尹振國

(西南政法大學法學院，重慶 401120)

農(nóng)村職務犯罪法律適用困難及其對策

尹振國

(西南政法大學法學院，重慶 401120)

農(nóng)村職務犯罪主要是指農(nóng)村基層組織人員職務犯罪，其法律適用存在諸多難題，如“農(nóng)村基層組織”及其“人員”的認定、公務與集體事務的區(qū)分、公共財產(chǎn)和集體財產(chǎn)混同，不同性質(zhì)的違法數(shù)額能否相加、農(nóng)村基層組織人員能否成為瀆職罪的犯罪主體不明確，職務犯罪案件管轄機構不統(tǒng)一等。在對立法和司法解釋上的疑難問題加以歸納的基礎上，提出合理界定“農(nóng)村基層組織人員“范疇、正確區(qū)分公務和集體自制事物、區(qū)別侵占公共財產(chǎn)或集體財產(chǎn)的行為性質(zhì)、明確不同性質(zhì)的違法數(shù)額不能累加、明確瀆職犯罪主體不包括農(nóng)村基層組織人員等對策。

農(nóng)村基層組織人員；村干部；職務犯罪；村民委員會

農(nóng)村基層組織人員(俗稱“村干部”)職務犯罪是農(nóng)村基層組織人員在履行職責過程中 利用職務上的便利(包括利用職權或者地位形成的便利條件)實施的犯罪行為。2010年中國第六次人口普查報告顯示，中國鄉(xiāng)村人口占總人口的50.32%，農(nóng)村居民6.74億。中國農(nóng)村約有58.9萬個村委會，有98%以上實現(xiàn)了直接選舉。以每個村委會有5名村干部計，就有近300萬名村干部。“基礎不牢，地動山搖?！鞭r(nóng)村基層是整個國家政權體系的基礎，如果農(nóng)村基層政權發(fā)生大面積的貪腐，那么國家政權將會受到嚴重的威脅。能否遏制農(nóng)村基層組織人員職務犯罪才是對反腐敗的真正考驗。由于農(nóng)村工作十分復雜，在司法實踐中，對農(nóng)村基層組織人員職務犯罪行為的性質(zhì)認定存在較大的分歧?，F(xiàn)有的研究多采圍繞農(nóng)村基層組織人員職務犯罪現(xiàn)象、原因、對策展開，關于法律適用問題的研究大多未結合司法實踐，不夠深入?；诖耍P者擬圍繞農(nóng)村基層組織人員職務犯罪的法律適用問題，總結經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的審判經(jīng)驗，有針對性地提出防治農(nóng)村基層組織人員職務犯罪的法律對策。

一、農(nóng)村職務犯罪

在國家鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權權力“懸浮”于鄉(xiāng)村、支農(nóng)強農(nóng)富農(nóng)惠農(nóng)資源下鄉(xiāng)的大背景下，農(nóng)村基層組織人員職務犯罪日益高發(fā)、易發(fā)，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，此類問題更為突出，危害更為嚴重。在反腐敗高壓態(tài)勢下，村干部為主體的“小官巨腐”案件日益凸顯。

中國農(nóng)村基層組織人員的權力來自兩部分，一部分是法律法規(guī)授予的協(xié)助政府從事行政管理的權力，按照現(xiàn)有法律、法規(guī)，村委會享有的行政管理權力幾乎囊括了政府各個部門的職能。法律法規(guī)授予村委會的權力由農(nóng)村基層組織人員來行使。另一部分是村民委員會依照《村民委員會組織法》享有的自治權力，這些自治權力同樣由農(nóng)村基層組織人員享有。在現(xiàn)有的體制下，農(nóng)村基層組織人員擁有政府代理人和村民代理人的雙重身份，而他們可以輕易游離于國家權力(體制內(nèi))和村民權利(體制外)的監(jiān)督，從而容易導致其“濫用委托權力來謀取私人利益”。村干部權力過大，缺少制約和監(jiān)督，是導致貪腐的主要原因[1]。村干部貪腐已成為城鎮(zhèn)化趨勢下的突出問題，村干部貪腐，凸顯鄉(xiāng)村治理之困。如果對村干部貪腐問題不重視，村干部有“胥吏化”的危險[2]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權有被架空的危險。如果村干部再與農(nóng)村宗族勢力、宗教勢力、黑惡勢力勾結、聯(lián)合，就會對鄉(xiāng)村社會造成極大的危害。

從近年來各地發(fā)生的村干部職務犯罪案件來看，村干部職務犯罪多發(fā)生在征地補償款、拆遷補償款、賑災救濟款、扶貧款、惠農(nóng)業(yè)補貼、低保、糧食補貼、住房補貼等款項的報批、分配、發(fā)放環(huán)節(jié)。村干部常見的作案手段：以權謀私，私分國家對集體土地的補償、惠農(nóng)補助及項目資金；損公肥私，違規(guī)處置集體資金、資產(chǎn)、資源和其他公共財物；濫用職權，在工程建設項目承包和經(jīng)營活動中謀取利益；弄虛作假，騙取國家各種支農(nóng)、惠農(nóng)資金；違規(guī)操作，挪用公共款物；吃拿卡要，索賄受賄等等。隨著城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展，城市近郊的農(nóng)村土地升值，村干部成為名副其實的“土地爺”，近年發(fā)生的大案基本上與土地有關。

發(fā)生在群眾身邊的腐敗，群眾感受最深、痛恨最深，村干部腐敗是不折不扣的“群眾身邊的腐敗”。習近平總書記在十八屆中央紀委三次全會上指出，要切實解決好發(fā)生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題，提升人民群眾對反腐敗工作成效的滿意度。2015年1月中共中央、國務院《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》(“中央一號文件”)首次提出“堅決查處發(fā)生在農(nóng)民身邊的不正之風和腐敗問題”。2016年1月“中央一號文件”又提出“加大對農(nóng)民群眾身邊腐敗問題的監(jiān)督審查力度，重點查處侵犯農(nóng)民群眾權益的問題”?！爸醒胍惶栁募贬尫帕藦娏业男盘枴颉稗r(nóng)民身邊的腐敗”亮劍。從2015年7月至2017年7月，全國檢察機關開展為期兩年的集中懲治和預防惠農(nóng)扶貧領域職務犯罪工作。

治理農(nóng)村基層組織人員貪腐、防止其“胥吏化”的根本之策是大幅壓縮村民委員會的行政權力，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權建設，完善村民自治，實現(xiàn)村干部權力有限化、明確化、法定化、規(guī)范化。在目前鄉(xiāng)村社會國家權力缺位的情況下，國家刑罰權要“補位”，刑法必須對日益嚴重的村干部腐敗問題予以積極回應[3]。

二、農(nóng)村職務犯罪法律適用難點解析

通過梳理、分析農(nóng)村基層組織人員職務犯罪案例可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基層組織人員職務犯罪的立法和司法方面存在諸多問題，公檢法之間對案件的定性和管轄問題也存在著較大分歧，嚴重影響對農(nóng)村基層組織人員職務犯罪的打擊，這些問題亟待解決①。

1．“農(nóng)村基層組織”及其“人員”界定模糊

“農(nóng)村基層組織”一般有兩種理解：一種是現(xiàn)行刑法第九十三條第二款立法解釋中的“村民委員會等農(nóng)村基層組織”，這里的“等”是等外，是列舉未盡，表明農(nóng)村基層組織是類似于村民委員會級別的組織；另一種是中共中央辦公廳、國務院辦公廳《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責若干規(guī)定(試行)》將“農(nóng)村基層干部”分為兩類，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子成員和基層站所負責人，二是農(nóng)村黨組織領導班子成員和村民委員會成員，這表明“農(nóng)村基層組織”還包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權組織。究竟哪一種符合刑法的規(guī)定呢不清楚。

農(nóng)村黨團組織、農(nóng)村村民自治組織、村集體經(jīng)濟組織、其他組織的職能并非涇渭分明，而是重疊和交叉，農(nóng)村基層組織人員的身份、職位、工作任務也存在重疊和交叉的情況(有的村干部身兼數(shù)職：村黨支部書記、村委會主任、村會計、村經(jīng)濟合作社社長等)，將哪些組織的人員確認為“農(nóng)村基層組織的人員”也難以確定。

此外，對于大學生村官是否是農(nóng)村基層組織人員也界定不清[4]。刑法第九十三條將國家工作人員劃分為純國家工作人員和準國家工作人員。大學生村官不是國家機關工作人員，不列入公務員序列；也不是國有單位中從事公務的人員，因為農(nóng)村基層組織不是國有單位，而是基層群眾自治性組織[5]；不屬于國有單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體從事公務的人員，因為農(nóng)村基層組織不屬于事業(yè)單位，更不是公司、企業(yè)；那么他們是否能類分為“其他依照法律從事公務的人員”呢？法律并未予以明確。

2. 公務及集體自治事務界分不清楚

全國人民代表大會常務委員會關于《中華人民共和國刑法》第九十三條第二款的解釋(以下簡稱“刑法第九十三條第二款立法解釋”)規(guī)定：村民委員會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事七種行政管理工作時，屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務的人員”②。這里的“其他依照法律從事公務的人員”被稱為“準國家工作人員”，屬法律擬制，與“國家機關中從事公務的人員”即“純國家工作人員”相對，而村民委員會等村基層組織人員在協(xié)助人民政府從事以上七種行政管理工作之時才能成為“準國家工作人員”。所以，只有當村民委員會等村基層組織人員協(xié)助政府從事以上七種公務之時，利用職務上的便利，非法占有公共財物、挪用公款、索取他人財物或者非法收受他人財物，構成犯罪的，才分別適用貪污罪、挪用公款罪、受賄罪的規(guī)定[6]。而當農(nóng)村基層組織人員從事集體事務(農(nóng)村黨務、團務工作、農(nóng)村自治事務、集體經(jīng)濟經(jīng)營事務等)，利用職務上的便利，非法占有公共財物、挪用公款、索取他人財物或者非法收受他人財物，構成犯罪的，可能分別適用職務侵占罪、挪用資金罪、非國家工作人員受賄罪的規(guī)定。農(nóng)村基層組織人員利用不同的職務便利，由不同的司法機關管轄，構成不同的犯罪，配置不同的刑量，適用不同的減刑、假釋規(guī)定。因此，對公務和集體事務進行區(qū)分是案件定性和管轄的關鍵。由于農(nóng)村基層工作事務異常繁雜，“上面千條線，下面一根針”，農(nóng)村基層組織人員會擁有多重身份，在履行職務時公務和集體事務集于一身，互相交織，他們從事的事務哪些是公務，哪些是集體事務，界限十分模糊，導致定罪困難。刑法第九十三條第二款立法解釋采用列舉加兜底的方式對“行政管理工作”即“公務”進行了規(guī)定，“但協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作”的范圍如何則不無疑問，也是司法實踐中爭議和分歧的來源。

政府行政管理工作的范圍。行政機關主要是從事行政管理事務的，雖然不排除其他國家機關也有行政管理實務[7]。農(nóng)村基層組織人員也可能協(xié)助國家權力機關、司法機關、軍事機關工作，但不是刑法第九十三條第二款立法解釋所指稱的“協(xié)助人民政府從事行政管理工作”。“協(xié)助人民政府從事行政管理工作”是指農(nóng)村基層組織人員協(xié)助國家行政機關從事行政管理工作。那么，基層組織人員協(xié)助國家權力機關、司法機關、軍事機關從事工作時，利用職務上的便利，非法占有公共財物、挪用公款、索取他人財物或者非法收受他人財物，如何處理？

公務與農(nóng)村集體事務交織情形下行為性質(zhì)的把握。公務與農(nóng)村集體事務交織、混同問題在農(nóng)村基層組織利用、依靠“土”政策在國有土地上建房過程中較為突出，審判實踐中爭議較大，不同法院定性各異，亟待統(tǒng)一。當前，政府為推進農(nóng)村住房制度改革而建設農(nóng)民公寓房，政府在立項后，將相關農(nóng)村集體土地的性質(zhì)通過法定程序轉(zhuǎn)為國有，并在房屋建設中給予相應補貼，建設資金由村集體向銀行貸款解決，具體的工程建設事宜主要由村集體負責，房屋分配由村提出方案、鎮(zhèn)政府確認。從政府角度看，這是政府工程，土地也為國有土地，帶有公務性質(zhì)。鎮(zhèn)政府作為項目建設主體，在國有土地上建設農(nóng)民公寓，是人民政府經(jīng)營和管理國有土地的一種形式，村基層組織因受人民政府的委托，協(xié)助人民政府對公共事務的管理而代為履行了部分的資金籌集、工程建設管理、工程款撥付及房屋分配等權力，行為人的行為應認定為協(xié)助政府履行公務。從村集體角度看，建造資金、費用開支、施工管理等均由村集體負責，住房也是出售給村民，屬于村自治范圍內(nèi)事務的內(nèi)容。當前爭議的焦點是當村務與公務兩者交織在一起時，對行為人的行為是按照協(xié)助政府從事行政管理工作還是按照村自治范圍內(nèi)事務認定更為妥當？或者說，對于政府指導或主導，但農(nóng)村基層組織自主實施的工程建設項目，是否可以認定是在“協(xié)助人民政府從事行政管理工作”？

“包干型”征地拆遷中非法占有征地補償費的行為的定性。“包干型”征地拆遷方式是建設項目征地拆遷補償實行以行政村為單位包干、核撥，村委會按有關規(guī)定落實到戶兌現(xiàn)。政府對下?lián)芙o村的補償款，實行多不退、少不補的原則。此種征地拆遷方式引發(fā)下面兩個問題：一是“包干型”征地拆遷中發(fā)放土地補償費是屬于公務還是村務？二是村集體提留前利用職務便利非法占有土地補償費的行為是貪污還是職務侵占？

3．公共財產(chǎn)和集體財產(chǎn)不明確

在農(nóng)村基層組織人員利用職務上的便利侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有財物與挪用錢款案件中，財物的性質(zhì)決定著被告人行為的定性。如果行為人非法占有的是公共財物，挪用的是公款，則構成貪污罪、挪用公款罪，若行為人非法占有的是集體財物，挪用的是集體資金，則構成職務侵占罪、挪用資金罪。由于基層組織財物管理混亂，沒有按照“?？顚Ｙ~、?？顚Ｓ谩钡囊筮M行管理，公共財產(chǎn)和集體財產(chǎn)經(jīng)?；焱谝黄?，甚至公共財產(chǎn)、集體財產(chǎn)與私人財產(chǎn)混同在一起，無法分辨，行為人非法占有或者挪用這些財產(chǎn)，構成犯罪時如何定罪？

還有一個問題是，當公共財產(chǎn)和集體財產(chǎn)混同但各自數(shù)量明確時，如何處理行為人非法占有或者挪用的財物？

4．不同性質(zhì)的違法數(shù)額能否累加無明確規(guī)制

犯罪數(shù)額是決定定罪量刑的主要因素。如果農(nóng)村基層組織人員既利用協(xié)助人民政府從事行政管理的職務之便又利用從事集體事務的職務之便，非法收受或索取他人財物，為他人謀取利益，所收受或索取的財物均達不到成立犯罪的數(shù)額要求，但合并計算可達到某一具體犯罪數(shù)額標準的情況下，是否對行為人進行犯罪追訴？如何定罪？同樣的情況可能也會發(fā)生在非法占有、挪用財物犯罪中：貪污、挪用的公共財物的數(shù)額與侵占、挪用集體財物的數(shù)額均達不到成立犯罪的數(shù)額要求，但合并計算卻可達到成立某一具體犯罪數(shù)額標準。對不同性質(zhì)的違法數(shù)額能否累加無明確規(guī)制給司法實踐帶來困擾。

5．農(nóng)村職務犯罪中的瀆職罪難以認定

刑法第九章將各類瀆職罪的主體確定為國家機關工作人員。刑法瀆職罪的立法解釋規(guī)定：在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權的組織中從事公務的人員，或者在受國家機關委托代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員，或者雖未列入國家機關人員編制但在國家機關中從事公務的人員，在代表國家機關行使職權時，有瀆職行為，構成犯罪的，依照刑法關于瀆職罪的規(guī)定追究刑事責任。該立法解釋是對刑法第九十三條第一款“國家機關工作人員”(純國家工作人員)范圍的擴展。而刑法第九十三條第二款立法解釋卻規(guī)定村民委員會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事七種行政管理工作時，屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務的人員”(準國家工作人員)[8,9]。也就是說，立法解釋并沒有將農(nóng)村基層組織人員列為瀆職罪的主體。在司法實踐中，農(nóng)村基層組織人員利用職權上的便利或者徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守，致使國家和人民利益遭受重大損失，如何定性處理存在困難。

6．職務犯罪案件管轄的機構不統(tǒng)一

從司法程序角度來講，案件性質(zhì)決定案件管轄，農(nóng)村基層組織人員涉嫌貪污、受賄、挪用公款等犯罪的，由檢察機關偵查；涉嫌職務侵占、非國家工作人員受賄、挪用資金等犯罪的，由公安機關偵查。紀委在查辦農(nóng)村基層組織中黨員的違紀行為時，對涉嫌犯罪的人員以及線索也是根據(jù)其所涉嫌的罪名移交公安機關或者檢察機關辦理。法院在查明事實后雖有權變更起訴罪名，但由于農(nóng)村基層組織人員職務犯罪案件管轄不統(tǒng)一，各辦案機關對法律的理解、案件事實的把握和認定不同，會影響犯罪證據(jù)的收集，檢察機關對法院判決變更指控罪名的抗訴較多，被告人及其辯護人對案件管轄問題異議較多。管轄問題客觀上造成人民群眾舉報難、告狀難。雖然法律規(guī)定了案件線索、材料移送制度，但是由于流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多，增加了泄密的可能，對舉報人、告狀人可能產(chǎn)生不利影響。

三、農(nóng)村職務犯罪法律適用困難的破解

1．合理界定“農(nóng)村基層組織人員”的范疇

刑法第九十三條第二款立法解釋規(guī)定：村民委員會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事七種行政管理工作時，屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務的人員”。可見，立法解釋將“農(nóng)村基層組織”理解為村民委員會一級的基層組織，不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政權機關。

一般而言，農(nóng)村基層組織人員可分為四類：第一類是農(nóng)村黨團組織人員，即黨支部(黨總支)、共青團支部成員等；第二類是農(nóng)村村民自治組織成員，包括村民委員會及下屬的設人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計劃生育等委員會的成員、村務監(jiān)督委員會成員、村會計、村出納、村文書、村小組組長等；第三類是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，如村經(jīng)濟合作社、村互助合作社、村經(jīng)濟聯(lián)合社中的成員；第四類是農(nóng)民自發(fā)組建的組織中的成員，如農(nóng)村治安聯(lián)防隊、農(nóng)會、農(nóng)民協(xié)會、農(nóng)民互助合作組等組織中的成員等。

村黨支部書記、委員、村委會主任、村務監(jiān)督委員會成員、村財務人員、村文書、村民小組長等人員，因在農(nóng)村基層組織中擔任某種職務，或多或少負有組織、領導、溝通、協(xié)調(diào)等職責，存在協(xié)助政府從事行政管理工作的可能性，在一般認識上應被認為是農(nóng)村基層組織人員，具備被認定為“其他依照法律從事公務的人員”的可能性。將上述人員實施的貪污、收受或索取賄賂、挪用行為納入貪污罪、受賄罪、挪用公款罪等職務犯罪的主體范圍屬擴張性解釋，符合“國家機關工作人員”的語義范圍，并不違反刑法罪刑法定原則。換言之，無論是經(jīng)選舉、任命、指派、提名、批準、聘用等而在村民委員會等村基層組織中擔任職務的任何人員，無論是長期或者臨時，計酬或者不計酬，都屬于農(nóng)村基層組織人員。

大學生村官是國家選派到農(nóng)村中工作的高校畢業(yè)生，很顯然不屬于國有單位中從事公務的人員，也不屬于國家機關委派到非國有公司、企事業(yè)單位、社會團體中從事公務的人員，因為村民委員會是基層群眾自治組織，不是國有單位，也不是非國有社會團體。大學生村官屬于“其他依照法律從事公務的人員”，如果其利用職務上的便利，非法占有公共財物、挪用公款、索取他人財物或者非法收受他人財物，可以構成貪污罪、挪用公款罪、受賄罪。

2. 正確區(qū)分公務和集體自治事務

由于政府行政管理工作包羅萬象，而成文法無法囊括所有的政府行政行為，刑法第九十三條第二款的立法解釋中的“政府行政管理工作”不限于法律法規(guī)明確規(guī)定的行政管理工作。根據(jù)行政法定原則——一切行政行為都必須符合法律與法規(guī)的規(guī)范，行政行為“符合法律與法規(guī)的規(guī)范”并不是指行政行為的內(nèi)容和形式完全符合法律、法規(guī)，而是應當符合法律、法規(guī)的精神和法律的正當程序[10]。行政管理活動必須遵守行政合法性原則，即有法律法規(guī)依據(jù)并遵守法定程序。對于從事不屬于政府行政管理權屬范圍內(nèi)的工作，不能認定為“協(xié)助政府從事行政管理工作”。

農(nóng)村基層組織人員協(xié)助黨組織從事黨務工作，利用職務上的便利，非法占有公共財物、挪用公款、收受或索取賄賂，構成犯罪的，定貪污罪、挪用公款罪、受賄罪。

根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，村民委員會只是協(xié)助政府從事行政管理工作，政府才是行政管理的主體，政府也是行政管理責任的最終承擔者。“作為法律上的主體，一個最基本的條件是其要有意思表示能力，且能獨立地作出，非依附性是主體的基本要求……社會組織和個人成為社會主體的關鍵是獨立性。[11]” 由于法律、法規(guī)沒有授予村民委員會獨立行使行政權的權力，其不能成為行政主體。

在現(xiàn)行刑法規(guī)定中，未明確在受委托組織中從事公務人員的法律地位。立法解釋將此類人員作為瀆職罪的犯罪主體。最高人民檢察院第5號指導案例(陳某、林某、李甲濫用職權案)認為村委會系受國家機關委托代表國家機關行政職權的組織進而將農(nóng)村基層組織人員列入瀆職犯罪的主體是不妥的，因為立法解釋已經(jīng)將村委會等基層組織人員列為“其他依照法律從事公務的人員”。刑法明確性原則不僅要求刑法條文明確，而且要求刑法概念的外延分類明確。既然立法解釋已經(jīng)將協(xié)助政府從事七種行政管理工作時的村基層組織人員劃定為“其他依照法律從事公務的人員”，就沒有必要再將其納入“在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權的組織中從事公務的人員”。否則，既擴大了立法解釋的內(nèi)涵(超出七種行政管理工作的范圍)，又導致農(nóng)村基層組織工作人員在協(xié)助政府從事行政管理工作時能否構成瀆職罪沒有明確的結論。如果根據(jù)刑法解釋得不出唯一的結論，或者模棱兩可，或者左右搖擺，那么必然會陷入“不可知論”，那么這種刑法解釋必然是錯誤的。否則，就會隨意給人定罪或者宣告無罪，破壞刑法保障人權的機能。

農(nóng)村基層組織人員受委托從事行政管理工作時不能列入純國家工作人員和準國家工作人員的范圍，可以在刑法第九十三條第二款中增加一類國家工作人員即受國家機關委托從事公務的人員，可解決這一難題。

協(xié)助政府從事行政管理工作時間的把握。農(nóng)村基層組織人員協(xié)助政府從事行政管理工作絕大多數(shù)是臨時的、有時間限制的。既然是“協(xié)助政府從事行政管理工作”，農(nóng)村基層組織人員的協(xié)助行為是從行為，政府的行政管理行為才是主行為，從行為依附于主行為。也就是說，協(xié)助政府從事行政管理時間段是依附于政府行政管理時間段的。政府行政管理行為的結束就意味著協(xié)助政府行政管理行為的結束。換言之，協(xié)助政府從事行政管理工作是有時間限制的，不可能成為永久性的工作。那么，一旦超出這個時間段，農(nóng)村基層組織人員職務犯罪應定性為職務侵占、非國家工作人員受賄、挪用資金等，不可能構成貪污罪、受賄罪、挪用公款罪。

公務與農(nóng)村集體事務交織情形下行為性質(zhì)的認定。處理具體案件時，難以區(qū)分農(nóng)村基層組織人員是利用協(xié)助人民政府從事行政管理工作的職務便利，還是利用管理村集體事務的職務便利的，一般應當認定為利用管理村集體事務的職務便利，因為他們本身畢竟是村民委員會等村基層組織人員，而并非政府公務人員。

“包干型”征地拆遷中非法占有征地補償費的行為定性。浙江省《關于村民委員會等村基層組織人員利用職權實施犯罪適用法律若干問題的解答》規(guī)定：土地征用補償費用發(fā)放到村，村集體尚未提留前，村基層組織人員對土地征用補償費用的侵吞、挪用行為，應認定為貪污罪或者挪用公款罪。據(jù)此，有意見認為在村集體提留前村委會委員伙同他人利用職務便利，采用將集體土地虛報為個人土地冒領土地補償款的行為應按照貪污罪定罪處罰。從形式上看，以貪污定性是符合上述規(guī)定的，但具體到“包干型”分配土地補償費用的方式而言，認定非法占有的錢款屬于集體財產(chǎn)更符合實際情況。鎮(zhèn)政府核撥的作物補償款在由村集體支付村民的作物賠償款后還有數(shù)額不小的結余款項，行為人的行為并未直接影響到村民的利益；又因采取的是“多不退、少不補”的包干處理方式，行為人的行為也未直接侵害國家利益。對于結余款項可視為村集體提留資金。結合《解答》中第三條規(guī)定：土地征用補償費發(fā)放到村，村集體按照規(guī)定提留后，村基層組織人員侵吞、挪用應當發(fā)放給農(nóng)戶的資金，以貪污罪或者挪用公款罪認定；侵吞、挪用村集體提留資金的，以職務侵占罪或者挪用資金罪認定。故從資金性質(zhì)角度看，非法占有的資金屬于集體資金，非法占有的行為應按照職務侵占而不是貪污定性。

3．區(qū)別侵占公共財產(chǎn)或集體財產(chǎn)行為性質(zhì)

由于農(nóng)村財務制度不健全，財務管理混亂，實踐中土地補償金、房屋拆遷補償金、搬遷安置費與村內(nèi)自有資金相混淆的情況較為常見，因而存在著定性難的問題。對此，首先應確定行為人系利用何種職務便利實施的侵占、挪用行為，如果分別利用了不同的職務便利侵占、挪用公共財物的，則應當分別定罪，實行數(shù)罪并罰，對此并無疑問。如果利用一種職務便利侵占、挪用財物構成犯罪，而利用其他職務便利侵占、挪用財物尚未構成犯罪，則以構成犯罪的罪名定罪量刑，對此亦無爭議。如果不能具體確定行為人利用何種職務便利實施侵占行為的，應當根據(jù)刑法中有利被告人原則，就低認定，擇一輕罪定罪處刑。村基層組織人員采取虛報土地屬、人口數(shù)等手段侵吞土地征用補償費的行為，應認定為貪污罪。土地征用補償費用發(fā)放到村，村集體尚未提留前，農(nóng)村基層組織人員對土地征用補償費用實施的侵吞、挪用行為，應定性為貪污罪或挪用公款罪。土地征用補償費用發(fā)放到村，村集體按規(guī)定提留后，農(nóng)村基層組織人員侵吞、挪用應當發(fā)放給農(nóng)民的資金，以貪污罪或者挪用公款罪認定，侵吞、挪用村集體提留的資金，以職務侵占罪或者挪用資金罪認定。

由于貪污罪、挪用公款罪的量刑重于職務侵占罪、挪用資金罪，對涉案資金權屬的界定直接影響量刑，所以在定罪時也可以通過客觀證據(jù)反推行為人的主觀意圖，結合全案證據(jù)予以綜合分析。有證據(jù)證實行為人主觀意圖明確指向土地補償費用等資金的，侵吞、挪用的資金在土地征用補償費用數(shù)額內(nèi)的，以貪污、挪用公款罪認定；超過的部分認定為職務侵占罪、挪用資金罪。沒有證據(jù)能夠證實行為人主觀意圖指向土地補償費用等資金的，以職務侵占或挪用資金罪認定；超過村集體資金、屬于土地征用補償費用的部分，以貪污罪或挪用公款罪認定。

如果農(nóng)村基層組織人員貪污、挪用土地征用補償費用的數(shù)額與侵占、挪用集體資金的數(shù)額均未達到構罪標準，但總額達到職務侵占罪、挪用資金罪的構罪標準的，以職務侵占罪、挪用資金罪認定。

4．明確不同性質(zhì)的違法數(shù)額不能累加

對職務犯罪來說，犯罪數(shù)額是成立犯罪的主要條件，犯罪數(shù)額體現(xiàn)著犯罪的社會危害程度。因此，犯罪數(shù)額不僅是追訴犯罪的標準，而且是犯罪構成的要素之一。犯罪構成是犯罪成立的唯一依據(jù)，如果某一行為不具備犯罪成立的全部要件，則不可能構成犯罪。不同性質(zhì)的數(shù)額均未達成成立犯罪的程度，那么均不能作為犯罪成立的要件，那么不同行為均不構成犯罪，即使將不同性質(zhì)的數(shù)額相加也不構成犯罪。如浙江省《關于村民委員會等村基層組織人員利用職權實施犯罪適用法律若干問題的解答》第 4條規(guī)定：“貪污、挪用土地征用補償費的數(shù)額與侵占、挪用集體資金的數(shù)額均未達到構罪標準，但總額達到職務侵占罪、挪用資金罪構罪標準的，以職務侵占罪、挪用資金罪認定?！?/p>

5．明確瀆職犯罪主體不包括農(nóng)村基層組織人員

刑法規(guī)定瀆職罪的主體是國家機關工作人員。2002年全國人大常委會《關于〈中華人民共和國刑法〉第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》對“國家機關工作人員”的范圍進行了擴張解釋，增加了三類人員——依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權的組織中從事公務的人員，在受國家機關委托代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員，雖未列入國家機關人員編制但在國家機關中從事公務的人員，在代表國家機關行使職權時，有瀆職行為，構成犯罪的，依照刑法關于瀆職罪的規(guī)定追究刑事責任。農(nóng)村基層組織人員顯然不屬于國家機關工作人員，但能否將其歸入第三類，即“雖未列入國家機關人員編制但在國家機關中從事公務的人員，在代表國家機關行使職權時，有瀆職行為”的人員。由于村主任等農(nóng)村基層組織人員既不是列入國家機關人員編制，又非在國家機關中從事公務，因此，按照現(xiàn)行刑法的規(guī)定，農(nóng)村基層組織人員不能成為瀆職罪的主體。雖然農(nóng)村基層組織人員在從事立法解釋所列舉的救災、搶險、防汛等六類國家機關工作人員的職責時，濫用職權、玩忽職守等瀆職行為客觀上是存在，且具有一定的普遍性，但按現(xiàn)有法律，還不能對其認定為瀆職罪，為此需完善刑法。

6．統(tǒng)一農(nóng)村基層組織人員職務犯罪案件管轄

現(xiàn)行刑事訴訟法規(guī)定：農(nóng)村基層組織人員貪污、受賄、挪用資金等歸檢察機關管轄，職務侵占、非國家工作人員受賄、挪用資金等由公安機關管轄。對農(nóng)村基層組織人員職務犯罪案件分散管轄帶來的舉報難、告狀難、偵查難等問題，建議統(tǒng)一由檢察院管轄，如此就可解決難題。農(nóng)村基層組織人員職務犯罪本質(zhì)上屬于腐敗犯罪。而對于腐敗犯罪國際上通行的做法是“偵查主體一元化”，即由一個專門的機關進行管轄，有的是檢察機關、有的是專門的反貪部門如香港的廉政公署，中國的二元化模式顯然不符合國際“偵查主體一元化”的潮流。而且，多頭執(zhí)法容易導致推諉扯皮、力量分散、效率低下、司法成本高等問題。也可以將農(nóng)村基層組織人員視為刑法擬制意義上的國家工作人員，從而將農(nóng)村基層組織工作人員職務犯罪案件管轄權劃歸檢察機關統(tǒng)一行使[12]。

注釋：

① 根據(jù)我國刑法典，我國對農(nóng)村基層組織人員職務犯罪進行規(guī)制的主要罪名是非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權罪（刑法第228條）、挪用特定款物罪（刑法第273條）、非法占用農(nóng)用地罪（刑法第342條）、非法采礦罪、破壞性采礦罪（刑法第343條）、盜伐林木罪、濫伐林木罪（刑法第 345條）、貪污罪、職務侵占罪、受賄罪、非國家工作人員受賄罪、挪用公款罪、挪用資金罪等等。

② 七種行政管理工作是指：（一）救災、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟款物的管理；（二）社會捐助公益事業(yè)款物的管理；（三）國有土地的經(jīng)營和管理；（四）土地征用補償費用的管理；（五）代征、代繳稅款；（六）有關計劃生育、戶籍、征兵工作；（七）協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。

[1] 趙東平．村官職務犯罪的權力透視[J]．國家行政學院學報，2014(4)：97-101．

[2] 薛恒．清代對胥吏的管理及其失控原因[J]．東南文化，2003(7)：66-69．

[3] 吳杰．村官職務犯罪刑法規(guī)制的基本原則[J]．法律適用，2015(7)：60-64．

[4] 熊永軍，王東方．大學生村官職務犯罪的困境與對策——以王某貪污救濟款為例[J]．上海政法學院學報(法治論壇)，2012(5)：141-145．

[5] 歐少亭．新編現(xiàn)代漢語詞典[M]．延吉：延邊人民出版社，2002：991．

[6] 趙秉志，時延安．略論關于刑法第九十三條第二款的立法解釋[N]．法制日報，2000-05-28(3)．

[7] 張兆松．論受委托從事公務人員的刑法地位[J]．寧波大學學報(人文科學版)，2006(4)：110-117．

[8] [德]哈特穆特·毛雷爾．行政法學總論[M]．高家偉，譯．北京：法律出版社，2000：3-7．

[9] 李景月．行政管理學[M]．甘肅：蘭州大學出版社，2006：3．

[10] 陳新民．中國行政法學原理[M]．北京：中國政法大學出版社，2002：33．

[11] 張樹義．行政主體研究[J]．中國法學，2000(2)：79-85．

[12] 徐宏．“村官”職務犯罪職能管轄的困局與出路[J]．中國檢察官，2010(9)：59-61．

責任編輯：黃燕妮

The legal dilemma and breach of occupational crimes relating to rural grass-roots organizations

YIN Zhenguo
(School of Law, Southwest University of Politicical Science and Law, Chongqing 401120, China)

Village cadres corruption has been a serious problem under the rural-urbanization in China. This problem has highlighted village government difficult position. The penal law must respond positively to the village cadres corruption. There are many problems of occupational crimes relating to rural grass-roots organizations. For instance, the distinction between "rural grass-roots organizations" and "person", official and collective affairs, confusion of public property and collective property. On the basis of the summary of problems about legislative and judicial interpretation, some detailed solution is proposed to perfect the legislation.

person in rural grass-roots organizations; village cadre; duty crime; villagers' committee

D924

A

1009-2013(2016)04-0063-07

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2016.04.010

2016－05－27

最高人民法院司法調(diào)研重點資助課題；國家社會科學基金資助項目 (13BFX048)

尹振國(1981—)，男，湖北漢川人，博士研究生，主要從事農(nóng)村法治研究。