荊月新

(山東師范大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

近代鄉(xiāng)里制度轉(zhuǎn)型中的“公權(quán)下探”現(xiàn)象解析
——兼及鄉(xiāng)村自治失敗的原因

荊月新

(山東師范大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

伴隨近代鄉(xiāng)村自治的開展，縣以下進(jìn)行了更為細(xì)密的行政區(qū)劃設(shè)置，建立了區(qū)鄉(xiāng)行政，創(chuàng)設(shè)了自治監(jiān)督制度，以行政權(quán)力為代表的國家公權(quán)下探至基層社會(huì)。近代交通通訊條件的改善為公權(quán)下探提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)，又由于權(quán)利和民主觀念的缺乏，也使得公權(quán)在缺乏制約的情況下隨意擴(kuò)張。在“公權(quán)下探”的背景下，鄉(xiāng)村自治的空間縮小，自治團(tuán)體的獨(dú)立漸失，自治的民眾基礎(chǔ)被損毀，近代鄉(xiāng)村自治最終未獲成功。

公權(quán)下探；鄉(xiāng)村自治；社會(huì)治理

近代鄉(xiāng)里制度轉(zhuǎn)型是指在清末廢止以“職役制”為典型特征的“鄉(xiāng)地制度”，以西方范式的“鄉(xiāng)村自治”取而代之的歷史過程?！白酝砬彘_始，國家政權(quán)開始‘下沉’到鄉(xiāng)村社會(huì)，出現(xiàn)‘政權(quán)下鄉(xiāng)’的過程”*韓小鳳：《從一元到多元：建國以來我國村級治理模式的變遷研究》，《中國行政管理》，2014年第3期。，國家在地方政制的設(shè)計(jì)上，打破了“皇權(quán)不下縣”的古老傳統(tǒng)，在縣(或“州”)以下的鄉(xiāng)村地方，設(shè)置區(qū)、鄉(xiāng)乃至村一級正式行政機(jī)構(gòu)，并對轉(zhuǎn)型以后的鄉(xiāng)村自治創(chuàng)設(shè)“自治監(jiān)督”制度，以行政權(quán)力為代表的“國家公權(quán)”以正式的而非代理人的形式擴(kuò)張至廣大鄉(xiāng)間社會(huì)。這一現(xiàn)象即是本文所稱的近代鄉(xiāng)里制度轉(zhuǎn)型中的“公權(quán)下探”現(xiàn)象。本文將對“公權(quán)下探”的具體表現(xiàn)、發(fā)生原因作一系統(tǒng)研究。同時(shí)，對導(dǎo)致鄉(xiāng)村自治失敗的原因予以澄清。

一、“公權(quán)下探”的表現(xiàn)

自晚清地方自治始，縣以下進(jìn)行了區(qū)、鄉(xiāng)等更為細(xì)密的行政區(qū)域劃分，并相應(yīng)地設(shè)立了“自治機(jī)構(gòu)”，且隨之創(chuàng)設(shè)自治監(jiān)督機(jī)制。藉此，國家公權(quán)實(shí)現(xiàn)了對鄉(xiāng)村社會(huì)的無限下探以及嚴(yán)密的網(wǎng)格化管理。

(一)區(qū)鄉(xiāng)行政設(shè)制

所謂“區(qū)鄉(xiāng)行政設(shè)制”，是指在縣(郡或州)以下進(jìn)行更為細(xì)密的行政區(qū)劃劃分，并設(shè)置相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。光緒三十四年(1908年)頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》。作為近代地方自治始點(diǎn)的規(guī)范性文件，該法明確了州縣以下行政區(qū)劃新的設(shè)置原則和標(biāo)準(zhǔn)。第2條規(guī)定：“凡府廳州縣治城廂地方為城，其余市、鎮(zhèn)、村、莊、屯、集等各地方，人口在五萬以上者稱鎮(zhèn)，人口不滿五萬者稱鄉(xiāng)?！痹谛碌男姓^(qū)劃體制確定以后，還進(jìn)行了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置。該立法第14條規(guī)定：“城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方各設(shè)自治公所，為城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會(huì)會(huì)議及城鎮(zhèn)董事會(huì)辦事之地。”這一機(jī)構(gòu)的設(shè)置是為了因應(yīng)地方自治的施行而進(jìn)行的，但是，直至民初，政治上的離亂和動(dòng)蕩，沒有為地方自治提供穩(wěn)定的政治環(huán)境，這些機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，并未成為真正意義上的自治機(jī)構(gòu)。民國三年，袁世凱明令在全國停辦地方自治，上述地方自治機(jī)構(gòu)實(shí)際上失去了“自治”功能而蛻變?yōu)檎嬲饬x上的行政機(jī)構(gòu)?！白鳛榈胤阶灾巫h決機(jī)構(gòu)的城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)議事會(huì)雖然被取消，但其原來作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)或人員的城、鎮(zhèn)董事會(huì)、鄉(xiāng)董卻繼續(xù)保存下來，改換名稱而成為區(qū)鄉(xiāng)行政的區(qū)劃”*②魏光奇：《官治與自治——20世紀(jì)上半期的中國縣制》，北京：商務(wù)印書館，2004年版，第127頁，第121頁。。“自治”未成，區(qū)鄉(xiāng)行政的規(guī)劃與設(shè)置反而得以確定，國家公權(quán)力借此“下探”進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)。有學(xué)者總結(jié)說：“隨著新政、預(yù)備立憲和地方自治的實(shí)行，各地出現(xiàn)了各種形式的區(qū)鄉(xiāng)行政區(qū)劃和組織，生成了區(qū)鄉(xiāng)一級行政。這種區(qū)鄉(xiāng)行政的生成，改變了中國古代國家在縣以下不設(shè)治的傳統(tǒng)”②。

這一現(xiàn)象在民國恢復(fù)鄉(xiāng)村自治后得以延續(xù)，公權(quán)擴(kuò)張和下探的趨勢未有減緩。以1917年開始的“山西村制改革”為例，在制度設(shè)計(jì)方面突出行政權(quán)對基層社會(huì)的控制。山西省于1917年頒布《縣屬村制通行簡章》，與其他一系列相應(yīng)的規(guī)章制度一起將山西村治作為一種行政制度確立下來。首先，實(shí)行編村制度，作為山西村治的基礎(chǔ)。所謂“編村”，即按照村落大小、人數(shù)多少以及距離遠(yuǎn)近將分散的村落統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃編整。1917年9月12日頒布的《各縣村制簡章》規(guī)定：以一百戶為單位組成一個(gè)編村，不足一百戶的村莊，由幾個(gè)村聯(lián)合起來組成一個(gè)聯(lián)合村。在編村制完成之后，由于村長眾多，不便縣級知事通知，為方便政令有效下達(dá)，在編村的基礎(chǔ)上對村治進(jìn)一步修改，在縣鄉(xiāng)之間設(shè)立區(qū)一級行政組織。1918年，山西頒布《縣地方設(shè)區(qū)暫行條例》，規(guī)定每縣分3至6區(qū)，每區(qū)設(shè)區(qū)長1人，由省長委任，直隸于縣知事。區(qū)長承知事之命，督察區(qū)內(nèi)的村長副，由此實(shí)現(xiàn)了行政權(quán)由縣級向鄉(xiāng)村的下沉和延伸。

事實(shí)上，近代鄉(xiāng)里制度的轉(zhuǎn)型并未止步于“區(qū)鄉(xiāng)行政設(shè)制”。區(qū)鄉(xiāng)以下的鄉(xiāng)村也進(jìn)行了行政權(quán)的設(shè)置。仍以“山西村治”為例，根據(jù)《村編制條例》的規(guī)定，在村以下設(shè)民閭或商閭，閭設(shè)閭長，受村長副指揮。至1922年，又在山西全省各個(gè)鄉(xiāng)村的閭之下設(shè)鄰，“每5家為一鄰，設(shè)鄰長1人”*邢振基：《山西村政綱要(總論)》，山西村政處，1929年印本，第10頁。。至此，縣級以下，形成了區(qū)—村—閭—鄰四級體系。行政權(quán)力繼續(xù)向鄉(xiāng)村擴(kuò)張，鄉(xiāng)村自治成為行政權(quán)控制下的“官辦自治”。

隨著山西村治的推廣，以其為樣板的“官辦自治”在多省出現(xiàn)。如：江蘇民政廳模仿山西村治經(jīng)驗(yàn)出臺(tái)的《江蘇省市縣行政組織大綱》所附的報(bào)告中言及：“考村制大略，凡五家為鄰，二十五家為閭，鄰閭各有長，一百家為村，村有長副，各若干村為區(qū)，區(qū)亦有長，直隸于縣，佐理民政，則如此則指揮靈便，脈絡(luò)貫通”*轉(zhuǎn)引自尹仲材：《村制學(xué)與地方自治》，《現(xiàn)行關(guān)系村制法令及黨綱黨義講義》，上海：上海大中書局，1928年版，第30頁。。1925年頒布的《河北省定縣村治大綱》第3條規(guī)定：“村長佐、校董、實(shí)業(yè)員直接由縣署遴委，或由本村甲牌長加倍推舉，呈請縣遴委。助理由村長佐推舉充膺，呈報(bào)縣署備案?！钡?7、18條分別規(guī)定：“辦公人員辦理公務(wù)著有成績者，由縣署擇尤分別呈給獎(jiǎng)勵(lì)?！薄稗k公公務(wù)有曠廢或違背職務(wù)行為時(shí)，由縣按其情節(jié)輕重分別撤懲?！比绱艘粊?，“區(qū)鄉(xiāng)設(shè)制”成為時(shí)國家鄉(xiāng)村治理的常規(guī)組織形態(tài)。

(二)自治監(jiān)督制度創(chuàng)設(shè)

隨著“自治”機(jī)構(gòu)“行政化”趨向的加強(qiáng)，國家公權(quán)已經(jīng)下探至鄉(xiāng)村社會(huì)。與此同時(shí)，“自治監(jiān)督”制度隨之創(chuàng)設(shè)，國家公權(quán)對地方自治的管控更趨嚴(yán)密。自晚清至民國時(shí)期的自治立法，廣泛設(shè)置了“自治監(jiān)督”制度。如：《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》第17條載明：“城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治職，各以該管地方官監(jiān)督之?！?/p>

近代地方自治的“監(jiān)督制度”，對地方自治的管控主要通過兩個(gè)方面進(jìn)行。首先，是對地方自治事務(wù)的管控。光緒三十四年(1908年)頒布的《府廳州縣地方自治章程》第95條規(guī)定：“前條監(jiān)督之官府，得令該府廳州縣呈報(bào)辦事情形，并得隨時(shí)調(diào)閱公牘文件，檢查收支賬目?！鼻笆觥兜胤阶灾卧囆袟l例》第20條第一款規(guī)定：“自治員對于區(qū)董所定執(zhí)行方法，又區(qū)董對于會(huì)議議決事件，視為逾越權(quán)限，或違背命令，或妨害公益者，得開具理由，詳請縣知事核準(zhǔn)停止執(zhí)行，或提交復(fù)議?！蓖瑮l第二款規(guī)定：“縣知事認(rèn)為有前項(xiàng)情事時(shí)，亦得逕行停止執(zhí)行，或提交復(fù)議?！北毖笳?919年頒布的《縣自治法》第66條：“監(jiān)督官署，因監(jiān)督之必要，得令縣自治團(tuán)體為事務(wù)之報(bào)告，并調(diào)取文書簿據(jù)，或?qū)嵉匾暡焓聞?wù)，核閱其出納?！逼浯?，是對地方自治職員的人事處分權(quán)以及對自治機(jī)構(gòu)的處置權(quán)。前述《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》第17條載明：“地方官有申請督撫，解散城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會(huì)、城鎮(zhèn)董事會(huì)及撤銷自治職員之權(quán)。”而《地方自治試行條例》第36條也規(guī)定：“自治職員如著有異常勞績、足資表率者，得由縣知事開具事實(shí)，詳請?jiān)摴荛L官酌予褒獎(jiǎng)?！睋?jù)1918年10月30日頒布的《山西省修正各縣村制簡章》第12條規(guī)定：“村長副由村民按規(guī)定原額加倍選出，送由知事選任之，呈報(bào)省道公署備案?！?932年國民政府內(nèi)政部頒布的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊自治職員選舉及罷免法施行細(xì)則》第22條規(guī)定：“當(dāng)選之鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長或坊長，按當(dāng)選次序開具前列二人姓名，請由縣長或市長擇委一人，發(fā)給委任狀；當(dāng)選之副鄉(xiāng)長、副鎮(zhèn)長或副坊長，依決定額數(shù)，按當(dāng)選次序加倍開具前列當(dāng)選人姓名，請由縣政府或市政府照額擇委，各發(fā)給委任狀?！?/p>

上述關(guān)于“自治監(jiān)督”的規(guī)定對縣自治乃至縣之下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治等作出了統(tǒng)一定位，它表明縣自治或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，統(tǒng)受上級地方政府的指揮領(lǐng)導(dǎo)。所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治機(jī)構(gòu)，名為自治機(jī)關(guān)，實(shí)為上級行政機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)，并非西方近代地方自治當(dāng)中的具有獨(dú)立地位的自治團(tuán)體。

二、“公權(quán)下探”的原因

從主觀上言，清以前的統(tǒng)治者屢有將國家公權(quán)探入鄉(xiāng)村社會(huì)的愿望。但是，受科學(xué)技術(shù)水平的影響，信息不暢、交通不便，皇權(quán)難以對郡縣以下的基層社會(huì)產(chǎn)生直接而有效的影響，細(xì)密的管理網(wǎng)絡(luò)也無從建立，廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)處于一種自為和自在的狀態(tài)?？萍嫉陌l(fā)展以及交通通訊條件的提升，為國家公權(quán)向基層社會(huì)的擴(kuò)張?zhí)峁┝吮憷麠l件。同時(shí)，作為“公權(quán)”對立物的“權(quán)利”觀念和機(jī)制在近代中國又尚未得以建立，“公權(quán)”擴(kuò)張未有制約，也導(dǎo)致“公權(quán)”下探呈現(xiàn)難以遏制的趨勢。

(一)近代交通通訊條件的改善，為公權(quán)擴(kuò)張?zhí)峁┝丝赡?/p>

近代交通通訊條件的改善，提高了信息交流的速度和數(shù)量，方便了地區(qū)間的人流和物流往來，為“公權(quán)下探”提供了物質(zhì)條件和基礎(chǔ)。以山東省為例，至19世紀(jì)末，與全國其他地區(qū)一樣，山東省的交通通訊條件未有大的變化，較為落后。“據(jù)1848年(道光二十八年)初版、1882年(光緒八年)《山東書簡》重刊的《山東考古錄》‘圖考’中所繪全省總圖和各府分圖中所繪道路有11條，包括這一時(shí)期山東的主要陸路交通”*李宏生，王林主編：《山東通史》(近代卷，上冊)，北京：人民出版社，2009年版，第451頁，第452-453頁，第470頁，第471頁。。上述道路不僅路況較差，且輻射的區(qū)域極其有限，其中有5條是以濟(jì)南為起點(diǎn)的，大部分縣域沒有直達(dá)省城的道路。這種交通條件至清末才有大的改觀，且都伴隨著西方近代科技進(jìn)入中國?！吧綎|近代公路交通始于清朝末年德國侵占膠州灣后。1904年(道光三十年)，德國在青島修筑臺(tái)東鎮(zhèn)至柳樹臺(tái)公路?！薄俺诵拗_(tái)柳公路外，在青島修建了10條區(qū)鄉(xiāng)公路”*李宏生，王林主編：《山東通史》(近代卷，上冊)，北京：人民出版社，2009年版，第451頁，第452-453頁，第470頁，第471頁。。以此為起點(diǎn)，山東地方公路建設(shè)得以大范圍展開。1919年山東省議會(huì)通過了《修治山東水陸道路計(jì)劃概略》提出了在山東省修筑7大干線、12條支線的修筑公路計(jì)劃，這一計(jì)劃在北洋政府時(shí)期開始實(shí)施。除公路外，近代以后，鐵路也進(jìn)入了大發(fā)展時(shí)期，就山東而言，晚清時(shí)期分別建設(shè)了膠濟(jì)鐵路和津浦鐵路，成為貫通山東的鐵路干線。在通訊方面，進(jìn)入近代以后，電報(bào)、電話等近代通訊手段進(jìn)入山東。1880年清政府在天津設(shè)立天津電報(bào)總局，“1881年全線架通，山東境內(nèi)設(shè)濟(jì)寧電報(bào)分局，這是山東最早出現(xiàn)的電報(bào)局?！薄?908年郵傳部將電報(bào)收歸國有，在北京、天津、上海三處分別設(shè)立總局，各省重要地域設(shè)立分局。山東的濟(jì)南、煙臺(tái)、青島、膠州、濟(jì)寧、威海衛(wèi)都設(shè)有電報(bào)分局”*李宏生，王林主編：《山東通史》(近代卷，上冊)，北京：人民出版社，2009年版，第451頁，第452-453頁，第470頁，第471頁。。山東的電報(bào)通訊由此得以較大范圍內(nèi)普及。比電報(bào)稍晚，山東的電話通訊于20世紀(jì)初開始發(fā)展，“1902年，山東省撫院衙門安設(shè)電話，各衙門之間有專線連接。1910年，郵傳部批準(zhǔn)山東撫院成立濟(jì)南官辦市內(nèi)電話局”*李宏生，王林主編：《山東通史》(近代卷，上冊)，北京：人民出版社，2009年版，第451頁，第452-453頁，第470頁，第471頁。。至20世紀(jì)20年代以后，電話業(yè)務(wù)大規(guī)模發(fā)展起來，形成覆蓋全省的電話網(wǎng)絡(luò)。較為方便快捷的交通和通訊條件為大中城市與廣大鄉(xiāng)村之間的信息溝通和對流提供了便利和可能，這樣，傳統(tǒng)上以大中城市為基地的公權(quán)力網(wǎng)絡(luò)也將其觸角伸到了鄉(xiāng)村地區(qū)，并以基層政權(quán)的建立作為其發(fā)揮作用的組織形式。

有學(xué)者通過在閩南地區(qū)美法村的鄉(xiāng)野調(diào)查，對傳統(tǒng)的自為、自主的民間社會(huì)的治理權(quán)威由家族權(quán)力演變?yōu)閲夜珯?quán)的過程進(jìn)行分析，并得出結(jié)論：“美法村的實(shí)例證明，在地方行政、經(jīng)濟(jì)組織和文化教育等方面，本世紀(jì)以來中國鄉(xiāng)土社會(huì)的確發(fā)生了若干重要變化?！愂霞易迦绾螐囊粋€(gè)以地方權(quán)力為中心的家族社區(qū)，轉(zhuǎn)變成為一個(gè)為現(xiàn)代政府所滲入的、具有正式權(quán)力機(jī)構(gòu)的社區(qū)”*王銘銘：《村落視野中的家族、國家與社會(huì)——福建美法村的社區(qū)史》，載王銘銘、王斯福主編：《鄉(xiāng)土社會(huì)的秩序、公正與權(quán)威》，北京：中國政法大學(xué)出版社，1996年版，第27頁，第25頁，第62頁。。一個(gè)基本的原因在于：“傳播媒體、交通、郵電等資源的開發(fā)，使國家更容易滲透到社會(huì)中，強(qiáng)化其監(jiān)視力”*王銘銘：《村落視野中的家族、國家與社會(huì)——福建美法村的社區(qū)史》，載王銘銘、王斯福主編：《鄉(xiāng)土社會(huì)的秩序、公正與權(quán)威》，北京：中國政法大學(xué)出版社，1996年版，第27頁，第25頁，第62頁。。由于“正式的村政與權(quán)力的創(chuàng)立，使得政府在地方社會(huì)中有直接的代理機(jī)構(gòu)和人員，通過他們，政府把政策直接在鄉(xiāng)土社會(huì)中予以貫徹”*王銘銘：《村落視野中的家族、國家與社會(huì)——福建美法村的社區(qū)史》，載王銘銘、王斯福主編：《鄉(xiāng)土社會(huì)的秩序、公正與權(quán)威》，北京：中國政法大學(xué)出版社，1996年版，第27頁，第25頁，第62頁。。

(二)權(quán)利和民主觀念缺失，權(quán)力擴(kuò)張失去制約

近代地方自治被滿清朝廷視為“憲政始基”，“地方自治政策，所以培成立憲基礎(chǔ)，乃今日所最宜注重者也。”“今日欲創(chuàng)辦憲法，舍國民自治其奚屬哉”*故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》(上)，北京：中華書局，1979年版，第116頁。。在原來的法律語境當(dāng)中，地方自治是公民的政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)權(quán)利在社區(qū)或者基層社會(huì)的實(shí)現(xiàn)和保障。但事與愿違，民國的地方自治從制度設(shè)計(jì)和社會(huì)實(shí)踐兩個(gè)層面悖離了這一初衷，鄉(xiāng)村住民的“自治權(quán)利”未得彰顯，反而形成“公權(quán)下探”這一反?，F(xiàn)象，“自治”完全被“官治”取代。除近代交通與通訊條件的改善為“公權(quán)下探”提供了物質(zhì)和技術(shù)上的可能性以外，從“權(quán)利制約權(quán)力”的原理出發(fā)，國家統(tǒng)治集團(tuán)以及社會(huì)民眾的“權(quán)利觀念”和“權(quán)利意識(shí)”缺失也是一個(gè)重要原因。

地方自治自進(jìn)入中國始，即以“托古改制”的形式被披上中國傳統(tǒng)政治文化的外衣，其中的“權(quán)利”主題被剝離出來。從清末而言，作為地方自治決策者的疆吏廷臣，對地方自治的“權(quán)利”內(nèi)涵缺乏應(yīng)有認(rèn)識(shí)。憲政編查館在給清室的奏折中稱：“臣等查地方自治之名，雖近沿于泰西，而其實(shí)則早已根荄于中古，周禮比閭、族黨、州鄉(xiāng)之治，即名為有地治者，實(shí)為地方自治之權(quán)輿”*故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》(下)，北京：中華書局，1979年版，第724-725頁。。這樣一來，地方自治既然是“本土文化”，也就從一開始就注定了它在推廣和實(shí)施的過程當(dāng)中勢必會(huì)受到中國傳統(tǒng)文化元素的左右。基于這樣的文化心理，近代以來的中國法制改革，始終在猶疑當(dāng)中徘徊不前。包括地方自治在內(nèi)的政改措施在其發(fā)源地的近代西方，本是一場“民權(quán)普及運(yùn)動(dòng)”，在中國卻受到“官本位”和“權(quán)力本位”的頑強(qiáng)阻擊。無論統(tǒng)治集團(tuán)，還是普通民眾都未能認(rèn)識(shí)地方自治的權(quán)利意義?！吧轿鞔逯巍钡陌l(fā)起人閻錫山認(rèn)為：“用民政治之構(gòu)造，鄙人亦有一語足以概括之，則行政網(wǎng)是已。大凡世界各國，其行政網(wǎng)俞密者，其政治愈良好俞進(jìn)步。漢初，其政令極單簡，故史有漏網(wǎng)吞舟之喻。此為中國行政網(wǎng)最疏之證。至今日歐美各國，其網(wǎng)之密，可以不漏一個(gè)人之財(cái)產(chǎn)事業(yè)與身分，此其極則矣?！视谡蔚牧己弥Y(jié)果，須先從做極密之行政網(wǎng)起。鄙人現(xiàn)在亟亟于編村制，意欲由行政網(wǎng)不漏一村入手，一村不能漏，然后再做到不漏一家，由一家而一人。網(wǎng)能密到此處，方有政治可言”*山西政書編輯處：《山西現(xiàn)行政治綱要》，大國民印刷局，1921年版，第8-9頁。。在他的鄉(xiāng)村自治理念當(dāng)中，民權(quán)被棄置，行政權(quán)與鄉(xiāng)村自治的結(jié)合既是必需的，也是必然的，上述指導(dǎo)思想被落實(shí)于相關(guān)的制度設(shè)計(jì)中，成為鄉(xiāng)村自治中公權(quán)濫用的制度根源。

三、“公權(quán)下探”是導(dǎo)致近代鄉(xiāng)村自治失敗的主因

公權(quán)擴(kuò)張至基層鄉(xiāng)間，造成鄉(xiāng)村治理中的行政壟斷，鄉(xiāng)村自治的空間不得不縮小，自治機(jī)構(gòu)失去了應(yīng)有的獨(dú)立性，淪為官府的附庸，包括士紳在內(nèi)的鄉(xiāng)村住民的權(quán)利得不到保障，自治的民眾基礎(chǔ)被損毀。在“公權(quán)下探”以及權(quán)力擴(kuò)張的主題之下，本應(yīng)以保障住民權(quán)利為主要功能的民國鄉(xiāng)村自治，卻成為晚清以來各個(gè)統(tǒng)治集團(tuán)控制地方事務(wù)、強(qiáng)化對民眾管控的手段。

(一)鄉(xiāng)村自治的空間縮小

從早期人類活動(dòng)的意義上言，“自治”是在排除外來干預(yù)的情況下，人們對于自身事務(wù)的自我管理。直到近代民族國家出現(xiàn)以后，法治意義上的地方自治才有了權(quán)利的內(nèi)涵。所謂“地方自治事項(xiàng)”即是公民自主決定、自我管理地方事務(wù)的范疇。在西方近代憲制的理論和實(shí)踐框架之下，在“自治”范疇內(nèi)，公權(quán)應(yīng)當(dāng)撤出，以便為公民留足自我治理的空間。但是，近代鄉(xiāng)里制度轉(zhuǎn)型當(dāng)中，卻由于“公權(quán)下探”導(dǎo)致住民自治的空間非但沒有擴(kuò)大，反而縮小。

近代中國鄉(xiāng)村自治的興辦，包括鄉(xiāng)村教育、衛(wèi)生、道路工程、農(nóng)工商務(wù)、慈善事業(yè)、公營事業(yè)以及與之相關(guān)的籌款問題，都納入了“自治”范疇，涉及鄉(xiāng)村生活的所有領(lǐng)域。從表面看來，地方自治的范圍看似極為寬泛，事實(shí)上，由于“自治監(jiān)督”制度的創(chuàng)設(shè)，官府通過控制自治職員的遴選、獎(jiǎng)懲，以及掌控自治經(jīng)費(fèi)的收支，將鄉(xiāng)村自治事務(wù)全面納入了公權(quán)的監(jiān)管之下。公權(quán)力的影響遍及從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生活、商業(yè)經(jīng)營乃至衣食住行諸方面，實(shí)現(xiàn)了對住民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及文化生活的全面干預(yù)和介入。如此一來，導(dǎo)致近代法治意義上的地方自治空間日益狹小，非但沒有實(shí)現(xiàn)住民在自治事務(wù)上的話語權(quán)，連傳統(tǒng)鄉(xiāng)里制度給住民預(yù)留的“自為”空間也受到了擠壓。

(二)自治團(tuán)體的獨(dú)立性喪失

以自治團(tuán)體作為獨(dú)立法人，是近代各國地方自治的通行法例。“以地方自治為國家政治制度之基本原理的國家，有一個(gè)共通的特色，那就是：透過法律的制定，創(chuàng)設(shè)法人，以使該法人在一定的區(qū)域上可行使國家所賦予的公權(quán)力”*張正修：《地方制度法理論與實(shí)行》(一)，臺(tái)灣：學(xué)林文化出版事業(yè)公司，2003年版，第12頁。。由于被法律賦予法人的人格，自治機(jī)構(gòu)因而擁有獨(dú)立的決策與執(zhí)行權(quán)，是自成體系的地方治理權(quán)威，自治團(tuán)體執(zhí)行行政的方法以及其內(nèi)部的組織，也基本上是由各地方自治團(tuán)體自主決定。但是，與之相反，“中國的自治機(jī)構(gòu)始終是一個(gè)另類的存在，在各種爭論中，一旦發(fā)生權(quán)力、財(cái)產(chǎn)之爭，就會(huì)回過頭來討論自治機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，然后由政府頒布一個(gè)法令或條例說明自治機(jī)構(gòu)只是公共團(tuán)體，它不能作為一權(quán)力主體來處理國家財(cái)產(chǎn)，尤其是土地”*周松青：《上海地方自治研究(1905-1927)》，上海：上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2005年版，第283頁。。真正的權(quán)力主體是官府，在官府與自治機(jī)構(gòu)之間存在明顯的主導(dǎo)和從屬關(guān)系。

具體到鄉(xiāng)村自治而言，本應(yīng)是自治組織與自治事業(yè)的有機(jī)統(tǒng)一，作為自治團(tuán)體的鄉(xiāng)村自治組織不僅承擔(dān)著整合村民的政治職能，同時(shí)，也承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)管理等各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè)職能，保持其法律地位的獨(dú)立性是實(shí)施鄉(xiāng)村自治的必然選擇。然而，如前文所述，地方自治機(jī)構(gòu)既無獨(dú)立的辦事權(quán)，也無獨(dú)立的用人權(quán)，成為地方官府的行政下級和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是國家公權(quán)而非公民權(quán)利掌控了自治過程。時(shí)人曾這樣評論南京國民政府的鄉(xiāng)村自治：“蓋所謂地方自治之機(jī)關(guān)，本為民眾集合之所，以謀本身之福利，而結(jié)果乃純變?yōu)橄录壭姓C(jī)關(guān)，負(fù)傳達(dá)公文及征發(fā)之任，于其本身應(yīng)負(fù)之責(zé)任，反覺渺不相涉”*宋玉鳳：《辦理地方自治之過去與將來》，《蘇聲月刊》，1934年，第1卷第5期，第101頁。。如此可見，地方自治已經(jīng)完全被政府行政權(quán)控制和主導(dǎo)，體現(xiàn)了鮮明的行政化色彩。

(三)自治的民眾基礎(chǔ)被損毀

住民對地方自治的有效和積極參與，是地方自治取得良好效果的民眾基礎(chǔ)，而這又取決于住民自治權(quán)利在制度設(shè)計(jì)和法治實(shí)踐兩個(gè)層面的實(shí)現(xiàn)和保障狀況。凡是自治權(quán)利得到充分實(shí)現(xiàn)和完善保障的，則住民會(huì)積極主動(dòng)地參與到自治過程中來，自治的民眾基礎(chǔ)則更為深厚，反之，則日趨薄弱。但是，近代鄉(xiāng)里制度轉(zhuǎn)型中的公權(quán)下探導(dǎo)致民眾權(quán)利受限，鄉(xiāng)村社會(huì)的活力下降，自治的民眾基礎(chǔ)被損毀。

首先，由于公權(quán)下探至鄉(xiāng)村里舍，鄉(xiāng)村住民的社會(huì)生活受到管控，權(quán)利受到壓制。在理想的鄉(xiāng)村自治模式當(dāng)中，鄉(xiāng)村住民通過選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)村自治的議事機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，之后則由議事機(jī)構(gòu)對自治事項(xiàng)以代議制方式進(jìn)行民主決策，并由自治的執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施，而鄉(xiāng)村住民則通過罷免、質(zhì)詢的方式對自治過程實(shí)施監(jiān)督。但是，在晚清以降的中國近代地方自治當(dāng)中，鄉(xiāng)村住民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)受到限制，以住民為監(jiān)督主體的監(jiān)督機(jī)制更是闕如，對于自治事務(wù)的監(jiān)督則完全是各級官府的職責(zé)，住民參與地方自治的積極性漸趨下降。

其次，士紳階層納入行政監(jiān)管。在近代地方自治開始之前的中國社會(huì)，鄉(xiāng)村士紳由于其教育背景和社會(huì)地位，使他們在鄉(xiāng)村社會(huì)治理當(dāng)中處于一個(gè)相對超脫和較為優(yōu)勢的地位，同時(shí)，在信息閉塞、交通不便的時(shí)代，作為聯(lián)系地方官府與鄉(xiāng)村住民的特殊群體，不僅可以操控鄉(xiāng)村事務(wù)，甚而可以影響地方官府的決策。但是，當(dāng)?shù)胤阶灾伍_始實(shí)施，士紳階層被納入體制之內(nèi)，“紳權(quán)”成為官權(quán)的附庸以后，特別是當(dāng)鄉(xiāng)村政權(quán)建立，國家公權(quán)下探至民間以后，這一情況發(fā)生了改變?！啊贫鹊淖冞w，特別是村政權(quán)的設(shè)立，極大地縮減了士紳影響的范圍，……許多原來由他們承擔(dān)的地方管理職權(quán)，被移交給正式任命的村職。而村職不一定是由士紳掌控的。因此，在村民和國家看來，鄉(xiāng)村文化人的作用出現(xiàn)了重大的變化。在帝制時(shí)代，對文人來說，發(fā)起和主持事關(guān)全村的福利的工程是可以接受的；可是現(xiàn)在，任何超越他們職權(quán)范圍的行動(dòng)，將被認(rèn)為是一種僭越?！捎谟绊懥眲】s小，鄉(xiāng)村士紳在跟通過正式和非正式權(quán)力網(wǎng)絡(luò)積聚能量的村正較量中，無法占據(jù)上風(fēng)，這應(yīng)在情理之中”*[美]李懷?。骸度A北村治——晚清和民國時(shí)期的國家與鄉(xiāng)村》，北京：中華書局，2008年版，第180頁。。作為傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理領(lǐng)導(dǎo)力量的士紳階層，在公權(quán)壓制之下，也失去了在地方自治領(lǐng)域當(dāng)中的精英地位。

有學(xué)者評價(jià)傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)里制度時(shí)說：“讓鄉(xiāng)里百姓參與到鄉(xiāng)里制度中來，這在中國政治制度史上具有特殊意義。也使鄉(xiāng)里制度帶有相當(dāng)?shù)拿裰紊屎妥灾涡再|(zhì)”*趙秀玲：《中國鄉(xiāng)里制度》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1998年版，第311頁。。一語道出了民眾參與對地方治理的重要性。但是，在“公權(quán)下探”現(xiàn)象影響之下的近代地方自治格局之下，民眾的參與程度反而降低，地方自治的民眾基礎(chǔ)由此被損毀殆盡。

由此，近代地方自治不再是權(quán)利的表現(xiàn)形式、實(shí)現(xiàn)途徑以及制度載體，它因?yàn)楣珯?quán)力的擴(kuò)張而異化成為管控民間社會(huì)、限制或者削奪住民權(quán)利的工具和組織手段，這也是近代地方自治失敗的主因。

結(jié) 語

在傳統(tǒng)中國，國家公權(quán)自始至終在政治格局和社會(huì)結(jié)構(gòu)當(dāng)中處在優(yōu)勢地位。這種以公權(quán)為核心的政治文化是傳統(tǒng)中國社會(huì)治理的核心特征之一，具體到實(shí)踐當(dāng)中，由于公權(quán)的絕對優(yōu)位，它形成對社會(huì)資源的獨(dú)占和壟斷，并要求社會(huì)公眾對權(quán)力的無條件服從，進(jìn)而形成法律規(guī)范體系中公民的“義務(wù)本位”，這也正是傳統(tǒng)中國專制文化的法律體現(xiàn)。到晚清時(shí)期，借助物質(zhì)和技術(shù)條件的改善，“公權(quán)”得以急劇擴(kuò)張，深入到鄉(xiāng)野民間，最終形成了對鄉(xiāng)村社會(huì)管理的壟斷。適逢此時(shí)，西方范式的鄉(xiāng)村自治來到中國，但是，由于相關(guān)立法對自治權(quán)利的保護(hù)未能及時(shí)到位，同時(shí)，其所包涵的“權(quán)利本位”的法律文化，在近代中國也尚未形成，民眾對地方自治的認(rèn)識(shí)還極其有限，權(quán)利意識(shí)更是無從談起，甚至都沒有得到知識(shí)界在理論上的認(rèn)可。于是，鄉(xiāng)村自治陷入了既無思想基礎(chǔ)，又乏制度支撐的尷尬境地，強(qiáng)勢的國家公權(quán)借地方自治機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)之機(jī)進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)，并形成了對自治團(tuán)體、鄉(xiāng)村住民的強(qiáng)力鉗制，并將鄉(xiāng)村自治的空間壓縮至最低，鄉(xiāng)村自治很快落敗。從現(xiàn)象上來看，是由于強(qiáng)勢的中國傳統(tǒng)政治文化對舶來的法律文化的強(qiáng)力阻擊造成的，事實(shí)上，探究矛盾的內(nèi)部，在公權(quán)強(qiáng)大、民權(quán)勢微的近代中國，當(dāng)公權(quán)深深植根于鄉(xiāng)土中國，并對地方自治事務(wù)進(jìn)行過分染指和干預(yù)，才是導(dǎo)致鄉(xiāng)村自治未能植入近代中國的核心要素。

[責(zé)任編輯：韓小鳳]

荊月新(1969-)，男，山東師范大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士。

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