徐博嘉，王學(xué)輝（西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶401120）

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行政程序價(jià)值及其法治化衡量標(biāo)準(zhǔn)
——以國(guó)家治理現(xiàn)代化為視角

徐博嘉，王學(xué)輝
（西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶401120）

摘 要：行政程序法治化作為依法行政的重要保障，對(duì)中國(guó)法治政府建設(shè)乃至法治建設(shè)都有極其重要的作用。中國(guó)行政程序法治化進(jìn)程起步較晚，但發(fā)展迅速。中共十八屆三中全會(huì)提出“國(guó)家治理現(xiàn)代化”，作為一宗理念與制度的現(xiàn)代化，為行政程序法治化注入了活力：一方面深化與整合行政程序合法、公正、效率、秩序的法律價(jià)值；另一方面從法典化程度、合理化程度以及契合程度等方面，對(duì)行政程序法治化提出形式、內(nèi)容、校驗(yàn)三個(gè)全新的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：國(guó)家治理現(xiàn)代化；行政程序法治化；法律價(jià)值

行政程序是控制行政權(quán)力、保障公民權(quán)利的重要手段，行政程序體現(xiàn)著對(duì)行政過(guò)程的控制，行政程序的法治化水平是衡量一國(guó)整體法治水平的重要標(biāo)準(zhǔn)［1］。行政程序法治化，就是要求行政權(quán)的行使必須以法律規(guī)定的程序?yàn)橐罁?jù)，明確行政權(quán)形式的方式、步驟、時(shí)間等構(gòu)成要素，是對(duì)以往“重實(shí)體、輕程序”現(xiàn)象的矯正。將行政權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子里，避免公權(quán)力的恣意行使，同時(shí)法治化的行政程序更具穩(wěn)定性、連續(xù)性與公開(kāi)性，通過(guò)讓權(quán)力“有據(jù)可循”，不僅保障行政相對(duì)人的程序權(quán)利，而且起到監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的功效。在國(guó)家治理現(xiàn)代化治國(guó)理念的作用下，將會(huì)深化與統(tǒng)合行政程序的法律價(jià)值，并帶來(lái)行政程序全新的法治化衡量標(biāo)準(zhǔn)。

一、中國(guó)行政程序法治化：歷史演進(jìn)與現(xiàn)狀分析

（一）中國(guó)行政程序法治化的演進(jìn)

對(duì)于中國(guó)而言，行政程序設(shè)置的理念屬于舶來(lái)品，而對(duì)于行政程序的研究更屬晚近。行政程序在西方國(guó)家興起，簡(jiǎn)而言之，它基于資本主義民主與法治的框架，受天賦人權(quán)、主權(quán)在民的自然法思想的影響。行政程序設(shè)置，是為了避免國(guó)家公權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)張，減少對(duì)公民私權(quán)利的不當(dāng)影響，通過(guò)頂層制度設(shè)計(jì)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行規(guī)范和約束，衡平公私利益。

新中國(guó)成立后，由于特殊的歷史原因，對(duì)于行政法而言缺少落地生根的土壤，更不必說(shuō)行政程序的建構(gòu)。中國(guó)的行政法呈現(xiàn)出從無(wú)到有的建構(gòu)過(guò)程，直至改革開(kāi)放后，中國(guó)的行政法才重回發(fā)展的軌道。隨著改革開(kāi)放的深入與國(guó)家各項(xiàng)體制的發(fā)展完善，曾經(jīng)由國(guó)家獨(dú)挑大梁的“一元化”權(quán)力運(yùn)行模式已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代所需。反思?xì)v史，極端的人治導(dǎo)致國(guó)家和人民的深重災(zāi)難，通過(guò)反思如何防止公權(quán)力的濫用，我們完成了一個(gè)偉大的選擇：走法治之路，用法制規(guī)范和控制公權(quán)力的運(yùn)作，建設(shè)法治政府［2］。行政權(quán)如何通過(guò)法治化的程序予以規(guī)制，中國(guó)學(xué)者對(duì)行政程序法治化從理論到實(shí)務(wù)的探索從未停止。目前，在國(guó)家治理現(xiàn)代化的視域下，加速行政程序法治化的進(jìn)程，理論界需要以大量的理論產(chǎn)出對(duì)行政程序及其法治化的正當(dāng)性、必要性、可操作性提供理論支撐，實(shí)務(wù)界需要通過(guò)對(duì)行政程序的探索性立法回應(yīng)行政程序法治化的訴求。整體而言，中國(guó)的行政程序法治化正在朝著積極的方向快速發(fā)展。

（二）中國(guó)行政程序法治化的現(xiàn)狀分析

首先需要說(shuō)明的是，行政程序法治化與行政程序法典化在概念上有所區(qū)別，法治化是一個(gè)動(dòng)態(tài)探索的過(guò)程，不僅包括行政程序的法典化，還包括對(duì)行政程序民主性、科學(xué)性以及適應(yīng)性等協(xié)調(diào)的過(guò)程，實(shí)現(xiàn)控權(quán)與服務(wù)、公共利益與私人利益之間的和諧。為此，行政程序法典化應(yīng)是行政程序法治化的下位概念，法典化的行政程序，可以作為衡量行政程序法治化程度的直觀標(biāo)尺。

以廣義的行政程序?yàn)榛A(chǔ)，中國(guó)業(yè)已完成包括行政處罰法、行政許可法、行政復(fù)議法、行政訴訟法、國(guó)家賠償法等國(guó)家層面的行政程序立法，但缺少國(guó)家層面針對(duì)行政程序?qū)ｉT(mén)的法律規(guī)定。而在地方立法層面，各地人民政府順應(yīng)時(shí)代需求，繼2008年4月湖南省成為第一個(gè)頒布行政程序規(guī)定的省份后，地方行政程序立法正式拉開(kāi)序幕。截至2015年，包括湖南省在內(nèi)，已有山東?。?012年）、江蘇?。?015年）、寧夏回族自治區(qū)（2015年）、汕頭市（2011年）、西安市（2013年）、海口市（2013年）、蘭州市（2015年）等8個(gè)省市頒布地方行政程序規(guī)定，而與行政程序有關(guān)的地方行政規(guī)范性文件有59部。中國(guó)行政程序立法呈現(xiàn)出一種“自下而上”的逆向型立法模式，這種模式為日后統(tǒng)一的行政程序立法提供了大量的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，增強(qiáng)了日后國(guó)家層面行政程序立法的科學(xué)性與可操作性。

二、國(guó)家治理現(xiàn)代化：內(nèi)涵界定與邏輯統(tǒng)合

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！薄皣?guó)家治理”的理念不僅上升為治國(guó)方略，而且要求國(guó)家治理以“現(xiàn)代化”的姿態(tài)示人。

（一）國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵界定

1.“現(xiàn)代化”與“國(guó)家治理”

“現(xiàn)代化”實(shí)質(zhì)上表達(dá)一種現(xiàn)代發(fā)生的社會(huì)和文化的“變遷”現(xiàn)象，體現(xiàn)了人類(lèi)對(duì)于更高級(jí)的社會(huì)制度與文明的追求。而對(duì)于現(xiàn)代化內(nèi)涵的解釋，通常指的是學(xué)術(shù)知識(shí)的科學(xué)化，政治生活的民主化，經(jīng)濟(jì)生活的工業(yè)化，社會(huì)生活的城市化，思想領(lǐng)域的自由化和民主化，文化生活的人性化等［3］。現(xiàn)代化本身是一個(gè)復(fù)合的動(dòng)態(tài)概念，是在同一時(shí)代下一種多元利益與多元價(jià)值之間的交疊、沖突、發(fā)展的變遷過(guò)程［4］，描繪出一種正向發(fā)展的圖景。

而“國(guó)家治理”是指主權(quán)國(guó)家的執(zhí)政者及其國(guó)家機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，通過(guò)一定的體制設(shè)置和制度安排，協(xié)同經(jīng)濟(jì)組織、政治組織、社會(huì)團(tuán)體和公民一起，共同管理社會(huì)公共事務(wù)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)其他領(lǐng)域發(fā)展的過(guò)程。它是多層管理主體共同管理公共事務(wù)、處理社會(huì)沖突、協(xié)調(diào)不同利益的一系列制度、體制、規(guī)則、程序和方式的總和［5］。

由此，作為國(guó)家治理與現(xiàn)代化概念的結(jié)合體，“國(guó)家治理現(xiàn)代化”應(yīng)當(dāng)是一個(gè)立足當(dāng)下、放眼未來(lái)的概念，旨在通過(guò)不斷發(fā)展完善的國(guó)家治理理念與國(guó)家治理方法，解決社會(huì)矛盾，協(xié)調(diào)多元利益，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，采用多種卓有成效的改革措施鞏固黨的執(zhí)政基石。

2.國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵解讀

“國(guó)家治理現(xiàn)代化”作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，肩負(fù)著推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度發(fā)展完善的歷史使命，承載著全面深化改革的現(xiàn)實(shí)任務(wù)，是實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)”格局的關(guān)鍵所在，是國(guó)家長(zhǎng)治久安、人民安居樂(lè)業(yè)的重要保障。國(guó)家治理現(xiàn)代化由“國(guó)家治理體系”與“國(guó)家治理能力”的現(xiàn)代化所構(gòu)成。厘清兩者之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，可以更加具體地理解國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵。

首先，“國(guó)家治理體系”應(yīng)當(dāng)是一套保證國(guó)家治理得以實(shí)現(xiàn)的制度安排。它包括人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等基本政治制度，公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，以及中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系等各領(lǐng)域、多層面的制度設(shè)計(jì)，是一套緊密相連、協(xié)調(diào)運(yùn)作的有機(jī)整體，同時(shí)也是國(guó)家治理得以運(yùn)行的依托。其次，“國(guó)家治理能力”則表現(xiàn)出一種對(duì)制度的執(zhí)行力。治理能力反映的是國(guó)家治理行為的水平和質(zhì)量，是對(duì)國(guó)家治理模式穩(wěn)定性、有效性和合法性的直觀度量，較高的治理能力意味著國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行具有較強(qiáng)的調(diào)節(jié)能力，能夠有效規(guī)避市場(chǎng)失靈，提高社會(huì)成員的總體福利水平［6］。

由此表明，國(guó)家治理體系是一個(gè)現(xiàn)實(shí)層面的概念，而國(guó)家治理能力更多是一個(gè)價(jià)值判斷的概念。因此，基于概念屬性的不同，國(guó)家治理體系應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力的前提和基礎(chǔ)，而國(guó)家治理能力則是國(guó)家治理體系運(yùn)行的目標(biāo)與結(jié)果。因此，為了保證國(guó)家治理能力的實(shí)現(xiàn)，其首要任務(wù)是建立健全一套完整、合法、科學(xué)、有效的“國(guó)家治理體系”作為根基。中國(guó)社會(huì)主義法制體系是國(guó)家治理體系的重要環(huán)節(jié)，推動(dòng)法治建設(shè)應(yīng)是國(guó)家治理體系以及國(guó)家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

綜上，“國(guó)家治理現(xiàn)代化”是一個(gè)治國(guó)理政安邦之“道”與“術(shù)”共同發(fā)展變遷的動(dòng)態(tài)過(guò)程。所謂國(guó)家治理的“道”，就是“決斷”國(guó)家治理的核心價(jià)值目標(biāo)的活動(dòng)，它是國(guó)家治理的邏輯起點(diǎn)，成為后續(xù)一系列制度建構(gòu)、運(yùn)行的基本坐標(biāo)軸。所謂國(guó)家治理的“術(shù)”，就是建構(gòu)一整套與國(guó)家治理的核心價(jià)值目標(biāo)相配套的機(jī)構(gòu)、規(guī)則、機(jī)制并付諸實(shí)施的活動(dòng)［7］。國(guó)家治理“道”與“術(shù)”的現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)雙管齊下，協(xié)調(diào)發(fā)展，形成治理理念與治理方法的良性互補(bǔ)，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化。

（二）國(guó)家治理現(xiàn)代化與行政程序法治化的邏輯統(tǒng)合

國(guó)家治理現(xiàn)代化作為一個(gè)綜合概念，法治建設(shè)是其中的應(yīng)有之義。站在歷史維度，自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)各項(xiàng)治理制度的創(chuàng)新發(fā)展始終與法律制度體系完善發(fā)展同步，與全面深入推進(jìn)立法體制、執(zhí)法體制和司法體制改革相適應(yīng)［8］。站在功能角度，法治意味著“規(guī)則之治”、“良法之治”，是因?yàn)橥ㄟ^(guò)“沒(méi)有感情的法律”［9］的治理優(yōu)于“人治”，代表了對(duì)善治的向往與對(duì)民主、科學(xué)的追求。站在價(jià)值角度，法治國(guó)家應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代化國(guó)家的重要表征之一，意味著對(duì)公權(quán)力的有效控制，意味著對(duì)公民基本權(quán)利的全面保障，代表著國(guó)家對(duì)公平正義的尊重與保障。因此，法治建設(shè)對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化而言意義非凡，通過(guò)法治建設(shè)的推動(dòng)力，建構(gòu)法治社會(huì)、法治政府與法治國(guó)家，是現(xiàn)代國(guó)家的內(nèi)在需求。

法治建設(shè)最核心的表達(dá)是法治秩序下法治政府的建設(shè)，這是因?yàn)檎幱趪?guó)家與公民的中間地帶，是連接國(guó)家與公民、公權(quán)與私權(quán)的紐帶。一方面，政府是國(guó)家行使權(quán)力的載體，是國(guó)家治理得以運(yùn)行的主導(dǎo)者；另一方面，政府能夠反映公民的訴求，并以此矯正國(guó)家公權(quán)力的行使。作為規(guī)則之治的法治，能夠讓公權(quán)力在一個(gè)人民能夠看得到的良好框架內(nèi)運(yùn)行，將權(quán)力限制在合理的空間之內(nèi)運(yùn)行，打造有限政府、責(zé)任政府，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府內(nèi)部與外部的雙重控制，而這種控制的實(shí)然表達(dá)即行政程序法治化。法治政府建設(shè)與行政程序法治化通過(guò)法治建設(shè)的連接實(shí)現(xiàn)邏輯層面的統(tǒng)合。如果進(jìn)行更加細(xì)化的區(qū)分，行政程序法治化應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)家治理體系中制度體系的內(nèi)容。

三、國(guó)家治理現(xiàn)代化：對(duì)行政程序法律價(jià)值的深化與整合

法律程序應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出一定的法律價(jià)值，并以此來(lái)指導(dǎo)法律程序的運(yùn)作。法律程序的差異性會(huì)使不同的程序承載著不同的法律價(jià)值內(nèi)涵［10］。因此，法律價(jià)值較之法律程序而言處于更高的位階，決定行政程序的運(yùn)行方式。在法學(xué)領(lǐng)域，價(jià)值具有兩層含義：一是某一法律制度賴以存在的道德根據(jù)、道德理想及其運(yùn)作的理想效果；二是判斷某一法律制度優(yōu)劣好壞的標(biāo)準(zhǔn)［11］。

國(guó)家治理現(xiàn)代化與之前的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防、科技的“四個(gè)現(xiàn)代化”不同，“四個(gè)現(xiàn)代化”是技術(shù)或者操作層面的現(xiàn)代化，而國(guó)家治理現(xiàn)代化則更加傾向于理念和制度層面的現(xiàn)代化。借助頂層設(shè)計(jì)“自上而下”的強(qiáng)大影響，為行政程序法治化注入了全新的推動(dòng)力，加速了中國(guó)法治政府建設(shè)的進(jìn)程。由于國(guó)家治理現(xiàn)代化是對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的反思，具有強(qiáng)烈的“中國(guó)性”，使行政程序法治化的理念更加扎根于中國(guó)本土，同時(shí)可以提升整個(gè)社會(huì)對(duì)行政程序的關(guān)注，通過(guò)更加深層次的法治化理念，提升行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人對(duì)于程序權(quán)利重視的程度。因此，在國(guó)家治理現(xiàn)代化的影響下，對(duì)于行政程序而言，其價(jià)值取舍應(yīng)當(dāng)以正當(dāng)性為基礎(chǔ)，考慮政治、經(jīng)濟(jì)、法治、文化等多重因素，并具有面向未來(lái)的延展性。筆者認(rèn)為，在國(guó)家治理現(xiàn)代化的視域下，行政程序的價(jià)值應(yīng)當(dāng)按照如下位階展開(kāi)。

（一）行政程序的基礎(chǔ)價(jià)值：依法行政

依法行政作為現(xiàn)代法治國(guó)家普遍遵循的一項(xiàng)法治原則，其原理不僅被世界各國(guó)所承認(rèn)，而且業(yè)已建立起相應(yīng)的行政法律制度。制定行政程序的元初目的，就是用法律將行政權(quán)框定，讓行政權(quán)在法律的軌道內(nèi)高效運(yùn)行。正是因?yàn)榉勺陨砭邆淦毡樾?、穩(wěn)定性和可預(yù)見(jiàn)性的特點(diǎn)，所以才用法律將極容易被濫用的行政權(quán)穩(wěn)定化、制度化。依法行政是依法治國(guó)的重要組成部分，反映國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)然需求。對(duì)于行政程序法治化而言，依法行政是核心，同樣也是基礎(chǔ)價(jià)值。從“無(wú)法可依”到“有法可依”再到“嚴(yán)格執(zhí)法”，中國(guó)依法行政概念的發(fā)展與演進(jìn)，一方面體現(xiàn)出在治國(guó)觀念上對(duì)法律日益提高的重視程度，關(guān)注法律對(duì)行政權(quán)的規(guī)制力量，另一方面則體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)私權(quán)利的傾斜性保護(hù)，防止行政權(quán)的不當(dāng)干擾。在行政程序法治化的進(jìn)程中，通過(guò)正當(dāng)?shù)男姓绦蚩刂菩姓?quán)，達(dá)到合法行政、合理行政的效果，即是對(duì)依法行政這一價(jià)值的體現(xiàn)。

（二）行政程序的本源價(jià)值：公正價(jià)值

如果說(shuō)依法行政的價(jià)值是行政程序的形式要件，那么公正價(jià)值就是行政程序的實(shí)質(zhì)要件?！墩f(shuō)文解字》中“公，平分也；正，是也”，法學(xué)意義上即公平與正義?！罢x是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣?！珊椭贫炔还芩鼈?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造和廢除。作為人類(lèi)社會(huì)生活的首要價(jià)值，真理和正義是決不妥協(xié)的?！保?2］作為一種價(jià)值判斷，法律成為公正得以實(shí)現(xiàn)的載體之一。正是人類(lèi)社會(huì)對(duì)公正的不懈追求，法律才得以不斷演進(jìn)與發(fā)展。在現(xiàn)代國(guó)家民主法治的制度框架內(nèi)，在國(guó)家治理現(xiàn)代化的視閾下，行政程序法治化的公正價(jià)值，體現(xiàn)在行政權(quán)的行使必須符合民主、科學(xué)、公平、正義的要求，是一種過(guò)程上的公正價(jià)值。法治政府要求行政機(jī)關(guān)職能向著“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，就更加凸顯出程序公正價(jià)值對(duì)公私利益的協(xié)調(diào)作用。作為行政程序法治化的本質(zhì)追求，公正價(jià)值融入行政程序是對(duì)中國(guó)人治傳統(tǒng)的矯正，增強(qiáng)行政權(quán)運(yùn)行的合法性與正當(dāng)性，實(shí)現(xiàn)公與私、官與民之間的和諧。

（三）行政程序的經(jīng)濟(jì)價(jià)值：效率價(jià)值

效率的字面含義為“單位時(shí)間內(nèi)完成的工作量”，是一種投入與產(chǎn)出的反比例關(guān)系。高效率就意味著在相同的投入中獲得更高的產(chǎn)出，或者以更少的投入獲得相同的產(chǎn)出。在法經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析視角下，效率同樣是法律應(yīng)當(dāng)具備的美德之一，尤其伴隨著福利國(guó)家的興起與建立，法律在權(quán)利與義務(wù)的分配上，更加強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)資源的優(yōu)化配置與合理利用。一個(gè)高效率的政府被認(rèn)為是一個(gè)最能為國(guó)民政府提供福祉的政府［13］。行政程序在本質(zhì)上作為一套程序規(guī)則，效率價(jià)值應(yīng)當(dāng)是它的應(yīng)有之義。行政程序法治化則要求行政程序走向科學(xué)、合理、有序的制度安排，在協(xié)調(diào)實(shí)體權(quán)益的同時(shí)實(shí)現(xiàn)資源的最大化利用，更加強(qiáng)調(diào)行政程序自身的品質(zhì)。效率作為行政程序的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，與中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相契合，符合中國(guó)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》中法治政府建設(shè)簡(jiǎn)政放權(quán)、減少層次、整合隊(duì)伍的政策導(dǎo)向。在程序法上規(guī)定的一些限制，看起來(lái)好像妨礙行政效率，實(shí)際上自然公證原則可以防止行政機(jī)關(guān)的專橫行為，可以維持公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任和良好關(guān)系，減少行政機(jī)關(guān)之間的摩擦，最大限度地提高行政效率［14］。

（四）行政程序的目標(biāo)價(jià)值：秩序價(jià)值

秩序，有規(guī)則、條理、不混亂之意，秩序意指在自然進(jìn)程和社會(huì)進(jìn)程中所存在的某種程度的一致性、連續(xù)性和確定性。法律秩序作為一種社會(huì)秩序，在法的眾多價(jià)值之中恐怕沒(méi)有哪一種價(jià)值比它的秩序價(jià)值能夠給予社會(huì)生活以更直接、更廣泛、更基本的影響［15］。行政程序的秩序價(jià)值，是基于行政程序法治化的客觀效果的表達(dá)，行政程序的運(yùn)轉(zhuǎn)在宏觀外部要保證國(guó)家與社會(huì)的穩(wěn)定有序，在微觀內(nèi)部要保證行政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)的有序性。行政程序法治化使行政程序自身更加規(guī)范化，通過(guò)有秩序的行政程序可以穩(wěn)步調(diào)整各類(lèi)社會(huì)關(guān)系與具體行為，同時(shí)還可以起到對(duì)權(quán)力（利）的保護(hù)作用，用科學(xué)、合理的救濟(jì)程序維護(hù)行政程序的秩序價(jià)值，具有一定的修正功能。

四、國(guó)家治理現(xiàn)代化：提出行政程序法治化全新衡量標(biāo)準(zhǔn)

“國(guó)家治理”作為國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心，將會(huì)在治理主體與方法上更為多元。在治理主體上，社會(huì)力量所占比例日趨重要，各級(jí)人民政府不再是社會(huì)管理的唯一主體，而是逐漸轉(zhuǎn)型為政府為主導(dǎo)、社會(huì)共同參與治理的“多元復(fù)合”模式，形成“多元共治”的全新格局。而在治理方法上，政府職能逐漸從“管制型”行政方式向“參與型”、“服務(wù)性”行政方式轉(zhuǎn)變，給予社會(huì)組織參與國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理更為開(kāi)放的空間，同時(shí)由于社會(huì)組織介入，治理方法日趨豐富。治國(guó)理念與治國(guó)方法完成從壟斷到參與、從封閉到開(kāi)放、從管理到服務(wù)的變革。

在“現(xiàn)代化”的作用下，治理主體與治理方法將會(huì)日趨多元，將會(huì)對(duì)行政程序的內(nèi)容產(chǎn)生積極正面的效果。一方面，行政程序?qū)?huì)更為開(kāi)放，行政權(quán)的參與性將會(huì)得到提高，公民將會(huì)有更多的機(jī)會(huì)參與行政決策，同時(shí)在行政執(zhí)法中的程序權(quán)利將會(huì)得到更為有效的保護(hù)。另一方面，正當(dāng)性與合理性將會(huì)成為行政程序法治化進(jìn)程中重點(diǎn)考慮的因素。因此，行政程序法治化作為一項(xiàng)長(zhǎng)期且系統(tǒng)的過(guò)程，在上述依法、公正、效率、秩序價(jià)值的引導(dǎo)下，在國(guó)家治理現(xiàn)代化的需求下，需要一套衡量標(biāo)準(zhǔn)作為判斷行政程序法治化程度的依據(jù)，在此借由立法實(shí)踐現(xiàn)狀展開(kāi)行政程序法治化的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

（一）形式標(biāo)準(zhǔn)：行政程序法典化程度

法典化，即成文化。正如上文所述，行政程序的法典化是行政程序法治化的下位概念，是衡量行政程序法治化程度的直觀標(biāo)尺。由于中國(guó)沿襲大陸法系的傳統(tǒng)，注重法律體系的建構(gòu)，強(qiáng)調(diào)法律的普遍性、穩(wěn)定性與可預(yù)見(jiàn)性，為此法律的成文化程度是大陸法系的重要特征。因此，行政程序的法典化程度是衡量行政程序法治化程度的形式標(biāo)準(zhǔn)。行政程序立法在數(shù)量上的提高，勢(shì)必會(huì)提高行政程序法治化的程度。當(dāng)前中國(guó)尚無(wú)行政程序的國(guó)家統(tǒng)一立法，同時(shí)各地立法數(shù)量相對(duì)較少，表明中國(guó)的行政程序法治化仍然處于初級(jí)階段。但可期的是，國(guó)家治理現(xiàn)代化為國(guó)家層面的行政程序法提供了立法土壤，加之全面推進(jìn)依法治國(guó)的政策推力，制定行政程序法的時(shí)機(jī)與條件日趨成熟。

（二）內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)：行政程序合理化程度

行政程序的法典化程度是立法數(shù)量層面的衡量標(biāo)準(zhǔn)，那么行政程序的合理化程度則是從立法質(zhì)量上的評(píng)判。行政程序如何實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的約束目標(biāo)，很大程度上取決于行政程序的內(nèi)容設(shè)計(jì)是否合理、全面，是否符合國(guó)家治理現(xiàn)代化的需求。也就是說(shuō)，在行政程序的制定過(guò)程中，確定參與主體、明確參與流程、制定參與方法等，都要將合理性納入考量范圍，從而協(xié)調(diào)更為多元的利益，在提高行政程序的立法質(zhì)量的同時(shí)，提升行政決定的可接受性。

對(duì)各地行政程序立法內(nèi)容進(jìn)行梳理，就共性而言，各地立法皆以“行政過(guò)程論”的視角，涉及行政權(quán)力運(yùn)行的全過(guò)程。除“總則”、“附則”等一般規(guī)定外，各地行政程序立法在內(nèi)容上大致包含“主體”、“程序”與“監(jiān)督”三大主要板塊。其中“程序”作為重點(diǎn)，進(jìn)行了“一般行政程序”與“特別行政程序”的區(qū)分，涵蓋具備內(nèi)部性與外部性的多種行政程序，包括重大行政決策程序、行政規(guī)范性文件制定程序、行政執(zhí)法程序等一般程序，以及行政合同、行政指導(dǎo)、行政裁決、行政調(diào)解等特殊程序。各地立法試圖對(duì)行政程序進(jìn)行周延表達(dá)，一方面將重大行政決策、行政規(guī)范性文件制定等具有外部效力的內(nèi)部行政規(guī)定置于行政程序立法之中，另一方面通過(guò)大量的征求意見(jiàn)與聽(tīng)證等程序擴(kuò)大了行政權(quán)的參與程度，此外較為全面地規(guī)定了行政機(jī)關(guān)違反行政程序的責(zé)任，具備較高的合理性。

（三）校驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)：行政程序的契合程度

行政程序法治化將行政程序納入一條由法學(xué)理念與法律制度為邊界的發(fā)展軌道之中，確保行政程序朝著法治化的方向發(fā)展。那么，行政程序法治化應(yīng)當(dāng)在何種軌道下發(fā)展才能符合治國(guó)理政與社會(huì)發(fā)展的需要，為此，行政程序與國(guó)家社會(huì)的契合程度，可以作為衡量行政程序法治化的校驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)行政程序法治化的發(fā)展路徑應(yīng)當(dāng)與政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展水平相契合，否則行政程序的法治化就淪為空轉(zhuǎn)的制度，喪失行政程序的可操作性，無(wú)法發(fā)揮行政程序的功能?；仡欀袊?guó)幾十年的發(fā)展變遷，在政治上逐漸開(kāi)明，在經(jīng)濟(jì)上逐步開(kāi)放，在文化上日趨多元，在法治建設(shè)上也逐步從法律體系建設(shè)轉(zhuǎn)向?qū)Ψ烧?dāng)性與合理性品質(zhì)的追問(wèn)，即從“形式法治”走向“實(shí)質(zhì)法治”。

實(shí)質(zhì)法治較之形式法治而言，具有更高的層次，并賦予法律自身更為鮮活的生命力。在中國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程中，受到立法中心主義的影響，過(guò)度強(qiáng)調(diào)國(guó)家立法的確定性、普遍性與穩(wěn)定性，法律適用就是“法律條文＋案件事實(shí)＝處理結(jié)果”的簡(jiǎn)單過(guò)程，忽視了法律內(nèi)部的不確定性因素與價(jià)值權(quán)衡，成為形式法治的基本表現(xiàn)形式。但伴隨著社會(huì)的快速發(fā)展，形式法治逐漸表現(xiàn)出與時(shí)代發(fā)展的不適應(yīng)性、立法的滯后性，以及司法的機(jī)械化引發(fā)的多種問(wèn)題。與形式法治相對(duì)應(yīng)的實(shí)質(zhì)法治則強(qiáng)調(diào)一種“實(shí)質(zhì)正義”，關(guān)注法律推理的不確定性，尊重公民對(duì)法律的理解和判斷，強(qiáng)調(diào)法律適用的能動(dòng)性。

行政程序法治化向?qū)嵸|(zhì)法治的轉(zhuǎn)型，一方面符合法學(xué)意義上法治發(fā)展的必然走向，另一方面符合法治建設(shè)從立法中心主義向法律適用主義的轉(zhuǎn)型，與國(guó)家治理在理念和制度上的現(xiàn)代化相契合。因此，行政程序法治化應(yīng)當(dāng)與國(guó)家的發(fā)展變遷相契合，一方面，行政程序法治化應(yīng)當(dāng)扎根于本土，另一方面，這種契合程度的考量可以反作用于行政程序法治化，使其更具適應(yīng)性。

結(jié) 語(yǔ)

總體而言，中國(guó)行政程序法治化進(jìn)程仍處于較為初級(jí)的階段，雖然在理論與實(shí)務(wù)中有一定的探索，但就整體來(lái)講，中國(guó)的行政程序法治化程度較低，表現(xiàn)為：一方面沒(méi)有確定行政程序法治化的多元價(jià)值的平衡點(diǎn)，另一方面也沒(méi)有完全達(dá)成行政程序法治化的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，表明行政程序法治化仍在演進(jìn)的過(guò)程當(dāng)中。以國(guó)家治理現(xiàn)代化為視角重新思考行政程序的法律價(jià)值及其法治化的衡量標(biāo)準(zhǔn)，意在通過(guò)中觀視角推動(dòng)中國(guó)行政程序法治化進(jìn)程。我們相信，憑借國(guó)家治理現(xiàn)代化強(qiáng)大的推動(dòng)作用，行政程序法治化以及法治政府建設(shè)都將穩(wěn)步、有序、快速發(fā)展。

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［責(zé)任編輯：張蓮英］

·政治文明與法律發(fā)展·

On the Legal Value and the Rule by Law Standards of Administrative Procedures
—From the Perspective of the Modernization of National Governance

XU Bo-jia，WANG Xue-hui
（School of Administrative Law，Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120，China）

Abstract：As the important guarantee of administrating by law，legalization of administrative procedures plays a significant role in establishing the government by law. Although the legalization of administrative procedures started rather late in China，it develops very quickly. The third plenary of the party＇s eighteen session put forward the conception of“modernization of national governance”，which reinvigorated legalization of administrative procedures. Under the effect of modernization of national governance，the legal value of administrative procedures turns to be more integrated which includes legality，justice，efficiency and order. And according to the degree of codification，rationalization and fitness，the rule by law standards of administrative procedures should be upgraded，including the standards of form，content and examination.

Key words：modernization of national governance；rule by law of administrative procedures；legal value

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009-1971（2016）02-0013-06

收稿日期：2016-01-05

基金項(xiàng)目：2015年重慶市研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“我國(guó)新行政訴訟法實(shí)質(zhì)性化解糾紛功能實(shí)現(xiàn)研究”（CYB15086）

作者簡(jiǎn)介：徐博嘉（1988-），男，天津人，博士研究生，從事行政法學(xué)研究；王學(xué)輝（1965-），男，四川南充人，教授，博士生導(dǎo)師，從事行政法學(xué)研究。