□陳運雄 羅甜甜

[湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 長沙 410128]

公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策制定的新趨向及其原因分析

□陳運雄 羅甜甜

[湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 長沙 410128]

公民廣泛的政治參與是一個國家民主政治發(fā)展的本質(zhì)要求，也是衡量其政治民主實現(xiàn)程度的重要標(biāo)尺。近年來，我國公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策的制定呈現(xiàn)出新趨向，表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)參與領(lǐng)域逐步擴(kuò)大、網(wǎng)絡(luò)參與影響力不斷增強(qiáng)、網(wǎng)絡(luò)參與形態(tài)逐步向自主型轉(zhuǎn)變，究其原因有民主權(quán)利和民主主體的廣泛性、網(wǎng)絡(luò)參與突破傳統(tǒng)參與模式的限制、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下參與方式的多樣化等等。為了優(yōu)化公共政策制定過程，提高公共政策質(zhì)量和科學(xué)化水平，公共政策制定者應(yīng)當(dāng)將尊重和實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)民意作為公共政策制定的邏輯起點。

公民網(wǎng)絡(luò)參與；公共政策制定；網(wǎng)絡(luò)民意；趨向；原因

公民廣泛的網(wǎng)絡(luò)政治參與是一個國家民主政治發(fā)展的新趨向，也是大數(shù)據(jù)時代政府公共管理改革的出發(fā)點。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)與信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)普及率快速攀升，網(wǎng)民規(guī)模不斷擴(kuò)大。與此同時，我國公民網(wǎng)絡(luò)參與呈現(xiàn)出新趨向，網(wǎng)絡(luò)參與領(lǐng)域逐步擴(kuò)大，網(wǎng)絡(luò)參與影響力不斷增強(qiáng)，網(wǎng)絡(luò)參與形態(tài)逐步向自主型轉(zhuǎn)變。因此，探析公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策制定的新趨向及其原因，將尊重和實現(xiàn)民意作為公共政策制定的邏輯起點，有利于提高公共政策的質(zhì)量和科學(xué)化水平。

一、公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策制定的含義

公共政策制定是為了解決某個社會問題而提出的一系列可接受的方案，在政策分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步論證和審查備選方案，最后形成公共政策的過程。當(dāng)前，學(xué)界關(guān)于公共政策制定有狹義和廣義兩種理解。狹義的公共政策制定是指政策形成或政策規(guī)劃階段。廣義的公共政策制定是指整個政策過程，是一個完整的周期，相當(dāng)于政策分析，包括以問題界定為起點，分析議程設(shè)立、政策采納、政策執(zhí)行、政策評估、政策變革和政策終結(jié)等環(huán)節(jié)在內(nèi)。本文采用狹義的公共政策制定，認(rèn)為公共政策制定是為解決公共問題而實施的具有可行性的解決方案的過程，包括問題確認(rèn)、議程設(shè)定、制定目標(biāo)、方案設(shè)計和優(yōu)化、方案抉擇等五個環(huán)節(jié)。公共政策制定主體是指在社會政治生活中參與公共政策制定的個人或組織，包括具有法定權(quán)威個人或組織，以政府和政府機(jī)構(gòu)為代表的公共政策制定者；不擁有法定權(quán)威的個人或組織，以參與主體為代表。

公民網(wǎng)絡(luò)參與是我國民主政治發(fā)展的新趨向，也是大數(shù)據(jù)時代政府公共管理改革的出發(fā)點。公民網(wǎng)絡(luò)參與，即公民通過以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)公共空間，向政策制定者提出相關(guān)政策意見和建議，直接或間接地參與公共管理，影響政治決策的行為。一般而言，公民網(wǎng)絡(luò)政治參與是公民傳統(tǒng)政治參與的發(fā)展和延伸，學(xué)者們參照傳統(tǒng)的政治參與理論來界定公民網(wǎng)絡(luò)政治參與的概念。王金水認(rèn)為公民網(wǎng)絡(luò)參與就是公民以網(wǎng)絡(luò)為途徑和手段介入政治生活領(lǐng)域，參與政治討論，進(jìn)行輿論監(jiān)督，從而直接或間接地影響政府決策過程的政治行為[1]。魏娜、袁博等認(rèn)為公共政策中的公民網(wǎng)絡(luò)參與是公民利用計算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，以電子郵件、網(wǎng)上討論等形式，參與制定、修改、評論公共政策的過程[2]。綜合多方觀點，結(jié)合中國的實際，筆者認(rèn)為，公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策制定是公民依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)平臺參與我國社會生活、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域中涉及的政治討論，并使公共政策從問題界定到方案抉擇及其合法化的過程。

二、公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策制定的新趨向

（一）公民網(wǎng)絡(luò)參與領(lǐng)域和范圍逐步擴(kuò)大

2012年11月8日，時任總書記胡錦濤在十八大報告中提出“加快推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，實現(xiàn)國家各項工作法治化”。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會與網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的迅速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)政治參與已經(jīng)成為公民參與的重要途徑之一。從公民網(wǎng)絡(luò)參與的主要領(lǐng)域來看，目前我國的公民參與主要集中在公共政策的制定、實施等方面，特別是與公眾關(guān)聯(lián)度高的各個領(lǐng)域都是公民參與的熱點和重點，如經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展以及民生的改善，醫(yī)療、教育、食品藥品安全、住房、社會秩序、社會犯罪、公共交通、環(huán)境、有毒氣體的排放等。公民網(wǎng)絡(luò)參與活動已經(jīng)從國家的政治生活擴(kuò)大到社會的經(jīng)濟(jì)生活和文化生活、居民的社區(qū)生活等領(lǐng)域。另外，在公共政策制定過程中，不同層級機(jī)構(gòu)、不同利益主體為了爭取更多的政策資源，必然通過網(wǎng)絡(luò)參與政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會生活以表達(dá)其利益需求。這樣，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的公民政治參與一方面加強(qiáng)了多層次利益主體的交流，另一方面也擴(kuò)大了公民網(wǎng)絡(luò)參與的領(lǐng)域和范圍，有利于統(tǒng)籌兼顧政治精英群體與弱勢社會群體的政治參與，避免顧此失彼。

公共政策制定是公共部門對公共利益進(jìn)行權(quán)威性的價值分配，是利益資源得以調(diào)整的一種手段。在公共政策周期中，如果沒有廣泛聽取網(wǎng)絡(luò)民意，就難以在利益綜合基礎(chǔ)上制定公共政策。特別是對具有方向性、全局性、涉及面廣、時間跨度較長的重大問題的政策制定，應(yīng)該借助網(wǎng)絡(luò)參與的形式，在全社會范圍內(nèi)從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，進(jìn)行充分的信息交流，從而提高公共政策的有效性和民主性。

（二）公民網(wǎng)絡(luò)參與成為影響公共政策制定的重要途徑

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅速發(fā)展和普及，網(wǎng)絡(luò)突破了傳統(tǒng)政治參與模式的種種局限，延伸了公民政治參與的范圍。通過網(wǎng)絡(luò)就各種話題進(jìn)行討論，向政治系統(tǒng)傳遞民意，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為公民參與公共生活的重要途徑。同時，網(wǎng)民數(shù)量日益增長，公民網(wǎng)絡(luò)參與正成為影響公共政策制定的重要途徑。據(jù)2015 年7月中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的《第36次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示，截至2015年6月，我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.68億，半年共計新增網(wǎng)民1894萬人?；ヂ?lián)網(wǎng)普及率為48.8%，較2014年底提升了0.9個百分點。手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)5.94億，較2014年底增加3679萬人[3]。網(wǎng)民數(shù)量與政治需求的增長催生了各類網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用平臺的不斷涌現(xiàn)，公民可以通過網(wǎng)絡(luò)論壇、政府網(wǎng)站、博客、微博等平臺進(jìn)行民意表達(dá)，網(wǎng)民之間、網(wǎng)民與政策制定者之間可以展開交流互動，共同參與、影響公共政策制定過程?；ヂ?lián)網(wǎng)創(chuàng)造了獨具魅力的公共討論空間，現(xiàn)階段眾多大型門戶網(wǎng)站都開設(shè)了論壇功能，其中人民網(wǎng)的強(qiáng)國論壇、新華網(wǎng)的發(fā)展論壇、天涯虛擬社區(qū)等網(wǎng)絡(luò)論壇在國內(nèi)具有較高的影響力和知名度，這類網(wǎng)絡(luò)論壇吸引了大量的網(wǎng)民參與到時政大事、公共政策和自身利益相關(guān)的社會公共問題的討論中。公民通過網(wǎng)絡(luò)就各種話題進(jìn)行討論，向政治系統(tǒng)傳遞民意。網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為公民參與公共生活的重要途徑[4]。

網(wǎng)絡(luò)信息的共享性、擴(kuò)充性和傳播性等特點逐漸打破了政府壟斷政策信息的局面，緩解了公民與公共權(quán)力部門之間政策信息不對稱；另外，對公共部門而言，網(wǎng)絡(luò)也為政策制定者及時聽取社情民意開啟了一個新的窗口。但是，公民網(wǎng)絡(luò)參與自身存在的缺陷及其產(chǎn)生的消極作用也是不容忽視的。它在為公共政策制定者提供信息支持的同時，其自身存在的民意代表性不完全、信息傳遞失真、技術(shù)缺陷等問題又給公共政策制定者提出了新的挑戰(zhàn)。

（三）公民網(wǎng)絡(luò)參與形態(tài)逐步向自主型轉(zhuǎn)變

改革開放以來，我國傳統(tǒng)的公民政治參與是通過人民代表大會制度、聽證制度、基層群眾自治制度和信訪制度等路徑得以實現(xiàn)，這種政治參與的形式屬于動員式參與，其政治參與成本高、難度大，導(dǎo)致公民有效參與缺乏，民意表達(dá)不暢。與此同時，公民政治參與的目的不是為了爭取和維護(hù)自身利益，而是根據(jù)制度體系所設(shè)定的目標(biāo)參與政治過程。在這樣的制度框架內(nèi)，公民的利益訴求沒有得到充分的反映，公民參與形式大于實際意義。但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會與網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的迅速發(fā)展，政治體制深化改革，我國公民政治參與呈現(xiàn)出新趨向，如公民網(wǎng)絡(luò)參與熱情高漲，公民網(wǎng)絡(luò)參與意識強(qiáng)化，公民網(wǎng)絡(luò)參與途徑多樣化等等。公民轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)的政治參與觀念，將政治參與作為一項基本政治權(quán)利，而不是將其視為一種義務(wù)去履行。在公共政策制定中，利益主體由義務(wù)觀向權(quán)利觀轉(zhuǎn)變的思維過程是影響深遠(yuǎn)的，它標(biāo)志著公民網(wǎng)絡(luò)參與的形態(tài)由被動型逐漸向自主型轉(zhuǎn)變。如果把政治參與看作是公民權(quán)利的體現(xiàn)，那就意味著公民參政不再是一種被動的、強(qiáng)迫的、盲目的行為，而是一種主動的、自愿的、理性的行為[5]。

網(wǎng)絡(luò)政治參與改變了傳統(tǒng)政治參與中政策制定者向公眾推出（push）政策信息的單一方式，成為由受眾自主拉出（pull）政策信息的方式，擴(kuò)大了公民獲取相關(guān)政策信息的自由度。公民可以自由地選擇和獲取自己想了解的政策信息，并通過各種網(wǎng)絡(luò)途徑向公共政策制定者表達(dá)自身的利益訴求和政策建議。這一新趨向突破了傳統(tǒng)政治參與方式的限制，公民網(wǎng)絡(luò)參與將逐步成為影響公共權(quán)力部門政策制定的重要力量。

三、公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策制定新趨向的原因分析

（一）民主權(quán)利和民主主體的廣泛性

人民民主的廣泛性表現(xiàn)為兩個方面：一是人民享有廣泛的民主權(quán)利。網(wǎng)絡(luò)是公民行使權(quán)利的重要平臺，它使公民真正擁有了自己的話語權(quán)，網(wǎng)民的身份和權(quán)利都是平等的，只要達(dá)到法律所允許的條件，任何網(wǎng)民都可以參與到時政大事、公共政策和自身利益相關(guān)的社會公共問題的討論中，表達(dá)自身的政治意愿與利益需求。公民通過網(wǎng)絡(luò)參與公共事務(wù)，有利于行使公民享有的參與權(quán)利，催化中國公民參與的民主進(jìn)程[6]。同時，網(wǎng)絡(luò)參與的便利性使公民關(guān)注領(lǐng)域和范圍逐步擴(kuò)大，尤其是與人民生活密切相關(guān)的公共事務(wù)和公共政策領(lǐng)域，如醫(yī)療、教育、交通、房產(chǎn)改革等成為人們越來越關(guān)注的話題，也是網(wǎng)絡(luò)輿論的主要陣地。二是民主主體具有廣泛性。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，社會利益結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出利益主體多元化、利益階層進(jìn)一步分化等態(tài)勢，利益沖突也愈來愈明顯。對利益主體而言，公共政策是一種社會資源，誰得到了政策，誰就得到了一定的資源保障；對公共部門而言，公共政策是一種管理方案，公共部門制定政策的過程實質(zhì)上是運用公共權(quán)力進(jìn)行權(quán)威性價值分配的過程。因此，在公共政策制定過程中，不同的利益主體和社會階層為了追求和保護(hù)自身利益，必然會通過網(wǎng)絡(luò)參與表達(dá)其利益需求，讓真正的社會公共問題被納入公共權(quán)力部門的政策議程中，最終促使公共政策的出臺，有效地提高了公共政策的質(zhì)量和科學(xué)化水平。

（二）網(wǎng)絡(luò)參與突破傳統(tǒng)參與模式的限制

公民網(wǎng)絡(luò)參與方式突破了傳統(tǒng)政治參與方式的限制，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是靈活性。傳統(tǒng)的政治參與形式僅限于投票、信訪、聽證等幾種途徑，并且很大程度上依賴報紙、電視等傳統(tǒng)信息傳播媒介。這種參與方式和途徑少且中間環(huán)節(jié)比較多，信息傳遞易受阻隔，參與效率低，公民很難有自己獨立的話語權(quán)。而在網(wǎng)絡(luò)時代，網(wǎng)民不受時間和空間的限制，可通過政府網(wǎng)站實時了解政府信息，通過網(wǎng)絡(luò)論壇、微博、網(wǎng)絡(luò)投票、網(wǎng)絡(luò)建議征集等多種途徑參與討論、發(fā)表見解、表決投票，從而影響公共政策的制定。二是自主性。它改變了傳統(tǒng)媒體中政策制定者向公眾推出政策信息的單一方式，成為由受眾自主拉出政策信息的方式，擴(kuò)大了公民獲取相關(guān)政策信息的自由度。公民可以自由地選擇和獲取自己想了解的政策信息，并通過各種網(wǎng)絡(luò)途徑向公共政策制定者表達(dá)自身的利益訴求和政策建議，突破了傳統(tǒng)政治參與方式的限制。三是互動性。在傳統(tǒng)政治參與中，公民接受政府資訊的過程是被動、單向的，而網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的政治參與則實現(xiàn)了信息交流的雙向互動[7]。在公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策制定過程中，公民既是公共政策信息的接受者，又是網(wǎng)絡(luò)民意的發(fā)布者，具有了獨立的話語權(quán)，公民借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)克服了傳統(tǒng)參與模式可能造成的信息傳輸?shù)谋趬?，為自身進(jìn)行利益訴求的表達(dá)，進(jìn)一步拓展了參與途徑。同時，政府也可以借助網(wǎng)絡(luò)，通過多種方式和途徑掌握網(wǎng)絡(luò)輿情指向，了解網(wǎng)絡(luò)民情，及時聽取民意，并與網(wǎng)民保持即時互動。

（三）網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下參與方式的多樣化

網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下公民參與方式的多樣化主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是開放性?；ヂ?lián)網(wǎng)作為一種社會資源，是同廣大民眾共享的，網(wǎng)民不受時間、空間和地域的限制，形成一個去中心化的、扁平式的網(wǎng)絡(luò)社會結(jié)構(gòu)，保障身份各異、觀點不同的網(wǎng)絡(luò)參與主體，能夠便捷地以低廉的參與成本，通過接通互聯(lián)網(wǎng)的電腦、手機(jī)等工具來選擇、獲取和吸納政策信息，從而參與到公共問題的討論、公共政策的制定過程中[8]；二是直接性。公民不需要通過由“選舉”產(chǎn)生的代表來表達(dá)自己的利益訴求，可以通過網(wǎng)絡(luò)直接發(fā)表政治見解和主張，對公共政策制定作出評價，減少了信息傳遞的偏差。政府也可通過網(wǎng)絡(luò)了解網(wǎng)民的意見、建議，或向網(wǎng)民發(fā)布政策信息，展示公式政策制定過程，讓更多的網(wǎng)民參與到政策制定過程中來，增強(qiáng)公共政策制定的公開性、透明性，進(jìn)而取得網(wǎng)民對公共政策的認(rèn)可、理解和支持；三是匿名性。公民可以在網(wǎng)上隱藏自己的真實姓名和身份，暢所欲言地發(fā)表自己的意見，就社會問題、國家政策進(jìn)行討論，在一定程度上擺脫了意識形態(tài)壓力的潛在影響，避免了現(xiàn)實社會的群體規(guī)范對其形成的壓力。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的公民政治參與是以一種更直接、更真實的方式來表達(dá)民意，也是保障公共政策制定科學(xué)化和民主化的一個重要前提。

四、結(jié)語

重視公共政策制定中公民網(wǎng)絡(luò)參與既是我國政治民主化的發(fā)展趨勢，也是社會主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容。中國的互聯(lián)網(wǎng)政治初露端倪，正確認(rèn)識和把握公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策制定的新趨向及其原因，有利于實現(xiàn)公共政策制定過程中公共部門與公民的良性互動，提高公共政策質(zhì)量和科學(xué)化水平。但是，網(wǎng)絡(luò)是發(fā)展變化的，公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策制定的趨向及其原因也處于不斷變化中，尤其是，相對于有組織的政黨、利益集團(tuán)和各種非政府組織對政策影響程度而言，無組織、意見分散的公眾對政策的影響很低[9]。因此，政府如何將公民有序地組織起來，通過合法成立的非政府組織網(wǎng)絡(luò)參與公共政策的制定，是一個需要進(jìn)一步研究的課題。

[1] 王金水. 公民網(wǎng)絡(luò)政治參與與政治穩(wěn)定[J]. 中國行政管理, 2011(5): 74-77.

[2] 魏娜, 袁博. 城市公共政策制定中的公民網(wǎng)絡(luò)參與[J]. 中國行政管理, 2009(3): 82-85.

[3] 中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心. 第36次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告[EB/OL]. [2015-07-23]. http://www.cnnic.net. cn/.

[4] 楊福忠. 網(wǎng)絡(luò)征求民意法治化——探尋公民有效網(wǎng)絡(luò)政治參與的分析框架[J]. 政治與法律, 2012(2): 84-96.

[5] 羅依平. 地方政府公共政策制定中的民意表達(dá)問題研究[J]. 政治學(xué)研究, 2012(3): 89-96.

[6] 周恩毅, 胡金榮. 網(wǎng)絡(luò)公民參與：政策網(wǎng)絡(luò)理論的分析框架[J]. 中國行政管理, 2014(11): 100-103.

[7] 王帆宇, 朱炳元. 網(wǎng)絡(luò)政治空間背景下的公民理性政治參與之道——基于政府善治的視角[J]. 行政論壇, 2013(5): 10-14.

[8] 金毅, 許鴻艷. 當(dāng)代中國公民網(wǎng)絡(luò)政治參與的特征困境與出路[J]. 中州學(xué)刊, 2013(3): 10-14.

[9] 米切爾·黑堯. 現(xiàn)代國家的政策過程[M]. 北京: 中國青年出版社, 2004: 40-42.

New Trend and Causes of Citizen Participation in Public Policy-Making Network

CHEN Yun-xiong LUO Tian-tian
(Hunan Agricultural University Changsha 410128 China)

Citizens widespread political participation is an essential requirement of the national democratic political development, and also a measure of the extent of its political democracy to achieve an important benchmark. In recent years, the network of our citizens to participate in public policy formulation shows a new trend that is the expanding of the performance of the network involved in the field, the growing influence of network participation, and gradually autonomous transformation of network participation form. The reasons for this include the broadness of democratic rights and democracy body, network participation breaking the limitations of traditional modes of participation, and the diverse participation styles under network environment. We will respect and implement the network of public opinion as a logical starting point for public policy, which is beneficial to the optimizing of public policy formulation process, to improve the quality and scientific level of public policy.

Citizen participation; public policy making; network public opinion; trend; reason

F127

A [DOI]10.14071/j.1008-8105(2016)03-0001-04

編輯 劉 波

2015 ? 09 ? 11

湖南省社科基金課題“非政府組織參與社會管理的法制創(chuàng)新研究”的階段性研究成果（11YBB189）.

陳運雄（1963? ）男，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院教授，博士研究生；羅甜甜（1992? ）女，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院碩士研究生.