喻少如（西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶401120）

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負(fù)面清單管理模式與行政審批制度改革

喻少如
（西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶401120）

摘 要：以簡政放權(quán)為目的的行政審批制度改革主要圍繞審批事項精簡、審批職權(quán)調(diào)整和審批流程優(yōu)化三個維度來展開，取得了顯著成效，但同時行政審批改革遭遇到結(jié)構(gòu)性的困境，其突出表現(xiàn)為行政主導(dǎo)審批改革的特征明顯、立法滯后于改革。實踐證明，單純依靠政府的政策推動型模式后繼乏力。負(fù)面清單管理模式顛覆了現(xiàn)有的行政審批正面清單管理方式，是政府、市場和社會關(guān)系的重新調(diào)整和定位。探索負(fù)面清單管理模式不失為走出行政審批制度改革困境的可行路徑。

關(guān)鍵詞：負(fù)面清單管理模式；行政審批；簡政放權(quán)

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會明確提出：“要使市場在資源配置中起決定性作用，加大簡政放權(quán)力度，探索負(fù)面清單管理模式?！薄秶鴦?wù)院關(guān)于實行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》（國發(fā)［2015］55號）以及十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》進(jìn)一步要求“全面實行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度，促進(jìn)內(nèi)外資企業(yè)一視同仁、公平競爭”。目前上海、廣東、天津、福建自由貿(mào)易試驗區(qū)已經(jīng)推出負(fù)面清單并正在不斷探索。作為一項引人注目的制度變革，負(fù)面清單新治理模式雛形已經(jīng)初現(xiàn)，正日益從外商投資領(lǐng)域擴(kuò)展到行政審批改革等其他經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域，成為國內(nèi)改革的新趨向。從2001年迄今，行政審批制度改革成就斐然，然而仍面臨一系列結(jié)構(gòu)性制約因素。負(fù)面清單管理模式顛覆了現(xiàn)有的行政審批正面清單管理方式，是政府、市場和社會關(guān)系的重新調(diào)整和定位。因此，探索負(fù)面清單管理模式不失為走出行政審批制度改革困境的可行路徑。

一、簡政放權(quán)：行政審批制度改革的三個向度

盡管學(xué)界普遍認(rèn)為，中國行政審批制度改革肇始于20世紀(jì)70年代末的經(jīng)濟(jì)體制改革，但結(jié)合2001年中國加入世界貿(mào)易組織的背景，以及國務(wù)院成立行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)關(guān)于行政審批制度改革工作實施意見的通知》（國發(fā)［2001］33號）首次正式提出“行政審批制度改革”等事件，可以以此作為中央層面行政審批制度改革的起點［1］。十余年來，中國全面推進(jìn)依法行政，不斷深化行政審批制度改革，尤其本屆政府加速進(jìn)行行政審批制度改革，先后分批次取消和下放行政審批事項，成效顯著，并且逐步呈現(xiàn)出“從重數(shù)量向提高含金量轉(zhuǎn)變，‘從給群眾端菜’向‘讓群眾點菜’轉(zhuǎn)變，從分頭分層級推進(jìn)向縱橫聯(lián)動、協(xié)同并進(jìn)轉(zhuǎn)變，從減少審批向放權(quán)、監(jiān)管、服務(wù)并重轉(zhuǎn)變”的趨向［2］23。

梳理中國行政審批制度改革的實踐可以看出，其改革的實質(zhì)內(nèi)容主要圍繞三個向度的問題來展開。第一，行政審批事項改革。這個問題關(guān)乎審批權(quán)限的設(shè)定問題，也就是哪些領(lǐng)域需要設(shè)置行政審批，哪些領(lǐng)域應(yīng)該讓渡給市場和社會。簡言之，事關(guān)審批事項的存廢。第二，審批權(quán)力結(jié)構(gòu)改革。這個問題關(guān)乎審批職權(quán)的配置問題，研究設(shè)定必要的、合理的審批事項之后，就應(yīng)該進(jìn)一步考慮該職權(quán)如何分配的問題。它又可分為縱向維度和橫向維度?？v向無非是中央政府與地方政府之間、地方各級政府之間的審批職權(quán)配置，橫向則是政府各職能部門之間的審批職權(quán)配置。第三，審批質(zhì)量管理改革。作為一項公共服務(wù)產(chǎn)品，行政審批也有一個質(zhì)量管理問題，具體涉及行政審批制度的標(biāo)準(zhǔn)化、行政審批流程的優(yōu)化、審批程序的再造。盡管這些細(xì)枝末節(jié)的改革僅僅停留在審批實施層面，但由于審批流程優(yōu)化關(guān)乎行政審批申請人、利害關(guān)系人的利益以及審批行為的可接受性，其重要性不言而喻。

從國務(wù)院文件來看，對行政審批事項的改革主要采取了減少存量、遏制增量的改革思路。梳理中國行政審批改革歷程，成績可謂亮眼。2002—2013年國家層面7次取消行政審批項目2063項，大量審批項目改由社會中介組織自律管理或下放管理層級；2014年取消和下放行政審批事項246項；2015年取消和調(diào)整行政審批項目192項［3］。在減少審批事項的同時，中央政府也非常重視遏制“明減暗增”的問題，通過一系列措施禁止一些地方和部門以備案、年檢、審定、換證等“換馬甲”方式繼續(xù)保留已廢止的審批，或者以“非行政許可審批”名義變相新設(shè)行政許可。舉例來說，全國人大常委會法制工作委員會在2004年7月2日做出的《關(guān)于“企業(yè)年度檢驗是否屬于行政許可”的答復(fù)》中明確指出，定期檢驗或“年檢”是一種規(guī)制手段，而非行政許可。但部分行政機(jī)關(guān)通過對重要設(shè)施、設(shè)備進(jìn)行定期檢驗，并利用其來確認(rèn)相對人繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營的資格，從而把“年檢、年審”變成二次許可。另外，拿“非行政許可審批”來說，2004年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批項目的通知》（國辦發(fā)［2004］62號）首次使用了“非行政許可審批”這一概念，并規(guī)定“在此基礎(chǔ)上，對其他行政審批項目進(jìn)行了嚴(yán)格審核和充分論證，根據(jù)現(xiàn)階段政府全面履行職能和有效實施管理的需要，經(jīng)國務(wù)院同意，對其中的211項暫予保留。這些項目，主要是政府的內(nèi)部管理事項，不屬于行政許可”。其實，根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，“非行政許可審批”僅指機(jī)關(guān)內(nèi)部事項審批，不指涉外部企業(yè)等相對人許可事項。但由于歷史原因，很多“非行政許可審批”超出了內(nèi)部審批范疇，甚至還一度成為行政審批改革的“避風(fēng)港”，出現(xiàn)了“非行政許可審批”膨脹的現(xiàn)象。為此，國務(wù)院于2014年4月專門發(fā)文《關(guān)于清理國務(wù)院部門非行政許可審批事項的通知》，并于2015年5月6日國務(wù)院常務(wù)會議上決定“釜底抽薪”，徹底取消“非行政許可審批”這一類別。

在審批質(zhì)量管理方面，由于不涉及審批權(quán)限的調(diào)整和審批事項的精簡，受制于法律上的立改廢行動的制約較小，所以地方探索的空間很大。從各地實踐來看，以審批流程優(yōu)化、程序再造為目標(biāo)，在審批程序、時間或者場所上的優(yōu)化或服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、審批行為合理化等領(lǐng)域開拓創(chuàng)新，提出了很多有價值的地方樣本，如引入電子政務(wù)打造“統(tǒng)一受理，并聯(lián)審批，信息共享，業(yè)務(wù)協(xié)同”的行政許可平臺；編制申請指南試點行政審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化；創(chuàng)新行政服務(wù)方式，積極推行導(dǎo)辦服務(wù)，設(shè)導(dǎo)辦服務(wù)崗，積極推行上門服務(wù)、延時服務(wù)、節(jié)假日預(yù)約服務(wù)，制定“365天辦證工作制”，特定崗位設(shè)定AB角，等等。這些有益的地方經(jīng)驗，雖做法不一，各具特色，但其內(nèi)在精神卻是相通的，其主線都貫徹了簡政放權(quán)的精神，都體現(xiàn)了“透明、服務(wù)、競爭、廉潔、誠信、負(fù)責(zé)”的現(xiàn)代服務(wù)型政府理念，其意義不可低估。對地方政府而言，一方面實踐了《行政許可法》要求的方便民眾、提高效率和優(yōu)質(zhì)服務(wù)的原則，另一方面也極大地改善了審批機(jī)關(guān)與辦事民眾的關(guān)系，增強(qiáng)了政府的威信，完善了地方的營商環(huán)境，有力地推動了地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。對中央政府而言，積累了改革經(jīng)驗，提出了問題，豐富了改革措施，擴(kuò)大了改革空間，在一定程度上促進(jìn)了中央和地方良性互動、協(xié)同改革的大格局形成。

相較于審批事項精簡和審批流程優(yōu)化兩個向度來說，審批職權(quán)的再分配問題就復(fù)雜得多。審批權(quán)力結(jié)構(gòu)改革的重點是審批組織機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新，其目的主要是整合并且合理地配置職權(quán)，理順審批主體橫向和縱向上的職權(quán)職責(zé)關(guān)系，形成相對合理而又比較穩(wěn)定的審批體制或?qū)徟Ｊ健牡胤絼?chuàng)新的角度來看，目前尚未形成一個統(tǒng)一模式?？偨Y(jié)起來，大體可以分為三種模式。第一種模式是行政服務(wù)中心服務(wù)模式，它的一個典型思路就是把各個審批機(jī)關(guān)審批職能匯總到一個物理場所，其本質(zhì)是一種物理上的聚集。其中海南省的政務(wù)服務(wù)中心審批人員、審批項目和審批權(quán)力的“三集中”模式最具代表性［4］。第二種模式是行政審批局的模式。該種模式并沒有停留在行政審批權(quán)空間上集中的思路上，而是采取審批職權(quán)內(nèi)在集中的新思路，把原來多個部門所承擔(dān)的行政審批職能全部劃轉(zhuǎn)到一個機(jī)關(guān)，成立一個行政審批局集中行使審批權(quán)。該模式由成都市武侯區(qū)于2009年首先嘗試，后在天津濱海新區(qū)、無錫市吳江區(qū)、廣西南寧經(jīng)開區(qū)相繼展開。第三種模式是大部制改革。大部制改革的基本思路主要是以審批決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)管權(quán)的調(diào)整為核心，其手段就是將政府部門職能相近或相同職權(quán)合并，集中到一個機(jī)關(guān)行使，其目標(biāo)是“既要在政府部門的整體層面上構(gòu)建決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離的組織架構(gòu)，也要在部門內(nèi)部建立決策與執(zhí)行相分離的機(jī)制”［5］，從而在各項職權(quán)功能上達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。此項改革自中共十七大報告提出探索實行職能統(tǒng)一的大部門體制開始，已在地方和中央不斷推進(jìn)，其中地方大部制改革以深圳、廣東順德的表現(xiàn)最為亮眼。

二、步履艱難：行政審批制度改革的結(jié)構(gòu)困局

從上述審批事項、審批職權(quán)和審批流程三個向度來看，行政審批改革目前還處在“進(jìn)行時”，其中存在的問題很多，如從已取消下放的審批事項看，“有的領(lǐng)域存在放小不放大、放虛不放實、橫向不同步、縱向不銜接等現(xiàn)象”，“進(jìn)一步取消、下放和規(guī)范審批事項的任務(wù)依然較重”［2］22。諸如此類，不勝枚舉。這些問題深究起來，其原因在于目前中國行政審批制度改革所遇到的困境是結(jié)構(gòu)性的。我們只有正確分析這些結(jié)構(gòu)性矛盾，才有可能找到撬動結(jié)構(gòu)性困局的支點。

首先，在政府與企業(yè)、政府與社會的關(guān)系上，仍然停留在行政主導(dǎo)型模式。“在理想的意義上，行政許可的正當(dāng)性和限度在于個人自由與公共利益的平衡?！保?］作為政府事先管制企業(yè)和社會的一種手段，行政審批的正當(dāng)性旨在彌補市場失靈的缺陷，而不能替代市場這只“無形之手”在資源配置中的決定性作用。2012年10月10日《國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》中旗幟鮮明地提出，凡是公民和企業(yè)能夠自決的、市場能夠有效調(diào)節(jié)的，政府都不得設(shè)定行政許可；凡是政府能夠采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項，一律不得設(shè)置前置許可。這個決定所提出的兩個“新凡是”思想，與2003年《行政許可法》第十三條的立法精神一脈相承，都體現(xiàn)了市場優(yōu)先、個人自由和有限政府的邏輯。然而生成于計劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的“管天管地管空氣”的傳統(tǒng)管理思維根深蒂固，結(jié)果改來改去，依然難以從根本上撼動政府主導(dǎo)市場的管理模式，于是，一方面，各地政府大刀闊斧地推行審批改革，不斷刷新審批減少的數(shù)量，出現(xiàn)頗具中國特色的“政績錦標(biāo)賽”現(xiàn)象；另一方面，人民群眾對審批改革的成果直接感受不夠明顯，不夠“解渴”。另外，由于中國社會組織先天發(fā)育不足、后天培育不夠，社會組織要么出現(xiàn)“實質(zhì)行政化”現(xiàn)象，要么普遍存在“能力缺失”，尚不能很好地承接從政府轉(zhuǎn)移出來的職能，政府向行業(yè)協(xié)會、社會組織放權(quán)的步伐始終無法邁開大步，行政審批改革向社會組織放權(quán)陷入了一種“雞生蛋，蛋生雞”的怪圈。

其次，在中央事權(quán)與地方事權(quán)、上級政府事權(quán)與下級政府事權(quán)方面，行政性分權(quán)色彩濃厚，遠(yuǎn)未達(dá)到責(zé)權(quán)利明確的法治化分權(quán)模式。在《論十大關(guān)系》中，毛澤東提出了“兩個積極性”的論斷：“中央和地方的關(guān)系也是一個矛盾。解決這個矛盾，目前要注意的是，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點地方的權(quán)力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情?！保?］在十余年行政審批制度改革過程中，中央政府一直秉持“向社會放權(quán)、向地方放權(quán)”的思路推進(jìn)審批改革，調(diào)動地方積極性，地方政府在行政審批體制、項目清理、流程、監(jiān)督等方面進(jìn)行了諸多探索，很多地方經(jīng)驗上升為國家決策，但另一方面，“法治瓶頸的制約、法律責(zé)任的缺失、各自為政導(dǎo)致的制度脫節(jié)和改革成效難以固化等問題，則使得地方行政審批改革涉危履險”［8］。以地方在清理中央設(shè)定地方實施的行政許可事項時遇到的“天花板”問題為例，地方政府常常會陷入心有余力不足的困局。其癥結(jié)就在于地方自主權(quán)非常有限。按照憲法和法律對中央和地方權(quán)限的分工安排，對以法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定等形式設(shè)定的許可事項，地方政府無權(quán)自行取消或減少，甚至依照行政慣性還得遵守，正如中編辦王峰副主任所坦言，“對國務(wù)院部門規(guī)章、文件自行設(shè)定的行政審批，地方本可依法不予執(zhí)行，但因多方面因素制約，還得照辦”［2］24。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，在沒有法律、行政法規(guī)的情況下，地方只有通過地方性法規(guī)和省級地方政府規(guī)章來設(shè)定行政許可，法律不僅嚴(yán)禁設(shè)置因地方保護(hù)而影響全國市場統(tǒng)一的許可，而且將地方設(shè)定的行政許可限定在一年的臨時性上。《行政許可法》第21條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政法規(guī)設(shè)定的有關(guān)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的行政許可，根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展情況，認(rèn)為通過本法第十三條所列方式能夠解決的，報國務(wù)院批準(zhǔn)后，可以在本行政區(qū)域內(nèi)停止實施該行政許可?！北M管該法為地方廢止中央設(shè)定地方實施的行政許可事項預(yù)設(shè)了解決方案，但該方案存在明顯的行政性分權(quán)特點，需要地方政府履行復(fù)雜而又具有極大難度的上報國務(wù)院批準(zhǔn)程序，而且該方案“只限于行政法規(guī)設(shè)定的許可，而沒有觸及法律設(shè)定的許可”［9］29。從理念和制度來看，雖然《行政許可法》充分考慮了中央和地方“兩個積極性”的問題，但其處理方案只是法律形式性的，沒有為中央政府和地方政府在審批事項設(shè)置方面提供實質(zhì)性劃分標(biāo)準(zhǔn)。

最后，在法律和行政審批改革方面，立法滯后于改革，政策推動型的特征十分明顯，單純的政府推動模式表現(xiàn)出后繼乏力的跡象。由于遭遇法治瓶頸，地方很多審批改革創(chuàng)新飽受合法性爭議，如上文提到的行政審批局模式，由于其改變了法定的審批機(jī)構(gòu)，可能引發(fā)部門之間的權(quán)限爭議，難免與現(xiàn)行的法律規(guī)定產(chǎn)生沖突，從而面臨種種合法性質(zhì)疑；又如，并聯(lián)審批制改革已經(jīng)突破了《行政許可法》規(guī)定的串聯(lián)審批框架，進(jìn)而影響了具體案件中行政審批決定作出的合法性。行政審批改革十余年以來，除作為固化行政審批制度改革成果的《行政許可法》之外，幾乎大多數(shù)行政審批制度改革的“大動作”都是通過國務(wù)院下發(fā)文件的方式來推動的，其基本的運作方式往往是國務(wù)院提出指標(biāo)或要求，國務(wù)院部委研究論證，提出調(diào)整或取消的事項和理由上報，國務(wù)院經(jīng)進(jìn)一步研究形成最終方案。這種政策推動式改革，依然“沿襲‘領(lǐng)導(dǎo)決策啟動——下達(dá)減放指標(biāo)——集中排查論證——匯總并公布改革事項’的工作程式，以及‘抓大放小’的減放邏輯”［9］23。其結(jié)果，一方面，中央政府強(qiáng)力主導(dǎo)，運動一波接著一波，數(shù)量一減再減；另一方面，政府職能轉(zhuǎn)換“千呼萬喚”不能到位，人民群眾對于審批改革成果感受不夠明顯。這種現(xiàn)象說明，作為以簡政放權(quán)為目的的行政審批改革，在向社會和地方“雙向放權(quán)”的過程中，單純依靠政府行政權(quán)推動已經(jīng)難以為繼，必須行政、立法和司法通力合作，擴(kuò)大審批改革參與的主體，除了政府的自律之外，更多地需要人大介入，特別是需要社會的參與，并充分發(fā)揮法治對改革的引領(lǐng)與規(guī)范作用。

三、治理轉(zhuǎn)型：行政審批改革的負(fù)面清單管理模式

毫無疑問，改革愈深入難度愈大。在推進(jìn)市場化、分權(quán)化、服務(wù)導(dǎo)向的行政審批改革中，需要一種簡約的治理機(jī)制，化繁為簡，以簡馭繁，從而實現(xiàn)國家治理的“簡約主義”［10］，最終達(dá)到我們所欲的“善治”。作為一種國際投資領(lǐng)域的特別管理措施，負(fù)面清單管理方式正日益從外商投資領(lǐng)域擴(kuò)大到以行政審批為中心的其他經(jīng)濟(jì)社會管理領(lǐng)域。一種以負(fù)面清單為核心，輔以權(quán)力清單和責(zé)任清單的簡政放權(quán)模式，正在逐漸成為國家治理現(xiàn)代化的新嘗試。

負(fù)面清單管理模式的第一個要素就是引入清單制。將行政審批事項制成清單，實行目錄化管理，無疑是一種限權(quán)思想和行政公開的體現(xiàn)，目錄本身就是對傳統(tǒng)政府全能主義和秘密行政的否定。在這方面，地方行政審批改革探索的審批目錄管理制度可謂功不可沒。自上海市2010年制定了《行政審批目錄管理辦法》（以下簡稱《目錄》）以來，廣東省、海南省等地方先后效仿。各地管理辦法均規(guī)定，行政審批的實施、公開和監(jiān)督必須以《目錄》為依據(jù)，“納入《目錄》的行政審批事項，應(yīng)當(dāng)明確事項名稱和代碼、審批依據(jù)、實施機(jī)關(guān)、審批程序、審批條件、申請材料、審批期限等審批事項要素和內(nèi)容”（《廣東省行政審批目錄管理辦法》第六條）。這種行政審批目錄制度后來發(fā)展成為政府權(quán)力清單制度，最終被寫入中共十八屆三中、四中全會兩個決定之中，并在全國和地方各個領(lǐng)域“開花結(jié)果”。2014年12月2日，廣東省公布《廣東省行政審批事項通用目錄》，成為中國首張涵蓋省、市、縣三級全部行政審批事項一單式縱向權(quán)力清單?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉企收費管理減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的通知》（國辦發(fā)〔2014〕30號）規(guī)定：“對按照法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)政策規(guī)定設(shè)立的涉企行政事業(yè)性收費、政府性基金和實施政府定價或指導(dǎo)價的經(jīng)營服務(wù)性收費，實行目錄清單管理?！?/p>

從正面清單到負(fù)面清單，使負(fù)面清單管理新型模式加入了新質(zhì)素，是簡政放權(quán)過程一次質(zhì)的飛躍。2003年9月30日，《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》的出臺，標(biāo)志著負(fù)面清單制在新一輪改革中的試點和推廣。中國廣東、天津、福建自貿(mào)區(qū)先后公布負(fù)面清單。作為外資投資新舉措，相對于準(zhǔn)入前以正面清單審批為主的舊模式，負(fù)面清單管理模式實行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理。正面清單和負(fù)面清單都是國際投資規(guī)則，但各自理念不同，正面清單列明開放的行業(yè)、領(lǐng)域和事項，負(fù)面清單則明確禁止的事項、領(lǐng)域和行業(yè)。對企業(yè)和社會來說，前者遵循“法無規(guī)定皆禁止”的邏輯，而后者奉行“法無禁止皆自由”的理念。在正面清單模式下，市場主體只有在法律具有明確規(guī)定和通過行政審批之后才能進(jìn)入，市場主體能否進(jìn)入完全依賴政府手中擁有的自由裁量權(quán)；而在負(fù)面清單模式下，除非法律有明確的限制或禁止，市場主體可以自由進(jìn)入，完全不必仰仗政府的審批和管理。如果說正面清單是“集權(quán)”理念，那么負(fù)面清單則是“放權(quán)”思維。從這個意義上說，負(fù)面清單管理模式不只是一種先進(jìn)的外資準(zhǔn)入管理模式，更是一種真正放權(quán)于市場、還權(quán)于社會、還權(quán)于民的簡政放權(quán)的新嘗試。

負(fù)面清單在提供了一種全新的治理理念的同時，也“改變了原來集權(quán)、單向、固化的治理生態(tài)，促使形成政府、市場、社會有效協(xié)調(diào)的治理新模式”［11］。在傳統(tǒng)以政府為中心的一元治理模式中，政府常常陷入“一放就亂、一收就死”的怪圈，審批改革也難以擺脫數(shù)字競賽的形式化流弊，其根源就在于國家或政府的父權(quán)主義情結(jié)，政府權(quán)力過于集中，市場和社會的自由空間和自治權(quán)利太小。在這種模式下，對政府權(quán)力治理只有采取依賴科層制控制的行政治理方式。而隨著負(fù)面清單制度的實施，由于還權(quán)于市場、還權(quán)于社會、還權(quán)于民，市場歸市場，政府歸政府，從而打破了政府壟斷市場、國家控制社會的傳統(tǒng)路徑依賴，開啟了政府、市場和社會協(xié)同治理的新模式。在負(fù)面清單管理模式下，政府與市場、政府與社會形成了雙向的協(xié)商式合作規(guī)制，而不再是政府單方的強(qiáng)制性控制。在這種協(xié)同治理格局中，政府職能的定位變得更加清晰，負(fù)面清單管理模式主張“審批最少”的政府，但也是“監(jiān)管和服務(wù)最好”的政府；強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力不得隨意干預(yù)市場活動，但也不得放棄政府的監(jiān)管職責(zé)，既不得“越位”，也不能“缺位”。與傳統(tǒng)的行政主導(dǎo)模式過度重視政府事前的審批職能不同，負(fù)面清單管理模式有利于把政府從繁重的事前審批和對社會事務(wù)大包大攬中解放出來，將政府治理的重心聚焦在事中、事后的監(jiān)管以及公共服務(wù)的提供上面。負(fù)面清單制度并不僅僅限于一張負(fù)面清單，而是實施負(fù)面清單、權(quán)力清單、（監(jiān)管）責(zé)任清單的“三單”管理模式，負(fù)面清單指向市場和社會，蘊含“法不禁止皆可為”的自由理念，而權(quán)力清單和責(zé)任清單形成對政府的反向規(guī)制，向政府宣告“法無授權(quán)不可為”以及“法定職責(zé)必須為”的法治原則。從這個意義上說，負(fù)面清單管理模式中的三張清單，相輔相成，缺一不可。

負(fù)面清單管理模式適應(yīng)了治理轉(zhuǎn)型的趨勢，主動運用法律引領(lǐng)行政審批制度改革，堅持“重大改革于法有據(jù)”，重塑了法律與行政改革的關(guān)系。通俗來講，改革就是變法。由于法律的相對穩(wěn)定性和改革的絕對變動性之間不可避免地存在一定程度的張力，所以在行政審批改革實踐中，常常出現(xiàn)立法滯后于改革的狀態(tài)，使地方審批改革陷入一種“違法改革”的尷尬處境。為了緩解法律與行政改革的緊張關(guān)系，全國人大及其常委會采用了個別授權(quán)的方式予以解決，其方式有兩種：一種是沿用經(jīng)濟(jì)特區(qū)變通立法權(quán)，深圳市五屆人大常委會于2012年通過了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)商事登記若干規(guī)定》，在深圳率先實施商事登記制改革試點，又在2013年底通過《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)行業(yè)協(xié)會條例》，以行業(yè)協(xié)會年度報告制取代行業(yè)協(xié)會年檢制，另一種方式就是根據(jù)《行政許可法》第二十一條規(guī)定爭取最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)授予地方“先行先試”立法權(quán)。如2012年12月全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在廣東省暫時調(diào)整部分法律規(guī)定的25項行政審批目錄；2013年國務(wù)院授權(quán)上海自貿(mào)區(qū)實施負(fù)面清單；2014年12月全國人大常委會決定授權(quán)國務(wù)院在廣東、福建和天津三個新設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)以及上海自貿(mào)試驗區(qū)擴(kuò)展區(qū)域暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批；2015年12月全國人大常委會再次作出授權(quán)決定，授權(quán)國務(wù)院在廣東省暫時調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批。然而，這種個別授權(quán)方式難以適應(yīng)復(fù)雜性的地方立法需要，無法給地方政府在經(jīng)濟(jì)、法治和文化等方面提升地方競爭力提供公平的制度環(huán)境。對大多數(shù)地方來說，也需要通過特別授權(quán)等形式賦予地方政府先行先試權(quán)。第十二屆全國人大第一次全體會議通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，國務(wù)院在2013年6月、12月和2014年8月、2015年4月，先后分四次就行政體制改革的相關(guān)事項，向全國人大常委會提請“打包”修改部分法律，為行政審批改革提供法律依據(jù)。2015年修訂的《立法法》不僅將地方立法權(quán)擴(kuò)容到設(shè)區(qū)的市，而且在第十三條確認(rèn)：“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定?！边@種“暫停實施法律”的先行先試方式為中央政府的放權(quán)和授權(quán)提供了一種新思路，即通過暫時性地調(diào)整法律的部分適用范圍來主動適應(yīng)各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡性和復(fù)雜性，以此掃除地方行政審批改革的合法性障礙，從而激發(fā)地方政府行政改革的動力和活力，并徹底回歸到以立法引領(lǐng)和推動變革的法治主義軌道上來。

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［責(zé)任編輯：張蓮英］

·政治文明與法律發(fā)展·

Negative List Management Mode and Reform of Examination and Approval System of Government Administration

YU Shao-ru
（School of Administrative Law，Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120，China）

Abstract：For the purpose of streamlining administration and delegating power，reform of examination and approval system of government administration，from the main perspectives of simplification of items，adjustment of powers，optimization of processes，in fact，it has achieved demonstrable results. But it confronts a structural plight which is obviously shown in the character of government leading reform of examination and approval and legislation lagging behind the reform. The practices prove that the reform is forceless if it just depends on administrative leading mode. Negative list management mode which is a new adjustment and orientation of the relationship of government，market and society，subverts the existing positive list management mode and examination and approval system of government administration. Exploring negative list management mode is a feasible path to getting out of the plight of reform of examination and approval system of government administration.

Key words：negative list management mode；administration examination and approval；streamlining administration and delegating power

中圖分類號：D922.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1009-1971（2016）02-0007-06

收稿日期：2016-01-05

基金項目：2014年度國家社會科學(xué)基金項目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中集體土地征收補償制度重構(gòu)研究”（14BFX091）；西南政法大學(xué)2013年度科研項目“政府公共服務(wù)職能的法治建構(gòu)研究”（2013-XZRCXM008）

作者簡介：喻少如（1968-），男，湖北大悟人，教授，從事憲法與行政法學(xué)研究。