林卡，朱浩

(1.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058；2.華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620)

嘉興市環(huán)境治理制度創(chuàng)新及其啟示
——基于程序正義和公眾參與視角

林卡1，朱浩2

(1.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058；2.華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620)

嘉興市在推進(jìn)公眾參與環(huán)境治理方面進(jìn)行了一系列制度創(chuàng)新,這些創(chuàng)新實(shí)踐包括構(gòu)建環(huán)境治理民主協(xié)商的“圓桌會(huì)”制度；以“大環(huán)?！崩砟顒?dòng)員各方共同參與；以“聯(lián)動(dòng)化”方式加強(qiáng)社會(huì)各主體間的互動(dòng)；隨機(jī)抽取公眾“評(píng)審員”參與案件處罰評(píng)審；以公眾參與“點(diǎn)單式”執(zhí)法確保環(huán)保督察的公平；以“道歉書”方式增加企業(yè)違約成本。這些創(chuàng)新實(shí)踐活動(dòng)不僅提升了當(dāng)?shù)卣叩挠行?，也?duì)推進(jìn)全國層面上的環(huán)境治理具有借鑒意義。

環(huán)境治理；程序正義；制度創(chuàng)新；公眾參與；社會(huì)合作；嘉興模式

一、問題的提出

環(huán)境治理是一個(gè)綜合性的社會(huì)工程，已經(jīng)成為全世界社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必須共同面對(duì)的議題，需要社會(huì)各方共同參與。20世紀(jì)60年代隨著環(huán)境運(yùn)動(dòng)的興起，公眾環(huán)境參與意識(shí)不斷加強(qiáng)，尤其是環(huán)境NGO在全球環(huán)境治理中日益發(fā)揮著重要作用。為此，西方一些學(xué)者就公眾參與環(huán)境治理提出了較為具體的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，例如勞伯和克努特提出公平性四項(xiàng)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，即環(huán)保影響評(píng)價(jià)中公眾所占的比重、公眾對(duì)于環(huán)境保護(hù)決策的影響力、環(huán)保部門人員的知識(shí)和理論質(zhì)量以及這些因素對(duì)改善過程關(guān)系的影響程度[1]。喬納森也認(rèn)為在環(huán)境保護(hù)中引入公眾參與是一種經(jīng)濟(jì)且高效的方法，是基于市場(chǎng)機(jī)制獲得公平環(huán)境政策的有效途徑，有助于改進(jìn)環(huán)境治理并且降低治理成本[2]。

為保護(hù)公眾參與環(huán)境治理的程序正義，西方國家制定了一系列法律和法規(guī)來確保公民能夠參與到環(huán)境決策的過程中。例如，2001年奧爾胡斯公約規(guī)定民眾具有獲得環(huán)保相關(guān)信息、參與行政決定過程與司法進(jìn)程的權(quán)利。歐盟在2003年成立的“奧胡斯公約遵守委員會(huì)”也對(duì)環(huán)境決策中的民主參與權(quán)進(jìn)行了規(guī)范和約束。這些公民環(huán)境參與的權(quán)利包括信息獲取權(quán)、決策參與權(quán)和司法救濟(jì)權(quán)[3]。在保護(hù)公眾的知情權(quán)方面，美國政府先后出臺(tái)《信息自由法》和《緊急計(jì)劃和社區(qū)知情權(quán)法》，要求企業(yè)公開環(huán)境影響方面的信息以便公眾能夠參與到環(huán)境決策的進(jìn)程。這些法律法規(guī)從程序上保證公眾對(duì)環(huán)境的享有權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、救濟(jì)權(quán)，推動(dòng)了公眾參與環(huán)境治理的制度化建設(shè)，并基于這些法律法規(guī)的實(shí)踐形成了一些比較成熟的經(jīng)驗(yàn)。

一般來說，環(huán)境治理包括環(huán)境規(guī)劃和論證、環(huán)境審批的聽證和評(píng)議、行政審批和立項(xiàng)、公示和監(jiān)督以及項(xiàng)目執(zhí)行等環(huán)節(jié)。為保證公眾參與的權(quán)利，發(fā)達(dá)國家或地區(qū)在這些環(huán)節(jié)中通過公眾討論、辯論和評(píng)議的形式來緩解不同利益群體之間的分歧和沖突，提升環(huán)境決策的合理性和正當(dāng)性。以英國高速鐵路建設(shè)的環(huán)境規(guī)劃為例，政府積極引導(dǎo)可能受影響社區(qū)的民眾、非政府組織和環(huán)保人士參與討論。在法國，相關(guān)法律規(guī)定那些對(duì)環(huán)境產(chǎn)生明顯影響的大型建設(shè)項(xiàng)目必須經(jīng)過“公眾討論”，甚至由全國公眾討論委員會(huì)(CNDP)來決定是否需要舉行公共辯論。辯論方式可以是公民自由參加的會(huì)議、網(wǎng)上辯論以及問卷調(diào)查，周期通常為4～6個(gè)月。有些國家和地區(qū)的公眾則可以直接參與環(huán)境的決策和審批的過程。在香港，環(huán)境項(xiàng)目的決策需要通過第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)香港咨詢委員會(huì)來邀請(qǐng)?zhí)幵诓煌I(lǐng)域具有不同身份的環(huán)評(píng)成員來對(duì)環(huán)境項(xiàng)目進(jìn)行論證，隨后將意見提交環(huán)境署長進(jìn)行決策，這些被邀請(qǐng)的環(huán)評(píng)人士包括綠色團(tuán)體成員、專家學(xué)者、銀行人員、商人、工業(yè)代表等各類社會(huì)群體的代表[4-5]。在法國，當(dāng)環(huán)境項(xiàng)目評(píng)議的公眾意見與審議機(jī)關(guān)無法達(dá)成一致時(shí)，可以通過法院裁決來確定，以充分尊重公眾的決策權(quán)利。這些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)環(huán)境民主的經(jīng)驗(yàn)為中國環(huán)境治理提供了良好的借鑒和啟發(fā)。

目前，中國政府在環(huán)境治理方面也出臺(tái)了一系列政策和法規(guī)保障公眾參與的權(quán)利。特別是2003年頒布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》要求建設(shè)單位在報(bào)批項(xiàng)目之前必須舉行其環(huán)境影響的論證會(huì)、聽證會(huì)，或以其他形式征求社會(huì)大眾的意見。2004年國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》強(qiáng)調(diào)行政決策程序的正當(dāng)合理性，要求與人民群眾利益密切相關(guān)的決策事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，通過舉行座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽取意見。此后《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》、《環(huán)境信息公開辦法》要求政府主動(dòng)公開環(huán)境信息，強(qiáng)調(diào)公眾的環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)。2014年最新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》增加了規(guī)劃環(huán)評(píng)、政策環(huán)評(píng)以及公益訴求主體等方面的新規(guī)定。這些規(guī)范性文件的頒布提升了中國環(huán)境公民權(quán)的保障水平和公眾參與程序的正義性。

盡管如此，目前中國在環(huán)保立法和執(zhí)行方面以及公眾參與的民主進(jìn)程中仍舊存在著許多問題。這些問題突出表現(xiàn)在：環(huán)境決策中的某些程序被人為規(guī)避或簡化，公眾參與流于形式[6]，很多工作仍然局限在宣傳教育方面的參與以及環(huán)境違法行為的事后監(jiān)督，難以有效參與環(huán)境決策；公民參與環(huán)境管理的法律條款不完善，公眾對(duì)環(huán)境決策的監(jiān)督缺乏具體的實(shí)施方案和程序[7]；公眾參與環(huán)境治理的層次有限，很多屬于個(gè)人自發(fā)性參與，即便有非政府環(huán)保組織來引領(lǐng)，其所能起的作用仍十分有限。針對(duì)這些問題，許多專家強(qiáng)調(diào)環(huán)境立法中關(guān)于公眾參與的程序要具體化并被有效執(zhí)行，譬如涂曉芳和黃莉培認(rèn)為，政府要對(duì)參與的途徑與方式、參與的時(shí)間和程序有明確規(guī)定[8]。陳潤羊和花明也強(qiáng)調(diào)要從法制保障、參與渠道、公眾素養(yǎng)三方面來完善公眾參與機(jī)制[9]。郜凌云則認(rèn)為必須將原則性條文具體化，完善環(huán)境影響公眾參與的具體程序，確立公眾環(huán)境請(qǐng)求權(quán)制度，完善環(huán)保社會(huì)團(tuán)體制度，為公民的環(huán)保結(jié)社創(chuàng)造健康的制度環(huán)境[10]。這些建議都在一定程度上回應(yīng)了當(dāng)前環(huán)境治理進(jìn)程中公眾參與所面臨的障礙，注重于環(huán)境治理中程序正義的意義。

程序正義被認(rèn)為是“看得見的正義”，其重視通過合理和正當(dāng)?shù)某绦騺慝@得人們對(duì)于法律裁決的認(rèn)可。羅爾斯認(rèn)為，并不存在任何有關(guān)結(jié)果正當(dāng)性的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)檫@一正當(dāng)性是存在于程序正當(dāng)性和合理性中的[11]。博登海默也認(rèn)為，“正義具有著一張普洛透斯似的臉，變幻無常，隨時(shí)可呈不同形狀，并具有極不相同的面貌”[12]。由于要達(dá)成“實(shí)體正義”的絕對(duì)公平公正十分困難，追求程序的正義就成為追求正義最現(xiàn)實(shí)的途徑。由此，要保障公民的基本權(quán)利，就應(yīng)該保證這些法律法規(guī)執(zhí)行和運(yùn)作的程序本身是公正和合理的。由于對(duì)程序正義的涵義具有多種認(rèn)識(shí)，人們對(duì)程序正義的標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)現(xiàn)手段就存在認(rèn)知上的差異。如泰勒提出評(píng)價(jià)公正的六項(xiàng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，戈?duì)柖t就程序公正內(nèi)容提出九項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。在中國，對(duì)程序正義的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容有五種說法，但無論持有怎樣的界定，仍然可以從中得出一些共同遵守的準(zhǔn)則。

羅爾斯認(rèn)為，當(dāng)某種程序能夠得到人們恰當(dāng)?shù)淖袷夭?shí)際執(zhí)行時(shí)，其產(chǎn)生的結(jié)果就應(yīng)被視為是正確和正當(dāng)?shù)摹Ｕ步鸷湍┠J(rèn)為，盟約、解釋以及期望的清晰性是程序正義的三個(gè)共同標(biāo)準(zhǔn)。它使個(gè)人參與到?jīng)Q策機(jī)制中，能夠就決策過程尋求解釋，而且管理者要全程關(guān)注參與者的期望[13]。肖建國則將訴訟程序中程序正義的最低標(biāo)準(zhǔn)確定為法官中立、當(dāng)事人平等、程序參與、程序公開和程序維持等五項(xiàng)原則[14]?；谶@些觀點(diǎn)可以看出，中立、平等、公開、參與被認(rèn)為是程序正義的幾項(xiàng)最基本標(biāo)準(zhǔn)，只有滿足這些基本條件，程序規(guī)則才能被認(rèn)為是可以公正設(shè)立和執(zhí)行的。

討論民眾對(duì)于環(huán)境治理的參與過程，可以從程序正義和公眾參與的視角來對(duì)其展開深入的討論。目前人們常常從規(guī)范性角度出發(fā)來倡導(dǎo)環(huán)境公正權(quán)益和民主進(jìn)程等理念，因而對(duì)于環(huán)境立法和環(huán)境審議的環(huán)節(jié)討論較多，對(duì)于如何實(shí)施和確保這些理念實(shí)現(xiàn)的具體政策的探討較少。鑒此，筆者試圖把程序正義的法學(xué)理論引入到對(duì)于環(huán)境治理進(jìn)程的社會(huì)分析中，并以浙江嘉興市公眾對(duì)于環(huán)境參與過程中所形成的種種制度創(chuàng)新為例，論證如何通過強(qiáng)化環(huán)境治理中民主程序的合理性和正當(dāng)性來提升治理能力和優(yōu)化治理效果，從而尋找到推進(jìn)環(huán)境治理進(jìn)程的有效手段。

二、嘉興環(huán)境治理模式的制度創(chuàng)新

盡管中國20世紀(jì)70年代就出臺(tái)了環(huán)境保護(hù)方面的法律，但是直到90年代中后期環(huán)境問題才真正被社會(huì)所關(guān)注，環(huán)境保護(hù)自此走向強(qiáng)調(diào)共同參與的環(huán)境治理階段。為應(yīng)對(duì)當(dāng)前環(huán)境治理中存在的問題，地方政府積極采取多種創(chuàng)新方式改變其所面臨的困境。在江蘇，政府從公眾參與環(huán)評(píng)調(diào)查、環(huán)評(píng)聽證制度、環(huán)評(píng)公告公示等6個(gè)方面加強(qiáng)公眾參與環(huán)境的制度化建設(shè)。在遴選聽證代表時(shí)綜合考慮地域、職業(yè)、專業(yè)知識(shí)背景、表達(dá)能力、受影響程度等因素保證公眾的代表性。遼寧沈陽市則對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的方式、途徑,享有的權(quán)利等方面的立法作了較為細(xì)致的規(guī)定，并通過環(huán)境熱線、“環(huán)保辦公博客”等實(shí)現(xiàn)政府信息公開、強(qiáng)化公眾與政府部門之間的互動(dòng)。浙江省寧波市環(huán)保局也通過網(wǎng)站開展行政執(zhí)法信息披露、環(huán)境質(zhì)量公布、污染減排和生態(tài)建設(shè)等一系列工作。溫州市通過信息公開、公眾交流、公眾參與、人大政協(xié)督察四項(xiàng)制度引導(dǎo)市民代表參與或監(jiān)督環(huán)保管理工作。

在這些實(shí)踐中，浙江省嘉興市的環(huán)境治理公眾參與的經(jīng)驗(yàn)和模式對(duì)于探索公眾對(duì)環(huán)境決策過程的參與具有更為突出的意義。這一模式的典型特征是公眾在環(huán)保事務(wù)中從事先到事中、事后進(jìn)行全過程參與。具體而言，嘉興市政府在環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境評(píng)議和審批以及后期的監(jiān)督等不同環(huán)節(jié)中，廣泛邀請(qǐng)環(huán)保NGO、公眾和專家學(xué)者等真正參與到環(huán)保審批、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)保監(jiān)督工作中，通過部門合作和多方主體的參與，構(gòu)建公眾參與環(huán)保治理進(jìn)程的對(duì)話協(xié)商機(jī)制。這一機(jī)制有助于在環(huán)境領(lǐng)域創(chuàng)新公共事務(wù)管理的方式，提高政府環(huán)境治理工作的有效性，推動(dòng)政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變。其構(gòu)成具有六大要素，即 “圓桌會(huì)”、“大環(huán)保”、“聯(lián)動(dòng)化”、“評(píng)審員”、“點(diǎn)單式”、“道歉書”等六大制度，為公民參與環(huán)境治理提供了一種制度性的程序機(jī)制以保障公民在環(huán)保事務(wù)中的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。

(1)構(gòu)建環(huán)境治理民主協(xié)商的“圓桌會(huì)”制度。在環(huán)境規(guī)劃和論證階段，“圓桌會(huì)”制度可以使當(dāng)事人通過民主協(xié)商的平臺(tái)，對(duì)環(huán)境項(xiàng)目的規(guī)劃方案提供咨詢意見。環(huán)境治理是一個(gè)長期的過程，常態(tài)化的環(huán)境治理單純依靠政府一方是行不通的。在嘉興市，“圓桌會(huì)”制度被廣泛引入項(xiàng)目論證、重大環(huán)境問題討論以及治理方案設(shè)立活動(dòng)中。具體也就是要求地方政府在對(duì)市縣重大環(huán)境項(xiàng)目進(jìn)行審批時(shí)，邀請(qǐng)包括公眾、政府、媒體、企業(yè)等來參加“圓桌會(huì)”，就環(huán)境項(xiàng)目的污染減排、環(huán)境教育和政策制定等進(jìn)行面對(duì)面的討論和交流，以提升項(xiàng)目論證和審批立項(xiàng)的科學(xué)性。

(2) 以“大環(huán)?！崩砟顒?dòng)員各方共同參與。在項(xiàng)目執(zhí)行階段，嘉興市積極動(dòng)員社會(huì)多類主體共同參與，引導(dǎo)部門之間的合作，形成了“大環(huán)保”理念下的組織框架。這些社會(huì)主體不僅包括嘉興環(huán)境聯(lián)合會(huì)、環(huán)保檢查團(tuán)、專家服務(wù)團(tuán)、市民評(píng)審團(tuán)和環(huán)境權(quán)益維護(hù)中心等民間組織，也包括企業(yè)、社區(qū)和個(gè)人主體等。其中，環(huán)保檢查團(tuán)成員是通過《嘉興日?qǐng)?bào)》向社會(huì)公開招聘，成員來自不同社會(huì)階層，有大專院校的教師、綠色學(xué)校的學(xué)生、社區(qū)居民、外來務(wù)工人員、各級(jí)機(jī)關(guān)干部以及離退休人員。同時(shí)，通過公開招聘、組織推薦和邀請(qǐng)，嘉興市成立由 50名具有較高環(huán)保專業(yè)技術(shù)水平的專家組成的服務(wù)團(tuán)和宣傳環(huán)保知識(shí)的環(huán)境保護(hù)宣講團(tuán)、環(huán)保志愿者服務(wù)隊(duì)、節(jié)能減排志愿者先鋒服務(wù)隊(duì)、環(huán)境學(xué)會(huì)、產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)以及學(xué)會(huì)下屬的地區(qū)(專業(yè))工作委員會(huì)，從而形成“大環(huán)?！惫妳⑴c的組織框架。

(3)以“聯(lián)動(dòng)化”方式加強(qiáng)社會(huì)各主體間的互動(dòng)?！奥?lián)動(dòng)化”指公眾多元聯(lián)合，共同協(xié)作，強(qiáng)化環(huán)境治理監(jiān)督。其主要表現(xiàn)在公眾參與區(qū)域污染防治監(jiān)督聯(lián)動(dòng)、公眾與環(huán)保NGO及網(wǎng)上信息的聯(lián)動(dòng)等，也表現(xiàn)在社會(huì)多部門合作尋求環(huán)境公共事件的參與等等。如嘉興市推出全國首份“環(huán)保手機(jī)報(bào)”，開通環(huán)保官方微信群，在網(wǎng)上設(shè)立“市民檢查團(tuán)”、“環(huán)保志愿者在行動(dòng)”、“12369網(wǎng)上投訴中心”、“環(huán)保視角”等專欄，打造公眾“可參與、可投訴、可點(diǎn)評(píng)”的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺(tái)[15]。這些活動(dòng)大多通過環(huán)保聯(lián)合會(huì)的成員發(fā)起，借助QQ群平臺(tái)進(jìn)行信息溝通和互動(dòng)。當(dāng)環(huán)保部門邀請(qǐng)活動(dòng)時(shí)公眾可以自愿報(bào)名，參與到環(huán)境項(xiàng)目的監(jiān)督檢查中以回應(yīng)相關(guān)管理部門提出的具體要求。

(4)隨機(jī)抽取公眾“評(píng)審員”參與案件處罰評(píng)審。在項(xiàng)目監(jiān)督環(huán)節(jié)，嘉興市創(chuàng)建了“評(píng)審員”制度。這些“評(píng)審員”包括企業(yè)負(fù)責(zé)人和普通群眾，通過機(jī)構(gòu)推薦、媒體招募等形式產(chǎn)生，每人每年至少要參加一次案件處罰評(píng)審。評(píng)審組由每次隨機(jī)抽取的“評(píng)審員”（要求評(píng)議案件所在地只能有 1名“評(píng)審員”參加），和邀請(qǐng)的 2名環(huán)保行風(fēng)監(jiān)督員等組成，其成員一般在5人以上，由環(huán)保局召集參與審議[16]。這些“評(píng)審員”來自不同領(lǐng)域，對(duì)所審議的環(huán)保事件及處罰額度進(jìn)行討論，根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)的原則形成決議，環(huán)保行政機(jī)關(guān)在此基礎(chǔ)上形成相應(yīng)的處罰決定。一般來說，公眾參與審議環(huán)節(jié)，由他們對(duì)于處罰標(biāo)準(zhǔn)和法律適用提出參考性意見，可以有效避免政府處罰的隨意性或行政不作為，提升環(huán)境治理的整體水平。

(5)以公眾參與的“點(diǎn)單式”執(zhí)法確保環(huán)保督察的公平性?！包c(diǎn)單式”執(zhí)法賦予公眾在環(huán)保執(zhí)法以及對(duì)排污企業(yè)抽查的“點(diǎn)名權(quán)”。這一制度力圖排除項(xiàng)目監(jiān)督中的外在干擾，通過隨機(jī)點(diǎn)名的方式構(gòu)建執(zhí)法部門與公眾以及企業(yè)之間的相互信任。以往環(huán)境執(zhí)法一般是由環(huán)保部門獨(dú)自開展，其檢查過程本身以及檢測(cè)結(jié)果有可能面臨社會(huì)大眾的質(zhì)疑。從2009年起，嘉興市引入公眾參與的“點(diǎn)單式”行政執(zhí)法制度，通過微博網(wǎng)絡(luò)報(bào)名、公開招募等形式，邀請(qǐng)普通市民、志愿者組織和社會(huì)公益人士參與。在環(huán)保部門的召集下，這些成員對(duì)環(huán)保重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)名單上的企業(yè)進(jìn)行檢查，或以自主點(diǎn)單的形式隨機(jī)抽取檢查相關(guān)的企業(yè)，并在隨后對(duì)其檢查結(jié)果進(jìn)行公布。這種隨機(jī)抽查方式有效實(shí)現(xiàn)了對(duì)環(huán)境項(xiàng)目和污染企業(yè)的檢查和監(jiān)督，一定程度上避免了政府和企業(yè)的合謀行為，降低了政府的環(huán)境治理成本，也增進(jìn)了政府環(huán)保部門監(jiān)察的客觀和公正性。

(6)以“道歉書”方式增加企業(yè)違約成本?！暗狼笗笔侵附柚鐣?huì)媒體的手段來監(jiān)督企業(yè)行為，強(qiáng)化環(huán)保信用企業(yè)評(píng)估機(jī)制。為了強(qiáng)化對(duì)企業(yè)污染排放的約束機(jī)制，嘉興市政府出臺(tái)了《環(huán)保信用不良企業(yè)公示管理辦法》以及《企業(yè)環(huán)境行為信用等級(jí)評(píng)價(jià)實(shí)施辦法》，要求環(huán)境信用不良企業(yè)通過登報(bào)道歉和治污承諾的方式加強(qiáng)自身約束，并通過銀行信貸監(jiān)管以及邀請(qǐng)媒體和公眾參與的方式對(duì)這些企業(yè)環(huán)境整改過程進(jìn)行監(jiān)督。這種通過社會(huì)媒體進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督的方式可以增加企業(yè)的違約成本，強(qiáng)化企業(yè)的環(huán)境整改行動(dòng)，也在很大程度上降低了環(huán)保部門執(zhí)法監(jiān)督的成本。

從總體上說，這六大創(chuàng)新方式覆蓋到環(huán)境治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，確保了環(huán)境治理過程的公平和正義(圖1)。當(dāng)然，在實(shí)際執(zhí)行中，這幾種環(huán)境治理的創(chuàng)新方式之間并不能進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，因?yàn)樵谠S多環(huán)節(jié)這些手段也是綜合加以采用，因而這些制度創(chuàng)新往往具有綜合效應(yīng)，對(duì)確保民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使各方介入到環(huán)境治理進(jìn)程，形成良好的環(huán)境治理成效產(chǎn)生了積極作用。

圖1 嘉興市環(huán)境治理中的程序

三、嘉興市環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)的啟示

嘉興市的制度創(chuàng)新為環(huán)境治理過程中所面臨的程序民主、社會(huì)賦權(quán)和程序執(zhí)行等一系列實(shí)踐問題提供了有益的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)推進(jìn)環(huán)境治理中的程序正義具有以下啟示。

1．通過制度創(chuàng)新確保環(huán)境治理的民主性

程序正義需要形成有效的制度。環(huán)境治理的決策過程是一個(gè)利益博弈過程，因而要使各方利益相關(guān)者都有可能介入并把它形成制度。嘉興模式的意義首先在于對(duì)環(huán)境宣傳和治理進(jìn)行了一系列的制度創(chuàng)新。它在環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境評(píng)議、環(huán)境政策執(zhí)行以及監(jiān)督等幾個(gè)環(huán)節(jié)創(chuàng)新了一系列機(jī)制并通過相關(guān)程序來確保環(huán)境治理的民主性 (圖2)。

在環(huán)境規(guī)劃階段，“圓桌會(huì)”能夠搭建一個(gè)環(huán)境治理討論的平等協(xié)商機(jī)制，通過召開項(xiàng)目論證會(huì)、治理方案懇談會(huì)增進(jìn)協(xié)商民主，提升了環(huán)境治理的科學(xué)性。當(dāng)然在實(shí)際的執(zhí)行中，對(duì)公眾的授權(quán)不足以及公眾在相關(guān)專業(yè)技術(shù)知識(shí)方面的缺乏等因素會(huì)在一定程度上降低環(huán)境規(guī)劃中公眾參與的有效性。

在環(huán)境評(píng)議階段，嘉興市倡導(dǎo)“大環(huán)?！崩砟?，強(qiáng)調(diào)部門和社會(huì)多主體之間的協(xié)作并形成一些規(guī)則。這一現(xiàn)象與“聯(lián)動(dòng)化”機(jī)制相關(guān)聯(lián)，可以通過增進(jìn)部門協(xié)作和信息共享來提升環(huán)境項(xiàng)目審批的效率。它構(gòu)建了整體化的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)并增進(jìn)部門工作的協(xié)同能力，這種協(xié)同不僅在政府部門內(nèi)部也在政府部門與社會(huì)組織以及公眾之間得以體現(xiàn)。

此外，在環(huán)境項(xiàng)目的監(jiān)督中，“點(diǎn)單式”、“道歉書”以及“陪審員”制度增進(jìn)了公眾的參與意識(shí)，強(qiáng)化了公眾對(duì)環(huán)境監(jiān)督的能力，增進(jìn)了評(píng)議程序的公開性和透明性，確保了環(huán)境決策的公正性，降低了政府的監(jiān)督成本。

圖2 嘉興市環(huán)境治理的制度條件和效應(yīng)

從程序正義視角看，目前中國許多地方在環(huán)境治理的程序方面還存在法治不足、人治色彩濃厚、行政運(yùn)作替代法治等現(xiàn)象。特別是在威權(quán)主義背景下，公民的自組織性較差，行政的自由裁量權(quán)過大，容易出現(xiàn)政府無視公民環(huán)境權(quán)和利益表達(dá)訴求的弊端。通過對(duì)公眾參與環(huán)境治理公共決策的程序規(guī)范化途徑，可以形成對(duì)政府行政權(quán)力的約束和監(jiān)督，有助于政府按照法律法規(guī)和行政程序辦事，減少?zèng)Q策的任意性和主觀性。因此，要強(qiáng)調(diào)程序正義的意義就要形成一定的制度規(guī)則，并且要把這些規(guī)則細(xì)化到程序中加以穩(wěn)定化。只有這樣才能保障不同主體的利益表達(dá)權(quán)利，從程序上保證決策信息的透明化以及公民問政機(jī)制的形成。

2．對(duì)公民賦權(quán)提高其環(huán)境治理參與的有效性

在程序運(yùn)作中，當(dāng)事人和相關(guān)方是否有相應(yīng)的權(quán)利，具有怎樣的權(quán)利，權(quán)利是如何運(yùn)作的以及怎樣防止權(quán)利的濫用，對(duì)這些問題的清晰回答是實(shí)現(xiàn)程序正義的先決條件。雖然中國基本政治制度保障了公民的參與權(quán)利，但是對(duì)于“誰來參與”、“參與什么”和“怎樣參與”均沒有相關(guān)的規(guī)范和條例加以明確規(guī)定，致使許多公眾參與以非制度化的形式出現(xiàn)[17]。根據(jù)阿恩斯坦的公眾參與階梯論，中國公眾參與環(huán)評(píng)的形式應(yīng)該歸為“操縱，通知和咨詢”。如果公眾在此過程中只是被動(dòng)地接收信息而對(duì)項(xiàng)目缺乏發(fā)言權(quán)，那么這一過程在嚴(yán)格意義上講算不上真正的公眾參與[18]。

就當(dāng)前中國環(huán)境治理來說，目前的體制常常過多依賴政府推動(dòng)而群眾參與太少，過多地強(qiáng)調(diào)公民保護(hù)環(huán)境的義務(wù)而忽視了公民的環(huán)境權(quán)利，具有較強(qiáng)的政府管制型的特色，這使公民參與具體的環(huán)境治理程序的過程往往流于形式[19]。如最近在杭州發(fā)生的垃圾焚燒場(chǎng)設(shè)立事件中，起因就是因?yàn)榄h(huán)評(píng)公示階段的程序尚未完成就開工，傷害了當(dāng)?shù)厝罕姷沫h(huán)境知情權(quán)而導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生。在當(dāng)前環(huán)境決策中，許多地方公民缺乏賦權(quán)，對(duì)一些環(huán)境污染較大的項(xiàng)目無權(quán)過問。當(dāng)他們的環(huán)境利益受到損害時(shí)，就有可能通過各種非常規(guī)的方式進(jìn)行抗?fàn)?，并?dǎo)致群眾事件。

嘉興模式通過諸如“陪審員”制度讓公眾充當(dāng)環(huán)境法官，使之參與到?jīng)Q策過程中。這種賦權(quán)的做法可以為公眾參與環(huán)境決策提供重大驅(qū)動(dòng)力，從而提升環(huán)境治理的有效性。賦權(quán)意味著形成公民良好的自我意識(shí)，也意味著在與環(huán)境的關(guān)系中得到關(guān)鍵性能力以及為社會(huì)、政治行動(dòng)培育個(gè)人與集體資源[20]。參與環(huán)境治理行動(dòng)能夠幫助公眾提升社會(huì)權(quán)利的認(rèn)知，因而被當(dāng)成社會(huì)賦權(quán)的主要途徑[21]。嘉興市政府在環(huán)境規(guī)劃、審議、行政審批和監(jiān)督等所有程序環(huán)節(jié)上強(qiáng)調(diào)公民的全程參與的做法，可以不斷擴(kuò)大公眾參與的范圍，通過將政府原有的權(quán)力向公眾轉(zhuǎn)授，為社會(huì)各主體的介入提供了各種正式和非正式的參與途徑，增進(jìn)公民在環(huán)境決策中的咨詢和審議權(quán)，并提升公民參與的意愿，推進(jìn)環(huán)境參與的程序正義。

3．嚴(yán)格執(zhí)行程序促進(jìn)其法制化和規(guī)范化

程序正義強(qiáng)調(diào)程序的法制化和規(guī)范化，一經(jīng)確立就必須遵照?qǐng)?zhí)行，不能僅強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)民主而缺乏對(duì)于過程和形式的規(guī)范。在中國的實(shí)踐中，很多時(shí)候出于行政效率的原因往往簡化程序，或者規(guī)定了相關(guān)程序而往往采取靈活的方式解釋、規(guī)避甚至不執(zhí)行。比如中國《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《環(huán)境信息公開辦法》對(duì)于環(huán)境影響報(bào)告書編制程序以及環(huán)境信息公開的范圍、方式和程序進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，但是許多為建設(shè)項(xiàng)目提供環(huán)境影響評(píng)價(jià)委托服務(wù)的機(jī)構(gòu)經(jīng)常弄虛作假，公然違背法律程序規(guī)定“出賣”評(píng)價(jià)證書及公章或與具體的項(xiàng)目方進(jìn)行“利益輸送”[22]；在環(huán)境信息公開中政府經(jīng)常以涉密或不宜公開為由對(duì)涉及到公眾利益的許多環(huán)境信息選擇不公開，或簡化公開內(nèi)容、縮小公開范圍。這種不按照程序執(zhí)行的方式極大地降低了環(huán)境治理的可靠性，還影響了治理的公信力并很有可能引發(fā)群體性事件和社會(huì)危機(jī)。

因此，公眾參與環(huán)境的努力要發(fā)揮作用首先必須強(qiáng)調(diào)遵從決策的規(guī)制，嚴(yán)格執(zhí)行程序要求[23]。在嘉興市，政府通過積極搭建參與的平臺(tái)，通過民主程序的訓(xùn)練提高了公民在公共事務(wù)中的主動(dòng)性和自覺性。這種公民意識(shí)的覺醒有利于民主生態(tài)的形成。為了規(guī)范參與的有序性，嘉興市還對(duì)一些社會(huì)組織如環(huán)保檢查團(tuán)等制定了相應(yīng)的章程，提升不同主體參與的規(guī)則意識(shí)。另外，通過“圓桌會(huì)”和“三團(tuán)一中心”這些平臺(tái)強(qiáng)化了環(huán)境法律法規(guī)的執(zhí)行和監(jiān)督，通過“點(diǎn)單式”執(zhí)法和“陪審團(tuán)”制度使公眾環(huán)保執(zhí)法以及或?qū)ε牌髽I(yè)抽查落到實(shí)處，強(qiáng)調(diào)法律程序的有力執(zhí)行。同時(shí)也通過“大環(huán)?！焙汀奥?lián)動(dòng)化”這樣的理念和方式，鼓勵(lì)公眾參與區(qū)域污染防治監(jiān)督聯(lián)動(dòng)、公眾與環(huán)保NGO以及網(wǎng)上信息的聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化這種模式的持續(xù)性，對(duì)于實(shí)現(xiàn)有效的環(huán)境治理具有重要作用。

嘉興市的環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)作為探索程序正義的一個(gè)重要案例，對(duì)于公眾參與環(huán)境治理的程度，參與者的代表性，環(huán)境決策的影響力，社會(huì)組織和民間群體在環(huán)境宣傳、環(huán)境教育、環(huán)境監(jiān)督等方面都進(jìn)行了積極的探索。這對(duì)緩解人們環(huán)境治理中的利益沖突、促成沖突解決機(jī)制的形成方面具有重要啟示。其創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)對(duì)于提升中國環(huán)境治理效能具有十分重要的作用。事實(shí)上，目前中國的地方政府組織與社會(huì)機(jī)構(gòu)和團(tuán)體合作的成功個(gè)案并不很多。就研究嘉興模式的中歐環(huán)境項(xiàng)目而言，在運(yùn)作中作為政府組織的環(huán)境宣教中心與從事研究工作的中外學(xué)者之間的合作并不愉快，并存在一些侵權(quán)現(xiàn)象。這反映了要建立起真正的社會(huì)多元主體之間的互動(dòng)并不容易，成功案例也十分有限。在此背景中，嘉興公眾參與環(huán)境治理的地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)就尤為可貴。嘉興模式所具有的各種公眾參與形式以及推進(jìn)制度創(chuàng)新的各種實(shí)踐，對(duì)于提升社會(huì)對(duì)于環(huán)境參與的認(rèn)識(shí)，完善環(huán)境治理機(jī)制，同時(shí)對(duì)加強(qiáng)程序民主建設(shè)以及構(gòu)建多元參與民主機(jī)制都具有重要的意義。

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責(zé)任編輯：曾凡盛

The institutional innovation of environmental governance under the procedural justice and its inspiration: a case study of Jiaxing model

LIN Ka1, ZHU Hao2
(1.School of Public Affairs, Zhejiang University, Hangzhou 310058, China; 2.School of Political Science and Public Administration, East China University of Political Science and Law, Shanghai 201620, China)

Jiaxing city has implemented a series of institutional innovation in promoting environmental governance, which includes constructing "Roundtable" system for environmental democratic consultation, setting up the concept of "environmental protection" to mobilize co-participation of all parties, strengthening the interaction between the subjects of society in the way of “l(fā)inkage", randomly selecting public "reviewer" to participate in the review of penalty cases, ensuring the fairness of environmental protection inspectors by “order list” law enforcement as well as increasing the enterprises cost of default by "apology book". Jiaxing city environmental governance institutional innovation not only has important significance on improving the effect of local policy practice, but also can provide reference for promoting environmental governance at the national level.

environmental governance; procedural justice; institutional innovation; public participation; social cooperation; Jiaxing model

C916

A

1009-2013(2016)04-0070-06

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2016.04.011

2016－06－02

中歐環(huán)境治理地方項(xiàng)目(歐盟項(xiàng)目)

林卡（1961-），男，浙江衢州人，教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)政策和社會(huì)管理。