安之楠（西南政法大學(xué) 民商法學(xué)院，重慶 404100）

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農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)使用權(quán)

安之楠
（西南政法大學(xué) 民商法學(xué)院，重慶 404100）

摘 要：土地一直是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中極其重要的一個因素。我國特殊的土地流轉(zhuǎn)制度導(dǎo)致城鄉(xiāng)差異越來越大，同時導(dǎo)致農(nóng)民所擁有的土地與其真實價值不相匹配，這一現(xiàn)象嚴(yán)重危及到我國農(nóng)業(yè)之根本。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大背景下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地被允許出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營性建設(shè)用地；土地流轉(zhuǎn)；制度完善

一　農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)概述

（一）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的界定

按照我國的土地管理法律相關(guān)的規(guī)定，城市國有土地和 農(nóng)村集體土地是，我國土地在所有權(quán)上的兩大分類。農(nóng)村集體土地可分為三大類：一是農(nóng)用地，是指用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、養(yǎng)殖水面等。二是建設(shè)用地，又可以分為兩種，分別是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地以及農(nóng)村集體非經(jīng)營性建設(shè)用地，其中農(nóng)村的集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)營性用地。三是指未利用土地和荒地等。所以，文章中的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指以營利為目的進(jìn)行非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動所使用的農(nóng)村建設(shè)用地。[1]

一直以來，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市都是社會各界備受關(guān)注的問題，黨和政府相應(yīng)的政策成為全國各地推動農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的主要依據(jù)。大體說來，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市經(jīng)歷了嚴(yán)格控制、初步探索、逐步放開三個階段。在改革開放至20世紀(jì)90年代末，國家政府機(jī)構(gòu)的各個部門都嚴(yán)格控制農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。國家在這期間頒布了各種條例，如1999年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》中規(guī)定“城鎮(zhèn)居民不得在農(nóng)村買房置地”。雖然國家政策對農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行嚴(yán)格的把控，實際上在廣東省等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于有對土地的強(qiáng)烈需求，農(nóng)村集體建設(shè)用地隱性市場一直存在。21世紀(jì)初至2008年是探索階段，國家逐漸放寬對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的限制。2005年我國開始在浙江、江蘇和四川成都等地試點城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤，即“增減掛鉤”政策。這一時期工業(yè)化與城鎮(zhèn)化對土地的需求快速上升，中央也開始在部分地區(qū)進(jìn)行試點推進(jìn)，部分地區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地管理制度改革創(chuàng)新取得了積極進(jìn)展。三是逐步開放階段（2008年至今），這一時期農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市步入了逐步開放階段。2008年的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》、2009年的《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》、2013年的《決定》以及2014年的中央一號文件都體現(xiàn)了黨和政府逐步放寬農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的限制，是促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力舉措。

通過上述可知，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)入高速發(fā)展期，政府努力建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，放活農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對土地的權(quán)利。《決定》的這一舉措符合了所有權(quán)的原理，農(nóng)民集體，具體到農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織享有對農(nóng)村集體土地經(jīng)營、處分的土地權(quán)利，是否允許集體建設(shè)用地超出集體范圍進(jìn)行交易，也由集體經(jīng)濟(jì)組織全權(quán)處理。[2]只有將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交給市場配置，才能最終保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)收益。

二　農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市之利

（一）有利于土地的集約利用

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市能提高土地資源配置效率、經(jīng)過集體整合后的土地資源價值得以充分的體現(xiàn)。開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市使得在我國大力發(fā)展城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，能夠充分利用原來分散在農(nóng)村的經(jīng)營性建設(shè)用地，可以更加合理的運(yùn)用土地。除此之外，在土地的流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民的居住環(huán)境得以完善，保護(hù)了農(nóng)民權(quán)益的同時還促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

我國在推行城鎮(zhèn)化過程中土地分配不合理的現(xiàn)象一直存在，這是由于耕地需求和建設(shè)用地需求之間存在不可忽視的矛盾。想要降低矛盾，推行城鎮(zhèn)化的建設(shè)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、提高土地的利用率以及對土地實行土地統(tǒng)一管理是必經(jīng)之路。

（二）激活土地金融服務(wù)也，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

農(nóng)林院校一體化實踐教學(xué)體系注重學(xué)生能力的培養(yǎng)，反對簡單地認(rèn)為實踐教學(xué)等同于加強(qiáng)學(xué)生動手技能，一體化實踐教學(xué)協(xié)調(diào)發(fā)展學(xué)生“知識+能力+素質(zhì)”，將教學(xué)以能力培養(yǎng)過程進(jìn)行開展；進(jìn)行職業(yè)分析，確定學(xué)生職業(yè)的技術(shù)、技能、技巧和規(guī)范，確定若干“關(guān)鍵技能”，并使之課程化，并進(jìn)行量化管理，逐步使導(dǎo)游專業(yè)操作技能教學(xué)知識化、規(guī)范化、系統(tǒng)化和科學(xué)化；改革學(xué)生實習(xí)制度，實行專業(yè)技能實習(xí)校內(nèi)模擬達(dá)標(biāo)制。突出農(nóng)林教育的特點，引導(dǎo)學(xué)生通過多學(xué)科融合創(chuàng)新。

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，離不開現(xiàn)代金融業(yè)的支持，也產(chǎn)生了各種金融服務(wù)的需求。各地加大政策引導(dǎo)和金融創(chuàng)新，推進(jìn)土地金融服務(wù)業(yè)發(fā)展，積極支持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革試點，這是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個新特點。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)不僅簡化了流轉(zhuǎn)的程序，還降低了將農(nóng)村建設(shè)用地入市交易的成本，而且作為一種新的投資手段，吸引了資金的投入，形成新型融資方式。[3]據(jù)調(diào)查，直接租用集體建設(shè)用地所需的租金僅為同等條件下征地費(fèi)用的60%。[4]而且在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的同時，也大大促進(jìn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為當(dāng)?shù)卣w經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了活力。如列居全國百強(qiáng)縣第六的廣東南海，就是憑借農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相對低成本效應(yīng)，吸引了大量外來投資，民營經(jīng)濟(jì)收入占了其財政收入的90%。[5]

（三）有利于增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入

在上世紀(jì)90年代之前，農(nóng)民因為土地得到的利益通常是通過政府征收自己手中的土地而獲得的補(bǔ)償款的最高額度不過是每畝被征收土地平均年產(chǎn)值的30倍，最多也就幾萬元。然而政府從中卻可以賺得巨大的價格差價，農(nóng)民既喪失了土地所有權(quán)又沒有從中獲得應(yīng)有的利益。

眾所周知，農(nóng)民最重要的財產(chǎn)就是土地，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市使得農(nóng)村集體或個人可以直接將自己所有的經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易。這樣做不僅可以增加農(nóng)民收益，為農(nóng)民的資產(chǎn)保值、增值提供了更廣闊的空間，還可以為農(nóng)民在現(xiàn)有國家發(fā)展的宏偉藍(lán)圖提供了未來生活的保障，并且為農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保留了和后代安身立命的根本。

（四）有利于推進(jìn)土地制度改革

現(xiàn)行的土地法中的土地征收制度規(guī)定農(nóng)民不享有集體土地的處分權(quán)，更沒有土地財產(chǎn)權(quán)，因此土地出讓后的大部分增值收益也就無法獲得。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市使得農(nóng)民對土地的所有權(quán)能得到完善，農(nóng)民可以完整的享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利。這一舉措更改了土地法的規(guī)定，變相的促使土地制度改革。

三　農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市之弊

（一）入市所面臨的問題

學(xué)者們普遍認(rèn)同農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢，但在入市過程中也存在土地產(chǎn)權(quán)歸屬不清、收益分配機(jī)制不完善、政策法律法規(guī)約束難以解決等諸多挑戰(zhàn)。如果不妥善解決這些問題，將阻礙農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，并可能引發(fā)一系列社會矛盾。

一是土地產(chǎn)權(quán)歸屬不清。對于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的問題一直爭論不斷，大體有三種觀點。第一觀點主張實行農(nóng)村集體國有化，認(rèn)為作為土地所有權(quán)主體的集體組織，在法律上并沒有真正履行所有人的職責(zé)，集體土地所有權(quán)也并未落到實處，應(yīng)該轉(zhuǎn)而借助于國家權(quán)力的支持，取消集體土地所有權(quán)，實行農(nóng)村集體土地國有化。[6]第二種觀點主張土地私有化，持這種觀點的學(xué)者認(rèn)為中國在城市化過程中并不能突破土地私有化這一其他國家的必由之路。從這個意義上說，一場徹底的土地改革是中國必須經(jīng)歷的。[7]第三種觀點主張實行多元化的土地所有權(quán)，就是在體制上實行國家所有、集體所有、農(nóng)民私人所有三種所有制并存；在土地使用方式上推廣家庭聯(lián)產(chǎn)承包、租賃經(jīng)營、股份合作等多種類型。[8]

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)的過程中存在諸多問題，如土地所有權(quán)歸屬不清，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，產(chǎn)權(quán)交易缺乏保障，利益分配關(guān)系混亂。[9]雖然《土地管理法》明確規(guī)定了農(nóng)村集體土地分為三級所有：鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組。表面上看農(nóng)民集體所有土地的經(jīng)營和管理主體明確，但在法律上的界定卻十分困難，往往造成集體所有權(quán)被虛置，難以確定擁有土地權(quán)利和承擔(dān)主體。此外，農(nóng)民集體不具有法律主體資格，這就造成農(nóng)村土地歸屬權(quán)不清。而產(chǎn)權(quán)歸屬不清會引發(fā)土地糾紛和侵權(quán)事件，無法保護(hù)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，更不利于土地的節(jié)約集約利用。由此可見，農(nóng)村集體所有土地產(chǎn)權(quán)不清晰，是造成土地濫用的根木原因。

二是收益分配機(jī)制不完善。收益的分配與耕地的保護(hù)和土地的合理利用息息相關(guān)，同時也與土地市場是否可以健康發(fā)展有密切的聯(lián)系。從法律的角度看，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用者既然享有土地的使用權(quán)利，就自然享有土地流轉(zhuǎn)收益分配的資格。土地的所有者即使在所有權(quán)與使用權(quán)分離之后，依舊享有土地的所有權(quán)，他們依法對土地享有處分、收益的權(quán)利。由此可以保障農(nóng)民長期享有土地增值收益，獲得穩(wěn)定而長久的財產(chǎn)性收入來源。同時，為了鼓勵地方政府對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，改善投資環(huán)境，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及土地增值收益的增長，應(yīng)允許地方政府通過稅收的方式參與到收益分配中去。[10]所以，參與收益分配的主題主要應(yīng)由土地的使用者，所有者以及各級地方政府組成。[11]

現(xiàn)階段，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后所獲得的收益沒有明確的分配機(jī)制。收益劃分缺乏理論依據(jù)，也缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)與法律規(guī)范。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配具有較大的隨意性，容易出現(xiàn)糾紛。若缺乏明確的利益分配機(jī)制，無法保障農(nóng)民的合法收益。部分學(xué)者擔(dān)心農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中可能會出現(xiàn)“無法可依”的局面。這種情況很可能導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后在土地收益分配等問題上也容易產(chǎn)生糾紛，損害農(nóng)民利益。

三是地方政府可能阻礙農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市?！巴热胧?、同權(quán)同價”政策勢必將打破固有的壟斷格局，也將打破長期以來由政府與開發(fā)商分刮土地市場的利益格局。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，將增加政府征地的難度，政府通過征地“低進(jìn)高出”獲得財政收入的方式將不得不改變。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市無疑損害了政府的既得利益，所以各級地方政府從自身利益出發(fā)，可能會對入市設(shè)置障礙。

四是法律法規(guī)有待完善。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市關(guān)聯(lián)的法律法規(guī)還不完善、市場運(yùn)作有待進(jìn)一步規(guī)范、農(nóng)民權(quán)益的保障體系還處于容易受到損害的階段。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相關(guān)的法律法規(guī)還不夠完善，現(xiàn)行的《土地管理法》依然約束著農(nóng)村土地入市。集體建設(shè)用地入市與《土地管理法》相違背，國家法律的尊嚴(yán)會受到損害，對國家政治、經(jīng)濟(jì)各方面造成的危害不可估量。當(dāng)土地集體所有權(quán)與使用權(quán)在法律上沒有明確規(guī)定和保障時，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市會造成難以管理的局面。有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)階段的政策法律法規(guī)一定程度上約束著甚至阻礙著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。[12]總之，若不及時對現(xiàn)有的法律法規(guī)進(jìn)行修訂，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市就缺乏法律保障。

（二）入市可能存在的風(fēng)險

第一，范疇有擴(kuò)大化的風(fēng)險。在各地區(qū)出臺相關(guān)土地流轉(zhuǎn)政策時，不難發(fā)現(xiàn)對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地范疇并沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，部分地區(qū)甚至包括一些宅基地，這就加大了農(nóng)民宅基地隱含入市的風(fēng)險。同樣的風(fēng)險也存在農(nóng)村的公共公益設(shè)施建設(shè)用地方面，如果農(nóng)村的公共公益設(shè)施建設(shè)所需土地難以保證，就會影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程。同時，很多集體經(jīng)濟(jì)組織在利益的驅(qū)使之下，把農(nóng)用地也改為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，其結(jié)果是大大減少了耕地面積，嚴(yán)重的威脅了作為國家根基的農(nóng)業(yè)。

第二，農(nóng)民收益難保障。在集體建設(shè)用地入市的收益分配上，雖然相關(guān)政策作出了規(guī)定，但在實際操作過程中，農(nóng)民對集體建設(shè)用地的完整、穩(wěn)定、合法的權(quán)益難以保障。近年來，各地推行的“增減掛鉤”、“宅基地?fù)Q房”、“萬頃良田”、“村莊整理”這些政策，有的甚至演變?yōu)榈胤秸嵢【揞~差價的方法。

第三，不符合規(guī)劃和用途管制。在城鎮(zhèn)化過程中，地方政府會詳細(xì)規(guī)劃并明確土地工業(yè)用途和公共公益設(shè)施用途，以便建設(shè)水、電、交通等市政公用設(shè)施和文體基礎(chǔ)設(shè)施配套等。這些規(guī)劃涉及部門多、手續(xù)繁雜，短期難以改變。若土地使用不符合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)規(guī)劃，不僅土地使用項目難以獲得相關(guān)部門的審批，也會使得城鎮(zhèn)發(fā)展陷入混亂。

四　農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地之現(xiàn)行立法調(diào)整

從《憲法》第10條、《土地管理法》第2條和第4款以及《物權(quán)法》第42條的規(guī)定來看我國法律沒有賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)人通過自由交易土地，從而使其土地進(jìn)入一級市場的權(quán)利。現(xiàn)行的法律規(guī)定只有征收一條路徑能夠使農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為城市用地。這樣的法律規(guī)定使得土地的一級市場完全被政府所壟斷。雖然自某些行政法規(guī)的規(guī)定成為農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的先行者。但最終卻因為它與上位法相背離，且其效力層級較低，所以其影響力不大且適用范圍狹小?？梢姡F(xiàn)行的法律規(guī)定與當(dāng)前的土地政策是相互違背的。如果不依據(jù)物權(quán)法定的基本原理，盡快將集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)法定化，那么十八屆三中全會的《決定》所提出的一些列概念與構(gòu)想就會像十七屆三中全會《決定》提出農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地概念的結(jié)局一樣，流于形式。

（一）關(guān)于《物權(quán)法》的修改

在物權(quán)法定原則的指導(dǎo)下，只有先在《物權(quán)法》中明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利類型，才能使農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地同國有建設(shè)用地一樣自由流轉(zhuǎn)。這樣的確權(quán)不僅賦予了權(quán)利人排他性地支配農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，同時有利于維護(hù)交易安全。所以，筆者認(rèn)為《物權(quán)法》第十二章第135條中建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)該添加農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)。

（二）關(guān)于《土地管理法》的修改

依照《土地管理法》嚴(yán)格限制集體建設(shè)用地的范圍，禁止集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。從第43條、第59條、60條、61條、62條、63條的規(guī)定我們可以看出，非農(nóng)村主體不得使用農(nóng)村土地進(jìn)行建設(shè)，只有農(nóng)村主體才可以在有限的范圍內(nèi)對農(nóng)村土地進(jìn)行建設(shè)。這便形成了我國現(xiàn)行的二元土地格局，它極大地削弱了土地對農(nóng)民的財產(chǎn)意義。依照新的土地政策，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地“同等入市，同權(quán)同價”，清除《土地管理法》中阻礙農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的規(guī)定，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流程。

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（責(zé)任編校：周欣）

作者簡介：安之楠（1987－），女，黑龍江哈爾濱人，西南政法大學(xué)民商法學(xué)院博士研究生，研究方向為民法。

收稿日期：2015－10－09

中圖分類號：D923

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-2219（2016）03-0111-03