桁　林

(中國社會科學院 馬克思主義研究院，北京 100732)

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政治學研究

關于國家治理中的制度設計與制度安排

桁林

(中國社會科學院 馬克思主義研究院，北京 100732)

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一國最為核心的軟實力。提高軟實力首先在于觀念變革與制度創(chuàng)新，有什么樣的國家治理理念就會有什么樣的制度設計與制度安排，什么樣的制度安排也反映出什么樣的國家治理理念。計劃經(jīng)濟對應著一種制度設計理念，而市場經(jīng)濟對應著另外一種設計理念，各自都有內在的整體性與一致性。

國家治理；制度設計；制度安排

一、引　言

黨的十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這是一個全新的概念，也是一種全新的理念。

第一，它表明了軟實力建設對于一國現(xiàn)代化的重要性。當上世紀七十年代提出“四個現(xiàn)代化”時，還只包含了技術和裝備(也就是我們今天所理解的硬實力)，而現(xiàn)在軟實力建設異軍突起，作為國家建設重中之重的大事，就像大腦之于身體一樣不可或缺，而且倍加重要。

軟實力不僅是潛在的生產(chǎn)力，而且其作用和作為大有超過硬實力的勢頭。以第二次世界大戰(zhàn)之后日本和西德的戰(zhàn)后重建為例。在戰(zhàn)爭廢墟上重建，要說硬實力幾乎喪失殆盡，但只要軟實力尚在，很快就能恢復元氣，甚至創(chuàng)造出比戰(zhàn)前更高、更大的生產(chǎn)力。

另一則反例說明同樣道理。上世紀五十年代至七十年代，拉美國家利用石油美元紛紛建立進口替代體系，引入全套設備，聲勢浩大，曾被當作現(xiàn)代化的成功典范。但是，終其結果背一身還不清的債務，一頭栽倒在債務危機上。事實上，光有硬實力而沒有軟實力，即便武裝到牙齒也無力回天。古時候沒有常備軍時，利用雇傭軍打仗也是常見的事情。

與硬實力相比，軟實力才是核心競爭力。軟實力概念在上世紀末甫一提出就倍受重視。其之所以如此，還有一個重要原因，就是硬實力可以按圖索驥，照單全收，而軟實力則無法照搬照抄，只能依據(jù)自身國情量身定做。軟實力要比硬實力建設復雜和困難得多，既要做到合理，又要做到合體，同時滿足這兩個約束要求。

第二，它體現(xiàn)了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的極端重要性。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不僅是一國的軟實力，而且是最為核心的軟實力。

這是從建國后六十多年正反兩方面的經(jīng)驗教訓中得來的。什么是改革？概括地說就是調整和改變不適宜的生產(chǎn)關系。為此，三十多年來本著“先易后難”的原則逐步(穩(wěn)步)推進，最后聚焦到一個點上，就是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，可以說這是更為根本的現(xiàn)代化，是要解決“最后一公里”問題。*用于描述公交、通訊、網(wǎng)絡等末端存在的擁堵現(xiàn)象，引申為完成一項系統(tǒng)工程最后關鍵性難關，越到最后越要堅持，否則就會前功盡棄。從提出“四個現(xiàn)代化”到改革開放、再到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，反映了實踐不斷推進的必然要求，也是認識不斷深化的巨大成果。

二、國家治理的廣泛性

為什么要有廣義的國家治理概念？第一個理由要從國家治理的廣泛性談起。

國家治理重點落在“治”上，得治與不得治就表現(xiàn)為有序還是無序(狀態(tài))。有人把國家治理僅僅狹隘地理解為國家層面的管理方式或國家政權的組織形式，這是遠遠不夠的，沒有體現(xiàn)出上下貫通的系統(tǒng)性以及體系化的要求——任何一種組織方式、組織形式都不是孤立的存在物，它跟周圍的環(huán)境是渾然一體的，是整個國家有機體的組成部分。國家治理具有廣泛性，但凡一國范圍內的管理方式、組織形式都屬于國家治理的范疇，都是國家治理的具體表現(xiàn)。

最基本的治理方式和治理形式有兩種，即計劃和市場兩種方式，或者說組織和交換兩種形式。計劃就是組織內的垂直一體化，市場就是組織外交易行為的總和。其他所有治理方式和治理形式萬變不離其宗，都是在此基礎上的組合運用。

計劃和組織的最大特點就是內部垂直一體化的層級管理，無論是國家行政體系還是企業(yè)內行政體系(尤其是大公司更顯著)都是大同小異，實無多大分別，麻雀雖小也是五臟俱全，幾乎可以移植與復制。從地域范圍看，國家行政無疑是最大的組織形式和組織方式，至少就目前來講依然如此(盡管歐盟一體化進程在加快)。當然，還有更大的組織形式，如國家間合作組織(如上海合作組織)和聯(lián)合國，但是其組織的嚴密程度遠不如國家行政，而且它們都要建立在國家意志之上，以國家為單元，連國際“維和”部隊都要攤派到各國頭上。

計劃經(jīng)濟的設計理念是集中力量辦大事，集中優(yōu)勢重點扶持高、精、尖產(chǎn)業(yè)，迅速形成并擴大規(guī)模優(yōu)勢，發(fā)揮規(guī)模的集群效益。這是市場經(jīng)濟所辦不到的。譬如，若要挨家挨戶逐一談判，公路、軌道交通、地鐵不知猴年馬月才能建起來，甚至連條馬路都修不直。市場的功夫做在精細化定價機制上，盡可能兼顧到各方面的利益訴求，通過談判和討價還價的方式達成一致意見，所以要不厭其煩，一一加以具示，明碼標價，深恐對方不知其詳。市場能做到盡可能地節(jié)約成本、最大限度地增加產(chǎn)出，計劃經(jīng)濟就做不了這些細功夫。迄今為止對市場作用估計最充分、定位最高的是十八大報告，提出“讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流”，這其實就是市場的本色，即著眼于最大限度地發(fā)揮要素生產(chǎn)力，做到利益兼顧、激勵相容，這正是市場的優(yōu)勢所以，也是計劃經(jīng)濟難以做到的。市場要慢功出細活，而計劃能夠立竿見影，達到“短、平、快”的效果。計劃只能顧大頭，抓重點，管多了就顧不過來，既管不了，也管不好。對此十三大報告早已講得清清楚楚。過去講計劃經(jīng)濟“貨到地頭死”，就是指計劃做得再好、再充分，它在微觀層面上不能讓資源充分利用，物不能盡其用，而且是有意為之——儲之“備貨”、“小金庫”，久而久之，“大而全、小而全”、重復配置等現(xiàn)象叢生，這些都成了計劃經(jīng)濟的專屬名詞。相形之下，市場經(jīng)濟的變現(xiàn)能力遠比計劃經(jīng)濟強得多，所以資源利用的效率也要高得多。從長遠來看，計劃經(jīng)濟在資源配置上的扭曲程度會不斷加深加重。

有了三十多年來市場經(jīng)濟由小到大、由弱變強的親身經(jīng)歷，每個人都有切身體會，包括有利的方面和不利的方面。既然有人力挺市場，就會有人反對市場。況且，從現(xiàn)實結果來看，假冒偽劣、有毒有害產(chǎn)品也的確都是從市場流出來的。這似乎能夠說明只有市場才會縱容道德敗壞、唯利是圖的行為，而計劃經(jīng)濟決不會出現(xiàn)諸如此類的問題。計劃經(jīng)濟只有斷檔缺貨、價高質次現(xiàn)象，決不會發(fā)展到假冒偽劣、有毒有害產(chǎn)品充斥的地步。

如果只是這樣，那么，市場經(jīng)濟必然是一種壞制度。然而，我們同時也應看到，市場還有自凈功能。假使對品質、質量有更高的需求，必然會有相應的制度安排，相應的供給也會從紛亂的市場中脫穎而出，形成標識鮮明的自有品牌。于是乎，市場就起了分化——要維護一個品牌而不至于砸牌子，就不能生產(chǎn)假冒偽劣、有毒有害的產(chǎn)品。例如，“三鹿”事件一時被媒體捅開，就面臨破產(chǎn)清盤的結局，其代價無疑是慘重的，百年老店(事實上才五十多年)毀于一旦。這就迫使有頭有臉的人物(指公眾人物包括影視界明星)、有品牌意識的企業(yè)收斂收手，避免因小失大、占小便宜吃大虧。要想人不知除非己莫為，誠如《論語·子張》說的，君子之過也，如日月之食焉；過也，人皆見之。

市場上假冒偽劣、在毒有害產(chǎn)品之所以會滿天飛，一是因為信息不暢，魚目混珠，只有吃死人了才發(fā)覺有問題，而此時假冒偽劣、在毒有害產(chǎn)品早已流布甚廣、泛濫成災。如果喪失了知情權，監(jiān)督管制就會成為密室里的交易，查辦處決一兩個人并不能扭轉食品藥品監(jiān)管狀況的根本好轉。

二是流動性過剩引起過度需求，假冒偽劣、在毒有害產(chǎn)品才有廣泛的市場；假使采取緊縮政策，其中很大一部分假冒偽劣產(chǎn)品都會被逐出市場。1989-1991年、1996-1998年期間的情形完全印證了這一點：市場自凈、品牌確立。最典型的莫過于是溫州皮鞋，從假冒偽劣產(chǎn)品的代名詞到十大品牌確立，在差不多十年時間里完成了從自發(fā)到自覺的歷程，面貌為之煥然一新。如果還是停留在過去對溫州貨的不良印象中，無異于是在刻舟求劍，跟現(xiàn)實嚴重脫節(jié)，人家早已百尺竿頭更進一步了。

三、制度的效率與制度有效性

制度的效率就是生產(chǎn)力

為什么要有廣義的國家治理概念的第二個理由，要從制度的效率、制度有效性加以認識與把握。國家治理并不只涉及國家層面，上至國家，下至企業(yè)和家庭都有治理結構、治理方式，一國范圍內的治理方式和治理形式是豐富多彩的，其管理方式、組織形式也是形形色色、千姿百態(tài)，而且花樣不斷翻新，但是，基本的原理和原則都是相通的，不僅相通而且高度一致，都圍繞著如何進一步提高效率來展開——為什么說(廣義)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是整個軟實力的核心，道理就在這兒——效率就是生產(chǎn)力。

從促進有效制度產(chǎn)生的角度看，制度有效性是在競爭中產(chǎn)生的，從眾多潛在的備選制度中選優(yōu)。計劃與市場、組織與交換無疑都是國家治理的重要方式和重要形式，相互之間是競爭與替代關系。如果組織過于臃腫、監(jiān)督管理的成本過高，不妨采取外包方式，一則可以減少內耗，二則能夠極大地縮減開支、降低成本。反過來，如果外部競爭過于激烈，為了阻止惡性競爭，也不妨考慮兼并收購，實行垂直一體化。

制度的有效性原則幾乎無所不在，但凡一項制度能夠長期被堅持，都有效率作為支撐。如城市道路交通管控，也屬于廣義的國家治理范疇。包括路標、路線、信號指示燈、監(jiān)督探頭、路警、再到罰單處置是一整套硬件設施，而起主導和靈魂作用的則是貫穿其中的看不見的復雜程序。城市治理道路交通管控不是要看住車或管住人，而是用制度來維護交通系統(tǒng)的高效運行。在這里，實現(xiàn)單位時間內最大流量就是生產(chǎn)力。如果以開罰單為目的，那就假公濟私、本末倒置了。

市場是一種制度安排

為什么計劃經(jīng)濟最終會讓位給市場經(jīng)濟呢？從國家治理的角度看，就是著眼于解放生產(chǎn)要素。只有把生產(chǎn)要素解放出來，才會有更大的生產(chǎn)力。

當要素的流動性增強以后，我們會發(fā)現(xiàn)，再用過去那種屬人、屬地的管理方式、管理原則就不靈了——把人、財、物管得死死的，怎么管得過來？如果采取人盯人的戰(zhàn)術，要多少“吃皇糧”的“大蓋帽”？只能大量雇傭臨時工?，F(xiàn)在但凡公共事務上出事的，查出來都是臨時工干的。再就是屬地管理，把每個人圈起來，隸屬于某個地塊的“單位人”，總之是跑得了和尚跑不了廟，這種截住阿喀琉斯腳后跟的辦法確實見效(最典型的是戰(zhàn)國時李斯倡導的連坐制，最終自己也被網(wǎng)羅其中慘遭車裂的下場)，但是，它的反作用也相當大，就是生產(chǎn)力被嚴重束縛住了。

與計劃經(jīng)濟相比，市場經(jīng)濟能夠最大限度地盤活資源、要素和生產(chǎn)力。因此，市場經(jīng)濟自然成了現(xiàn)代國家治理的一個有機組成部分，而且是其中最重要的治理方式之一，處于基礎性的地位。

交流交換是市場的主要內容(用“經(jīng)營”一詞似乎更恰當)，以貨物交換為起點到采用貨幣，流動性就成了效率的代名詞。它就是市場的命根子，什么時候流動性喪失了，市場的效率也就沒有了，甚至談不上市場。誠如馬克思所說的，商品的本質不是物而是交換；資本的本質也不是物而是價值增值。占有并不意味著死守，一切都在流動中。巴爾扎克筆下的葛朗臺臨死時還抱著金子不放，終究是財主而不是資本家——這是兩種不同的社會存在物(角色)，因而有著不同的觀念。

所有權制度(所有制)

關于所有權，馬克思認為它針對的不僅是物，更是對人，即對物質資源占有、使用、支配和消費的背后所體現(xiàn)出來的人與人之間的排他關系。比如，張三聲稱自己擁有某物，李四就不能同時擁有。這個特點無論古代所有制還是現(xiàn)代所有制都具備，否則就談不上“所有”二字，也無法正常行使權利。所有就是歸屬，沒有歸屬怎么能處置呢？

但是，古代所有制和現(xiàn)代所有制還是有很大分別。古代所有制是限制交換和流轉的，特別是對于最大、最重要的可交換物(如土地)更是如此。我們已經(jīng)知道，但凡落入靜止狀態(tài)不能盤活，那就成了死物，損失的將是效率。這是為維護穩(wěn)定所付出的代價。所謂王安石變法，其根本目的在于限制土地兼并，是“維穩(wěn)”而不是為了效率，這對商品經(jīng)濟高度發(fā)達的宋朝來說顯然是在逆向操作。

現(xiàn)代所有制講求效率和效益，所以會注重和鼓勵交換和流通。但凡商品、資本等，無不是處于高度流動狀態(tài)，因而才能盤活。試想，如果商品不能用來交換，資本不能增值，那它們還有什么屬性可言？如果喪失了這些本質屬性，還配稱為商品或資本嗎？

那么怎么看待市場中出現(xiàn)的限制流動性的壟斷現(xiàn)象，是否要變相承認事實上的壟斷權？如果承認壟斷權，那就是另一種意義上的所有權。姑且不論行政性壟斷(行政性壟斷出于上述“維穩(wěn)”要求而非效率要求)，在競爭基礎上產(chǎn)生的(非行政性)壟斷不能說它不是效率和效益的產(chǎn)物，不能說競爭就有效率，壟斷就沒有效率了，那壟斷的動機和動力來自何方，靠什么支撐呢？總不能說都是機會主義的產(chǎn)物吧。

然而，如果限制流動性的壟斷也有效率，那就跟前述流動性出效率自相矛盾了。的確，如果一般性地談論壟斷就會陷入上述邏輯悖論之中，所以還需要進一步具體分析。

第一種情形是規(guī)模效益。同行并購產(chǎn)生了托拉斯，上下游聯(lián)合就是康采恩，這些都是十九世紀的產(chǎn)物，如果不是出于規(guī)模效益的考慮是很難支撐得了。到了二十世紀后期，國家的反托拉斯法(反不當競爭法)出臺之后，才開始反過來鉗制和限制過度壟斷現(xiàn)象。注意，這里講的僅僅是過度壟斷，即市場份額占有絕對優(yōu)勢足以影響價格。因為同行并購和上下游聯(lián)合已經(jīng)很普及，而且提升了競爭力。

第二種情形是技術壟斷，通過大量投入研發(fā)來引領新技術，從而控制市場份額。微軟和蘋果就是兩家長期保持技術壟斷優(yōu)勢的比較成功的企業(yè)。技術壟斷相當于對研發(fā)投入的報償，能夠起到正向激勵作用。與此同時，技術壟斷具有暫時性，很難長期保持絕對領先地位。日本在上世紀七八十年代在電子產(chǎn)業(yè)風頭雄健、獨領風騷，但是好景不長，很快就過時了。分拆微軟就是上世紀最大的反托拉斯法案，但最后不了了之，因為科技進步已經(jīng)克服了這種壟斷的不利性。

雖然所有、壟斷都具有排它性，但二者仍然有著本質的區(qū)別，從上述兩種壟斷權來看，它們都是有條件的、暫時的，而且受到了法律限制。

城市何嘗不是一種制度

城市似乎是歷史發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，從縣屬市到獨立市(廣州就是史上第一個獨立市)、再到市管縣(二十世紀九十年代以后)，有的還撤縣設區(qū)，并入城市。然而，如果沒有特定的制度安排，就不會有城市出現(xiàn)。即便偶爾出現(xiàn)了，也只是曇花一現(xiàn)。

關于城市起源的幾種說法。一是防御說，城池(而不是城市)具有防衛(wèi)的功能，防患于強敵入侵。構筑城墻具有防衛(wèi)性，且有重兵把守，起到震懾和管理的作用。很多城市的雛形都是屯兵、屯糧的衛(wèi)所，如天津衛(wèi)、山海關?！秴窃酱呵铩酚涊d：“筑城以衛(wèi)君，造郭以衛(wèi)民?！背窃诶镱^，住著有權有勢的富人，相當于內城，外圍居住著底層的百姓?！豆茏印ざ鹊亍氛f“內為之城，內為之闊”。

二是集市說，城市具有聚集起來交易的功能，集鎮(zhèn)就是城市的雛形。市的本義是買賣行為，一直延伸到交易場所。日中為市，召天下之民，聚會天下貨物，各易而退，各得其所。顏師古(581年～645年)注曰：“古未有市，若朝聚井汲，便將貨物于井邊貨賣，曰市井。”*《漢書注》是初唐時期顏師古晚年力作，在審定音讀、詮釋字義方面著力最多，為學者所器重。中華書局2013年出版。

城的本質有如其形狀一樣是封閉的，具有獨占性，自然就要設置各種阻撓進入的門檻；而市在本質上是開放的，具有兼容性(包容性)，來的都是客，只把生意做，因而盡可能地降低門檻?？梢?，二者是根本對立的。但是，二者又不得不綁在一起。先是有了剩余產(chǎn)品，爾后有剩余產(chǎn)品的互易，為保護正常交易行為的實現(xiàn)，自然也得收取適當?shù)谋Ｗo費(按攤位收取保護費)。總之，城中設市是可以坐地分莊(贓)、從中漁利的。但是，也不可以漫天要價，其中不乏潛在的競爭性。一旦收取過高的攤位費，生意人都聚集到別處去了。判斷一國未來的增長率，最好是看當前是資本凈流入還是凈流出，如果本國居民都爭先恐后地向外轉移資金，那就不容樂觀了。

在城里辟(設)固定交易場所，是個非常古老的做法，這個傳統(tǒng)古已有之。戰(zhàn)國時齊、燕、秦就有，新都咸陽有固定市，“市(之)南門”與“北門”兩處。漢高祖六年(公元前201年)于長安“立大市”?；莸哿?公元前189年)夏又起“長安西市”。長安先后設立九處固定市。兩漢也不例外，而且按經(jīng)營性質劃分為隧或肆，故有“貨別隧分”。宋代以后，縣治以上都辟有固定市。

漢代市跟秦市一樣，有人把守市門以總出入，設有官吏管理監(jiān)督。市內店鋪集中，商賈云集(居住)?！杜f唐書·職官三》記載，兩京諸市各有市令一人，丞二人，錄事一人，府三人，史七人，典事三人，掌固一人，其主要職責是管理交易、平準物價和定時貿易。

與市相對是“里”或“坊”，即居民區(qū)。坊即方，到了唐代就有了規(guī)制方正的區(qū)域。秦漢時稱為“里”，隋代洛陽城有“里一百三”?！笆小迸c“里”是兩種不同功能區(qū)(商貿區(qū)和生活區(qū))。秦漢時坊市分立，專辟便于管控的封閉特區(qū)，在空間上、時間上加以嚴格限制，說區(qū)分未免太輕了。唐代的坊統(tǒng)一以鼓聲定點，坊正負責坊門的啟閉，全城宵禁。大小官等沒有例外，違規(guī)都得受處罰。

但是，這種限制很快就被突破，先是時間上、爾后是空間上。唐后期揚州、汴州等特大城市已有夜市，應該說市的獨立性在加強，坊市分開、日落閉市被打破只是時間問題。宋代市可以日夜兼作，不受時間限制，提高了生產(chǎn)力?！捌溆喾幌锸芯?，買賣關撲，酒樓歌館，直至四鼓后方靜，而五鼓朝馬將動，其有趁賣早市者，復起開張。無論四時皆然?！?耐得翁著《都城紀勝》，又名《古杭夢游錄》，于南宋理宗端平二年(公元1235年)寫成。雖然卷帙不大，僅有一冊，但對都城臨安的市民生活和工商盛況的敘述較一般志書具體，分市井、諸行、酒肆、食店、茶坊、四司六局、瓦舍眾伎、社會、園苑、舟船、鋪席、坊院、閑人、三教外地、共十四門，記載臨安的街坊、店鋪、塌坊、學校、寺觀、名園、教坊、雜戲等，對研究時俗民風有重要參考價值?！端膸焯嵋贩Q其“可以見南渡以后土俗民風之大略”。商務印書館2013年出版。足見城鄉(xiāng)結合部的“草市”有多完善配套的餐飲服務設施。宋太祖乾德三年(965年)，詔令開封府三鼓以后不禁夜市，三更前百姓可以隨意行走。這在以前是不可想象的。宋太宗時期出現(xiàn)臨街占道，臨街住宅開門辦店之事也時有發(fā)生，宋仁宗景佑年間(1034-1038年)就放開了。只有推倒強制管制的坊市制度，一個以街道地段為單元的開放型城市格局才能出現(xiàn)。熙寧年間(1068-1077年)，開封府的鼓樓就不再擊鼓，京師警衛(wèi)也不再夜巡。其象征意義遠大于實質意義：城讓位給了市。

三是分工說。不管城市最初是怎么來的，坐吃山空斷不能持久，如果沒有特別大的效率和生產(chǎn)力，城市也會萎縮甚至變?yōu)閺U墟，只剩下考古的價值。過去講城市是農(nóng)村的后花園，那只是針對消費型城市而言的，大路青古板不能當飯吃，城市本身沒有生產(chǎn)力，只有消費力，因而是寄生的。在城市新生之前，國之大事在祀與戎*見《春秋·左傳》?！蹲髠鳌芬允方饨?jīng)，主要講清楚事情的來龍去脈。如果沒有《左傳》，單憑《公羊》、《榖梁》闡釋經(jīng)義，《春秋》根本無法明了。東漢桓譚(公元前40年～公元32年)在其《新論》中高度評價“左氏傳于經(jīng)，猶衣之表裹，相待而成。經(jīng)而無傳，使圣人閉戶思之十年，不能知也”?！缎螺嫳净缸T新論》，朱謙之校輯，中華書局，2009年出版。，這個國就是指都城。它的最大功能除了守衛(wèi)(戰(zhàn)爭時期)之外，和平年代就只剩下祭祀(儀式)了。這是舊都城最大特點。我們看到北京城市規(guī)劃還保留了左祖(廟)右社的格局，天壇和地壇相向而立。工商業(yè)的興起，不僅給城市注入了動力和活力，還鑄就了城市的筋骨，不再得“軟骨病”。最重要的就是分工和規(guī)模優(yōu)勢空前顯現(xiàn)出來，城市得以新生。唐代長安城的東市手工業(yè)就多達二百二十行。分工的好處在于不斷重復一項技能反復訓練，達到熟能生巧、精益求精的地步。分工程度受交換能力大小、市場大小的限制，如果市場太小、交換不便，就不利于專業(yè)化生產(chǎn)，而城市正好迎合了分工合作的一切需要。一個城市的競爭力，主要取決分工合作的緊密程度。如果城市地價、門店租金、房租都提高了，就會迫使城市產(chǎn)業(yè)升級轉型，否則城市的競爭力就會下降。

四、制度有效性原理與制度頂層設計

國家治理理念和制度安排是二位一體的關系。有什么樣的國家治理理念，就有什么樣的制度設計與制度安排；有什么樣的制度安排，也反映了相應的國家治理理念。那么，現(xiàn)代制度頂層設計應該考慮哪些因素呢？

第一，保持制度選擇的開放性與競爭性仍然十分必要

盡管制度具有排它性，選擇了一種制度就不能選擇另外一種制度，但是，保持制度選擇的開放性與競爭性仍然十分必要，它是保證制度有效性的先決條件。假使別無選擇又當如何呢？

第一種情形，它本身就是最佳制度，因而具有內在的穩(wěn)定性，不需要另外再選擇次優(yōu)方案。第二種情形，現(xiàn)實中提供的是次優(yōu)的制度，而潛在的最優(yōu)制度受到種種限制，這就會造成行為扭曲。

最嚴重的扭曲行為莫過于逆向選擇，它跟制度有效性背道而馳。最典型的是舊貨市場。舊貨市場的貨物參差不齊，沒有統(tǒng)一的標準，這就導致機會主義叢生。俗話說，買者不如賣者精，既然如此就沒有人愿當冤大頭去買高價貨，由此舊貨市場也就不可能淘到好貨。這是一個惡性循環(huán)。久而久之，舊貨市場就成了低價劣質地攤貨的代名詞。在互聯(lián)網(wǎng)時代，有的小企業(yè)為了縮減營銷成本，試圖借助舊貨市場打開缺口，則是完全搭錯了車，只能遭致失敗。

商家的聲譽、品牌就是從紛亂的市場中脫穎而出的，為了將自己從眾多產(chǎn)品中區(qū)別出來，就需要營造聲譽和品牌，鎖定客戶群，培養(yǎng)客戶對于品牌的認知度與忠誠度。這個時候，品牌就等同于品質，如果能夠得到消費者認可，那么，新的市場關系由此就取代了舊的叢林制度。

第二，現(xiàn)代制度設計注重激發(fā)內在動力

現(xiàn)代制度設計注重激發(fā)內在動力，強調制度的自動實現(xiàn)、自我實現(xiàn)，盡可能淡化、弱化外部強加的監(jiān)督，將外在監(jiān)督成功地轉化為內在動力。

這樣做的好處，在于能夠最大限度地緩解監(jiān)督者和被監(jiān)督者日益緊張的對立情緒，也給努力工作提供新的空間和新的動力。譬如將計時工資改為計件工資，監(jiān)督手段的改變不僅使得被監(jiān)督變成自我監(jiān)督，也意味著對增產(chǎn)的激勵，因為多勞可以多得。公立醫(yī)院為什么要采取先掛號(收費)再看病呢？其目的是為了阻止一部分沒病找病的人乘虛而入，起到了門衛(wèi)制度所起不了的篩查作用。

現(xiàn)代制度設計更加強調自動顯示偏好、自我激勵、自我實現(xiàn)價值的功能?？孔晕夜芾矶皇强客庠趶娏S護，這是現(xiàn)代國家治理理念。為什么說管理就是服務？因為其本質是自我管理，是內在自發(fā)產(chǎn)生的需要而不是外在強制力量作用的結果。

我國的企業(yè)制度改革，一開始還在所有制(內因)和市場(外因)孰先孰后問題上爭執(zhí)不已，最后殊途同歸，共同走向了現(xiàn)代企業(yè)制度——公司制度和公司治理體系。這就是企業(yè)層面上的現(xiàn)代化范例。

第三，現(xiàn)代制度設計強調公開公正性，緣于它對穩(wěn)定性的追求

現(xiàn)代制度設計更強調公開公正性，并非是人性的突然發(fā)現(xiàn)，而是出于制度的持久性、穩(wěn)定性考慮。任何突出主詞、主語的制度都免不了會追隨主詞、主語而更替，盡管名義上制度不變而實質上已悄然改變，貍貓換了太子，只不過頂著同一頂帽子罷了。這就造成制度(特別是繼承制)的極度不穩(wěn)定，充滿了偶然性，以至于晚明紅墻內鬧出梃擊案、紅丸案、移宮案這類離奇的政治鬧劇，又何嘗不是制度悲劇呢？

法國大革命之后，民主制深入人心。民主制的核心價值不在于公開選舉、一人一票，而在于制度的穩(wěn)定性。制度要有高度穩(wěn)定性，必須淡化主詞和主語，只有當誰做主都不重要，換了誰做主都是同樣結果，不因人而異，這種制度才具有高度穩(wěn)定性，它才是真正可繼承的。

不管有意還是無意，追求制度穩(wěn)定性的客觀效果都會突出和強化制度的公開公正性。這是出于制度穩(wěn)定性的需要而派生出來的附屬性質。雖然說陽光(公開)是最好的防腐劑，但它是有先決條件的。如果權利都被關在籠子里，毫無選擇余地，那么結果并不會有任何改觀。如果只此一家別無分店，服務態(tài)度肯定好不了，假如對手有退路，那就得慎重對待。企業(yè)若不是要拉攏回頭客，完全不必顧及品牌和聲譽。

例如，如何才能讓掌大勺的盡可能分得勻些？從道德教育入手當然有效，但管得了一時卻管不了一世，里面貓膩實在太多，環(huán)節(jié)也太多，隨便一個小動作都能影響最終所得，因而防不勝防，很難管得過來。如果讓每個人輪流掌勺，無異于機會均等地讓每個人貪腐一把，更是無人負責，結果只會變得更糟?！欢绻屨粕渍叻值米詈笠环?，他就會有所忌憚，行為上更加收斂，結果也一定會有所改觀。這些都是制度產(chǎn)生的效果。

第四，現(xiàn)代制度設計不但要解放生產(chǎn)要素，還要讓中間層大多數(shù)人的生產(chǎn)力也釋放出來

保持制度延續(xù)性、連續(xù)性仍然是非常重要的，這涉及制度的“聲譽”問題。假使制度不能做到前后時間一致，那么，它從一開始就是無效的。多次重復博弈必然得出這樣結果。這跟丟繡球的游戲是一樣的道理，誰都不愿意接手“燙手的山芋”。再譬如，“裸官”并不是2008年才出現(xiàn)的，盡管這個詞遲至2008年才被發(fā)明出來，早在十幾年前沿海開放地區(qū)就有人“備有一手”，怕的是有朝一日“先富”政策會變，或是不義之財曝光。大規(guī)模資本外逃也是對制度投下的不信任票。

然而，要保持制度延續(xù)性，做到前后時間一致又談何容易？不可否認，“先富”政策讓一切要素涌流，使得無限多的財富一夜之間仿佛從地底下突然冒出來，創(chuàng)造出巨大生產(chǎn)力。這個時候保持制度的延續(xù)性和連續(xù)性是非常必要的，有利于繼續(xù)保持穩(wěn)定增長的勢頭；如果制度或政策前后不一致，已有的生產(chǎn)力就會受到抑制，甚至產(chǎn)生逆向選擇行為。因為制度前后不一致，給人造成過河拆橋、上屋抽梯甚至于關門打狗的感覺。

但是，“共享”是必須要講的。如果任由“先富”引導而不講“共享”，共同體就會走向不歸路，造成脫節(jié)、脫鉤乃至脫軌——其內部貧富鴻溝日見擴大，最終落入中等收入陷阱。

如果要講“共享”，那么，“先富”又擺在什么位置呢？這里關鍵在于正確理解什么是真正的“共享”。如果“削頭去尾”實行二次分配就是“共享”的全部意義與價值，必然會導致上述的逆向選擇。然而，如果“共享”是在要素生產(chǎn)力解放出來之后還繼續(xù)讓中間層大多數(shù)人的生產(chǎn)力也釋放出來，那情形和效果就大不相同了，它不會造成制度前恭后倨，相反地，前后還能更好地銜接起來，相得益彰。但凡中等收入國家能夠步出中等收入陷阱陰影的，都是在這個根本問題上把握住了正確方向，從而迅速走向發(fā)達國家行列；但凡落入中等收入陷阱走不出來的，都是在這個根本問題上犯了這個致命性錯誤，從而發(fā)生內訌、內亂以至于內戰(zhàn)。中國在上世紀二十年代無緣現(xiàn)代化就因為沒有妥善解決這個問題，當時也不可能解決這個難題。

[責任編輯：韓小鳳]

桁林(1968-)，男，中國社會科學院馬克思主義研究院馬克思主義發(fā)展研究部副主任，創(chuàng)新工程項目首席研究員。

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