沈開舉　方　澗

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

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行政訴訟異地管轄制度實證研究

——以河南模式為樣本

沈開舉方澗

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

長久以來，為擺脫地方黨政機關(guān)的干擾，提高司法獨立性和公信力，行政訴訟管轄制度的改革從未停止腳步。從最高院到地方法院的探索試驗中，提級管轄、集中管轄、異地管轄制度均取得了階段性成效，也暴露了大量問題，因此，十八屆三中全會強調(diào)要探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度。河南法院在異地管轄制度上的創(chuàng)新之舉及取得的實際成效值得肯定。應(yīng)在梳理行政訴訟管轄制度變革的基礎(chǔ)上，總結(jié)、確認實定法的規(guī)定，不斷發(fā)展和完善行政訴訟異地管轄制度。

行政訴訟；異地管轄；司法公正

一、問題的提出

自我國《行政訴訟法》首次頒布以來，其對行政爭議的解決*根據(jù)1991—2014年相關(guān)年份的《最高人民法院工作報告》，各級法院審結(jié)一審行政訴訟案件數(shù)分別是：1990年，12，040件；1991年，25，202件；1992年82，129件；1993年，27，958件；……2010年，129，806件；2011年，13.6萬件；2012年，12.9萬件；2013年，12.1萬件。，對行政法治的推動，均起到了無可替代的作用。與此同時，在司法實踐中也一度出現(xiàn)了“撤訴率高”[1]“協(xié)調(diào)和解”盛行[2]等局面，其中最突出的是“立案難、審理難、執(zhí)行難”問題。而三難問題最為核心的癥結(jié)則在于“司法權(quán)力的地方化、審判活動的行政化、法官職業(yè)的大眾化”[3]。

為確保行政訴訟的公正,提升司法公信力，充分發(fā)揮行政訴訟保障公民合法權(quán)益的制度功能，“行政訴訟管轄制度”的改革也次第推進。管轄權(quán)的規(guī)定，不僅具有引導(dǎo)訴訟程序開始的程序意義，更重要的是具有保障裁決公正的實體價值[4]。中共十八屆三中全會強調(diào)要“確保依法獨立公正行使審判權(quán)，推動省以下地方法院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”。*詳細可參見《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中“九、推進法治中國建設(shè)”(32)。在此之前，最高院和地方各級法院已經(jīng)紛紛摸索著管轄制度的改革之路，并嘗試著進行了“提級管轄”“異地管轄”“集中管轄”，甚至是設(shè)立行政法院的有益探索。本文在梳理行政訴訟管轄制度變革的基礎(chǔ)上，總結(jié)、確認了實定法的規(guī)定，闡釋和評析了河南法院在異地管轄制度上的創(chuàng)新之舉及取得的實際成效，展開系統(tǒng)而深入的立法政策學(xué)研究。

二、異地管轄制度的現(xiàn)行法律規(guī)范及歷史沿革

(一)行政訴訟管轄制度的現(xiàn)行規(guī)范

我國現(xiàn)行行政訴訟的管轄制度主要由《行政訴訟法》《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋〔2008〕8號，以下簡稱《若干解釋》)、《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》(法釋〔2008〕1號，以下簡稱《行政案件管轄規(guī)定》)、《最高人民法院關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》(法〔2013〕3號，以下簡稱《集中管轄試點通知》)進行了規(guī)范，同時，在中央層面，還有《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中“推進法治中國建設(shè)”對管轄問題提出了相關(guān)指導(dǎo)意見；在地方層面，不少省份均出臺了相關(guān)的文件，如河南省高院出臺《河南省高級人民法院關(guān)于行政案件異地管轄問題的規(guī)定(試行)》、浙江省高院出臺《關(guān)于進一步完善行政訴訟異地管轄制度的通知》、廣東省高院出臺《廣東省高級人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問題的意見(試行)》等。

現(xiàn)行《行政訴訟法》第三章第十四條至第二十四條對級別管轄、地域管轄、指定管轄和管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移作出了規(guī)定，其中關(guān)于級別管轄的規(guī)定主要集中于下表1：

表1：《行政訴訟法》對級別管轄的規(guī)定

同時，《若干解釋》第八條和《行政案件管轄規(guī)定》第一條用司法解釋的形式將中級人民法院管轄的“本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件”進行了具體化規(guī)定(見表2)。

表2：中級人民法院管轄的“本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件”的具體內(nèi)涵

在對各地的司法實踐進行總結(jié)的基礎(chǔ)上，《集中管轄試點通知》充分肯定部分法院實施行政案件異地管轄的做法，視其為完善我國行政訴訟制度、進一步深化司法體制改革的重要措施，并決定在部分中級法院轄區(qū)內(nèi)普遍開展行政案件相對集中管轄試點工作，以期在現(xiàn)行法律框架下實現(xiàn)司法審判區(qū)域與行政管理區(qū)域的有限分離。為進一步解決司法地方化問題，十八屆三中全會又出臺了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對管轄制度的改革進行了積極有益的探索(見表3)。

表3：《集中管轄試點通知》和《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對管轄制度改革的規(guī)定

根據(jù)上述梳理，我們可以清晰地發(fā)現(xiàn)，行政訴訟的異地管轄在《行政訴訟法》上有明確的法律依據(jù)，同時也符合中央的改革意圖。

(二)提級管轄制度

在分析“河南模式”之前，筆者認為，我們有必要回顧一下之前全國法院在“異地管轄”制度上的探索。應(yīng)當說，行政訴訟管轄的程序功能主要在于解決確定由哪級、哪個法院行使審判權(quán)和當事人向哪個法院申請救濟的問題。其在學(xué)理上探討的意義主要在于確定行使審判權(quán)的法院并保護當事人訴權(quán)的正當行使，本質(zhì)上，只是一個技術(shù)性的問題，所以，就很多國家而言，這“并不是一個復(fù)雜的問題”[5]。然而在中國語境下，由于法院“人、財、物”缺乏獨立性，“立案難、審理難、執(zhí)行難”等問題突出[6]，其中最重要的原因是所謂“司法行政化”和“法院地方化”[7]。因此，為了盡可能地減少行政干預(yù)，保證行政訴訟得到公正、有效、及時的審理，我國的行政訴訟管轄制度在技術(shù)層面上從未停止探索。當時的《行政訴訟法》對級別管轄作了如下規(guī)定(見表4)：

表4：《行政訴訟法》(修訂前)對級別管轄的規(guī)定

然而行政訴訟隨即遭遇重挫，即使在擴大受案范圍的前提下，“一些基層法院全年沒有一起行政案件，行政庭門可羅雀”，“個別法院干脆把設(shè)立不久的行政庭撤銷了”[8]。

在這種情況下，便催生了行政訴訟管轄制度的第一次改革——提級管轄?！疤峒壒茌牎敝贫燃畜w現(xiàn)在1999年最高人民法院出臺的《若干解釋》中。該司法解釋第八條對于屬于中級人民法院管轄的“重大復(fù)雜”案件作出了解釋，將“被告為縣級以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的案件”和“社會影響重大的共同訴訟、集團訴訟案件”納入中級人民法院管轄的范圍，目的在于“進一步擺脫行政機關(guān)的干擾，增強司法審查的實效”。[9]但是，該司法解釋實施后，情況并未好轉(zhuǎn)，基層人民法院仍舊管轄著大量應(yīng)當由中級人民法院管轄的案件。以浙江省為例，2000—2002年，浙江法院共受理9523件一審行政案件，其中353件由中級人民法院受理，同期全省法院受理的屬于《若干解釋》中關(guān)于“重大復(fù)雜”規(guī)定的案件為943件，而中級人民法院一審案件的比例僅為3.7%，與《行政訴訟法》實施以來約4%的年均比例基本持平[10]。

為推動管轄制度改革，落實提級管轄效果，浙江省高院于2003年出臺《關(guān)于嚴格執(zhí)行行政訴訟法及相關(guān)司法解釋關(guān)于級別管轄規(guī)定的通知》，要求“以縣級以上人民政府為被告、10人以上的集團訴訟和共同訴訟案件下放管轄權(quán)，必須辦理審批手續(xù)”。*詳見浙江省高級人民法院《關(guān)于嚴格執(zhí)行行政訴訟法及相關(guān)司法解釋關(guān)于級別管轄規(guī)定的通知》。簡言之，便是將此類案件的管轄權(quán)收歸中級人民法院。但是在改革試行之初，阻力重重。黨政機關(guān)基于自身利益的考量，強烈要求將案件放在基層審理，不希望本地案件由上級法院審理，而中級人民法院也不愿意“趟渾水”，甚至有部分中級人民法院打報告要求下放審判權(quán)。此種情況下，為了處理好與當?shù)卣年P(guān)系，基層人民法院不愿也不敢將案件移送到中級人民法院管轄*改革措施僅僅實施一年零兩個月的時間即告終結(jié)(2003年3月下發(fā)通知至2005年5月宣布停止)。。事實上，《若干解釋》出臺之后，浙江之外的其他省市也曾經(jīng)作了提級管轄的改革嘗試，但是最終因為效果不盡如人意而不了了之*關(guān)于海南省的改革可參見程凡卿：《行政訴訟管轄制度改革與司法公正的實現(xiàn)——兼析〈最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定〉》，《海南人大》2008年第5期。關(guān)于廣東省的改革可參見付洪林、竇家應(yīng)：《行政訴訟提級管轄改革的探索與實踐——以廣東法院提級管轄改革為樣本》，《法律適用》2014年第5期。。

應(yīng)當說，提高行政訴訟案件的審判級別的做法在保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益方面，確實取得了一定的效果*例如浙江省，具體數(shù)據(jù)可參見浙江高院課題組，包祥冰：《行政案件管轄問題研究——以浙江省行政案件異地管轄為典型展開》，《法治研究》2007年第2期。再如廣東省，具體可參見付洪林、竇家應(yīng)：《行政訴訟提級管轄改革的探索與實踐——以廣東法院提級管轄改革為樣本》，《法律適用》2014年第5期。。但是各省市法院對于提級管轄的嘗試在隨后卻紛紛宣告失敗，究其原因主要在于一方面導(dǎo)致了基層法院和中院資源配置的不平衡，“一定條件下舍棄基層法院管轄，有悖于便民原則、經(jīng)濟原則和權(quán)力下沉的改革大方向”[11]，另一方面，提級審判很容易導(dǎo)致矛盾向上推移，省政府上訪人數(shù)不斷增加，造成了社會的不穩(wěn)定?！熬S穩(wěn)”在當下中國是一個敏感而重大的課題，提級管轄的做法會直接將矛盾上移，進而影響到省會城市的穩(wěn)定，以及法院系統(tǒng)的整體考核，因此，地方法院對此舉都有“難言之隱”，在全國推廣難度較大。

(三)異地管轄制度*此處的異地管轄制度是指狹義的異地管轄制度，而不包括提級管轄和集中管轄。

中國行政訴訟異地管轄制度的探索肇始于浙江省臺州市。與“提級管轄”改革的大張旗鼓不同，這場改革幾乎是“悄悄”進行的。2002年7月，在所謂“不發(fā)文件、不發(fā)通知、不宣傳、不報道”的不公開條件下，異地管轄制度開始在臺州試水。

“異地管轄”模式首先出現(xiàn)在臺州，除了改革的大背景之外，也有其自身深厚的歷史、文化、經(jīng)濟、政治等因素形成的內(nèi)在邏輯。浙江省是我國民營經(jīng)濟最發(fā)達的地區(qū)之一，在市場經(jīng)濟條件下，一般民眾的維權(quán)意識較強，這也在客觀上為管轄制度的改革提供了運行的支點。同時，臺州市每年受理的行政訴訟案件在浙江省名列前茅，但基層法院在審理和執(zhí)行行政案件，尤其是以基層人民政府為被告的案件時，受到了極大的阻力。甚至在審判過程中出現(xiàn)行政機關(guān)無視法院，當庭抓走行政相對人和證人，市委書記“責(zé)令”法院“領(lǐng)回”發(fā)給市長的傳票等鬧劇。為了換取當?shù)卣畬Ψㄔ旱闹С?，很多基層法院發(fā)展出了“5%審判原則”，即在審理行政案件的過程中，存在5%的案件是以縣政府為被告的，而這些案件法院一律維持。

面對這一突出的情況，臺州市中級人民法院起初的設(shè)想也是“提級管轄”，也即將被告為縣級以上人民政府，原告為10人以上的集體訴訟的行政訴訟管轄權(quán)收到中院，以減少地方政府對行政審判的干擾。然而當時臺州中院只有三位行政審判庭的法官，沒法滿足這一設(shè)想的要求，于是便催生了異地管轄制度。

臺州市的異地管轄制度概括而言主要集中在三個方面。首先，如果被告是“縣級政府和10人以上集團訴訟、共同訴訟的案件”，由原告直接向中級人民法院起訴。對于向基層人民法院起訴的，基層法院不再受理，并告知原告向中級人民法院起訴。其次，中級人民法院經(jīng)審查認為符合立案條件的，應(yīng)當裁定由被告所在地之外的基層法院進行審判，并移交案件。最后，由受案的基層法院向當事人送達中級法院的管轄裁定書，并進行行政審判。

截至2005年6月，三年內(nèi)，臺州市各基層法院一審共審結(jié)異地管轄案件424件。其中，政府敗訴率為35.14%；上訴率為26.89%。而同期當?shù)胤ㄔ簩徑Y(jié)本轄區(qū)內(nèi)行政案件1391件，政府敗訴率為13.95%；上訴率為39.97%[12]。從上述數(shù)據(jù)分析看，在實行異地管轄之后，政府的敗訴率顯著高于非異地管轄地區(qū)，且當事人對判決的服從率也大大低于同期非異地管轄地區(qū)，從某種意義上而言，確實在一定程度上減少了政府的干擾，保障了人民的合法權(quán)益，提高了司法公信力。

(四)相對集中管轄制度

2004年在最高人民法院的重視下，異地管轄制度在全國其他省市相繼推廣試行，上海、江蘇、山東濟寧等地在管轄制度的改革嘗試中都不同程度采納了異地管轄的理念，并且取得了一定的成效[13]。此后，2005—2007年，最高人民法院相繼在浙江三門、山東青島、吉林長春、甘肅蘭州和北京等地召開了五次專題論證會，研擬起草關(guān)于管轄制度改革的司法解釋，異地管轄是其中的重點討論內(nèi)容。經(jīng)過廣泛而深入的討論，最高人民法院于2007年12月17日出臺了《關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》，并自2008年2月1日開始施行，對行政訴訟的管轄制度作出了專門的規(guī)定，本質(zhì)上，這是對前期試驗的制度化轉(zhuǎn)化。

雖然取得了一定的成效，然而最高法院以及地方法院對管轄制度改革的探索并未停止。2007年9月，浙江省麗水市中級人民法院在所轄的9個縣(市、區(qū))基層人民法院中開始試行“行政訴訟相對集中指定管轄制度”，對行政訴訟案件的集中管轄制度進行了積極的探索。

集中管轄制度最為核心的內(nèi)容是將部分案件集中到具體某個法院進行集中管轄，本質(zhì)上是一種法定管轄權(quán)的限縮和擴大[14]。在實行集中管轄之前的2006年和2007年，麗水全市一審行政案件數(shù)分別是110件和111件，實行集中管轄制度后的2008年和2009年分別增加到191件和201件；同時，2008年麗水市行政機關(guān)敗訴率為26.9%，居浙江省第一[15]。

因此有學(xué)者主張，“推行集中管轄已形成共識，成為大勢所趨”。[16]然而“這種看法與主張既是對客觀事實的無視，亦是對正確方法論的舍棄”。[17]在帶來成效的同時，我們也應(yīng)當看到“集中管轄”引起了“基層法院審判功能缺失”“當事人訴訟成本上升”“協(xié)調(diào)機制不穩(wěn)定”等問題，更沒有充分發(fā)揮基層法院在行政訴訟中的作用，造成了資源的嚴重不均衡。

三、“河南模式”——探索成果及價值創(chuàng)新

(一)“河南模式”的積極探索

與全國范圍內(nèi)的情況一樣，河南省法院的人、財、物也受到地方政府的制約，行政審判工作也會受到來自地方行政機關(guān)的不當干預(yù)，這已成為影響行政審判工作發(fā)展的瓶頸。在全國其他省份，正如上文所指出的，出現(xiàn)了大量使用指定管轄措施開拓行政審判工作局面的“臺州經(jīng)驗”以緩解這一問題。從20世紀90年代開始，河南的法院便開始積極探索使用指定管轄措施，使個案審理擺脫行政干預(yù)，并取得了一定的成效。但是，我們應(yīng)當清晰地認識到，指定管轄措施只是針對個案，而且還要依賴辦案法院的工作積極性和擺脫行政干預(yù)的勇氣，具有很大的局限性。筆者經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，河南省近20年來，全省法院每年受理的一審行政案件都在1萬件以上，但每年使用指定管轄的案件一般不超過500件，可見，指定管轄能夠解決的問題是十分有限的。要從根本上解決行政審判中的地方干預(yù)問題，就管轄制度而言，應(yīng)當探索更加穩(wěn)定和常態(tài)化的機制。

2013年，根據(jù)最高人民法院的要求，全國各地普遍開展了行政案件相對集中管轄試點工作*詳細可參見《最高人民法院關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》(法〔2013〕3號)。。此后，最高人民法院一再倡導(dǎo)和鼓勵全國各地法院積極開展行政訴訟管轄改革，積累克服行政干預(yù)的管轄改革經(jīng)驗。承擔河南省相對集中管轄試點工作的是商丘市和鶴壁市。從調(diào)研情況看，實行相對集中管轄試點的商丘、鶴壁兩市均出現(xiàn)了受案數(shù)量明顯下滑的情況，實踐效果不理想。筆者認為原因主要在于：首先，相對集中管轄雖然使大部分行政案件的審理擺脫了行政干預(yù)，但這種擺脫在范圍上是不徹底的，法律實務(wù)中還存在大量不能實現(xiàn)異地管轄的案件；其次，大部分法院的行政庭停止工作，對現(xiàn)行體制造成了較大的沖擊。

2013年8月以后，信陽市、南陽市、安陽市中級法院先后提出改革措施，對部分行政案件實行異地管轄。然而，從本質(zhì)上講，信陽、南陽、安陽中院的改革措施依舊沿襲了“臺州模式”，是一種“措施之治”，而非“規(guī)則之治”，缺乏可持續(xù)性。要真正從法治的意義上利用管轄制度改革來避免行政案件中的行政干預(yù)問題，應(yīng)當通過確定新的管轄規(guī)則實現(xiàn)案件異地管轄。隨后，河南省高級人民法院計劃對行政訴訟管轄制度的改革分兩步走：第一步，先對部分案件實行異地管轄；第二步，對存在行政干預(yù)的全部行政案件實行異地管轄。于是，2014年5月27日，經(jīng)省法院審委會研究決定，正式出臺了《河南省高級人民法院關(guān)于行政案件異地管轄問題的規(guī)定(試行)》(以下簡稱《異地管轄規(guī)定(試行)》)，行政案件異地管轄改革正式啟動。

《異地管轄規(guī)定(試行)》的改革措施主要集中在以下四個方面：第一，確定“基層法院管轄的以縣級政府為被告的案件”，“中級法院管轄的以省轄市政府為被告的案件”和“環(huán)境保護行政案件”這三類案件實行異地管轄。第二，確定異地管轄分工，即將由被告所在地法院管轄的案件轉(zhuǎn)移到異地法院管轄，在具體分工方式上，采用“結(jié)對”或“推磨”兩種方式*如鄭州和許昌采取結(jié)對的方式，“鄭州市中級人民法院管轄本應(yīng)當由許昌市中級人民法院管轄的一審行政案件；許昌市中級人民法院管轄本應(yīng)當由鄭州市中級人民法院管轄的一審行政案件?！卑碴?、鶴壁和濮陽采取推磨的方式，“安陽市中級人民法院管轄本應(yīng)當由鶴壁市中級人民法院管轄的一審行政案件；鶴壁市中級人民法院管轄本應(yīng)當由濮陽市中級人民法院管轄的一審行政案件；濮陽市中級人民法院管轄本應(yīng)當由安陽市中級人民法院管轄的一審行政案件?！?。其中，中級法院之間的異地管轄分工由省法院直接確定并公布，基層法院之間的異地管轄分工由所屬中級法院確定并公布。第三，明確異地管轄的程序，改變過去通過個案指定實現(xiàn)異地管轄的做法，當事人可以直接根據(jù)規(guī)定到異地法院起訴，也可以在當事人到當?shù)胤ㄔ浩鹪V后，由受訴法院移送有管轄權(quán)的異地法院。第四，賦予原告異地管轄請求權(quán)。對沒有異地管轄的案件，原告如果認為被告所在地法院難以公正審理，可以通過受案法院向上級法院申請指定由異地法院管轄。

(二)“河南模式”的創(chuàng)新與成效*關(guān)于河南省法院行政訴訟的相關(guān)數(shù)據(jù)均為河南省高級人民法院調(diào)研所得。

就在全國如火如荼地進行行政訴訟管轄制度改革的同時，河南法院盡管遭遇了眾多阻力，也遇到了大量沒有預(yù)想到的困難，但是在異地管轄制度方面仍提供了一種新的模式。筆者認為其創(chuàng)新點主要集中在以下幾個方面：

第一，將過去的個案指定管轄延伸到對部分類型案件按照規(guī)則確定異地管轄。從20世紀90年代起，為排除地方干擾，河南省法院通過下級法院報請上級法院指定的方式，對個別行政案件也實行了異地管轄，每年異地審理行政案件500件左右。但總體上看，這些指定管轄案件數(shù)量少，不確定因素多，每一個案件均需要報請上級法院指定，程序繁瑣，每年實行異地管轄的行政案件占行政案件總量的4%左右。根據(jù)改革后的異地管轄制度，異地管轄不是由下級法院根據(jù)需要報請上級法院指定，而是通過確定管轄規(guī)則，由當事人直接根據(jù)規(guī)則向有管轄權(quán)的異地法院起訴，不僅簡化了程序、節(jié)約了訴訟成本，而且可以直接依靠規(guī)則擺脫地方不當干預(yù)，增強了制度的剛性。

第二，將過去的案件異地管轄由法院指定拓展到起訴人申請與法院指定相結(jié)合。除必須異地管轄的三類案件外，對于其他案件，如果起訴人有正當理由，認為當?shù)胤ㄔ弘y以公正審理，也可以提出指定管轄的申請，由上級法院將案件指定到異地法院。賦予起訴人異地管轄請求權(quán)，無疑是異地管轄制度改革的一個創(chuàng)新。

第三，將過去的受理模式由誰審理誰受理改變?yōu)殡p方受理、一方審理，給起訴人更多的選擇權(quán)和便利?！懂惖毓茌犚?guī)定(試行)》規(guī)定，對符合條件的三類案件，起訴人既可以在當?shù)胤ㄔ浩鹪V，也可以到規(guī)定的異地法院起訴。到當?shù)胤ㄔ浩鹪V的，當?shù)胤ㄔ菏芾砗?，?yīng)當將案件移送到有管轄權(quán)的異地法院。

根據(jù)調(diào)研，截至2015年6月底，推行行政案件異地管轄改革一年來，取得明顯成效*對河南省行政訴訟異地管轄改革取得的成效，媒體做了大量報道，如新華網(wǎng)：《河南推行行政案件異地管轄成效顯著》；京華時報：《河南民告官案全部異地管轄》；人民法院報：《河南試行行政案件異地管轄》等。同時，2014年9月，全國人大常委會副委員長萬鄂湘來河南省專題調(diào)研并給予了高度評價，同年12月，中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱，最高法院院長周強批示要求總結(jié)推廣改革經(jīng)驗。2015年3月，河南省委九屆九次全會審議通過《中共河南省委關(guān)于貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治省的實施意見》，將深化行政案件異地管轄制度改革作為河南省司法體制改革的內(nèi)容之一，列入《河南省全面依法治省2015年重點事項》。，主要表現(xiàn)在四個方面：

第一，立案難問題得到有效緩解?！叭罕姴桓腋?、法院不愿收、政府不讓立”是行政訴訟立案難的主要體現(xiàn)。經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，推行異地管轄改革一年來，縣、市政府作被告的案件數(shù)量達4311件，比改革前的年均2370件增加81.9%。從2015年5月1日開始，法院受理案件制度由立案審查制變?yōu)榱傅怯浿疲M管兩個月時間河南省法院行政案件數(shù)量增幅達105%，但遠低于220%的全國平均增長幅度，但這與前期推行的異地管轄提前消化了大量立案問題有直接關(guān)系，這一點也從側(cè)面反映了河南省推行異地管轄制度在緩解立案難問題上的成效。

第二，行政審判的公信力明顯提高。經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一年來，河南全省法院一審審結(jié)異地管轄案件3638起，依法判決行政機關(guān)敗訴1039起，行政機關(guān)敗訴率為28.56%，與實行異地管轄改革前的2013年一審案件行政機關(guān)敗訴率10.18%相比，高出18.38%。2014年河南省法院一審行政案件行政機關(guān)敗訴率整體提高至16.38%，比2013年多出約6%，增強了社會公眾對行政審判公正性的信心，有效提升了司法公信力。

第三，當事人服判息訴率明顯提高。經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在一審審結(jié)的異地管轄案件中，當事人上訴998起，上訴率為27.4%，與2013年全省法院一審行政案件53.6%的上訴率相比，下降26.2%。同時，由于離開了本行政區(qū)域，原告失去了可信訪的“領(lǐng)導(dǎo)”，信訪動力減弱，加之行政機關(guān)對行政案件的審理無法進行權(quán)力干預(yù)，行政案件的信訪問題大量減少，在有些市縣，異地管轄案件呈零信訪態(tài)勢。

第四，行政機關(guān)配合應(yīng)訴意識進一步增強。由于當事人獲得了直接到異地法院起訴的權(quán)利，而且異地管轄案件基本上都是縣級以上政府為被告的案件，行政案件的異地管轄改革有力推動了全省各級行政機關(guān)提高依法行政意識和水平。各級行政機關(guān)特別是縣級以上人民政府參加訴訟更為積極主動，并及時出臺措施強化行政執(zhí)法的規(guī)范化，提高行政執(zhí)法的能力和水平。從行政訴訟判決的執(zhí)行問題上講，判決由異地法院負責(zé)執(zhí)行，敗訴的行政機關(guān)干預(yù)難度較大，法院在人財物上也不受該行政機關(guān)的限制，客觀上促進了行政機關(guān)主動履行生效裁判。

(三)“河南模式”的價值

河南法院開展行政案件異地管轄改革以來，行政審判的公信力和權(quán)威性提升，信訪問題減少，效果明顯。目前，全國不少地方的法院都在積極開展行政訴訟管轄改革，最高法院也先后開展了行政案件相對集中管轄和依托鐵路法院的行政案件集中管轄改革試點。經(jīng)過調(diào)研，筆者認為，河南法院的行政案件異地管轄改革主要有以下四個方面的價值。

第一，符合當前我國的法治發(fā)展形勢，抓住了改革的有利時機。隨著社會的發(fā)展，人民群眾的權(quán)利意識不斷增強，但是由于行政審判的管轄區(qū)域與行政區(qū)劃一致，群眾擔心行政審判受到行政干預(yù)，對行政審判的公正性沒有信心。異地管轄改革解除了群眾對官官相護、審判不公的擔心，群眾愿意通過行政訴訟反映自己的訴求。而中央對依法治國的高度重視使各級黨政領(lǐng)導(dǎo)和行政機關(guān)更加重視和支持法治建設(shè)。對行政案件實行異地管轄有利于避開行政干預(yù)，實現(xiàn)司法公正，這是對法治要求的有力回應(yīng)。與此同時，黨的十八屆三中全會明確提出了司法管轄與行政區(qū)劃適當分離的司法改革精神，“河南模式”符合中央的改革精神，這為取得行政機關(guān)的配合和支持提供了重要的政治保障。因此，河南法院的行政案件異地管轄改革文件出臺后，經(jīng)過一段時間的實踐，無論是行政相對人還是媒體，甚至中央領(lǐng)導(dǎo)，都給予了正面評價。

第二，通過調(diào)整管轄規(guī)則實現(xiàn)案件的異地管轄具有可持續(xù)性和普遍的適用性。指定管轄的做法主要取決于法院的態(tài)度，有較大任意性，程序繁瑣，也沒有賦予起訴人選擇管轄的權(quán)利。實際上，多年來全國各地法院在行政審判工作中普遍加強了指定管轄工作，但不能很大程度上緩解行政干預(yù)的問題，也缺乏可持續(xù)性。但是通過調(diào)整管轄規(guī)則賦予起訴人到異地法院起訴的權(quán)利，不僅直接鼓舞了群眾對行政審判的信心，而且由于規(guī)則是可以反復(fù)適用的，具有可持續(xù)性，是一種“法治之治”。更為重要的是，在我國現(xiàn)行法院體制不變的情況下，這種做法不僅可以普遍緩解行政審判中的外部行政干預(yù)，而且可以在全國普遍推行。

第三，改革成本較低。無論哪種行政訴訟管轄改革模式，根本的意義都是盡可能緩解行政干預(yù)問題。在同樣能夠?qū)崿F(xiàn)目標的情況下，改革的成本就是關(guān)鍵因素?！昂幽夏Ｊ健毕啾绕渌胤降囊恍└母铮统杀臼且粋€明顯的優(yōu)勢。即使將來法院的設(shè)置全部實現(xiàn)了與行政區(qū)劃的分離，也只需要重新調(diào)整管轄規(guī)則就可以直接完成行政審判體制上的過渡。相比依托鐵路法院的改革而言，這是巨大的優(yōu)勢，因為鐵路法院太少，能解決的問題有限，而且鐵路法院的改革比較復(fù)雜，成本較高。

第四，“河南模式”適合在全國普遍推廣。目前，全世界主要存在兩種行政訴訟模式，一是英美的普通法院模式，刑事、民事和行政案件都由同一個法院審理；二是大陸法系模式，在普通法院(審理刑事和民事案件)之外另設(shè)行政法院專門審理行政案件，而我國則是在法院中設(shè)立行政審判庭，負責(zé)行政案件的審理工作。早在20年前，就有學(xué)者提出了建立行政法院的建議[18]，也有學(xué)者提出要“注重基層法院的價值追求，主張讓基層法院受理一審行政案件，并傾向于將三審終審制一并納入司法體制改革的視野之中”。[19]應(yīng)當說，在現(xiàn)行法院體制不變的情況下，通過設(shè)立行政法院作為專門法院，既可以有效解決行政審判中的行政干預(yù)問題，也可以回避司法體制的深層次改革問題，是一個有效的措施。但是，“河南模式”的實踐啟示我們，只要能夠解決行政審判中的行政干預(yù)和公正審判問題，適用哪種模式不是最重要的。我國由現(xiàn)行人民法院行使行政審判職能的制度已經(jīng)實行了20多年，在一定意義上已經(jīng)有了自己的傳統(tǒng)，在可以通過調(diào)整管轄規(guī)則解決行政審判的公正性問題時，現(xiàn)行的行政審判體制還是存在一定優(yōu)勢，畢竟新建一個行政法院系統(tǒng)需要一定的成本，而且這個改革和過渡過程也可能損害行政審判的連續(xù)性。

(四)“河南模式”的發(fā)展與完善

任何事物的出現(xiàn)都不能十全十美，“河南模式”也在以下幾個方面存在一定的問題。第一，異地管轄案件范圍過窄，實踐中為了實現(xiàn)案件異地審理，原告常把不應(yīng)當是被告的縣級政府和省轄市政府作為被告一并起訴；第二，群眾的訴訟成本增加，尤其是交通和食宿費用的增加；第三，信訪問題的處理，本地法院和異地法院在信訪問題的處理上缺乏配合。為此，筆者提出如下建議：

第一，對于異地管轄案件范圍過窄問題。應(yīng)當說，這不是一個一蹴而就的問題，河南法院根據(jù)之前的兩步走計劃，已經(jīng)于2015年4月份出臺了《行政案件異地管轄補充規(guī)定》，擴大異地管轄案件范圍，明確基層法院管轄的除省轄市市直行政機關(guān)作被告案件以外的其他所有行政案件全部異地管轄(鄭州鐵路運輸法院集中管轄省直行政機關(guān)作被告的案件)，中級法院管轄的省轄市政府作被告的案件異地管轄。同時賦予原告對異地管轄的選擇權(quán)，原告如果認為被告所在地法院審理案件有利于公正和解決實際問題，可以要求本地法院管轄。同時，應(yīng)當加強督導(dǎo)檢查。督促下級法院全面推進行政案件異地管轄改革，確保存在制度上干預(yù)的行政案件全部異地審理。要正確對待當事人的選擇權(quán)，如果當事人要求異地審理，原則上應(yīng)予準許，確保案件得到公正審理。要確保立案渠道暢通，方便當事人起訴，當事人到本地法院起訴，要依法受理并及時移送。因此，在這個問題上，已經(jīng)進行了有益的探索，具體效果需要時間來檢驗。

第二，繼續(xù)積極探索異地管轄制度，尤其是重點考慮將發(fā)回重審案件和指令再審案件也納入異地管轄的范疇。為了提高發(fā)回重審案件和指令再審案件質(zhì)量，筆者認為應(yīng)當出臺相關(guān)規(guī)定，探索這兩種案件異地管轄，避免下級法院再次作出的裁判仍存在上述弊端。

第三，對于群眾訴訟成本增加的問題。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大部分當事人對因此支出的額外的交通費、差旅費等表示可以接受，因為在心理上換來了一個相對公正的司法環(huán)境，但不容置疑的是客觀上確實增加了當事人的訴訟成本。為此，可以加強巡回審判，盡可能地到當?shù)亻_庭，以減少當事人的訴訟成本。

第四，對于訴訟引發(fā)的信訪問題。一方面，由于采取了異地管轄制度，從前期實踐來看，信訪案件已經(jīng)大大減少，為進一步規(guī)范和完善配套制度，省高院應(yīng)當出臺相關(guān)文件督促本地法院積極配合異地法院做好協(xié)調(diào)化解工作，及時溝通情況，確保不發(fā)生群體性和極端性事件，在這個問題上，是一個溝通和信息交流的問題，不存在實質(zhì)性的制度障礙。

四、結(jié)語

行政訴訟管轄制度的探索自《行政訴訟法》頒布以來從未停止過，而提級管轄、集中管轄、異地管轄等制度的改革都旨在減少地方黨政部門的干預(yù)，保障人民法院獨立行使審判權(quán)，保護原告的合法權(quán)益。但是，我們也應(yīng)當清醒地認識到，任何制度的改革和完善都不是一蹴而就的，都會打上歷史的和時代的烙印。在改革中不斷反思和總結(jié)，結(jié)合新時期的新情況，在憲法法律框架內(nèi)，大膽提出改善的方案才是改革進步的意義所在。

同樣地，在異地管轄制度的具體實踐中，盡管河南法院提出了一系列改革和創(chuàng)新的舉措，但也存在不少不足。我們應(yīng)當清醒地認識到，在異地管轄制度實施中產(chǎn)生的部分問題，其本質(zhì)上是由蘊含在背后的制度性及體制性弊病造成的。試圖解決這些問題在某種程度上已經(jīng)超越了異地管轄的制度功能。本質(zhì)上講，異地管轄制度只是改革過程中的階段性、過渡性的選擇，是一種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的無奈選擇。但在現(xiàn)階段，其作用不容忽視，這是在現(xiàn)有的法律框架下能夠以最小的變革成本和代價實現(xiàn)一定效果的局部改革。

因此，我們在肯定異地管轄制度所帶來的客觀效果的同時，也應(yīng)當清醒地意識到，司法想要獲得“足夠獨立的權(quán)威”，最關(guān)鍵的并非提升行政審判機構(gòu)的級別或者在地域上進行交叉或者輪換，而在于黨政機關(guān)等真正敬畏和尊重法院裁判的公正和權(quán)威。正如有學(xué)者所言，“真正解決問題的出路是改革司法體制……真正實現(xiàn)法院獨立和司法獨立”。[20]

[1]何海波.行政訴訟法[M].北京:法律出版社,2011.25.

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責(zé)任編輯:邵東華

An Empirical Research on the Jurisdiction of Different Place in Administrative Litigation——Take Henan Pattern as Sample

Shen kaijuFang Jian

(LawSchoolofZhengzhouUniversity,ZhengzhouHenan450001)

In order to get rid of local interference and to enhance the independent and impartial ability,the reform of jurisdiction system in Administrative Litigation is always on the way.The experiments in the Supreme Court and local courts show that the systems of high-level Jurisdiction,centralized jurisdiction and jurisdiction of different place all achieved great success and also exposed a number of issues.So the Third Plenary Session of 18 emphasized the need to explore the establishment of jurisdiction system with limited separation from the administration district.By carding the reform of jurisdiction system on the administrative proceedings,this paper summaries and confirms the provisions of positive law,interprets and assesses the actual results of courts in Henan Province,and expands the system and legislative policy studies in-depth.

Administrative Litigation；jurisdiction of different place；judicial fairness

2015-11-24

沈開舉(1962—)，男，河南固始人，鄭州大學(xué)法學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，法學(xué)博士，研究方向：行政法學(xué)，土地法學(xué)；方澗(1990—)，男，浙江紹興人，鄭州大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)博士研究生，研究方向：行政法學(xué)，土地法學(xué)。

D912.1

A

2095-3275(2016)02-0001-09