張旭東，彭 源

（福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350108）

環(huán)境民事公益訴訟費(fèi)用的最佳路徑探析

張旭東，彭 源

（福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350108）

環(huán)境民事公益訴訟的確立，在法律上承認(rèn)環(huán)境權(quán)益在私主體間的可訴性，為實(shí)現(xiàn)“綠色民法”提供有效途徑。訴訟費(fèi)用的交納是民間環(huán)保組織有效接近司法首要待解決問(wèn)題，通過(guò)對(duì)比有利于原告的不同訴訟費(fèi)用規(guī)則，指出通過(guò)積極完善環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金是環(huán)境公益訴訟費(fèi)用有效的階段性最佳路徑，而后通過(guò)建立環(huán)境公益訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)制度，并銜接環(huán)境公益訴訟司法救助制度，三者共同構(gòu)成環(huán)境公益訴訟費(fèi)用的未來(lái)訴訟費(fèi)用發(fā)展最佳路徑。

環(huán)境民事公益訴訟；民間環(huán)保組織；訴訟費(fèi)用

在司法解釋更新前，根據(jù)我國(guó)訴訟費(fèi)用規(guī)則，環(huán)境民事公益訴訟被歸入財(cái)產(chǎn)類案件，即環(huán)境民事公益訴訟的案件受理費(fèi)由民間環(huán)保組織①預(yù)交，根據(jù)原告要求被告賠償金額的一定比例收取案件受理費(fèi)，案件審理過(guò)程中支出的鑒定評(píng)估費(fèi)、律師費(fèi)和專家輔助人出庭的費(fèi)用等由原告預(yù)交。這樣的訴訟規(guī)則沒(méi)有做出利于原告的訴訟費(fèi)用的規(guī)定，對(duì)于資金匱乏的民間環(huán)保組織②而言，無(wú)疑加重民間組織提起環(huán)境民事公益訴訟成本收益的不對(duì)等③，有違司法公平理念。2015年1月份通過(guò)的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》）中對(duì)環(huán)境民事公益訴訟費(fèi)用做出了部分有利于原告的規(guī)定，但由于理論和實(shí)踐的瓶頸，該《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》中關(guān)于訴訟費(fèi)用的規(guī)定，還未能在民事訴訟中指出符合環(huán)境民事公益訴訟的正外部性與延展性④、訴訟風(fēng)險(xiǎn)大⑤等特點(diǎn)的環(huán)境民事公益訴訟費(fèi)用的最佳路徑，環(huán)境民事公益訴訟的訴訟費(fèi)用規(guī)則急需探索。文章通過(guò)分析最新司法解釋、政府通知與學(xué)者探討的有關(guān)構(gòu)建有利于原告的環(huán)境民事公益訴訟費(fèi)用的不同制度，以求探索環(huán)境民事公益訴訟費(fèi)用最佳路徑選擇的方案。

一、環(huán)境民事公益訴訟不同訴訟成本負(fù)擔(dān)機(jī)制

現(xiàn)行《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》及政府通知中已羅列多種有利于原告的環(huán)境民事公益訴訟費(fèi)用制度，如原告預(yù)交訴訟費(fèi)用確有困難可以依法申請(qǐng)緩交，敗訴或者部分?jǐn)≡V的原告可以申請(qǐng)減交或者免交訴訟費(fèi)用，探索設(shè)立環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金等。在這些有利于原告的訴訟費(fèi)用司法救助措施中，學(xué)者們基于環(huán)境民事公益訴訟的特點(diǎn)，探討環(huán)境公益訴訟費(fèi)用的最優(yōu)選擇方案，主要提出了法官酌定訴訟費(fèi)用制度、環(huán)境公益訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)制度、訴訟費(fèi)用申請(qǐng)補(bǔ)償制度、訴訟費(fèi)用申請(qǐng)減免制度、環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金制度等。

（一）法官酌定訴訟費(fèi)用制度的探討

法官酌定承擔(dān)訴訟費(fèi)用制度是借鑒美國(guó)法官分配“公民訴訟”訴訟費(fèi)用的做法，授權(quán)法院將勝訴或未完全勝訴但對(duì)公益有貢獻(xiàn)的原告的合理訴訟費(fèi)用判給被告承擔(dān)。部分學(xué)者認(rèn)為我國(guó)也可授權(quán)法院斟酌判定環(huán)境公益訴訟費(fèi)用于任何一方當(dāng)事人［1］。

這種有利于原告的訴訟費(fèi)用制度設(shè)計(jì)，通過(guò)增強(qiáng)法官在訴訟費(fèi)用分配的職權(quán)，由法官對(duì)案件受理費(fèi)以及訴訟中實(shí)際支出的費(fèi)用做出分配。但這種方式不符合我國(guó)收取訴訟費(fèi)用的原有制度框架，在執(zhí)行過(guò)程中難以本土化，舉步維艱。首先，我國(guó)沒(méi)有法官酌定分配民事訴訟費(fèi)用的傳統(tǒng)，法官缺乏經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于環(huán)境公益訴訟高額訴訟費(fèi)用的分配完全依靠法官的自由心證，難以說(shuō)服雙方當(dāng)事人。其次，“未完全勝訴但對(duì)公益有貢獻(xiàn)的原告”概念不清，難以認(rèn)定環(huán)保機(jī)構(gòu)對(duì)公益是否有貢獻(xiàn)，無(wú)法說(shuō)服被告承擔(dān)超出法院判決支持原告的相應(yīng)比例的訴訟費(fèi)用。再次，該制度無(wú)法實(shí)現(xiàn)原告在高風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境民事公益訴訟中完全敗訴后的訴訟費(fèi)用救濟(jì)。

（二）當(dāng)事人申請(qǐng)減免或申請(qǐng)補(bǔ)償訴訟費(fèi)用制度的探討

部分學(xué)者贊同通過(guò)申請(qǐng)法院減免或者申請(qǐng)政府補(bǔ)貼的方法降低環(huán)境民事公益訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)。支持該制度的理由可分為兩種，第一種理由認(rèn)為環(huán)境公益訴訟具有正外部性、延展性的特點(diǎn)，為了平衡民間環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟的代價(jià)與收益，應(yīng)將保護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益作為申請(qǐng)法院減免和政府補(bǔ)貼訴訟費(fèi)用的理由［2］。即認(rèn)為環(huán)境利益的公共性是原告申請(qǐng)減免或補(bǔ)貼的理論根基。第二種理由認(rèn)為環(huán)境公益訴訟的成本應(yīng)轉(zhuǎn)嫁給環(huán)境保護(hù)的最終受益者——公眾，其中部分學(xué)者從國(guó)家保護(hù)環(huán)境的角度詮釋，原告提起環(huán)境民事公益訴訟的主要目的在于彌補(bǔ)政府保護(hù)環(huán)境職能的缺失，所以其成本應(yīng)當(dāng)由政府進(jìn)行補(bǔ)償或法院減免，并最終通過(guò)稅收的方式，讓社會(huì)公眾在享受公益訴訟成果的同時(shí)，負(fù)擔(dān)訴訟成本［3］，實(shí)現(xiàn)收益主體與成本負(fù)擔(dān)主體歸結(jié)于同一主體的效果［4］。也有學(xué)者從環(huán)境生態(tài)功能與經(jīng)濟(jì)功能不可分的角度，認(rèn)為環(huán)境侵權(quán)行為具有部分“合理性內(nèi)核”，社會(huì)每位公眾都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的受益者，需對(duì)環(huán)境的損害買單，整個(gè)社會(huì)在間接意義上是企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的受益者［5］。

通過(guò)申請(qǐng)法院減免或政府補(bǔ)償?shù)姆绞浇档驮嬖V訟費(fèi)用已納入司法解釋，這種方式將“司法或政府的救助之手”伸向環(huán)境民事公益訴訟，通過(guò)增設(shè)適用訴訟費(fèi)用的緩交、減交或免交制度的情形，將環(huán)境民事公益訴訟納入司法救助的范圍，這種方式能夠?qū)Νh(huán)境公益訴訟費(fèi)用的繳納起到一個(gè)較好的補(bǔ)充作用，但不應(yīng)該作為支撐環(huán)境公益訴訟費(fèi)用的主力軍。主要原因在于這種方式不但使環(huán)境民事公益訴訟的提起受國(guó)家財(cái)政的約束，降低了原告提起環(huán)境民事公益訴訟的自主性，而且直接加重了國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)。原告提起環(huán)境民事公益訴訟費(fèi)用依賴法院減免或行政機(jī)關(guān)補(bǔ)貼，不能夠形成一個(gè)獨(dú)立的費(fèi)用供給機(jī)制，民間環(huán)保組織與法院或政府間形成了申請(qǐng)與審核的關(guān)系。這種關(guān)系一方面限制了提起環(huán)境民事公益訴訟的自主性，不能夠保證民事訴訟主體的裁判請(qǐng)求權(quán)的自由行使；另一方面，在訴訟費(fèi)用上將環(huán)境民事公益訴訟附庸于政府行為，難以發(fā)揮環(huán)境案件對(duì)民事訴訟獨(dú)立功能的要求。

（三）環(huán)境公益訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)制度的探討

環(huán)境公益訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)制度通過(guò)市場(chǎng)化的運(yùn)作方式分散當(dāng)事人訴訟風(fēng)險(xiǎn)，降低當(dāng)事人的費(fèi)用負(fù)擔(dān)，相較于原告向法院申請(qǐng)減免或向政府申請(qǐng)補(bǔ)貼，訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)制度推進(jìn)訴訟費(fèi)用籌措手段的社會(huì)化，減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)［6］，原告提起環(huán)境公益訴訟免于國(guó)家財(cái)政約束。訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)制度是將具有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而且具有訴訟風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)的中等收入主體作為服務(wù)對(duì)象，環(huán)境保護(hù)團(tuán)體往往具有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，且了解基礎(chǔ)的環(huán)境專業(yè)知識(shí)，對(duì)環(huán)境公益訴訟風(fēng)險(xiǎn)具有防控意識(shí)，若環(huán)境公益訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)制度能夠?qū)嵭校h(huán)保團(tuán)體可以利用保險(xiǎn)這一社會(huì)化的杠桿，獨(dú)立提起環(huán)境民事公益訴訟。

但訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)制度屬于“舶來(lái)品”，學(xué)者們均認(rèn)同要建立適用我國(guó)國(guó)情的民事訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)制度需采用漸進(jìn)的方式過(guò)渡，優(yōu)先選擇一些有較大需求，較易確定風(fēng)險(xiǎn)的訴訟來(lái)承保，待訴訟保險(xiǎn)運(yùn)作成熟、穩(wěn)定，再逐步覆蓋整個(gè)民事訴訟領(lǐng)域［7］。與普通民事案件不同，現(xiàn)階段環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)重，但提起環(huán)境公益訴訟比例較小、而且訴訟成本高、風(fēng)險(xiǎn)大，并不適合作為訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)制度初探的起點(diǎn)，在訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)不成熟的階段，將其引入環(huán)境民事公益訴訟勢(shì)必影響訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)方的積極性，不利于未來(lái)環(huán)境民事訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)制度具體規(guī)則的構(gòu)建。

（四）設(shè)立環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金制度的探討

環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金通過(guò)專門開設(shè)環(huán)境公益訴訟賬戶的方式形成一個(gè)“資金池”，由管理者基于維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益的宗旨統(tǒng)一調(diào)配使用，解決民間環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟面臨訴訟費(fèi)用無(wú)法籌集、敗訴原告支出訴訟費(fèi)用的適當(dāng)補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題。這種方式能夠保障基金的獨(dú)立性與起訴主體的自主性，便于資金“專款專用”以及資金的管理監(jiān)督?，F(xiàn)階段一部分市政府已經(jīng)通過(guò)建立專項(xiàng)基金的方式管理環(huán)境公益訴訟勝訴判決所獲得的資金，通過(guò)學(xué)習(xí)總結(jié)這部分專項(xiàng)基金運(yùn)行中的優(yōu)勢(shì)與不足，有利于發(fā)揮專項(xiàng)資金保護(hù)環(huán)境的作用。

二、環(huán)境民事公益訴訟費(fèi)用階段性最佳路徑的選擇

通過(guò)上文針對(duì)不同訴訟費(fèi)用制度的探析，可以看出環(huán)境公益訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)制度與環(huán)境公益訴訟專用基金制度，這兩個(gè)制度能夠獨(dú)立通過(guò)市場(chǎng)化的方式保證民間環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟的自主性，減輕財(cái)政的負(fù)擔(dān)。由于環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域不適合作為訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)制度的初始探索領(lǐng)域，故環(huán)境公益訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)制度暫時(shí)難以成為環(huán)境民事公益訴訟的最佳路徑選擇之一。相對(duì)比而言，環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金制度符合環(huán)境民事公益訴訟費(fèi)用的社會(huì)化改造，且推廣后容易取得成效，是環(huán)境民事公益訴訟費(fèi)用制度階段性的最佳路徑選擇。

（一）環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金的優(yōu)勢(shì)

1.便于環(huán)境公益訴訟資金的集中存放

環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金來(lái)源包括公益訴訟勝訴后獲得的生態(tài)修復(fù)費(fèi)用以及生態(tài)環(huán)境破壞期間服務(wù)功能喪失的費(fèi)用、政府的財(cái)政撥款、民間關(guān)注環(huán)保事業(yè)人士的捐款等。其中政府撥款是行政部門基于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的職能，而對(duì)環(huán)境公益訴訟的資金支持，與上文提到的環(huán)保組織申請(qǐng)政府補(bǔ)貼的訴訟優(yōu)惠制度不同，政府對(duì)環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金主動(dòng)撥款的方式切斷了民間環(huán)保組織和行政部門之間申請(qǐng)與審批的關(guān)系，更能夠保障環(huán)境民事公益訴訟提起的自主性。環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金有利于推進(jìn)公益訴訟費(fèi)用籌措手段民間化，在基金會(huì)之間建立環(huán)境保護(hù)基金會(huì)聯(lián)盟，可以進(jìn)一步為環(huán)境公益訴訟提供經(jīng)費(fèi)支持，發(fā)揮環(huán)境公益基金匯聚社會(huì)力量的作用。此外，部分學(xué)者們認(rèn)為針對(duì)不同程度的環(huán)境損害，對(duì)不同企業(yè)的環(huán)境污染責(zé)任應(yīng)分別適用同質(zhì)賠償原則與懲罰性賠償原則，在環(huán)境侵權(quán)案件中，對(duì)達(dá)標(biāo)排污或排污量小的單位以同質(zhì)賠償為原則，責(zé)任的大小以實(shí)際造成的損失為前提和判斷標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)超標(biāo)排污企業(yè)采用以同質(zhì)賠償為基礎(chǔ)，以懲罰賠償為補(bǔ)充的原則。筆者贊同這種觀念，其中對(duì)超標(biāo)排污的企業(yè)征收高于實(shí)際損失的懲罰性賠償款也應(yīng)納入環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金中依法使用。

2.便于環(huán)境訴訟資金的合理調(diào)配

環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金通過(guò)管理人根據(jù)民間環(huán)保組織的申請(qǐng)調(diào)配。其中從不同主體取得的資金不應(yīng)完全混同使用，部分款項(xiàng)仍需具有相應(yīng)的獨(dú)立性，保證該款項(xiàng)“?？顚Ｓ谩?。如從勝訴的環(huán)境公益訴訟中獲得的生態(tài)修復(fù)費(fèi)用，該部分賠償款是針對(duì)具體領(lǐng)域的環(huán)境修復(fù)責(zé)任的賠償金額，只能用于特定區(qū)域的環(huán)境修復(fù)或當(dāng)該區(qū)域不具備修復(fù)條件時(shí)，異地修復(fù)責(zé)任，僅在修復(fù)之外有剩余款項(xiàng)時(shí)，相應(yīng)的結(jié)余款項(xiàng)才能夠用于其他環(huán)保事業(yè)中。另一方面，專項(xiàng)基金建立后，可以依據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本宗旨拓展基金的適用范圍，如對(duì)敗訴原告進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償、對(duì)無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的環(huán)境侵權(quán)案件的受害人進(jìn)行救助的費(fèi)用、環(huán)保事業(yè)的宣傳等。獨(dú)立管理的專項(xiàng)基金能夠在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上發(fā)揮更大的作用。

3.便于環(huán)境訴訟資金的監(jiān)督

環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)資金的統(tǒng)一社會(huì)化管理，更便于通過(guò)定期審計(jì)、公布收支細(xì)則等方式發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督與公眾監(jiān)督的作用，保證環(huán)境訴訟資金的及時(shí)撥付與合理使用?，F(xiàn)階段的專項(xiàng)基金大都由市政府或法院作為環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金賬戶的管理人，難以發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用，而且定期審計(jì)與公布收支也并未實(shí)現(xiàn)。環(huán)境訴訟資金監(jiān)督的執(zhí)行到位，一方面保證資金的“?？顚Ｓ谩保Y金流入數(shù)額以及資金流出方向、環(huán)境修復(fù)情況等均定時(shí)公布；另一方面保證公眾對(duì)環(huán)境公益訴訟的信心。每筆環(huán)境資金都用于環(huán)境保護(hù)事業(yè)將極大鼓舞公眾保護(hù)環(huán)境的熱情，吸引更多的社會(huì)人士加入到環(huán)境保護(hù)的行列中，形成良性循環(huán)，克服政府失靈的弊端。

（二）環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金的實(shí)踐

1.昆明市政府首創(chuàng)“環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金賬戶”

2010年昆明市政府最先針對(duì)專項(xiàng)基金發(fā)布暫行辦法，制定了《昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)基金管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），《暫行辦法》對(duì)救濟(jì)資金的來(lái)源、資金管理、救濟(jì)對(duì)象、資金用途等作了規(guī)定，近年來(lái)，該“專項(xiàng)資金賬戶”初具成效。昆明市政府設(shè)立的“環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金賬戶”由昆明市人民政府市作為資金賬戶的管理主體，《暫行辦法》中對(duì)基金運(yùn)作程序、資金的審計(jì)監(jiān)督尚欠缺細(xì)化的規(guī)定，對(duì)收支情況的書面材料的留存保管以及公眾參與監(jiān)督等方面并未涉及。這樣建立的市人民政府、市環(huán)保局、市財(cái)政局及市審計(jì)局的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，雖然有非市場(chǎng)化管理缺陷，“行政味道”濃重，但作為基金的初步探索，能夠高效組建起環(huán)境公益專項(xiàng)基金，具有不可否認(rèn)的創(chuàng)新意義。

2.漳州中院建立“生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)資金”

2014年，漳州市生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)資金在福建省率先設(shè)立，有利于公益訴訟的推進(jìn)與漳州中院“1+N”生態(tài)修復(fù)模式的實(shí)現(xiàn)［8］?！墩闹菔猩鷳B(tài)環(huán)境損害修復(fù)資金管理辦法（試行）》規(guī)定，基金依托漳州市中級(jí)法院標(biāo)的款專戶，實(shí)行分賬管理、?？顚Ｓ茫Y金用途包括了嚴(yán)重環(huán)境污染致害無(wú)力賠償導(dǎo)致沒(méi)有及時(shí)賠償可能造成其他后果而進(jìn)行的補(bǔ)助、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量檢測(cè)和生態(tài)文明宣傳教育投入等。漳州中院建立的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)資金，與昆明市首創(chuàng)的基金相比較，漳州中院建立的修復(fù)資金進(jìn)一步脫離了政府財(cái)政的束縛，由漳州中院作為修復(fù)資金的管理人，并且將修復(fù)基金的用途基于生態(tài)保護(hù)理念進(jìn)一步的拓展到生態(tài)環(huán)境質(zhì)量檢測(cè)和生態(tài)文明宣傳教育投入等。但漳州中院的修復(fù)資金仍然限制在“體制內(nèi)”，只是一種“有限的脫離”，不能夠?qū)崿F(xiàn)市場(chǎng)化的運(yùn)作，不利于調(diào)動(dòng)民眾保護(hù)環(huán)境的積極性，而且“體制內(nèi)”的資金設(shè)置往往造成民眾的誤解，使民眾以為是政府通過(guò)另一種方式履行自己環(huán)境保護(hù)的行政職能，喪失了設(shè)立獨(dú)立資金的價(jià)值。

3.自然之友的“民間行動(dòng)”

2015年1月在阿里巴巴公益基金的支持下，自然之友設(shè)立了“環(huán)境公益訴訟支持基金”。值得關(guān)注的是該基金“市場(chǎng)化”的運(yùn)作流程，在《環(huán)境公益訴訟基金項(xiàng)目征集指南》中規(guī)定：民間環(huán)保組織提交申請(qǐng)文件，收到“有資格接受捐贈(zèng)”通知的申請(qǐng)機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目簽約后，進(jìn)入實(shí)施與監(jiān)督項(xiàng)目建議書獲得批準(zhǔn)階段，受款機(jī)構(gòu)的法定代理人和自然之友共同簽署協(xié)議，項(xiàng)目建議書作為協(xié)議的附件具有同等法律效力。收款機(jī)構(gòu)需按協(xié)議規(guī)定提交相應(yīng)的項(xiàng)目工作報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告，接受對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督和評(píng)估［9］。從基金申請(qǐng)流程可以看出，這一“民間行動(dòng)”在無(wú)政府參與下，基于生態(tài)保護(hù)理念，通過(guò)審查申請(qǐng)主體資格、簽訂合同約束、項(xiàng)目執(zhí)行監(jiān)督等舉措，達(dá)到基金的落實(shí)與監(jiān)督的目的，但同樣的，該基金對(duì)于民間資本的引入、民眾參與監(jiān)督的方式等未做出規(guī)定，還處于一種“封閉化的運(yùn)作”階段，有待進(jìn)一步完善。

三、環(huán)境民事公益訴訟費(fèi)用最佳路徑的完善

環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金在我國(guó)已有實(shí)踐，通過(guò)增強(qiáng)基金獨(dú)立性與市場(chǎng)化運(yùn)作，脫離“行政的束縛”，有利于保證民間環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟的自主性?！捌渌鐣?huì)化機(jī)制的聯(lián)動(dòng)”能夠推進(jìn)環(huán)境公益訴訟費(fèi)用制度的進(jìn)一步完善，環(huán)境公益訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)制度與環(huán)境公益訴訟司法救助制度正是建立“其他社會(huì)化聯(lián)動(dòng)機(jī)制”的兩個(gè)重要環(huán)節(jié)。通過(guò)環(huán)境公益訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)制度與環(huán)境公益訴訟司法救助制度的建立，完善三個(gè)制度的銜接，環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金制度由于資金的限制，必定只能服務(wù)于部分的“有資格接受捐贈(zèng)”的申請(qǐng)機(jī)構(gòu)，而其他的環(huán)保主體就可以通過(guò)服務(wù)于中產(chǎn)階級(jí)的環(huán)境公益訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)制度，申請(qǐng)法院減免訴訟費(fèi)用與申請(qǐng)律師提供的法律援助等司法救助制度，獲得提起環(huán)境公益訴訟的費(fèi)用支持或減少費(fèi)用支出。

（一）增強(qiáng)環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金的獨(dú)立性

體制內(nèi)的專項(xiàng)基金賬戶往往通過(guò)政府、環(huán)保局、法院、審計(jì)局等部門的聯(lián)動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)基金的管理監(jiān)督，這樣的基金缺乏獨(dú)立性，行政色彩濃重，不利于民間環(huán)保組織自主提起環(huán)境公益訴訟與專項(xiàng)基金的市場(chǎng)化運(yùn)作。專項(xiàng)基金的獨(dú)立性應(yīng)通過(guò)獨(dú)立的社會(huì)化管理主體、專門的基金賬戶、獨(dú)立于行政體制的基金收支管理制度等予以體現(xiàn)，其中對(duì)社會(huì)管理主體資格、選任、權(quán)力限制是實(shí)現(xiàn)基金獨(dú)立的第一步，而后規(guī)定公開的管理制度、監(jiān)督體系，將行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、民眾監(jiān)督納入其中。專項(xiàng)基金的獨(dú)立性并不否定政府與基金的關(guān)系，基金的建立離不開政府的支持，政府通過(guò)財(cái)政撥款的方式支持基金的發(fā)展，既不影響專項(xiàng)基金的獨(dú)立性，又能夠支持環(huán)境公益訴訟的進(jìn)行，是未來(lái)政府支持環(huán)境保護(hù)的舉措之一。

（二）環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金的市場(chǎng)化運(yùn)作

市場(chǎng)化運(yùn)作是專項(xiàng)基金增強(qiáng)獨(dú)立性的自然延伸。與行政化運(yùn)作相比，市場(chǎng)化運(yùn)作的環(huán)境公益專項(xiàng)基金對(duì)申請(qǐng)主體的條件審查更加嚴(yán)格、收款主體提起公益訴訟或執(zhí)行環(huán)境修復(fù)的情況匯報(bào)將更加頻繁、基金管理信息公開透明度要求更高、生效判決的執(zhí)行情況受到更多民眾的監(jiān)督。市場(chǎng)化的運(yùn)作要求基金的撥付更加注重在公平競(jìng)爭(zhēng)條件下，起訴最優(yōu)主體的選擇，民間環(huán)保團(tuán)體會(huì)更加注重自身的組織建設(shè)與公益訴訟提起的勝訴可能性的判斷，而不是盲目提起環(huán)境公益訴訟，浪費(fèi)資金。專項(xiàng)基金的資金包括政府撥款、社會(huì)人士的捐助與勝訴判決的賠償款等，資金的使用明細(xì)需接受政府監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督，信息的高度公開透明成為必然。專項(xiàng)基金市場(chǎng)化的運(yùn)作能夠在政府、環(huán)保組織、民眾間搭建穩(wěn)固的橋梁。

（三）環(huán)境公益訴訟司法救助制度的聯(lián)動(dòng)

司法救助有狹義與廣義之分，狹義的司法救助主要是指訴訟費(fèi)用的緩交或減免；廣義的司法救助不僅包括訴訟費(fèi)用的救助，而且包括法律援助內(nèi)容。本文此處的司法救助屬于廣義的司法救助的內(nèi)容。司法救助中關(guān)于訴訟費(fèi)用的救助上文已經(jīng)做出了闡述，該制度不能作為環(huán)境民事公益訴訟的主力軍，但訴訟救助對(duì)有利于原告的訴訟制度的建立能夠起到必要的補(bǔ)充作用。

司法救助的另一個(gè)主要內(nèi)容為提供法律援助。自然之友公益基金會(huì)理事長(zhǎng)李楯在“環(huán)境公益訴訟支持基金”啟動(dòng)新聞發(fā)布會(huì)上提到他之前的講話：法律援助作為一種制度，不只是幫助支付不起訴訟費(fèi)用的人，更是維護(hù)人權(quán)和法律正義，那么在今天，維護(hù)人的健康權(quán)、環(huán)境權(quán)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境法律正義，正是隨著時(shí)代發(fā)展的法律援助的應(yīng)有之義［10］。積極溝通建立“環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金”與“法律援助制度”的完善與銜接，建立“環(huán)境公益訴訟法律援助”制度，能夠促進(jìn)法律援助制度的完善，同時(shí)充分發(fā)揮環(huán)境公益專項(xiàng)基金的作用。美國(guó)政府依據(jù)法律援助制度設(shè)立的律師事務(wù)所，包括了政府資助的法律援助律師事務(wù)所，還有大企業(yè)和私人通過(guò)設(shè)定的基金、捐款等形式建立的公益律師事務(wù)所［11］，公益律師事務(wù)所代理的案件涉及消費(fèi)者權(quán)益、職業(yè)安全和環(huán)境問(wèn)題等重要公共利益。我國(guó)也有基金與法律援助搭建橋梁的例子，如2008年1月，中國(guó)法律援助基金會(huì)牽頭組織發(fā)起以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為宗旨的“2008法律援助綠色行動(dòng)”，并設(shè)立“生態(tài)環(huán)境法律援助專項(xiàng)基金”，欲通過(guò)設(shè)立專門基金的方式在環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)中維護(hù)弱者權(quán)益，遏制污染行為，在環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域搭建基金會(huì)與法律援助之間的橋梁，未來(lái)環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域也將實(shí)現(xiàn)兩者的溝通。法律援助制度本身就具有公益性，加入環(huán)境公益訴訟中的法律援助服務(wù)是以保護(hù)環(huán)境權(quán)益為宗旨，具備法律知識(shí)的一支環(huán)境公益法律援助戰(zhàn)隊(duì)。環(huán)境公益訴訟中不可或缺具有環(huán)境和法律專業(yè)知識(shí)的法律工作者的參與，專項(xiàng)基金與法律援助管理組織可以通過(guò)建立環(huán)境公益訴訟法律援助制度，吸引更多優(yōu)秀的法律工作者參與到環(huán)境保護(hù)的行列，而且能夠在律師費(fèi)用上減少部分開支，在更需要的地方使用資金。

（四）環(huán)境公益訴訟保險(xiǎn)制度的逐步建立

訴訟保險(xiǎn)制度是發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用的保障中產(chǎn)階級(jí)接近正義的制度［12］，我國(guó)普通民事訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)制度以及相關(guān)配套制度的缺失，加大了環(huán)境民事公益訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)制度實(shí)踐的難度。但這不可否認(rèn)訴訟保險(xiǎn)制度通過(guò)社會(huì)化的方式分散訴訟風(fēng)險(xiǎn)，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的功能。民間環(huán)保組織是有一定的資金與基礎(chǔ)環(huán)保知識(shí)的主體，具有購(gòu)買環(huán)境公益訴訟保險(xiǎn)的主動(dòng)性，民間環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟往往對(duì)環(huán)境公益訴訟具有一定的預(yù)測(cè)，積極準(zhǔn)備證據(jù)提起訴訟，降低濫訴的可能性。

訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)制度應(yīng)在普通民事領(lǐng)域進(jìn)行初探索，這個(gè)制度既不會(huì)影響法律援助對(duì)貧困者維權(quán)的救濟(jì)，同時(shí)在很大程度上保障了中等收入民眾維權(quán)的可行性，中等收入的民眾通過(guò)購(gòu)買保險(xiǎn)的方式將自身的訴訟費(fèi)用風(fēng)險(xiǎn)融入商業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)作中，從而實(shí)現(xiàn)法律救濟(jì)的合理化和最大化［13］，而后拓展險(xiǎn)種。環(huán)境公益訴訟保險(xiǎn)制度分散了環(huán)境公益訴訟的風(fēng)險(xiǎn)，而司法救助制度可以以法院的減免制度與法律援助制度降低環(huán)境公益訴訟費(fèi)用，兩個(gè)制度在不同層面支持環(huán)境公益訴訟費(fèi)用制度的發(fā)展，再配合環(huán)境公益訴訟基金發(fā)揮作用。在這些制度并行的同時(shí)，訴訟保險(xiǎn)通常具有一定條件的限制，即如果被保險(xiǎn)人能夠獲得法律援助支持或者環(huán)境公益訴訟基金補(bǔ)助時(shí)，保險(xiǎn)公司對(duì)法律援助或基金支持范圍內(nèi)的費(fèi)用不予補(bǔ)償。

綜上，環(huán)境民事公益訴訟費(fèi)用現(xiàn)階段的最佳路徑選擇應(yīng)是積極建立和完善環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金制度，而未來(lái)的環(huán)境公益訴訟費(fèi)用制度應(yīng)期待環(huán)境公益專項(xiàng)基金、環(huán)境公益訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)制度與環(huán)境公益訴訟司法救助制度三個(gè)制度的建立、銜接，發(fā)揮三個(gè)制度在不同層面對(duì)民間環(huán)保組織開展環(huán)?；顒?dòng)的資金支持，使環(huán)境民事公益訴訟實(shí)質(zhì)上接近正義。

注釋：

①下文主要分析民間環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟的訴訟費(fèi)用承擔(dān)，由于檢察機(jī)關(guān)或行政部門這兩個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)作為訴訟主體提起的環(huán)境公益訴訟，訴訟費(fèi)用的支出屬于國(guó)家支出，與民間環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的訴訟費(fèi)用承擔(dān)具有較大差別，本文不予探討。

②根據(jù)《2008中國(guó)環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》表明：我國(guó)僅有26%的環(huán)保民間組織有固定的資金來(lái)源，55.2%的環(huán)保組織有自己的辦公場(chǎng)所，可以看出民間環(huán)保組織的資金問(wèn)題仍不樂(lè)觀。

③環(huán)境民事公益訴訟由環(huán)保民間組織提起的，這些組織機(jī)構(gòu)是由其保護(hù)環(huán)境的主旨且符合法律規(guī)定的條件而具備起訴資格，訴訟的目的在于維護(hù)環(huán)境公共利益，起訴后的勝訴判決具有正外部性與延展性，該環(huán)保民間機(jī)構(gòu)并非勝訴判決的直接受益主體，而根據(jù)現(xiàn)有的訴訟費(fèi)用規(guī)則，在環(huán)境民事公益訴訟敗訴后，由環(huán)保民間組織負(fù)擔(dān)相應(yīng)的訴訟費(fèi)用，將導(dǎo)致環(huán)境民事公益訴訟成本與收益的失衡。

④環(huán)境公益訴訟的正外部性指的是勝訴生效判決的受益主體并非局限于提起訴訟的組織機(jī)構(gòu)，而是國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人三個(gè)層面的受益。而環(huán)境民事訴訟勝訴后的延展性主要包括兩個(gè)維度的延展，在縱向上表現(xiàn)為不同歷史時(shí)代主體的環(huán)境利益的受益，在橫向上表現(xiàn)同一時(shí)代的不同主體的受益。

⑤環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟，由于環(huán)境媒介的勘察、保全、鑒定，以及環(huán)境修復(fù)金額的預(yù)估等環(huán)節(jié)的高技術(shù)性，環(huán)境案件中企業(yè)與環(huán)保組織間的信息不對(duì)稱等都將使得環(huán)境民事公益訴訟面臨更大的敗訴風(fēng)險(xiǎn)。

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The BestSelection of CivilEnvironmental Public Interest Litigation Costs

ZHANG Xu-dong，PENG Yuan
（Law College，F(xiàn)uzhou University，F(xiàn)ujian Fuzhou 350108，China）

Civilenvironmentalpublic interest litigation isstipulated in the law，confirm ing thatenvironmentalnonprofit litigation isactionable between private persons.Itisan effectiveway to realize"the green civil law".The pay litigation costs are the firstproblem thatshould bedealtw ith to folk environmentalprotection organization.Through contrasting thedifferent lawsuitexpense rules that isgood for plaintiff，we argue that the improvementof the special fund forenvironmentalpublic interestis thebestperiodicalway to soften thisproblem.And then，we should establish insurance system of environmental litigation feeand judicialaid system.Coordinating the threesystemsw illbe thebest finalway to dealw ith theproblem about the civilenvironmentalpublic interest litigation costs.

the civilenvironmentalpublic interest litigation；folk environmentalprotection organization；litigation costs

D915.2

A

1674-7356（2016）-03-0071-06

2016-04-17

國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目（15BFX154）

張旭東（1971-），男，內(nèi)蒙古鄂爾多斯人，副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：訴訟法學(xué)研究；

彭 源（1991-），女，福建寧德人，碩士研究生，研究方向：訴訟法學(xué)研究。

時(shí)間：2016-09-12

http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1396.G4.20160912.0923.004.htm l

10.14081/j.cnki.cn13-1396/g4.2016.03.011