(chǎn)、興辦公益事業(yè)和日常管理開支費(fèi)用的總稱，包括公積金、公益金和管理費(fèi)。其中公積金用于農(nóng)田水利基本建設(shè)、植樹造林、購置生產(chǎn)性固定資產(chǎn)和興辦集體企業(yè)；公益金用于五保戶供養(yǎng)、特困戶補(bǔ)助、合作醫(yī)療保健以及其他集體福利事業(yè)；管理費(fèi)用于村干部報(bào)酬和管理開支。

從2000年起，為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，中央開始推行農(nóng)村稅費(fèi)試點(diǎn)改革。從2006年1月1日起廢止《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》，這標(biāo)志著在我國延續(xù)2600年的農(nóng)業(yè)稅從此退出歷史舞臺(tái)。隨之而來，村提留也不再繳納。也就是說，農(nóng)民不再向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納任何土地承包費(fèi)用。農(nóng)村土地的承包合同屬性日益弱化，財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性日益強(qiáng)化。沒有經(jīng)濟(jì)來源的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，無法從事興建水利設(shè)施等公共事業(yè)，無法滿足農(nóng)村承包經(jīng)營戶的公共利益需求。沒有經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，集體經(jīng)濟(jì)組織也很難根據(jù)實(shí)踐需要對(duì)農(nóng)村承包土地適時(shí)進(jìn)行局部調(diào)整，收回承包地或者調(diào)整承包地，農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變成為必然的政策選擇。

(二)農(nóng)村承包經(jīng)營戶的政治變遷

現(xiàn)行農(nóng)地制度的形成，實(shí)質(zhì)是多種政治力量政治博弈的產(chǎn)物。土地產(chǎn)權(quán)不可避免地與統(tǒng)治權(quán)緊密相連，無論何時(shí)何地，產(chǎn)權(quán)制度都決定了政體的構(gòu)成形式[7]。十八屆三中全會(huì)指出，要完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。一方面，國家制度體系更加完備、更加成熟、更加定型，另一方面，制度執(zhí)行能夠更加有效、更加透明、更加公平[8]。農(nóng)村承包經(jīng)營戶創(chuàng)設(shè)之初，是以城鄉(xiāng)二元格局為背景，保留較多的全能主義政治觀。隨著政治現(xiàn)代化的推進(jìn)，城鄉(xiāng)一體化已經(jīng)成為全面深化改革的共識(shí)，國家治理的對(duì)象應(yīng)當(dāng)由農(nóng)戶到農(nóng)民，國家治理的方式應(yīng)當(dāng)是由農(nóng)民身份到農(nóng)民職業(yè)。

1.個(gè)體自由的政治導(dǎo)向。

農(nóng)村承包經(jīng)營戶是國家治理鄉(xiāng)村的社會(huì)保障制度，是讓家庭承擔(dān)了國家本應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)保障功能。1978年，全國總?cè)丝谑?6259萬人，農(nóng)業(yè)人口79014萬人，占80.08%。農(nóng)村人口數(shù)量多，而且有老弱病殘的，以家庭為單位進(jìn)行土地承包無疑大大減少了工作量，節(jié)省了國家治理的成本。然而，每一項(xiàng)制度安排都必須內(nèi)在地聯(lián)結(jié)著其他制度安排，共同“嵌于”制度結(jié)構(gòu)中，因此它的效率還取決于其他制度的完善程度[9]。隨著國家治理體系不斷完善，國家治理的對(duì)象應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)由農(nóng)戶到農(nóng)民的轉(zhuǎn)型，關(guān)注農(nóng)民個(gè)體的權(quán)益，關(guān)注農(nóng)民個(gè)體的自由。

首先，農(nóng)村結(jié)婚往往不是同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員，以農(nóng)戶為對(duì)象的國家治理很難有效實(shí)施?，F(xiàn)代婚姻觀念強(qiáng)調(diào)結(jié)婚自由，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員選擇結(jié)婚的對(duì)象可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員、其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者具有城市戶籍人員，可以在農(nóng)村生活，可以在城市生活。第一，集體經(jīng)濟(jì)組織成員與本集體組織成員結(jié)婚。雖然是同一集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，但畢竟形成一個(gè)新的家庭。由于國家是以戶為單位進(jìn)行農(nóng)村土地承包的，農(nóng)村土地并沒有量化為個(gè)人的權(quán)益。因此，對(duì)于新形成的家庭，國家并不能按照相關(guān)規(guī)定，立即頒發(fā)新的土地承包經(jīng)營權(quán)證書。第二，集體經(jīng)濟(jì)組織成員與其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員結(jié)婚。在我國傳統(tǒng)婚姻中，女子結(jié)婚叫做“出嫁”?！俺觥?，字面的意思就是離開親生父母所在的家庭，到夫家生活。由于集體經(jīng)濟(jì)組織的地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)實(shí)力不同，因此出嫁女子在原來的集體經(jīng)濟(jì)組織繼續(xù)享有土地承包經(jīng)營權(quán)，還是在新的集體經(jīng)濟(jì)組織重新分配，成為實(shí)踐中的疑難問題。第三，集體經(jīng)濟(jì)組織成員與具有城市戶籍人員結(jié)婚，在城市生活。通俗說，就是農(nóng)村人嫁入城市。取得了城市戶籍，土地承包經(jīng)營權(quán)是否當(dāng)然喪失，需要深入研究。第四，具有城市戶籍人員與集體經(jīng)濟(jì)組織成員結(jié)婚，在農(nóng)村生活。通俗說就是，城市人嫁入農(nóng)村。取得了農(nóng)村戶籍，土地承包經(jīng)營權(quán)是否當(dāng)然享有，也需要深入研究。綜上，以農(nóng)戶為對(duì)象的國家治理思維，是大量的單身女、出嫁女、離婚女和喪偶女的土地承包經(jīng)營權(quán)很難得到保護(hù)的重要原因。

其次，農(nóng)村家庭代際關(guān)系越來越復(fù)雜，以農(nóng)戶為對(duì)象的國家治理出現(xiàn)了較多的制度真空。由于結(jié)婚、離婚、出生、死亡、升學(xué)和參軍等原因，農(nóng)戶成員有增有減有進(jìn)有出。“增人不增地，減人不減地”解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，同時(shí)也面臨長期積累的深層次問題。土地承包經(jīng)營權(quán)長期不變，關(guān)系到兩代人乃至三代人的權(quán)益，分家析產(chǎn)問題日益凸顯。傳統(tǒng)社會(huì)解決代際之間的財(cái)產(chǎn)傳承問題，不是依靠繼承制度，而是分家制度。代際之間的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，需要相應(yīng)制度框架。如土地承包經(jīng)營權(quán)最早登記在某一長輩男性名下，該人結(jié)婚生育子女，其子女又結(jié)婚，生育孫子女。假如該男子離婚又結(jié)婚，其子女離婚又結(jié)婚，其孫子女離婚又結(jié)婚，這樣會(huì)產(chǎn)生錯(cuò)綜復(fù)雜的家庭關(guān)系，家庭內(nèi)部的土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛會(huì)越來越多。由于父母子女之間、祖父母外祖父母與孫子女外孫子女之間，如何分割土地承包經(jīng)營權(quán)，如何解決代際土地權(quán)益的公平，需要立法提前面對(duì)。

2.城鄉(xiāng)一體的政治導(dǎo)向。

農(nóng)村承包經(jīng)營戶具有明顯城鄉(xiāng)二元特征，不符合城鄉(xiāng)一體化的政治導(dǎo)向。1958年全國人大常委會(huì)通過的《戶口登記條例》，確立了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口兩種基本的劃分。嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)，至今沒有作任何修改。新中國成立初期選擇優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略是城鄉(xiāng)二元戶籍形成的表面原因，深層的原因是當(dāng)時(shí)的中國共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持全能主義的政治理念，政府擁有對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)事務(wù)的壟斷性權(quán)力[10]。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，截至2012年年底，雖然基于城鎮(zhèn)常住人口的統(tǒng)計(jì)，城鎮(zhèn)化率已達(dá)52.57%，但戶籍城鎮(zhèn)化率僅為27.7%。戶籍制度限制了公民自由遷徙的權(quán)利，違反了社會(huì)公平正義的基本理念。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民身份到農(nóng)民職業(yè)的轉(zhuǎn)型，是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要舉措。

為了解決農(nóng)民在城市打工的身份問題，1984年深圳產(chǎn)生了全國第一個(gè)暫住證。由于暫住證存在諸多問題，2008年起深圳全面推廣居住證。十八屆三中全會(huì)明確提出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。2014年國務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中明確指出，現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。農(nóng)民進(jìn)城落戶后，還享有土地承包經(jīng)營權(quán)，此時(shí)還稱為“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”，不符合城鄉(xiāng)一體化的改革精神。需要進(jìn)一步指出的是，2015年12月，國務(wù)院頒布了《居住證暫行條例》。用居住證逐步替代戶籍，是國家治理方式的重大變革。

(三)農(nóng)村承包經(jīng)營戶的文化變遷

農(nóng)村承包經(jīng)營戶是以共同體主義文化為依托，無法融入以個(gè)人主義文化塑造的現(xiàn)代法律體系。農(nóng)戶作為土地承包經(jīng)營權(quán)主體，是重家族、重血緣、重倫理的中國文化長期影響的產(chǎn)物。傳統(tǒng)的家文化強(qiáng)調(diào)家庭高于個(gè)人，個(gè)人利益服從家庭利益，家長代表家庭行使財(cái)產(chǎn)權(quán)。在移植西方法律文明的過程中，立法者試圖保留傳統(tǒng)的家制。囿于社會(huì)變遷的客觀條件，家庭作為權(quán)利主體的地位越來越弱。

1.家庭共同體文化的興盛。

共同體主義文化認(rèn)為人的本質(zhì)在于各種社會(huì)關(guān)系，人的本質(zhì)是依附性，依附于婚姻共同體、家庭共同體、社團(tuán)共同體和社會(huì)共同體。從歷史學(xué)的角度，家庭長期作為民事主體。在羅馬法早期，家族或氏族被看成國家的最基礎(chǔ)的利益組成單位，建立法律關(guān)系的應(yīng)當(dāng)是家族與氏族[11]。在家族主義結(jié)構(gòu)下，家子對(duì)外沒有主體身份或法律人格。家父是法律上唯一具有完全能力的自權(quán)人，對(duì)外是家庭的法定代表人，對(duì)內(nèi)擁有全部家庭財(cái)產(chǎn)。每一個(gè)家庭，實(shí)質(zhì)就是一個(gè)微型的君主制國家[12]。中國的家族是父權(quán)家長制的，父祖是統(tǒng)治的首腦，經(jīng)濟(jì)權(quán)、法律權(quán)和宗教權(quán)等一切權(quán)力都在他的手里[13]。受儒家倫理道德的影響，戶或者家庭是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的主體，并不承認(rèn)個(gè)人的權(quán)利主體地位。如《唐律》規(guī)定，凡祖父母、父母在，子孫不得分立戶籍和分異財(cái)產(chǎn)，否則構(gòu)成“別籍異財(cái)”，處徒刑三年。傳統(tǒng)的家文化強(qiáng)調(diào)家庭高于個(gè)人，個(gè)人利益服從家庭利益。禁止子孫享有私有財(cái)產(chǎn)，家長代表家族行使財(cái)產(chǎn)權(quán)，是傳統(tǒng)社會(huì)的一貫要求。

2.家庭共同體文化的衰落。

個(gè)體主義文化認(rèn)為個(gè)體是社會(huì)的原點(diǎn)，個(gè)體利益實(shí)現(xiàn)了，共同體的利益也就實(shí)現(xiàn)了。隨著西方文藝復(fù)興運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，尊重個(gè)體價(jià)值的人文主義思想成為社會(huì)主導(dǎo)。1804年的《法國民法典》第一次明確規(guī)定，所有的法國人均享有民事權(quán)利。1896年的《德國民法典》最早確立了自然人和法人二元的民事主體結(jié)構(gòu)，并將法人分為社團(tuán)法人和財(cái)團(tuán)法人。1911年的《大清民律草案》開始接受西方的個(gè)人權(quán)利觀念，家庭作為財(cái)產(chǎn)權(quán)主體的地位逐步淡化。1929—1931年的《中華民國民法典》采取了自然人、法人二元?jiǎng)澐值拿袷轮黧w制度，拒絕了傳統(tǒng)家庭的民事主體地位。1949年新中國廢止了包括民法典在內(nèi)的國民黨《六法全書》，隨后實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。1950年《婚姻法》沒有對(duì)家制進(jìn)行規(guī)定，只規(guī)定了婚姻、夫妻和親子關(guān)系等。1980年《婚姻法》第三章的標(biāo)題雖然是“家庭關(guān)系”，但只對(duì)夫妻共同財(cái)產(chǎn)做出了規(guī)定，沒有家庭財(cái)產(chǎn)條款。

3.農(nóng)村承包經(jīng)營戶的文化困境。

現(xiàn)代法律是個(gè)人本位為中心構(gòu)建的概念網(wǎng)、規(guī)則群和制度鏈，法律的規(guī)范對(duì)象是個(gè)體以及基于個(gè)體自治形成的法人和非法人組織?，F(xiàn)代社會(huì)的法律主體包括自然人、法人和非法人組織，而不包括家庭。團(tuán)體可以分為自然結(jié)合的團(tuán)體和自愿結(jié)合的團(tuán)體，前者包括血緣團(tuán)體和地緣團(tuán)體，后者包括營利的公司和非營利的各種學(xué)會(huì)等。氏族、宗族和家庭都屬于血緣共同體，部落、郡縣和村落等都屬于地緣共同體。法人和非法人組織可以自己的名義進(jìn)行民事活動(dòng)的組織，有自己的名稱、財(cái)產(chǎn)和組織機(jī)構(gòu)。

農(nóng)戶作為土地承包經(jīng)營權(quán)主體，是傳統(tǒng)家文化的延續(xù)和發(fā)展，具有濃厚的民族特色。農(nóng)村承包經(jīng)營戶既不是法人，也不是非法人組織，在現(xiàn)代法律體系中找不到準(zhǔn)確的定位。一方面，農(nóng)村承包經(jīng)營戶隸屬于特定的集體經(jīng)濟(jì)組織，村民小組集體、村集體或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體，具有地域共同體的性質(zhì)。另一方面，農(nóng)村承包經(jīng)營戶以家庭為基礎(chǔ)，是婚姻和血緣的共同體。隨著傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型，農(nóng)村家庭向城市家庭趨同，共同體主義文化向個(gè)體主義文化邁進(jìn)，農(nóng)戶作為土地承包經(jīng)營權(quán)主體的生存空間越來越小。

四、農(nóng)村承包經(jīng)營戶的現(xiàn)代變革

農(nóng)戶作為土地承包經(jīng)營權(quán)主體，是用財(cái)產(chǎn)法的制度，實(shí)現(xiàn)家庭法的目的，實(shí)現(xiàn)國家治理的目標(biāo)。按照靜態(tài)社會(huì)模式構(gòu)造的農(nóng)村土地承包經(jīng)營戶，隨著經(jīng)濟(jì)、政治和文化的變遷，凸顯的問題越來越多。現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)，需要現(xiàn)代化的農(nóng)村土地制度，需要推動(dòng)農(nóng)村承包經(jīng)營戶的現(xiàn)代變革。農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)需要向農(nóng)民個(gè)體農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)型，需要在農(nóng)民個(gè)體農(nóng)地使用權(quán)基礎(chǔ)上，通過市場構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

(一)目前農(nóng)地三權(quán)分離改革的局限

2013年黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》規(guī)定，“加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”，“推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新”。2014年中央一號(hào)文件提出,“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”。2015年中央一號(hào)文件提出,“引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)”，“引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社和龍頭企業(yè)”。中共中央政策研究室農(nóng)村局局長馮海發(fā)指出，農(nóng)地權(quán)能結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步完善即要推動(dòng)由所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)并行分置”向所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)并行分置”發(fā)展，提高農(nóng)地資源配置和生產(chǎn)經(jīng)營效率[14]。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶指出，要按照“尊重集體所有權(quán)、劃斷農(nóng)戶承包權(quán)、保護(hù)務(wù)農(nóng)者經(jīng)營權(quán)”的思路進(jìn)行農(nóng)村土地改革，適應(yīng)城鎮(zhèn)化和土地適度規(guī)模經(jīng)營的新形勢[15]。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》明確指出，要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，堅(jiān)持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位，積極培育新型經(jīng)營主體。

本文認(rèn)為，目前農(nóng)地三權(quán)分離改革更多關(guān)注農(nóng)戶外部的市場流轉(zhuǎn)秩序，沒有關(guān)注農(nóng)戶內(nèi)部的權(quán)益沖突，具有時(shí)代進(jìn)步性，也有歷史局限性。集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包權(quán)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)的分離，也就是農(nóng)村土地三權(quán)分離改革，適應(yīng)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，截至2013年底，全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積3.4億畝，是2008年底的3.1倍，流轉(zhuǎn)比例達(dá)到26%。截至2014年6月底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積3.8億畝，占家庭承包耕地總面積的28.8%。據(jù)農(nóng)業(yè)部2014年調(diào)查，全國共有符合統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的家庭農(nóng)場87.7萬個(gè)，經(jīng)營耕地面積1.76億畝，平均經(jīng)營規(guī)模200.2畝。其中，從事種養(yǎng)業(yè)的家庭農(nóng)場達(dá)到86.1萬個(gè)，占家庭農(nóng)場總數(shù)的98.2%。

然而，農(nóng)村土地三權(quán)分離改革依然保留農(nóng)戶的權(quán)利主體地位，并不是頂層的制度設(shè)計(jì)。按照目前的改革方案，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是以農(nóng)戶為權(quán)利主體，通過家庭決策和家庭行為，對(duì)外發(fā)生轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、抵押、入股和信托等法律關(guān)系。中央決策者較多關(guān)注農(nóng)戶外部的市場交易關(guān)系，而較少關(guān)注農(nóng)戶內(nèi)部的家庭成員關(guān)系。由于結(jié)婚、離婚、出生、死亡、升學(xué)和參軍等原因，農(nóng)戶成員有增有減、有進(jìn)有出。農(nóng)村家庭日益淡化生產(chǎn)功能，逐步成為生活共同體，如何保護(hù)農(nóng)戶成員個(gè)人的土地權(quán)益，成為社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。

隨著農(nóng)村由熟人社會(huì)向生人社會(huì)的轉(zhuǎn)型，農(nóng)村的家庭越來越追求平等，家庭成員個(gè)性化利益日益突出，離婚和分家現(xiàn)象越來越多。因家庭的變遷，土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生隱形的流轉(zhuǎn)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)功能從農(nóng)村家庭不斷剝離，以愛情和血緣為基礎(chǔ)的現(xiàn)代家庭越來越多。個(gè)人主義占據(jù)絕對(duì)的支配地位，個(gè)人的法律地位獨(dú)立于家庭，家長對(duì)于家庭成員不具有支配性。農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的法律制度，是國家通過家庭來控制社會(huì)的需要。隨著市場在資源配置中起決定性作用的提出，未來立法應(yīng)當(dāng)明確將農(nóng)民個(gè)體作為土地權(quán)利的主體。

(二)從農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)到農(nóng)民個(gè)體農(nóng)地使用權(quán)

土地承包經(jīng)營權(quán)分離為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，也不是簡單的概念游戲，而是具有豐富的制度內(nèi)涵。土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)屬于典型的經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，更多是闡述土地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，不能當(dāng)然轉(zhuǎn)化為法律權(quán)利，據(jù)此制定相應(yīng)的法律規(guī)范[16]。反對(duì)的學(xué)者認(rèn)為，“三權(quán)分離論”構(gòu)建農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)，曲解了穩(wěn)定土地承包關(guān)系與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之間的關(guān)系，不符合他物權(quán)設(shè)立的基本法理，無法在法律上獲得表達(dá)[17]。贊成“三權(quán)分離論”的學(xué)者，法律制度構(gòu)建的邏輯體系也不盡相同。有學(xué)者主張，農(nóng)村土地三權(quán)分置結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是“土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)”[18]。而有學(xué)者主張“土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)”的三權(quán)結(jié)構(gòu)，農(nóng)戶的“土地承包經(jīng)營權(quán)”的立法名稱，應(yīng)當(dāng)變更為“土地承包權(quán)”，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的“土地經(jīng)營權(quán)”的立法名稱，應(yīng)當(dāng)采取“土地承包經(jīng)營權(quán)”[19]。還有學(xué)者主張“土地所有權(quán)、土地承包承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)”的三權(quán)結(jié)構(gòu)，農(nóng)戶的“土地承包經(jīng)營權(quán)”的立法名稱，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保留，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的“土地經(jīng)營權(quán)”的立法名稱，應(yīng)當(dāng)采取“土地經(jīng)營權(quán)”的表述[20]。本文認(rèn)為，立法不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)采用“土地承包經(jīng)營權(quán)”的概念，也不應(yīng)當(dāng)采取“土地承包權(quán)”的概念，而應(yīng)當(dāng)采取“農(nóng)地使用權(quán)”和“農(nóng)地經(jīng)營權(quán)”的概念。

首先，土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)更名為“農(nóng)地使用權(quán)”。土地承包關(guān)系之所以始終不穩(wěn)定，現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)存在諸多制度性缺陷，是重要的原因[21]?！段餀?quán)法》第一百二十七條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時(shí)生效。既然是承包合同關(guān)系，發(fā)包方和承包方都享有相應(yīng)的權(quán)利，并履行相應(yīng)的義務(wù)。由于農(nóng)民不再繳納農(nóng)業(yè)稅，也不再向集體繳納各種費(fèi)用，土地承包經(jīng)營權(quán)合同已經(jīng)沒有任何意義。用土地承包關(guān)系界定集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員的關(guān)系，不符合農(nóng)地改革的實(shí)際情況。十七屆三中全會(huì)決議指出，“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。十八屆三中全會(huì)決議再次強(qiáng)調(diào)，“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”?！吨腥A民國民法典》采取的是“永佃權(quán)”的概念，梁慧星教授主持起草的《物權(quán)法草案建議稿》第十二章使用的是“農(nóng)地使用權(quán)”概念。土地承包關(guān)系長久不變與永久不變并不一樣，建議未來民法典采用“農(nóng)地使用權(quán)”的概念。需要指出的是，“農(nóng)地使用權(quán)”概念也不夠準(zhǔn)確，但是比“土地承包經(jīng)營權(quán)”更能表達(dá)“長久不變”的意思。從性質(zhì)上看，“農(nóng)地使用權(quán)”具有準(zhǔn)所有權(quán)的法律地位。

其次，“土地經(jīng)營權(quán)”并不是準(zhǔn)確的法律概念，未來應(yīng)當(dāng)設(shè)立具有物權(quán)屬性的“農(nóng)地經(jīng)營權(quán)”制度。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體采取出租、入股和信托等方式，獲得土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵并不相同。土地經(jīng)營權(quán)必須放在債權(quán)物權(quán)二元財(cái)產(chǎn)權(quán)體系下審視，具有債權(quán)屬性的，可以意思自治，具有物權(quán)屬性的，必須實(shí)行法定。債權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)本質(zhì)是不動(dòng)產(chǎn)租賃權(quán)，這種“土地經(jīng)營權(quán)”的概念不具有任何法律意義。如果將土地經(jīng)營權(quán)作為一種制度創(chuàng)新的工具，土地經(jīng)營權(quán)必定是具有物權(quán)屬性，具有特定的含義。因此，未來應(yīng)當(dāng)采取“農(nóng)地經(jīng)營權(quán)”的概念，將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為一種新型的物權(quán)，頒發(fā)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)證書，納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的范疇。從理論上講，“農(nóng)地使用權(quán)”是用益物權(quán)，“農(nóng)地經(jīng)營權(quán)”是次級(jí)用益物權(quán)。

(三)從農(nóng)村承包經(jīng)營戶到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

美國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的基本組織形式是家庭農(nóng)場。據(jù)統(tǒng)計(jì)，完全擁有農(nóng)地所有權(quán)的農(nóng)場，共1 111 738家，占全部家庭農(nóng)場總數(shù)的57.7%；土地部分自有、部分租用的農(nóng)場，有596 650家，占總數(shù)的31%；土地完全租用的農(nóng)場，有216 950家，占總數(shù)的11.3%[22]。根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部的報(bào)告，根據(jù)法律屬性的不同，家庭農(nóng)場可以分為三類：獨(dú)資、合伙和公司。1995年美國公司制農(nóng)場占農(nóng)場總數(shù)的16%，占用地面積的54%，占農(nóng)產(chǎn)品銷售額的83%[23]。

法國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織包括規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作組織和農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司。其中農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司包括共同農(nóng)業(yè)經(jīng)營組合、農(nóng)業(yè)有限責(zé)任經(jīng)營單位、農(nóng)業(yè)開發(fā)公司和農(nóng)業(yè)商業(yè)公司等。1995年法國頒布的《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化法》采取諸多的稅收優(yōu)惠政策，有力促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司的迅速發(fā)展。2000年法國農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司占農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位總數(shù)量的29.8%，占農(nóng)業(yè)經(jīng)營總能力的50.6%[24]。

日本的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體包括自立經(jīng)營農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)法人。日本1961年《農(nóng)業(yè)基本法》提出，要盡快培養(yǎng)出250萬戶規(guī)模在2-2.5公頃以上的能“自立經(jīng)營”的專業(yè)農(nóng)戶；“自立經(jīng)營”是指其經(jīng)營規(guī)模能實(shí)現(xiàn)家庭人員的充分就業(yè)，且就業(yè)者能夠確保與其他產(chǎn)業(yè)相均衡的收入。日本1962年修改后的《農(nóng)業(yè)法》創(chuàng)設(shè)了農(nóng)業(yè)法人制度。根據(jù)設(shè)立法律依據(jù)的不同，農(nóng)業(yè)法人可以分為農(nóng)業(yè)組合法人、農(nóng)業(yè)經(jīng)營法人和有限公司。政府推出了重點(diǎn)扶持農(nóng)業(yè)法人的激勵(lì)措施，放寬了對(duì)農(nóng)業(yè)法人登記注冊(cè)的條件，取消了對(duì)農(nóng)業(yè)法人獲取土地面積和雇工人數(shù)的限制，加大了對(duì)農(nóng)業(yè)法人的財(cái)政和金融支持力度，因此農(nóng)業(yè)法人的數(shù)量不斷呈現(xiàn)上升的態(tài)勢[25]。

黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營?！睋?jù)此官方文件，我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體包括專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等。根據(jù)農(nóng)業(yè)部門的統(tǒng)計(jì)，截至2012年底，全國共有家庭農(nóng)場87.7萬個(gè)。在全部家庭農(nóng)場中，從事種植業(yè)的有40.95萬個(gè)，占46.7%；從事養(yǎng)殖業(yè)的有39.93萬個(gè)，占45.5%；從事種養(yǎng)結(jié)合的有5.26萬個(gè)，占6%；從事其他行業(yè)的有1.56萬個(gè)，占1.8%。在全部家庭農(nóng)場中，已被有關(guān)部門認(rèn)定或注冊(cè)的共有3.32萬個(gè)，其中農(nóng)業(yè)部門認(rèn)定1.79萬個(gè)，工商部門注冊(cè)1.53萬個(gè)。截至2015年10月底，全國農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量達(dá)147.9萬家。

本文認(rèn)為，從法律規(guī)范的角度，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體包括個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)、公司和合作社等，而不包括專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是農(nóng)村承包經(jīng)營戶，農(nóng)村承包經(jīng)營戶既是經(jīng)營單位又是家庭生活單位。而新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是家庭生活相分離的經(jīng)營單位，具有籌集資金的優(yōu)勢，具有規(guī)模化經(jīng)營的優(yōu)勢。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體必須按照法律的邏輯構(gòu)建，而不能簡單移植經(jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語。農(nóng)業(yè)部有關(guān)負(fù)責(zé)人在解讀2013年中央一號(hào)文件時(shí)認(rèn)為，家庭農(nóng)場是以職業(yè)農(nóng)民為主體，以家庭成員為主要?jiǎng)趧?dòng)力，專業(yè)從事農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化和商品化生產(chǎn)的新型農(nóng)業(yè)主體[26]。強(qiáng)調(diào)家庭成員構(gòu)成的家庭農(nóng)場，強(qiáng)調(diào)家庭成員之間的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與合作，不具有普遍的法律規(guī)范意義。2014年《農(nóng)業(yè)部關(guān)于促進(jìn)家庭農(nóng)場發(fā)展的指導(dǎo)意見》指出，家庭農(nóng)場經(jīng)營者主要是農(nóng)民或其他長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員。這改變家庭農(nóng)場的農(nóng)戶屬性，為城鎮(zhèn)戶口人員經(jīng)營農(nóng)場，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，提供了可能性。根據(jù)《遼寧省關(guān)于充分發(fā)揮工商注冊(cè)職能做好家庭農(nóng)場登記工作的指導(dǎo)意見》等，家庭農(nóng)場可以登記為個(gè)體工商戶、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)或有限責(zé)任公司。家庭農(nóng)場并不是農(nóng)村承包經(jīng)營戶的升級(jí)版，并不具有獨(dú)立的法律地位。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的構(gòu)建，必須采取法律術(shù)語，遵守私法原理。

五、結(jié)論

按照日本學(xué)者穗積陳重的理解，根據(jù)立法目的的不同，法典編纂可以分為治安策略的法典編纂、守成策略的法典編纂、統(tǒng)一策略的法典編纂、整理策略的法典編纂和更新策略的法典編纂[27]。十八屆四中全會(huì)決定編纂民法典，民法典肩負(fù)著“中國夢”。民法典編纂是中央頂層制度設(shè)計(jì)的重要組成部分，需要針對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的問題，整合現(xiàn)有的民事法律，實(shí)現(xiàn)重大的制度創(chuàng)新。“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”概念本身，就背離了城鄉(xiāng)一體化的改革目標(biāo)。農(nóng)戶不繳納土地承包費(fèi)，“承包”的法律規(guī)范意義喪失。農(nóng)戶可以不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，“承包經(jīng)營”名存實(shí)亡?！皯簟钡倪吔缡悄：?，農(nóng)村承包經(jīng)營戶的成員是不清晰的。未來民法典應(yīng)當(dāng)秉持個(gè)體主義制度構(gòu)建的理念，不能繼續(xù)規(guī)定農(nóng)村承包經(jīng)營戶的民事主體，而應(yīng)當(dāng)建立具有準(zhǔn)所有權(quán)地位的農(nóng)地使用權(quán)制度和具有用益物權(quán)屬性的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)制度。

當(dāng)前如火如荼的中央農(nóng)地三權(quán)分置改革，僅試圖構(gòu)造農(nóng)戶外部的市場流轉(zhuǎn)法律秩序，沒有關(guān)注農(nóng)戶內(nèi)部復(fù)雜的成員關(guān)系，注定是階段性的改革嘗試。目前中央積極開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作，但確權(quán)登記頒證是以家庭為單位，并沒有量化到具體的個(gè)人。從長遠(yuǎn)發(fā)展看，土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)按照財(cái)產(chǎn)法原理進(jìn)行塑造，剝離其不當(dāng)附加的家庭法和社會(huì)法功能。家庭是自由的，財(cái)產(chǎn)是自由的，國家的干預(yù)是有限度的。農(nóng)民不是一種身份，而是一種職業(yè)。農(nóng)戶不是獨(dú)立的主體，而是個(gè)體的組合。家庭不是生產(chǎn)的共同體，而是生活的共同體。堅(jiān)持市場在資源配置中的決定性作用，堅(jiān)持國家治理現(xiàn)代化理念，堅(jiān)持個(gè)體主義的文化意識(shí)，逐步將農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)改造為農(nóng)民個(gè)體農(nóng)地使用權(quán)，逐步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法治理念，堅(jiān)持立法引導(dǎo)改革，用立法保障改革的成果。堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。我國《憲法》第八條第一款規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制?！被跉v史的原因，我國憲法文本的起草者潛意識(shí)將農(nóng)民個(gè)體依附于特定的家庭中，堅(jiān)持通過管控家庭實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)體的治理。家庭僅是生活的共同體，家庭的功能應(yīng)當(dāng)由家庭法予以確定。讓家庭承擔(dān)“承包經(jīng)營”的重任，是家庭不能承受之重。隨著全面深化改革的推進(jìn)，需要對(duì)家庭的憲法地位重新界定，對(duì)“家庭承包經(jīng)營”作出合理的解釋。

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責(zé)任編輯:李富民

On the Reform of Group of Land Management

Shen Huiwen

(LawSchool,ZhengzhouUniversity,ZhengzhouHenan450001)

Group of Land Management, as the subject of Land Management Rights via Contract, stems from family law and now it is also a kind of social security. With the rapid development of the country, the appeal for family member’s individual benefit is more intense, while the group becomes not so essential. The policy of central government is making the relationship of Land Management Rights via Contract stable, which means pay more attention to the “property right” instead of “contract” of Land Management Rights. Therefore, new type Agricultural Management Subjects is vitally necessary for legislative act, especially for Civil Code. For the Civil Code Amendment, the group should not be regarded as the subject of Land Management Rights via Contract but the single person.

Group of Land Management; new type Agricultural Management Subjects; Land Management Rights via Contract; Land Management Rights; the Separation of the Three Farmland Rights

2015-10-20

本文是國家社科基金項(xiàng)目“農(nóng)戶作為集體土地用益物權(quán)主體的法律困境及出路研究”的階段性成果。

申惠文(1981—)，男，河南社旗人，鄭州大學(xué)法學(xué)院副教授，鄭州大學(xué)私法研究中心研究員，中國應(yīng)用法學(xué)研究所和中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所博士后研究人員。

D922.3

A

2095-3275(2016)02-0106-13