王超鋒　朱　謙

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院 江蘇 蘇州 215006)

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重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的構(gòu)建探究

王超鋒朱謙

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院 江蘇 蘇州 215006)

鑒于重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與環(huán)境影響評(píng)價(jià)之間的內(nèi)在聯(lián)系，在構(gòu)建重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度時(shí)，應(yīng)注意其與現(xiàn)有環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的銜接。為此，應(yīng)依據(jù)融合路徑構(gòu)建我國(guó)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，并以我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度為基礎(chǔ)對(duì)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體、范圍和內(nèi)容進(jìn)行界定。此外，還應(yīng)從調(diào)整對(duì)象的擴(kuò)充、專門法規(guī)的制定、外部監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制的強(qiáng)化三個(gè)方面完善我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)體系，以便為重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度提供充分的法律依據(jù)。

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；環(huán)境影響評(píng)價(jià)；融合路徑；制度構(gòu)建

重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是指重大環(huán)境決策因遭受潛在受影響公眾的抵制而引發(fā)環(huán)境群體性事件或其他危害社會(huì)穩(wěn)定情形的一種可能性，潛在受影響公眾之所以抵制重大環(huán)境決策，是因?yàn)槠鋼?dān)心重大環(huán)境決策具有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)且會(huì)威脅到其人身安全和財(cái)產(chǎn)利益，從而產(chǎn)生強(qiáng)烈的“鄰避”情節(jié)并最終導(dǎo)致社會(huì)沖突事件的發(fā)生[1]。據(jù)此，要評(píng)估重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，就要評(píng)價(jià)重大環(huán)境決策的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)潛在受影響公眾對(duì)重大環(huán)境決策環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的了解和接受程度進(jìn)行分析。而無(wú)論是對(duì)重大環(huán)境決策進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，還是對(duì)潛在受影響公眾對(duì)重大環(huán)境決策環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知和接受狀況進(jìn)行調(diào)查，這都與重大環(huán)境決策環(huán)境影響評(píng)價(jià)有關(guān)。為了契合重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與環(huán)境影響評(píng)價(jià)之間的內(nèi)在聯(lián)系，在構(gòu)建重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度時(shí)，也應(yīng)以我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度為基礎(chǔ)，而不必脫離我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度另行構(gòu)建一套制度體系[2]。鑒于此，本文以我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度為基礎(chǔ)，在界定重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度核心內(nèi)容的同時(shí)，對(duì)我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)體系的完善也提供了相應(yīng)建議，以實(shí)現(xiàn)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的有機(jī)融合，促進(jìn)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與環(huán)境影響評(píng)價(jià)在制度構(gòu)建和法律規(guī)制層面上的高度統(tǒng)一。

一、明確重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的構(gòu)建路徑

當(dāng)前，我國(guó)對(duì)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的構(gòu)建主要有兩種路徑可選，一種是獨(dú)立路徑，另一種是融合路徑。其中，獨(dú)立路徑是指將重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度作為獨(dú)立于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的一種新制度進(jìn)行構(gòu)建的路徑，此種制度構(gòu)建路徑無(wú)視重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與環(huán)境影響評(píng)價(jià)之間的內(nèi)在聯(lián)系，也割裂了重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度之間的關(guān)系，不僅浪費(fèi)制度設(shè)計(jì)成本，也使其所構(gòu)建的重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度存在諸多問(wèn)題，無(wú)法滿足重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的現(xiàn)實(shí)需求。與獨(dú)立路徑不同，融合路徑則充分注意到重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與環(huán)境影響評(píng)價(jià)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，嘗試以現(xiàn)有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度為基礎(chǔ)對(duì)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度進(jìn)行構(gòu)建，并在促成重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度融合的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)構(gòu)建重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的目的。采用融合路徑構(gòu)建重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，不僅能有效節(jié)約重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的構(gòu)建成本，更有利于實(shí)現(xiàn)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與環(huán)境影響評(píng)價(jià)效率的提升。為此，本文對(duì)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的構(gòu)建也依據(jù)融合路徑進(jìn)行。為了進(jìn)一步明確融合路徑的意義和內(nèi)涵，推動(dòng)融合路徑在構(gòu)建重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度中的有效應(yīng)用，在依據(jù)融合路徑對(duì)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度進(jìn)行構(gòu)建之前，本文首先對(duì)采用融合路徑構(gòu)建重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的可行性、必要性予以具體分析。

(一)融合路徑的可行性

采用融合路徑構(gòu)建重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，不僅具有重要意義，在理論和實(shí)踐上也具有可行性。首先，重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與環(huán)境影響評(píng)價(jià)之間的內(nèi)在聯(lián)系為采用融合路徑構(gòu)建重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，正如上文所述，由于重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)根源于重大環(huán)境決策的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)以及潛在受影響公眾對(duì)決策所具有的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的厭惡，因此，對(duì)重大環(huán)境決策進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估必然離不開(kāi)對(duì)重大環(huán)境決策所具環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估以及潛在受影響公眾對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知態(tài)度的考查，而無(wú)論是對(duì)重大環(huán)境決策環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，還是對(duì)潛在受影響公眾對(duì)重大環(huán)境決策認(rèn)知態(tài)度的調(diào)查，這都是環(huán)境影響評(píng)價(jià)的應(yīng)有之義，由此可見(jiàn)，重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與環(huán)境影響評(píng)價(jià)具有很大的重合性，二者之間的這種內(nèi)在聯(lián)系必然會(huì)使重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度產(chǎn)生相應(yīng)的交集，這既為將重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度融入環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也使依據(jù)融合路徑構(gòu)建重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度具有了現(xiàn)實(shí)可行性。

基于融合路徑的現(xiàn)實(shí)可行，我國(guó)學(xué)者和實(shí)務(wù)部門也針對(duì)融合構(gòu)建路徑的實(shí)施進(jìn)行了相應(yīng)探索，雖然這種探索還處于嘗試狀態(tài)，但已為重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的構(gòu)建指明了方向，有助于推動(dòng)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度在正確的路徑上完善發(fā)展。其中，在學(xué)理探究上，我國(guó)學(xué)者程雨燕認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境影響評(píng)價(jià)立法的制度內(nèi)核中已然合乎邏輯地預(yù)留了社會(huì)影響評(píng)價(jià)的適用空間，因此只需對(duì)“環(huán)境”的概念外延作出包括“自然環(huán)境”與“社會(huì)環(huán)境”的目的性解釋，并將“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”納入“社會(huì)影響評(píng)價(jià)”的整體架構(gòu)之中，便可在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》及《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》中為重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估找到相關(guān)法律依據(jù)[3]，從而從理論角度論證了實(shí)施融合路徑的可行性；此外，在實(shí)踐方面，我國(guó)地方環(huán)境保護(hù)部門已就重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估立法與我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)立法的融合展開(kāi)了積極的探索和實(shí)踐，其中，安徽省環(huán)境保護(hù)廳、山西省環(huán)境保護(hù)廳專門制定了重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估規(guī)范性文件，對(duì)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與環(huán)境影響評(píng)價(jià)之間的結(jié)合進(jìn)行了相應(yīng)的立法設(shè)計(jì)，也從實(shí)踐角度初步證明了融合路徑的可行性。

(二)融合路徑的必要性

鑒于重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與環(huán)境影響評(píng)價(jià)之間的內(nèi)在聯(lián)系，采用融合路徑構(gòu)建重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，不僅具有可行性，更是保障重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有效實(shí)施的必然要求，因?yàn)槿绻话凑杖诤下窂綐?gòu)建重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，那么所設(shè)計(jì)的制度不僅難以契合重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)際，更無(wú)法顧及重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與環(huán)境影響評(píng)價(jià)之間的內(nèi)在聯(lián)系，并最終阻礙重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估目的的有效實(shí)現(xiàn)。之所以作出以上論斷，是因?yàn)槲覀儗?duì)決策所進(jìn)行的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并非憑空而評(píng)，而是通過(guò)分析決策的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)源以及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生原因來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而現(xiàn)實(shí)情況是，不同領(lǐng)域的決策所具有的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)源及其誘發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的原因各不相同，并且同一領(lǐng)域的決策產(chǎn)生社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的因素也存在明顯差異，因而在對(duì)不同的決策進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，就要緊密結(jié)合相應(yīng)決策所具社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際采取不同的評(píng)估路徑，并依據(jù)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估路徑的不同制定相應(yīng)的評(píng)估制度。

與征地拆遷、移民安置等決策所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)利益紛爭(zhēng)而導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不同，重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生源于潛在受影響公眾對(duì)重大環(huán)境決策所涉環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，可以說(shuō)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)就是重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)源，如果重大環(huán)境決策沒(méi)有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，或者潛在受影響公眾能接受重大環(huán)境決策的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，則重大環(huán)境決策就不具有社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)此，通過(guò)分析重大環(huán)境決策環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的大小以及潛在受影響公眾對(duì)重大環(huán)境決策環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的接受程度，就可以評(píng)估重大環(huán)境決策的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。由此可見(jiàn)，要準(zhǔn)確評(píng)估重大環(huán)境決策的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，首先要評(píng)估重大環(huán)境決策所具有的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，然后再對(duì)潛在受影響公眾對(duì)重大環(huán)境決策所具環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知和接受程度進(jìn)行調(diào)查，而要實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)目的，都離不開(kāi)重大環(huán)境決策環(huán)境影響評(píng)價(jià)的支持，因?yàn)槊撾x了重大環(huán)境決策環(huán)境影響評(píng)價(jià)，重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就喪失了其應(yīng)有的評(píng)估基礎(chǔ)，當(dāng)然也無(wú)法實(shí)現(xiàn)其評(píng)估目的，這不僅為重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的結(jié)合提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，更對(duì)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的融合提出了迫切要求。

二、充實(shí)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的內(nèi)容

依照融合路徑的要求，對(duì)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的構(gòu)建要以我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度為基礎(chǔ)，憑借我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的現(xiàn)有規(guī)定對(duì)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的核心內(nèi)容進(jìn)行設(shè)計(jì)，以使重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度能有機(jī)地嵌入環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度之中，實(shí)現(xiàn)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的有機(jī)融合。據(jù)此思路，本文以我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度為基礎(chǔ)，對(duì)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體、范圍、內(nèi)容予以系統(tǒng)設(shè)計(jì)，以在實(shí)現(xiàn)兩種制度融合的同時(shí)，充實(shí)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的內(nèi)容，促進(jìn)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的完善。

(一)科學(xué)設(shè)置重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體

重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體是重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的負(fù)責(zé)人和實(shí)施者，為了合理設(shè)置重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體，保障重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的有效實(shí)施，我國(guó)學(xué)者多主張?jiān)O(shè)置獨(dú)立的重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體，以實(shí)現(xiàn)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體與決策主體的有效分離，保障重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體的獨(dú)立性和專業(yè)性，促進(jìn)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的客觀公正[4]。為此目的，有學(xué)者認(rèn)為重大環(huán)境決策決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體不僅應(yīng)獨(dú)立設(shè)置，還應(yīng)該包括決策的利益相關(guān)者和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者，同時(shí)還應(yīng)包括中立的第三方[5]。此外，考慮到重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的維穩(wěn)目的，也有學(xué)者主張當(dāng)?shù)氐木S穩(wěn)部門也應(yīng)作為評(píng)估主體的一員，參與到重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的工作之中。但是，盡管上述學(xué)者的設(shè)計(jì)對(duì)保持評(píng)估主體的獨(dú)立和中立具有重要作用，但對(duì)如何保障評(píng)估主體的專業(yè)性還缺乏相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。

與學(xué)者的理論主張相比，在立法實(shí)踐環(huán)節(jié)，由于受到我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的影響，我國(guó)地方環(huán)保部門所制定的規(guī)范性文件只是對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的責(zé)任主體進(jìn)行界定。例如，《山東省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于開(kāi)展重大建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的意見(jiàn)》實(shí)行“項(xiàng)目單位自評(píng)、評(píng)估單位審查”的模式，由項(xiàng)目單位和評(píng)估單位共同完成項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，而《安徽省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于重大環(huán)境事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行規(guī)定》則規(guī)定“由項(xiàng)目建設(shè)單位和其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，而由省環(huán)保廳負(fù)責(zé)重大政策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作”。由此可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)有規(guī)范性文件只是規(guī)定了重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的負(fù)責(zé)單位，并未對(duì)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體進(jìn)行明確的設(shè)置，這種評(píng)估主體設(shè)置的模糊不清不僅無(wú)法有效保障重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體的獨(dú)立，甚而導(dǎo)致由責(zé)任主體作為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體局面的出現(xiàn)。

針對(duì)我國(guó)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體的設(shè)置現(xiàn)狀，并考慮到學(xué)者的理論主張，如果將有資質(zhì)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)設(shè)置為重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體，則不僅有利于解決我國(guó)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體獨(dú)立性、專業(yè)性欠缺的問(wèn)題，促進(jìn)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的融合，也有利于結(jié)束我國(guó)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體設(shè)置的立法混沌狀態(tài)。這是因?yàn)椋罁?jù)我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十條以及《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第六條的規(guī)定，我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作由取得相應(yīng)資格證書(shū)的單位承擔(dān)，由于有資質(zhì)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位是獨(dú)立于環(huán)境決策之外的專業(yè)機(jī)構(gòu)，由其負(fù)責(zé)對(duì)重大環(huán)境決策進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估既實(shí)現(xiàn)了評(píng)估主體的獨(dú)立，又保障了評(píng)估主體的專業(yè)性，而且考慮到環(huán)境影響評(píng)價(jià)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之間的內(nèi)在聯(lián)系，環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在對(duì)重大環(huán)境決策進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)就可以通過(guò)公眾參與來(lái)搜集潛在受影響公眾對(duì)重大環(huán)境決策的意見(jiàn)和建議，而這正是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的核心要義。

綜上，由有資質(zhì)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)擔(dān)任重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體，不僅有利于實(shí)現(xiàn)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的結(jié)合，而且也能夠保證環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在對(duì)重大環(huán)境決策進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的過(guò)程中就能實(shí)現(xiàn)對(duì)重大環(huán)境決策進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的目的，不僅保障了評(píng)估主體的獨(dú)立性和專業(yè)性，也能避免評(píng)估過(guò)程中不必要的重復(fù)勞動(dòng)，從而有助于節(jié)約評(píng)估資源，提高評(píng)估效率。需要指出的是，目前我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)只是規(guī)定由專門環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，而對(duì)于規(guī)劃項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)并未明確規(guī)定由專門的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)實(shí)施，因此，在對(duì)規(guī)劃進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，我們還難以將專門的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)直接界定為規(guī)劃項(xiàng)目的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體，為此，我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)也應(yīng)將專門的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)界定為規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)主體，以便保持法規(guī)間評(píng)估主體設(shè)置的一致，實(shí)現(xiàn)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在主體設(shè)置方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

(二)明確界定重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍

要保證重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的有效實(shí)施，除了要科學(xué)設(shè)置重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體，還要合理界定重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍，以避免“該評(píng)不評(píng)，評(píng)不該評(píng)”現(xiàn)象的發(fā)生[6]，以防止社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的遺漏，又可以節(jié)約寶貴的評(píng)估資源。鑒于重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的根源在于重大環(huán)境決策所具有的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，因此，只有具有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重大環(huán)境決策才需要進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，而要判斷重大環(huán)境決策是否具有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，則首先要對(duì)其進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，如果重大環(huán)境決策沒(méi)有進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，則其是否具有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)我們就一無(wú)所知，而是否需要對(duì)其進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估也無(wú)從判斷，由此可見(jiàn)，重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)以重大環(huán)境決策環(huán)境影響評(píng)價(jià)為先導(dǎo)，而重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍也應(yīng)以重大環(huán)境決策環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍而定；此外，將重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍保持一致，也是遵循融合路徑構(gòu)建重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的應(yīng)然要求，綜合考慮上述因素，應(yīng)依據(jù)我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍來(lái)對(duì)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍進(jìn)行界定，使那些需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的項(xiàng)目才有可能進(jìn)入重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍。

由上文可知，要界定重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍，首先要明確環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍，而對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍，我國(guó)立法早有規(guī)定。依據(jù)我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二條的規(guī)定，我國(guó)主要對(duì)有環(huán)境影響的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并且在第三條和第九條對(duì)需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的范圍作了相應(yīng)的界定。依據(jù)融合路徑的思路，我國(guó)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍也應(yīng)以我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的上述規(guī)定為依據(jù)，將重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍界定為“具有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目”，而考慮到我國(guó)目前發(fā)生的環(huán)境群體性事件基本都與具有較大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的決策有關(guān)，而且社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估也需要耗費(fèi)一定的人力、物力資源，為了避免社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估資源的不必要浪費(fèi)，因而并非對(duì)所有具有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的建設(shè)和規(guī)劃項(xiàng)目都要進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，只有那些具有較大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的建設(shè)和規(guī)劃項(xiàng)目才需要社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，而這就需要設(shè)置相應(yīng)的過(guò)濾或篩選機(jī)制。

對(duì)建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估范圍的篩選，可以借鑒我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第十六條有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理的已有規(guī)定，只要求對(duì)可能造成重大環(huán)境影響的項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，此外，依照原國(guó)家環(huán)?？偩钟?006年頒布實(shí)施的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》第二條的規(guī)定，也只有對(duì)環(huán)境具有重大影響并且需要編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的項(xiàng)目才需要公眾參與，而將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍與環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的范圍保持一致，也有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和環(huán)境影響評(píng)價(jià)在公眾參與環(huán)節(jié)上的無(wú)縫對(duì)接，以節(jié)約評(píng)估資源，提高評(píng)估效率。鑒于此，只有那些可能造成重大環(huán)境影響、需要公眾參與并且需要編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的項(xiàng)目才可以納入重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍，接受重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

同理，對(duì)于規(guī)劃項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估范圍的篩選，我們也可以借鑒我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》以及其他相關(guān)法規(guī)的現(xiàn)有規(guī)定。考察我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第八條和第十一條、《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》第十三條以及《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》第四章的相關(guān)規(guī)定可知，盡管我國(guó)現(xiàn)有法規(guī)都要求對(duì)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)編制相應(yīng)的報(bào)告，但目前我國(guó)只是將公眾參與規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍限定為專項(xiàng)規(guī)劃，而對(duì)于綜合性規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)則不做相應(yīng)要求，而脫離了有效的公眾參與，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)施不僅喪失了信息基礎(chǔ)，也變得毫無(wú)意義，據(jù)此，我們也只應(yīng)將專項(xiàng)規(guī)劃納入社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍，以便與規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與范圍保持一致，保障專項(xiàng)規(guī)劃社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的有效實(shí)施。

(三)系統(tǒng)設(shè)計(jì)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容

重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容的界定是保障重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有效實(shí)施的核心，對(duì)實(shí)現(xiàn)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的目的至關(guān)重要，因?yàn)橐坏┲卮蟓h(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容的界定出現(xiàn)偏差，無(wú)論重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的其他環(huán)節(jié)設(shè)置的如何完善，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估目的，而只能白白浪費(fèi)寶貴的評(píng)估資源。為此，我國(guó)現(xiàn)有規(guī)范性文件都對(duì)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容進(jìn)行了相應(yīng)設(shè)計(jì)，并將重大環(huán)境決策的合法性、合理性、可行性和可控性作為重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容進(jìn)行界定*筆者檢索了《安徽省環(huán)境保護(hù)廳建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》《武漢市環(huán)境保護(hù)局重大決策事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施辦法(試行)》《山東省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于開(kāi)展重大建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的意見(jiàn)》《南通市環(huán)保局重大決策事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度實(shí)施細(xì)則(試行)》等規(guī)范性文件，發(fā)現(xiàn)上述法規(guī)皆將“合法性、合理性、可行性、可控性”作為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容進(jìn)行界定。。據(jù)此，只要重大環(huán)境決策在合法性、合理性、可行性和可控性方面不存在問(wèn)題，則重大環(huán)境決策就沒(méi)有社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

我國(guó)現(xiàn)有立法對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容的界定看似明確可行，但實(shí)際上卻內(nèi)容空泛，因?yàn)槌撕戏ㄐ灾?，目前?duì)重大環(huán)境決策的合理性、可行性和可控性還缺乏具體的評(píng)價(jià)內(nèi)容或評(píng)價(jià)指標(biāo)，因而在實(shí)踐中不具有可操作性，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的量化評(píng)估，這無(wú)疑會(huì)影響重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的效果，甚而會(huì)損害重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的準(zhǔn)確性。針對(duì)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容失于空泛的問(wèn)題，2012年《中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的意見(jiàn)(試行)》對(duì)重大決策的合法性、合理性、可行性、可控性進(jìn)行了細(xì)化界定，對(duì)評(píng)估重大決策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮了重要的指引作用，但由于其對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容的界定并非專為重大環(huán)境決策而設(shè)，因而依然難以切合重大環(huán)境決策的實(shí)際，而且其也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有機(jī)結(jié)合，無(wú)法為重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供有效的、針對(duì)性支持。

為了提升重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容的針對(duì)性、有效性，就要結(jié)合重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的成因及其風(fēng)險(xiǎn)源對(duì)其評(píng)估內(nèi)容進(jìn)行設(shè)計(jì)，此外，考慮到融合路徑的要求，重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容的設(shè)計(jì)還應(yīng)與重大環(huán)境決策環(huán)境影響評(píng)價(jià)建立密切的聯(lián)系?；诖?，本文以查明重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的成因及其風(fēng)險(xiǎn)源為目的，以重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有機(jī)融合為主線，結(jié)合環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中的相關(guān)參數(shù)對(duì)重大環(huán)境決策合法性、合理性、可行性和可控性的判讀標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化和針對(duì)性設(shè)計(jì)。首先，重大環(huán)境決策的合法性主要是指重大環(huán)境決策除了要符合我國(guó)相關(guān)的法律規(guī)范之外，更要符合環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律的相關(guān)規(guī)定，如果重大環(huán)境決策沒(méi)有嚴(yán)格依照環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，則重大環(huán)境決策的合法性就存在問(wèn)題；其次，重大環(huán)境決策的合理性主要是指重大環(huán)境決策存在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是否會(huì)給潛在受影響公眾的人身健康、財(cái)產(chǎn)利益帶來(lái)威脅或危害，如果重大環(huán)境決策具有巨大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)且會(huì)給潛在受影響公眾的人身健康、財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)嚴(yán)重的危害威脅，則重大環(huán)境決策的合理性就存在問(wèn)題；再次，重大環(huán)境決策的可行性是指重大環(huán)境決策的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是否超出了潛在受影響公眾的承受程度，如果絕大多數(shù)潛在受影響公眾都不能承受重大環(huán)境決策的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，則重大環(huán)境決策就不具有可行性；最后，重大環(huán)境決策的可控性是指是否有化解政府重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的有效措施，具體來(lái)說(shuō)，就要看重大環(huán)境決策是否采取了保護(hù)潛在受影響公眾免受重大環(huán)境決策環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)危害的有效防范措施，或者重大環(huán)境決策是否對(duì)受到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)威脅的潛在受影響公眾提供了充分的補(bǔ)償措施，如果缺乏有效的防范措施或者缺乏充分的補(bǔ)償措施，重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的可控性就存在問(wèn)題。

三、完善重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的法律依據(jù)

將重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度融入到環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度之中，目的是充分利用我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度資源，簡(jiǎn)言之，就是要借用我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境影響制度實(shí)現(xiàn)對(duì)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的有效調(diào)整，但需要明確的是，將重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度融入到現(xiàn)有環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度之中，主要是基于重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與環(huán)境影響評(píng)價(jià)之間的內(nèi)在聯(lián)系以及重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在制度構(gòu)造上的同質(zhì)性這兩大方面的考慮，只是對(duì)已有環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的借用，而并非是對(duì)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的混同，而由于目前我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)主要著眼于對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)制，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估還未被有效納入其中，在此情況下，將重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度融入到環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度之中，并不必然導(dǎo)致我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)能為重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度提供充分的法律依據(jù)，為了使環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)能夠涵蓋重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容，并為重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度提供充分的法律依據(jù)，還應(yīng)從以下幾個(gè)方面對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)進(jìn)行完善。

(一)擴(kuò)大環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象

我國(guó)傳統(tǒng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)并不包含社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的內(nèi)容，而縱觀我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)，可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)法規(guī)也沒(méi)有將決策或項(xiàng)目的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)納入其中，也無(wú)法對(duì)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估進(jìn)行調(diào)整，當(dāng)然也沒(méi)有為重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度提供充分的法律依據(jù)。然而，隨著現(xiàn)實(shí)的需要，我國(guó)政府意識(shí)到對(duì)重大環(huán)境決策進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的必要性，于是，國(guó)家環(huán)保部在2012年1月1日實(shí)施的新版《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》第7部分中專門規(guī)定了“社會(huì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)”的內(nèi)容，指出應(yīng)當(dāng)“分析正面和負(fù)面的社會(huì)環(huán)境影響，并對(duì)負(fù)面影響提出相應(yīng)的對(duì)策和措施”，這表明了我國(guó)欲將自然環(huán)境影響與社會(huì)環(huán)境影響一體納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)調(diào)整的趨勢(shì)[7]。

隨著風(fēng)險(xiǎn)治理理念的興起，在風(fēng)險(xiǎn)視角下，為了準(zhǔn)確描述不利社會(huì)影響的發(fā)生概率，“不利社會(huì)影響”這一概念也由“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”的概念代替，而社會(huì)影響評(píng)價(jià)也自然轉(zhuǎn)化為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。由此可見(jiàn)，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》雖未明確使用社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的字眼，但其在實(shí)質(zhì)上已起到了擴(kuò)充我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)適用范圍的作用，為環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)調(diào)整社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)提供了必要的路徑。但是，由于受到上位法的限制，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》并沒(méi)有名正言順地將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象，而是保守地對(duì)“環(huán)境”進(jìn)行擴(kuò)大性解釋，意圖將“環(huán)境”解釋為包括“自然環(huán)境”和“社會(huì)環(huán)境”，不僅失于牽強(qiáng)，也不利于突出社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相較于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的獨(dú)立性，在實(shí)踐中容易弱化社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的地位和作用，使社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流于形式，或淪為環(huán)境影響評(píng)價(jià)的附庸。

為了使我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)能為重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度提供充分的法律依據(jù)，并有效突出重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的獨(dú)立性、重要性，就需要對(duì)我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象進(jìn)行擴(kuò)充，將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境影響并重，從而將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和環(huán)境影響評(píng)價(jià)置于同等重要地位。為此目的，可以將我國(guó)2002年的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》修改為《環(huán)境影響評(píng)價(jià)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法》，并以我國(guó)2002年的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)，借助上文對(duì)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度內(nèi)容的設(shè)計(jì)，對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的目的、實(shí)施主體、適用范圍、評(píng)價(jià)內(nèi)容以及實(shí)施程序作出相應(yīng)的規(guī)定，以便將上文中有關(guān)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的設(shè)計(jì)內(nèi)容融入到《環(huán)境影響評(píng)價(jià)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法》之中，從而使其在調(diào)控重大環(huán)境決策環(huán)境影響評(píng)價(jià)的同時(shí)，還為重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制提供法律支持。此外，為了保障整個(gè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法規(guī)體系的上下統(tǒng)一，還應(yīng)以《環(huán)境影響評(píng)價(jià)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法》為龍頭，對(duì)包括《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)條例》《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》在內(nèi)的我國(guó)其他的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象和調(diào)整內(nèi)容做相應(yīng)的擴(kuò)充。

(二)增加重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的專門規(guī)定

重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在我國(guó)是一個(gè)新事物，在國(guó)外也沒(méi)有成熟的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，因而社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)要完全依靠我國(guó)在實(shí)踐中的探索和積累，而相較于環(huán)境影響評(píng)價(jià)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在我國(guó)的實(shí)施歷史最早只能追溯到2005年四川遂寧的重大工程社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，因而其實(shí)施的時(shí)間更短，積累的經(jīng)驗(yàn)更少，因而目前我們很難通過(guò)制定一部《環(huán)境影響評(píng)價(jià)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法》來(lái)為重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度提供完善的法律依據(jù)。借鑒我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境影響評(píng)價(jià)立法的經(jīng)驗(yàn)，并基于保持重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估獨(dú)立性的需要，在按照融合路徑對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整的同時(shí)，再通過(guò)制定專門的行政法規(guī)對(duì)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估進(jìn)行規(guī)制不失為一個(gè)絕佳的選擇。依此思路，我國(guó)環(huán)境保護(hù)部可以在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法》下制定專門的《重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施辦法》(下文簡(jiǎn)稱《辦法》)，在《辦法》中對(duì)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體、范圍、內(nèi)容、程序予以具體規(guī)定，并結(jié)合實(shí)施效果對(duì)《辦法》中的規(guī)定予以相應(yīng)調(diào)整，在積累了足夠的立法經(jīng)驗(yàn)后，國(guó)務(wù)院就可以在《辦法》的基礎(chǔ)上制定《重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估條例》，依照同理，在《重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估條例》獲得穩(wěn)定的實(shí)施效果后，我們就可以將《重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估條例》的立法成果移植到《環(huán)境影響評(píng)價(jià)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法》之中，并最終實(shí)現(xiàn)制定一部完善的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法》的目標(biāo)。

需要指出的是，本文主張制定專門的重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估立法，并非是要與現(xiàn)有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)脫離，而是在現(xiàn)有環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的基礎(chǔ)上對(duì)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估立法的系統(tǒng)化設(shè)計(jì)和專門化梳理，是在重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度融合的大背景下進(jìn)行的。因此，在立法中對(duì)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的設(shè)計(jì)既要考慮重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的自身需求，更要注意與我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)的有機(jī)結(jié)合，要充分利用和借鑒我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)立法中的已有成果，并有利于促成重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的有機(jī)結(jié)合。由此可見(jiàn)，對(duì)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估進(jìn)行專門立法只是完善《環(huán)境影響評(píng)價(jià)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法》的必經(jīng)階段，其立法目的是為了實(shí)現(xiàn)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度更好地融合，而不是導(dǎo)致重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的分離，這與我國(guó)立法實(shí)踐中將重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度作為獨(dú)立于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度進(jìn)行設(shè)計(jì)的思路是截然不同的。

(三)強(qiáng)化重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的外部監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制

為了保障社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的有效實(shí)施，避免重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中違法行為的出現(xiàn)，必須強(qiáng)化重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的外部監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制，不僅要為公眾、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)對(duì)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的過(guò)程及結(jié)果提供監(jiān)督途徑，對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中出現(xiàn)的違法行為還應(yīng)設(shè)定嚴(yán)格的責(zé)任予以嚴(yán)厲打擊。為此目的，我國(guó)已有的《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)條例》《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》等眾多法規(guī)都對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)設(shè)定了相應(yīng)的外部監(jiān)督機(jī)制，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中的違法行為設(shè)定了嚴(yán)格相應(yīng)的責(zé)任，對(duì)保障環(huán)境影響評(píng)價(jià)有效實(shí)施發(fā)揮了重要作用，但是，現(xiàn)有的外部監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制還不能滿足重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的要求，還需要進(jìn)行強(qiáng)化。

要完善重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的外部監(jiān)督機(jī)制，首先應(yīng)確保重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的信息公開(kāi)，以使公眾尤其是媒體能夠充分介入重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的過(guò)程，了解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)論，從而發(fā)揮公眾對(duì)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的知情和監(jiān)督作用，并提升公眾理性參與政府決策的能力，化公眾的運(yùn)動(dòng)式參與為公眾與政府的理性互動(dòng)，以有效避免環(huán)境群體性事件的發(fā)生[8]。此外，我國(guó)法規(guī)還應(yīng)明確授權(quán)公眾對(duì)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中的違法行為向主管部門舉報(bào)，而我國(guó)立法以及司法機(jī)關(guān)對(duì)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程也應(yīng)開(kāi)展監(jiān)督和審查，通過(guò)對(duì)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中信息是否充分公開(kāi)、公眾是否有效參與以及審批機(jī)關(guān)的組織是否適當(dāng)?shù)拳h(huán)節(jié)的審查，確保重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的合法進(jìn)行，最后，對(duì)于重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的報(bào)告，其也不存在免于審查的法定理由。無(wú)論其是作為后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)決策的基礎(chǔ)，還是單獨(dú)作為一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告而存在，只要其對(duì)利益相關(guān)者的合法權(quán)益產(chǎn)生影響，其就應(yīng)接受行政復(fù)議或行政訴訟的審查，復(fù)議機(jī)關(guān)和法院可以從實(shí)體和程序兩個(gè)方面對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告進(jìn)行深入審查[9]。

在完善外部監(jiān)督機(jī)制的同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)還應(yīng)進(jìn)一步完善責(zé)任追究機(jī)制。首先，應(yīng)擴(kuò)充環(huán)境影響評(píng)價(jià)違法行為的內(nèi)涵，將重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中出現(xiàn)的應(yīng)評(píng)未評(píng)、評(píng)估不到位以及弄虛作假等違法行為納入到責(zé)任追究范圍，比照環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中的違法行為予以責(zé)任追究。此外，相較于重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中違法行為所造成的后果，我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境影響評(píng)價(jià)法所設(shè)置的違法成本還比較低，難以對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的相關(guān)人員構(gòu)成應(yīng)有的威懾，基于此，還應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化違法責(zé)任的追究，提高相關(guān)機(jī)構(gòu)及其工作人員的違法成本，使其不敢違法、不愿違法。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)國(guó)家公職人員的違法行為，在具體化其應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任類型之外，還應(yīng)依其行為設(shè)定相應(yīng)的刑事責(zé)任，造成民事?lián)p害的，還應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的連帶賠償責(zé)任。對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員的違法行為，如果造成民事?lián)p害的，應(yīng)責(zé)令其承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，并增加對(duì)直接違法人員的從業(yè)禁止規(guī)定，此外，要進(jìn)一步提高罰款額度，要具體根據(jù)其違法行為所造成的危害后果而定，并取消罰款上限，而對(duì)因環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)及其工作人員的違法行為造成嚴(yán)重后果的，也應(yīng)追究相應(yīng)的刑事責(zé)任。

四、結(jié)語(yǔ)

重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與環(huán)境影響評(píng)價(jià)之間的內(nèi)在聯(lián)系，不僅為重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的融合提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，更對(duì)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的融合提出了必然要求，而要將重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度融入環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度之中，就要以我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度為基礎(chǔ)對(duì)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體、范圍、內(nèi)容進(jìn)行設(shè)計(jì)，以便在制度上實(shí)現(xiàn)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有機(jī)統(tǒng)一。當(dāng)然，為了適應(yīng)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的要求，促進(jìn)重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的有機(jī)融合，我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)也要作出相應(yīng)的調(diào)整和完善，這還需要我國(guó)學(xué)者和實(shí)務(wù)部門進(jìn)一步的理論探索和實(shí)踐檢驗(yàn)，但可以相信，只要我們堅(jiān)持沿著融合路徑來(lái)構(gòu)建重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，重大環(huán)境決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度一定會(huì)更加完善，而其也必定能在促進(jìn)環(huán)境共治、社會(huì)和諧以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展之生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)方面發(fā)揮更大的作用。

[1]張婧飛.農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件發(fā)生機(jī)理及防治路徑研究[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2015，(2)：35-37.

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責(zé)任編輯:李富民

Construction of Social Risk Assessment System for Important Environmental Decisions

Wang ChaofengZhu Qian

(KennethWanglawSchool,SoochowUniversity,SuzhouJiangsu215006)

For the inner relationship between the social risk assessment and environmental impact assessment of important environmental decisions, its connection with the environmental impact assessment system should be emphasized in constructing the social risk assessment system for important environmental decisions. For this aim, we should construct the social risk assessment system in a combining approach,and define the subject,scope and content of the social risk assessment of important environmental decisions according to our current EIA system.Besides,in order to provide full legislative support for the system, we should also improve the EIA laws by expanding its regulating object,enacting professional regulations,and strengthening the supervision and prosecution mechanism.

social risk assessment;EIA;combining approach;construction of system

2015-09-25

本文是中國(guó)法學(xué)會(huì)2013年度部級(jí)課題重點(diǎn)項(xiàng)目的階段性成果(項(xiàng)目編號(hào)：CLS〔2013〕B20)。

王超鋒(1978—)，男，江蘇豐縣人，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院博士研究生，淮海工學(xué)院法學(xué)院講師；朱謙(1964—)，男，安徽安慶人，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事環(huán)境法基本理論研究。

D922.6

A

2095-3275(2016)02-0133-09