譚冰霖

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 《法商研究》編輯部，湖北 武漢 430073)

?

法學(xué)研究

行政主體低碳化的法律規(guī)制
——一個(gè)組織法的視角

譚冰霖

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 《法商研究》編輯部，湖北 武漢 430073)

在氣候變化的治理中，行政主體的行政活動(dòng)的過(guò)程本身也是一個(gè)巨大的碳排放的過(guò)程，離開了行政主體本身的低碳化，低碳社會(huì)不可能建成。因此極有必要基于低碳化的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政主體的碳排放活動(dòng)加以規(guī)制。從行政組織法的角度，促進(jìn)行政主體的低碳化應(yīng)當(dāng)從機(jī)構(gòu)要素、人員要素和物質(zhì)保障要素三個(gè)層面加以規(guī)制，使其內(nèi)部諸要素上的能源消耗及碳排放符合節(jié)能減排的低碳標(biāo)準(zhǔn)。

行政主體；低碳規(guī)制；機(jī)構(gòu)要素；人員要素；物質(zhì)保障要素

一、問(wèn)題的提出

在氣候變化的治理中，行政主體本身即是一個(gè)巨大的碳排放實(shí)體。以美國(guó)聯(lián)邦政府為例，僅就辦公建筑和車輛這兩項(xiàng)而言，它就有近50萬(wàn)幢建筑，超過(guò)60萬(wàn)輛汽車，每年政府采購(gòu)達(dá)到5000億美元，僅2008年一年就消耗了超過(guò)245億美元的電力和燃料①Washington,DC,White House Announces the Release of Federal Agency Strategic Sustainability Performance Plans,Outlines Commitment to Achieve Environmental and Energy Goals,September 9,2010,http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2010/09/09/white-house-announces-release-federal-agency-strategic-sustainability-pe，2010年9月18日訪問(wèn)。。2011年，我國(guó)的“三公”開銷達(dá)3000億，占財(cái)政總支出的18.6%，遠(yuǎn)超世界日本、英國(guó)、加拿大、美國(guó)等其他國(guó)家(四個(gè)國(guó)家的同類支出分別占本國(guó)預(yù)算的2.38%、4.19%、7.1%和9.9%)②蔣彥鑫：《公款吃喝一年3000億 九三學(xué)社中央建議三公浪費(fèi)入刑》，《新京報(bào)》，2012年3月2日。。而這些三公經(jīng)費(fèi)開銷又都意味著行政活動(dòng)過(guò)程中大量碳排放的產(chǎn)生?？梢哉f(shuō)，離開了行政組織本身的低碳化，政府便失去了踐行低碳行政的表率資格，低碳社會(huì)也不可能建成。

然而，由于“帕金森定律”③所謂“帕金森定律”是指，在行政管理中，行政機(jī)構(gòu)會(huì)像金字塔一樣不斷增多，行政人員會(huì)不斷膨脹，每個(gè)人都很忙，但組織效率越來(lái)越低下。參見《帕金森定律》，《管理現(xiàn)代化》，1994年第2期。的存在和行政主體開支的公共負(fù)擔(dān)性使然，在沒有外部約束的情況下，行政主體的碳排放活動(dòng)常常處于一種“有組織的不負(fù)責(zé)任”(organised irresponsibility)④[德]烏爾里?！へ惪耍骸妒澜顼L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，吳英姿，孫淑敏譯，南京：南京大學(xué)出版社，2004年版，第191頁(yè)。狀態(tài)?；凇芭两鹕伞?，政府機(jī)構(gòu)和人員具有一種內(nèi)在的自我擴(kuò)張沖動(dòng)，無(wú)論是機(jī)構(gòu)設(shè)置還是人員編制都難以走出“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。同時(shí)，行政主體的經(jīng)費(fèi)開支和日常運(yùn)轉(zhuǎn)由納稅人和國(guó)庫(kù)買單，這決定了行政主體及其工作人員在辦事過(guò)程中缺乏降低成本和節(jié)約資源、能源的動(dòng)力。一方面是機(jī)構(gòu)人員的無(wú)限膨脹，一方面是機(jī)構(gòu)人員對(duì)公物要素使用的鋪張浪費(fèi)。在二者的共同作用下，必然形成行政主體運(yùn)行的資源浪費(fèi)和高碳排放，極有必要加以規(guī)制。

二、行政主體的組織法要素與碳排放

從行政組織法的角度看，行政主體由三個(gè)要素構(gòu)成，即機(jī)構(gòu)要素、人員要素和物質(zhì)保障要素*楊建順主編：《行政法總論》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012年版，第60頁(yè)。。一是機(jī)構(gòu)要素，也被稱為最狹義的行政組織，包括行政組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、權(quán)限、法律地位以及相互關(guān)系等；二是人員要素，機(jī)構(gòu)只是行政組織的形式和名義載體，行政任務(wù)的實(shí)現(xiàn)必須通過(guò)公務(wù)人員的行動(dòng)來(lái)執(zhí)行；三是物質(zhì)保障要素，它包括行政組織行使職權(quán)所必需的財(cái)政資金、建筑及其他辦公用品等。

行政主體的三個(gè)組織法要素相促相發(fā)，共同影響著行政主體碳排放的大小。其中，機(jī)構(gòu)要素是行政主體碳排放的物質(zhì)源頭和人格載體，屬于間接的碳排放。一般來(lái)講，行政主體所設(shè)置的機(jī)構(gòu)越龐雜，經(jīng)費(fèi)預(yù)算和物質(zhì)配置越多，其潛在的碳排放源頭就越多。人員要素依托機(jī)構(gòu)要素進(jìn)行編制，并從兩個(gè)方面影響著行政主體的碳排放。一方面，公務(wù)人員的薪酬供養(yǎng)和職務(wù)活動(dòng)需要以一定的財(cái)政成本和物質(zhì)資源作為保障，而這些最終都可以折算為相應(yīng)的碳排放當(dāng)量；另一方面，公務(wù)人員在辦公過(guò)程中對(duì)物質(zhì)保障要素的使用是否合理和節(jié)省也影響著碳排放的高低。物質(zhì)保障要素是產(chǎn)生行政主體碳排放的物質(zhì)基礎(chǔ)，公物規(guī)模是否適度、公物采購(gòu)是否綠化、公物使用過(guò)程是否低碳環(huán)保等等，都是制約碳排放的重要因素。基于此，對(duì)行政主體實(shí)施低碳規(guī)制的任務(wù)就是通過(guò)制度優(yōu)化與合理安排，使行政主體內(nèi)部諸要素的資源、能源消耗及碳排放維持在合理必要的適度水平。

三、行政主體機(jī)構(gòu)要素的低碳規(guī)制

(一)氣候變化語(yǔ)境下重申“精兵簡(jiǎn)政”之意蘊(yùn)

從實(shí)踐情況看，行政主體機(jī)構(gòu)要素和人員要素的非低碳化體現(xiàn)主要是機(jī)構(gòu)的膨脹以及人員的超編。早在解放前，李鼎銘先生就提出了“精兵簡(jiǎn)政”的方案并得到毛澤東同志的重視。從20世紀(jì)80年代開始，我國(guó)政府陸續(xù)進(jìn)行了七次大的機(jī)構(gòu)改革，機(jī)構(gòu)和人員冗雜問(wèn)題一直是其中的改革重點(diǎn)，學(xué)界也已作出大量探討*代表性成果如王亞明：《縣級(jí)黨政機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)難的癥結(jié)與對(duì)策》，《經(jīng)濟(jì)管理》，1987年第1期；鄭彥秋，尹繼珍：《對(duì)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的幾點(diǎn)思考》，《行政論壇》，1994年第6期；趙玲：《從行為科學(xué)的角度看機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)問(wèn)題》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》，1999年第2期；朱光磊，張東波：《中國(guó)政府官員規(guī)模問(wèn)題研究》，《政治學(xué)研究》，2003第 3期。。今天，之所以要在應(yīng)對(duì)氣候變化的語(yǔ)境下重申“精兵簡(jiǎn)政”的命題，需要上升至新的認(rèn)識(shí)高度來(lái)把握其時(shí)代意蘊(yùn)。

第一，在傳統(tǒng)語(yǔ)境下，推行“精兵簡(jiǎn)政”和機(jī)構(gòu)改革的主要目的是轉(zhuǎn)變政府職能，減少辦事環(huán)節(jié)，從而提高行政效率，更好的為人民服務(wù)，體現(xiàn)的是效率行政和服務(wù)行政的理念。但面對(duì)能源危機(jī)、氣候變暖、環(huán)境污染等現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)，政府作為社會(huì)碳排放的一個(gè)重大來(lái)源，必須加以規(guī)制。在此意義上，“精兵簡(jiǎn)政”已超越了傳統(tǒng)的效能面向，承載了促進(jìn)低碳發(fā)展和規(guī)制生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的功能。

第二，從碳排放的角度，“行政機(jī)構(gòu)及人員越龐大，活動(dòng)越復(fù)雜，開支越大，能源消耗就越大，碳排放量也越大，反之亦然。”*方世榮，孫才華：《論促進(jìn)低碳社會(huì)建設(shè)的政府職能及其行政行為》，《法學(xué)》，2011年第6期。機(jī)構(gòu)和人員要素的膨脹大大提高了行政過(guò)程中的資源消耗和財(cái)政成本，并帶來(lái)巨量的碳排放。研究表明，氣候變暖將對(duì)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生負(fù)面影響，引起水資源分布的變化，并導(dǎo)致某些傳染性疾病的傳播和復(fù)蘇，從而直接或間接地威脅人類的生存權(quán)、健康權(quán)等基本人權(quán)*楊澤偉：《論氣候變化對(duì)人權(quán)國(guó)際保護(hù)的影響》，《時(shí)代法學(xué)》，2011年第1期。。因此，在氣候變化的語(yǔ)境下，“精兵簡(jiǎn)政”的意義絲毫不亞于傳統(tǒng)語(yǔ)境中高效便民的價(jià)值取向，并“已經(jīng)濃縮為一種人權(quán)地位的主體要求”*[德]埃貝哈德·施密特，阿斯曼等著，海希·巴迪斯編選：《德國(guó)行政法讀本》，于安等譯，北京：高等教育出版社，2006年版，第53頁(yè)。。

第三，打鐵還需自身硬，政府的行為對(duì)廣大社會(huì)公眾具有重要的引導(dǎo)作用，這既可以是正面的率先垂范，也可能是負(fù)面的“破窗效應(yīng)”。行政主體設(shè)置和人員編制的膨脹，已在很大程度上損害了政府在低碳社會(huì)建設(shè)中的表率作用，長(zhǎng)此以往，將對(duì)廣大公民的低碳行動(dòng)形成不良示范，影響政府領(lǐng)導(dǎo)低碳社會(huì)建設(shè)的公信力和正當(dāng)性。為此，政府必須首先樹立和貫徹低碳理念，并積極承擔(dān)節(jié)能減排的義務(wù)，以在低碳社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮核心帶頭作用。

(二)機(jī)構(gòu)和人員要素的非低碳化表現(xiàn)

行政主體機(jī)構(gòu)設(shè)置的非低碳化主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

1、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)性機(jī)構(gòu)過(guò)多過(guò)濫的現(xiàn)象普遍存在。設(shè)置議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)性機(jī)構(gòu)的目的在于溝通、協(xié)調(diào)不同的職能部門更好地完成行政任務(wù)，或?qū)δ骋惶厥庑?、臨時(shí)性的特定事務(wù)進(jìn)行專門管理。這是全國(guó)很多地方長(zhǎng)期以來(lái)廣泛的做法，主要是為了應(yīng)對(duì)復(fù)雜的社會(huì)情況，以發(fā)揮行政行為的靈活性，解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的問(wèn)題。但由于組織法約束的長(zhǎng)期缺位，二者的發(fā)展已經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重異化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年湖南省石門縣所街鄉(xiāng)一次性就成立了38個(gè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組；2007年，杭州市蕭山區(qū)編制辦發(fā)現(xiàn)，區(qū)委、區(qū)政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)多達(dá)235個(gè)*程國(guó)昌：《專家談“饅頭辦”現(xiàn)象：地方類似機(jī)構(gòu)很普遍》，《河南商報(bào)》，2014年6月18日。。自2013年群眾路線教育活動(dòng)開展以來(lái)，全國(guó)范圍內(nèi)共計(jì)集中清理了13多萬(wàn)個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)名目繁多，包括領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)小組、委員會(huì)、指揮部、辦公室等不一而足；涉及的業(yè)務(wù)領(lǐng)域更是五花八門，“禁止午間飲酒辦公室”，“推廣足療保健工作領(lǐng)導(dǎo)小組”、“西瓜辦”、“饅頭辦”、“生豬辦”等，有的地方甚至事隔十年仍保留“省防治非典指揮部”……*周琳，朱翃：《全國(guó)砍掉13萬(wàn)“協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”“領(lǐng)導(dǎo)掛帥”頻現(xiàn)背后是無(wú)奈還是無(wú)能？》，新華網(wǎng)：http://news.xinhuanet.com/politics/2014-10/22/c_1112929815.htm,2014年11月19日訪問(wèn)。由此可以窺探出我國(guó)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置的混亂。按照《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與編制管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱“《地方條例》”)第11條的規(guī)定，可由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)承擔(dān)職能解決問(wèn)題的，不另設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。但許多地方一級(jí)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)都有獨(dú)立的常設(shè)機(jī)構(gòu)、核定預(yù)算及人員編制。同時(shí)，臨時(shí)性機(jī)構(gòu)在地方層面也廣泛存在，且更不規(guī)范，不僅有實(shí)體的辦事機(jī)構(gòu)和于法無(wú)據(jù)的龐大支出，有的規(guī)模甚至數(shù)倍于政府職能部門。據(jù)媒體披露，僅浙江省麗水市就有162個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)；湖南省永州市冷水灘區(qū)的大小臨時(shí)機(jī)構(gòu)達(dá)200多個(gè)，每年財(cái)政支出5000多萬(wàn)元*沈亮，魏娟：《臨時(shí)性機(jī)構(gòu)太多 領(lǐng)導(dǎo)自己都煩了》，《南方周末》，2010年5月6日。。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)性機(jī)構(gòu)的泛濫不僅造成機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事而額外產(chǎn)生巨量的碳排放，還大大增加了行政組織內(nèi)部的工作環(huán)節(jié)，導(dǎo)致開會(huì)、發(fā)文等程序性成本增多，從而間接引發(fā)資源能源和碳排放的二次浪費(fèi)。

2、衍生機(jī)構(gòu)的隱性膨脹。衍生機(jī)構(gòu)是長(zhǎng)期存在但卻被組織法忽視的一個(gè)潛在問(wèn)題。政府衍生機(jī)構(gòu)是指從行政機(jī)關(guān)衍生出來(lái)的非內(nèi)設(shè)下屬機(jī)構(gòu)，包括隸屬的公益組織、官辦的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)和各類企事業(yè)單位等，一般可分為行政性機(jī)構(gòu)、專業(yè)性機(jī)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)和公益性機(jī)構(gòu)四類。在實(shí)踐中，它們大量存在于不同層級(jí)和部門的行政機(jī)構(gòu)中，從中央機(jī)構(gòu)到地方機(jī)構(gòu)、從黨委工作機(jī)構(gòu)到政府職能機(jī)構(gòu)，從服務(wù)機(jī)構(gòu)到執(zhí)法機(jī)構(gòu)，無(wú)不能看到其蹤影。衍生機(jī)構(gòu)屬于法律規(guī)定的灰色地帶，其機(jī)構(gòu)設(shè)置更為靈活。這導(dǎo)致許多行政機(jī)關(guān)衍生機(jī)構(gòu)的數(shù)量持平于甚至多于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，以商務(wù)部、財(cái)政部和發(fā)改委為例，其衍生機(jī)構(gòu)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量比分別依次是35∶31、31∶23、30∶31*張小勁，吉明明：《隱性膨脹：政府機(jī)構(gòu)改革灰色地帶》，《人民論壇》，2014年第12期。。其中，商務(wù)部在正式的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派駐機(jī)構(gòu)之外，另設(shè)有中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心、商務(wù)出版社、中國(guó)外商投資企業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)國(guó)際貿(mào)易學(xué)會(huì)等不同性質(zhì)和類型的衍生機(jī)構(gòu)30多家。同時(shí)，由于衍生機(jī)構(gòu)的人員配備不受公務(wù)員編制的限定，其工作人員數(shù)量也往往多于其上級(jí)行政機(jī)構(gòu)。衍生機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源許多為財(cái)政全額撥款或差額撥款，其職責(zé)行使更是與其母機(jī)構(gòu)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系甚至有一定程度的重疊，是不折不扣的“準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)”，故有學(xué)者把這種衍生機(jī)構(gòu)稱為政府規(guī)模的“隱性膨脹”*張小勁，吉明明：《隱性膨脹：政府機(jī)構(gòu)改革灰色地帶》，《人民論壇》，2014年第12期。。相對(duì)于正式行政機(jī)構(gòu)的膨脹而言，衍生機(jī)構(gòu)的膨脹更為隱蔽，人財(cái)物的運(yùn)用也更加難以規(guī)范，形成了大量逸脫組織法管控的碳排放源。

3、上下級(jí)政府機(jī)構(gòu)機(jī)械對(duì)口和黨政部門重疊設(shè)置。盡管《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置與編制管理?xiàng)l例》和《地方條例》已經(jīng)明確規(guī)定上級(jí)政府不得要求下級(jí)人民政府設(shè)立與其業(yè)務(wù)對(duì)口的行政機(jī)構(gòu)，但實(shí)踐中各級(jí)政府“上下一般粗”的問(wèn)題仍十分普遍*李軍鵬：《行政管理體制改革理論與實(shí)踐的九大熱點(diǎn)問(wèn)題》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2007年11月5日。，不少基層政府設(shè)置了門類齊全卻無(wú)事可管、流于形式的行政機(jī)構(gòu)。如，某縣為了“上下對(duì)口”成立了臺(tái)屬辦公室，配備了7名工作人員，而全縣在冊(cè)臺(tái)屬僅有1人*馬善記：《“上下對(duì)口”之議》，《中國(guó)財(cái)政》，1992年第4期。。這種“上下對(duì)口”顯然沒有必要。我國(guó)存在著黨政兩套系統(tǒng)，目前各級(jí)黨委設(shè)立了許多與政府機(jī)構(gòu)職能近似或相同的工作部門，如與農(nóng)業(yè)行政機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)的農(nóng)村工作委員會(huì)、與教育行政機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)的高校工作委員會(huì)、與工商行政機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)的企業(yè)工作委員會(huì)等。部分黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)重疊，卻各自擁有獨(dú)立的辦公建筑、公物配置、財(cái)政支出和人員編制，整體上不利于行政成本的節(jié)約及其碳排放的削減。

(二)機(jī)構(gòu)要素低碳化的規(guī)制路徑

1、對(duì)于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)性機(jī)構(gòu)過(guò)多過(guò)濫的問(wèn)題，要分三個(gè)層次解決。其一，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)于溝通條塊關(guān)系以實(shí)現(xiàn)跨部門的行政任務(wù)具有重要作用，確有需要的應(yīng)當(dāng)保留，但在實(shí)行機(jī)構(gòu)總額上要加以限制，杜絕無(wú)限膨脹。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》(國(guó)發(fā)[2008]13號(hào))，國(guó)務(wù)院目前共有29個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，地方政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的限額應(yīng)當(dāng)以此為參照，至少不應(yīng)超過(guò)國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的數(shù)量。其次，各級(jí)人民政府的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)原則上不得單獨(dú)設(shè)立實(shí)體性的辦事機(jī)構(gòu)，已經(jīng)設(shè)立的實(shí)體議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)要予以撤銷，具體工作轉(zhuǎn)移給現(xiàn)有職能部門；為辦理特定行政任務(wù)確實(shí)需要設(shè)立單獨(dú)辦事機(jī)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)待任務(wù)完成或期限屆滿時(shí)撤銷。其二，“臨時(shí)性機(jī)構(gòu)”作為一個(gè)組織法概念源于1998年《國(guó)務(wù)院關(guān)于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》(國(guó)發(fā)[1998]7號(hào))。但2007年頒布的《地方條例》和2008年第十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》已經(jīng)明確取消了“臨時(shí)性機(jī)構(gòu)”的概念，只保留了“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”。也就是說(shuō)，臨時(shí)性機(jī)構(gòu)的大量設(shè)置系行政體制改革的歷史遺留問(wèn)題，時(shí)至今日，其已不具備組織法上的合法性而成為滋生資源浪費(fèi)和高碳排放的溫床，應(yīng)當(dāng)及時(shí)清理和撤銷。其三，治理議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)性機(jī)構(gòu)的濫設(shè)，最終要依靠監(jiān)督檢查來(lái)予以保障。按照現(xiàn)行《地方條例》的規(guī)定，機(jī)構(gòu)設(shè)置的監(jiān)督檢查由同級(jí)機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)實(shí)施，發(fā)現(xiàn)違法設(shè)置行為的，向本級(jí)政府提出處理意見和建議。但在實(shí)踐中，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)性機(jī)構(gòu)一般都是由黨政領(lǐng)導(dǎo)牽頭，期待本級(jí)政府中的機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)來(lái)對(duì)其提出監(jiān)督建議并由其自行整改，不啻與虎謀皮。為此，有必要改變《地方條例》目前的監(jiān)督檢查機(jī)制，從同級(jí)監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)樯霞?jí)監(jiān)督。如，規(guī)定由省級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)對(duì)縣級(jí)以上人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；由中央編委和中央編制辦對(duì)各省和直轄市人民政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。同時(shí)，發(fā)現(xiàn)違規(guī)設(shè)置機(jī)構(gòu)的，不僅要規(guī)定追究主管領(lǐng)導(dǎo)的法律責(zé)任，更重要的是要依法撤銷機(jī)構(gòu)本身，消除于法無(wú)據(jù)的碳排放實(shí)體。

2、衍生機(jī)構(gòu)膨脹的治理，首先要確立組織法定原則，在組織法層面嚴(yán)格限定行政組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)，并對(duì)行政機(jī)構(gòu)的形式和類型予以法定化，如內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等，在此之外不得再設(shè)定任何意義上的衍生機(jī)構(gòu)。其次，對(duì)于現(xiàn)有的衍生機(jī)構(gòu)的處理，可以結(jié)合《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》的精神，進(jìn)行分類改革：對(duì)于承擔(dān)一定監(jiān)管職能或內(nèi)部服務(wù)職能的行政性衍生機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)與正式行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，但人員編制必須有合理的總量限定。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性的衍生機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)逐步將其轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政自收自支的企業(yè)；對(duì)于承擔(dān)某類公共服務(wù)任務(wù)的公益性衍生機(jī)構(gòu)，可以將其保留在事業(yè)單位序列，其機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制納入統(tǒng)一管理。對(duì)于諸如行業(yè)協(xié)會(huì)、研究學(xué)會(huì)等專業(yè)性衍生機(jī)構(gòu)，則應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)費(fèi)自籌、內(nèi)部自治的非政府社會(huì)組織。

3、破解上下級(jí)政府機(jī)構(gòu)對(duì)口設(shè)置的問(wèn)題，要求改變現(xiàn)有的建制模式，轉(zhuǎn)為采用職責(zé)調(diào)整模式來(lái)安排上下級(jí)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置，即在合理分配各級(jí)政府職責(zé)的前提下，除中央垂直領(lǐng)導(dǎo)和省級(jí)垂直領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)外，根據(jù)不同層級(jí)政府的不同職責(zé)來(lái)設(shè)置各自的職能機(jī)構(gòu)*徐繼敏：《地方行政體制變革與服務(wù)型政府建設(shè)》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2009年第2期。。一般而言，基層政府原則上承擔(dān)與居民生活密切相關(guān)的具體管理職責(zé)，如社會(huì)治安、戶籍管理、資源供給、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、城鄉(xiāng)規(guī)劃和市政建設(shè)等；而省級(jí)以上政府則適宜承擔(dān)重大行政決策、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及民族宗教事務(wù)等較為宏觀的管理職責(zé)*朱光磊，張志紅：《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2005年第1期。?；诼氊?zé)調(diào)整模式，各級(jí)政府有何種職責(zé)就設(shè)置何種行政機(jī)構(gòu)，無(wú)相應(yīng)職責(zé)則無(wú)須根據(jù)上級(jí)建制來(lái)設(shè)置機(jī)構(gòu)，從而能夠有效避免層層設(shè)置重復(fù)或類似的行政機(jī)構(gòu)，達(dá)到精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和節(jié)約資源之目的。關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊的問(wèn)題，黨的十六屆四中全會(huì)已經(jīng)提出“撤并黨委和政府職能相同或相近的工作部門”的原則。所謂“撤”，即凡是已有政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)相同或相近職能的，黨委原則上不再設(shè)立類似的工作部門；已經(jīng)設(shè)立的，要逐步分批予以撤銷。所謂“并”，即確實(shí)需要政府行政機(jī)構(gòu)和黨委工作部門共同承擔(dān)的職能，應(yīng)當(dāng)盡量采取合署辦公的形式，實(shí)行“兩塊牌子一套人馬”的機(jī)構(gòu)設(shè)置，如紀(jì)委與監(jiān)察部、黨校與行政學(xué)院、高校工作委員會(huì)和教育行政機(jī)構(gòu)等。我國(guó)目前在“并”的方面已經(jīng)進(jìn)行了卓有成效的工作，但在“撤”的方面尚缺乏有效舉措，有待在行政體制改革中繼續(xù)探索。

四、行政主體人員要素的低碳規(guī)制

(一)人員要素非低碳化的體現(xiàn)

人員要素的低碳組織規(guī)范是使行政組織的人員編制維持在履行職責(zé)所需的適當(dāng)規(guī)模，并具有合理明確的職責(zé)分工，避免不必要的冗官閑祿。但我國(guó)人員編制存在較為嚴(yán)重的數(shù)量超編現(xiàn)象，不盡符合低碳規(guī)范的要求。

1、總體人員數(shù)量超編仍不同程度存在。人員超編一直以來(lái)就是困擾我國(guó)行政機(jī)構(gòu)和體質(zhì)改革的一個(gè)老大難問(wèn)題。隨著國(guó)務(wù)院“三定”方案的推行，人員超編得到一定程度的遏制，但由于缺乏明確的退出和清理機(jī)制，超編現(xiàn)象仍在各級(jí)政府不同程度的存在。有學(xué)者對(duì)某省編制情況進(jìn)行的實(shí)際調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府層級(jí)越低，人員超編現(xiàn)象越嚴(yán)重，據(jù)該學(xué)者的調(diào)研結(jié)果，某省級(jí)政府系統(tǒng)超編6.5%，某市級(jí)政府系統(tǒng)超編36.9%，某區(qū)和某縣一級(jí)政府系統(tǒng)則分別超編了90%和72.5%*曾峻：《地方黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置與編制管理問(wèn)題及其“治本”策略》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第4期。。另?yè)?jù)報(bào)載，安徽省靈璧縣環(huán)保局環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)正式人員為73 人，而根據(jù)該縣機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)批準(zhǔn)的編制文件，環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)的編制僅為 21 人，超編近200%*王利民：《給機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員超編“把脈”》，《陜西日?qǐng)?bào)》，2008年 2月25日。。供養(yǎng)這些超編人員，既無(wú)謂的加重了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，因之產(chǎn)生的資源、能源消耗也都屬于不必要和不合理的碳排放。

2、副職人數(shù)超編及人員的結(jié)構(gòu)性冗余問(wèn)題突出。除了總量人員超編以外，副職等領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的超編問(wèn)題也十分突出。在中央層面，《國(guó)務(wù)院組織法》特別對(duì)部委的副職人數(shù)配置明確規(guī)定2至4人，但實(shí)踐中有些部的副部長(zhǎng)遠(yuǎn)不止 4 人，明顯違反組織法的規(guī)定*應(yīng)松年：《完善行政組織法制探索》，《中國(guó)法學(xué)》，2013年第2期。。在地方層面，有媒體綜合全國(guó)42個(gè)省市區(qū)的信息公開申請(qǐng)答復(fù)情況和官方網(wǎng)站信息發(fā)現(xiàn)，各地政府的副職配備為7-9名，副秘書長(zhǎng)人數(shù)則遠(yuǎn)超副職領(lǐng)導(dǎo)，有的地方政府多達(dá)15、16人，比配備的副職領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)多出一倍*佚名：《全國(guó)多地公布削減政府副秘書長(zhǎng)情況》，《南方都市報(bào)》，2014年8月18日。。從資源消耗和碳排放來(lái)看，行政領(lǐng)導(dǎo)的消費(fèi)要比普通公務(wù)員大得多，因?yàn)槠湟话氵€配備有秘書、助理、司機(jī)等輔助人員，享有更大的辦公面積和更好的福利待遇等，這些因素都會(huì)大大提高整個(gè)行政組織人員的平均碳排放強(qiáng)度。與此同時(shí)，受副職及其他領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)過(guò)多的影響，行政組織出現(xiàn)了“官多兵少”的結(jié)構(gòu)性人員冗余，即行政領(lǐng)導(dǎo)人員和一般公務(wù)人員比例明顯失衡，指揮的人多而辦事的人少。資料顯示，在中國(guó)政府公務(wù)員系統(tǒng)中，“負(fù)責(zé)人”與“辦事人員、其他人員”的比例為 1∶0.84，明顯高于美國(guó)的1∶2.7 和日本的 1∶3.6*徐剛：《結(jié)構(gòu)性冗余下政府副職的機(jī)理反思與進(jìn)路選擇》，《學(xué)習(xí)與探索》，2013年第2期。。人員的結(jié)構(gòu)性冗余意味著等量的行政任務(wù)需要耗費(fèi)更多的人力來(lái)完成，導(dǎo)致公務(wù)人員平均資源消耗和碳排放量的不合理增長(zhǎng)，從而又進(jìn)一步增加了行政組織的碳排放強(qiáng)度。

(二)人員要素低碳化的規(guī)制路徑

對(duì)于總體人員數(shù)量超編的精簡(jiǎn)問(wèn)題，當(dāng)前各級(jí)政府的慣常做法是在體制內(nèi)部進(jìn)行“消化”，如將被精簡(jiǎn)的超編人員向事業(yè)單位等其他公共機(jī)構(gòu)分流等*張貴峰：《武漢市4000多名機(jī)關(guān)超編人員如何“消化”》，《中國(guó)青年報(bào)》，2009年9月8日；《黃岡市消化黨政機(jī)關(guān)超編人員情況匯報(bào)》，http://www.hbcz.gov.cn/421101/lm2/lm4/2011-11-22-1197171.shtml，2014年11月19日訪問(wèn)。。這雖然在形式上削減了正式編制，但實(shí)際上政府財(cái)政的供養(yǎng)人數(shù)并未減少，而只是將這些人員轉(zhuǎn)移到了其他非行政編制的公共機(jī)構(gòu)*按照《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》的界定，“公共機(jī)構(gòu)”是指全部或者部分使用財(cái)政性資金的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織。，是一種拆東墻補(bǔ)西墻的辦法，并不能真正起到節(jié)約行政成本和減少資源消耗的低碳效果。對(duì)此，治本之策應(yīng)是建立公務(wù)員的正常退出機(jī)制，對(duì)冗余超編人員予以及時(shí)清理辭退，引導(dǎo)其在社會(huì)上實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，而不得變相安排至其他公共機(jī)構(gòu)。這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在公務(wù)員法和政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理法中得到明確。

對(duì)于副職人數(shù)超編及其伴隨的人員結(jié)構(gòu)性冗余問(wèn)題，可從“首端控制”和“末端控制”兩個(gè)方面加以紓解。在首端控制方面，應(yīng)當(dāng)在行政組織立法中對(duì)各級(jí)政府及其職能部門的副職人數(shù)進(jìn)行明確的限制，對(duì)此《國(guó)務(wù)院組織法》已有若干量化的規(guī)定，但《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》亟待在修法中予以補(bǔ)充規(guī)范。同時(shí)，還須根據(jù)一定的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員和辦事人員的比例進(jìn)行原則性的規(guī)定，考慮到實(shí)踐情況，這里的“領(lǐng)導(dǎo)人員”不僅包括實(shí)職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，還應(yīng)涵蓋檢查員、調(diào)研員、巡視員等享受領(lǐng)導(dǎo)待遇的虛職非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，以達(dá)到合理的人員結(jié)構(gòu)。在末端控制方面，一是要在組織法中明確違法超編設(shè)置副職的法律責(zé)任，如規(guī)定行政首長(zhǎng)應(yīng)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，分管領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)工作責(zé)任等；二是對(duì)于超編的副職人員，應(yīng)當(dāng)根據(jù)干部能上能下的組織原則，依法對(duì)其實(shí)施降職和撤職處理，進(jìn)行降職和撤職的，不得保留原級(jí)別待遇，以真正達(dá)到財(cái)政供養(yǎng)成本與資源能源消耗的低碳實(shí)效。

五、行政主體物質(zhì)保障要素的低碳規(guī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，基于組織法定主義，行政組織法對(duì)行政主體的規(guī)范重點(diǎn)通常在于行政組織的法定職權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，物質(zhì)保障要素往往游離于行政組織法的視野之外。在低碳時(shí)代，行政主體物質(zhì)保障要素的運(yùn)營(yíng)已經(jīng)成為社會(huì)能源消耗和溫室氣體排放的重要源頭?；诠?jié)能減排的現(xiàn)實(shí)約束，在低碳框架下重新考慮物質(zhì)保障要素的規(guī)制結(jié)構(gòu)是行政主體回應(yīng)氣候變化的必然走向?；谔寂欧呕顒?dòng)的生命周期視角，物質(zhì)保障要素的低碳規(guī)制可以從公物的配置、使用及監(jiān)管等方面展開分析。

(一)物質(zhì)保障要素非低碳化的體現(xiàn)

在機(jī)構(gòu)和人員要素上，我國(guó)目前已經(jīng)初步建立了以機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理法律規(guī)范的約束和監(jiān)管制度，但在物質(zhì)保障要素的監(jiān)管上，目前的組織法制度尚十分缺乏。這使得我國(guó)行政主體的物質(zhì)保障要素存在許多非低碳化的現(xiàn)象。這主要體現(xiàn)為物質(zhì)保障要素配置、物質(zhì)保障要素使用的非低碳化。例如，在物質(zhì)保障要素的配置上*國(guó)管局公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理司：《全國(guó)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能“十二五”規(guī)劃匯編》，第4頁(yè)。http://www.gxgg.gov.cn/upload/2013_10/13101217351273.pdf，2014年10月27日訪問(wèn)。，我國(guó)的公務(wù)活動(dòng)同樣涉及巨量的公共物品與設(shè)施使用，如目前黨政機(jī)關(guān)及行政事業(yè)單位公務(wù)用車總量為200多萬(wàn)輛，每年公務(wù)用車消費(fèi)支出1500億—2000億元(不包括醫(yī)院、學(xué)校、國(guó)企、軍隊(duì)以及超編配車)，每年公務(wù)用車購(gòu)置費(fèi)支出增長(zhǎng)率為20%以上*李欣欣：《打開公務(wù)用車消費(fèi)灰箱》，《瞭望》，2010年第1期。。在物質(zhì)保障要素的使用上，我國(guó)的行政活動(dòng)涉及巨量的資源和能源耗費(fèi)。根據(jù)2010年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，中國(guó)公共機(jī)構(gòu)終端能耗總量為1.92億噸標(biāo)準(zhǔn)煤(1kg標(biāo)準(zhǔn)煤燃燒排放0.67kg碳，合2.46kg CO2。)*1噸標(biāo)準(zhǔn)煤約等于1.9噸碳排放。，約占全國(guó)能源消耗總量的6.2%。另?yè)?jù)報(bào)道，江西省的公共機(jī)構(gòu)辦公建筑每平方米耗電量是普通民用住宅的10-20倍，其能源平均消耗水平高出社會(huì)平均水平20%以上*郭遠(yuǎn)明：《江西：公共機(jī)構(gòu)能耗超標(biāo) 下年預(yù)算要扣經(jīng)費(fèi)》，http://news.xinhuanet.com/fortune/2010-03/27/content_13257645.htm新華網(wǎng)，2010年10月18日訪問(wèn)。。這表明，我國(guó)行政主體在物質(zhì)保障要素層面遠(yuǎn)未達(dá)到低碳標(biāo)準(zhǔn)，存在非常大的節(jié)能減排潛力。

(二)物質(zhì)保障要素低碳化的規(guī)制路徑

1、物質(zhì)保障要素的低碳配置

物質(zhì)保障要素的低碳配置屬于“靜態(tài)”意義的低碳化規(guī)制。在特定行政組織中，物質(zhì)保障要素的碳排放總量可以視為單位物質(zhì)的碳排放強(qiáng)度和擁有物質(zhì)總量的乘積。據(jù)此，物質(zhì)保障要素的低碳配置規(guī)范可進(jìn)一步解構(gòu)為“技術(shù)規(guī)范”和“規(guī)模規(guī)范”兩個(gè)層面。技術(shù)規(guī)范是指行政組織所配備的物質(zhì)保障要素本身應(yīng)為綠色節(jié)能的低碳產(chǎn)品；規(guī)模規(guī)范是指行政組織所配備物質(zhì)保障要素的數(shù)量與規(guī)模必須經(jīng)濟(jì)節(jié)省，控制在履行職責(zé)所需要的最低水平，避免財(cái)政資金和社會(huì)資源的浪費(fèi)。技術(shù)規(guī)范是“質(zhì)”的低碳，規(guī)模規(guī)范是“量”的低碳，二者相輔相成，缺一不可，共同約束物質(zhì)保障要素的低碳配備。按照大的分類，行政組織物質(zhì)保障要素的配置可分為辦公建筑和辦公物品兩類，二者都要符合低碳配置的要求。

第一，辦公建筑配置的低碳化。在技術(shù)規(guī)范方面，辦公建筑及其設(shè)備系統(tǒng)的新建、維修和改造應(yīng)當(dāng)符合節(jié)能減排的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，根據(jù)減碳能力的大小，節(jié)能減排的建筑標(biāo)準(zhǔn)大致包括“節(jié)能建筑標(biāo)準(zhǔn)”和“零碳建筑標(biāo)準(zhǔn)”兩個(gè)層次?！肮?jié)能建筑標(biāo)準(zhǔn)”要求在建筑生命周期內(nèi)，從規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)、拆除、回收利用等各個(gè)階段的設(shè)計(jì)都必須有利于降低能耗、保持能源和提高能源利用效率，實(shí)現(xiàn)建筑生命周期碳排放性能的優(yōu)化*李海兵：《淺析“生態(tài)建筑”與“節(jié)能建筑”的異同》，《建筑節(jié)能》，2010年第1期。。我國(guó)現(xiàn)行的《公共建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50189-2005)即屬此列?！傲闾冀ㄖ?biāo)準(zhǔn)”又稱“碳中和建筑標(biāo)準(zhǔn)”，要求建筑所用全部能源由可再生能源提供、所需全部水源由雨水和中水提供、所產(chǎn)生的廢棄物經(jīng)分揀后全部本地銷毀和再利用，或者通過(guò)綠化和植被等增加碳匯的途徑實(shí)現(xiàn)碳中和*陳碩：《零碳建筑技術(shù)指南》，《建筑技藝》，2011年第5期。。其中，節(jié)能建筑標(biāo)準(zhǔn)是行政組織建筑營(yíng)造低碳化的最低要求，逐步達(dá)到節(jié)能建筑標(biāo)準(zhǔn)后，還要進(jìn)一步提升為零碳建筑標(biāo)準(zhǔn)，以應(yīng)不斷加劇的氣候變化趨勢(shì)。美國(guó)《2007年能源獨(dú)立和安全法案》規(guī)定，以2003年能源消耗水平為基線，聯(lián)邦新建和翻修建筑必須在2010年前使化石燃料使用降低55%，在2020年前降低80%；到2030年，所有聯(lián)邦新建建筑必須符合碳中和(carbon-neutral)標(biāo)準(zhǔn)*See Energy Independence and Security Act of 2007，SEC.432.。此外，對(duì)于能耗強(qiáng)度較高但又暫時(shí)無(wú)法淘汰的老舊建筑，應(yīng)當(dāng)按照對(duì)其建筑圍護(hù)結(jié)構(gòu)及用能系統(tǒng)進(jìn)行必要的節(jié)能改造。在規(guī)模規(guī)范方面，行政機(jī)構(gòu)新建建筑的建設(shè)規(guī)模，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格控制黨政機(jī)關(guān)辦公樓等樓堂館所建設(shè)問(wèn)題的通知》(中辦發(fā)[2007]11號(hào))、《黨政機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》(計(jì)投資[1999]2250號(hào))等規(guī)范性文件，根據(jù)本單位建筑等級(jí)、人員編制數(shù)額、人均核定使用面積來(lái)合理確定建筑規(guī)模，不進(jìn)行豪華裝修；各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的辦公使用面積不得超過(guò)《黨政機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，超標(biāo)的應(yīng)當(dāng)及時(shí)騰退并集中在部門間進(jìn)行調(diào)劑。同時(shí)，現(xiàn)有機(jī)構(gòu)建筑及其設(shè)備系統(tǒng)能夠正常使用的，應(yīng)當(dāng)物盡其用，不得新建、擴(kuò)建、遷建或者購(gòu)置新的辦公建筑。

第二，辦公物品配置的低碳化。就技術(shù)規(guī)范而言，辦公物品低碳化配置要求行政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)節(jié)能環(huán)保的辦公物品。在這方面，我國(guó)已在《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》中作出規(guī)定：“公共機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)強(qiáng)制采購(gòu)或者優(yōu)先采購(gòu)的規(guī)定，采購(gòu)列入節(jié)能產(chǎn)品、設(shè)備政府采購(gòu)名錄和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)名錄中的產(chǎn)品、設(shè)備，不得采購(gòu)國(guó)家明令淘汰的用能產(chǎn)品、設(shè)備。”并通過(guò)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立政府強(qiáng)制采購(gòu)節(jié)能產(chǎn)品制度的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2007〕51號(hào))授權(quán)財(cái)政部和環(huán)保部共同制定和調(diào)整“節(jié)能產(chǎn)品政府采購(gòu)清單”和“環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)清單”，并明確劃定強(qiáng)制性采購(gòu)和優(yōu)先采購(gòu)的辦公用品名錄。這初步構(gòu)成了行政組織辦公物品配置的技術(shù)規(guī)范。在規(guī)模規(guī)范上，辦公物品低碳化配置應(yīng)重點(diǎn)做好三點(diǎn)：首先，除了對(duì)部分辦公用品有專業(yè)特殊需要的行政機(jī)構(gòu)可以實(shí)行部門集中采購(gòu)?fù)?，其他行政機(jī)構(gòu)一律由本級(jí)政府采購(gòu)單位或采購(gòu)中心集中采購(gòu)，并嚴(yán)格控制采購(gòu)數(shù)量，以避免各行政機(jī)構(gòu)頻繁、重復(fù)采購(gòu)辦公用品。其次，建立跨行政機(jī)構(gòu)的辦公用品調(diào)劑機(jī)制，從整體上盤活辦公用品存量，通過(guò)部門間調(diào)劑能夠解決行政機(jī)構(gòu)辦公用品需求的，不再進(jìn)入政府采購(gòu)。最后，對(duì)已經(jīng)配置的辦公物品應(yīng)當(dāng)物盡其用，對(duì)已到更新時(shí)限但仍可正常使用的辦公用品，不得重新組織政府采購(gòu)(已到報(bào)廢年限的公務(wù)用車除外)。

2、物質(zhì)保障要素的低碳使用

對(duì)物質(zhì)保障要素進(jìn)行低碳化配置之后，行政主體后續(xù)運(yùn)行過(guò)程中的碳排放量即取決于各種物質(zhì)保障要素的使用是否符合低碳、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，這是“動(dòng)態(tài)”意義的低碳化規(guī)制。具體而言，物質(zhì)保障要素的低碳化使用又可分為宏觀上的碳排放總量控制和微觀的節(jié)能減排行為規(guī)則。

(1)物質(zhì)保障要素低碳化使用的總量控制。由于行政組織物質(zhì)保障要素使用所消耗的能源、資源都由國(guó)庫(kù)買單，導(dǎo)致其具有一種天然的浪費(fèi)使用傾向，需要通過(guò)碳排放的總量控制來(lái)加以約束。物質(zhì)保障要素低碳化使用的總量控制首先要求中央政府對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)所有行政組織的碳排放總量或節(jié)能減排總量制定統(tǒng)一的控制性規(guī)劃。例如，2010年1月29日，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬根據(jù)第13514號(hào)總統(tǒng)令設(shè)定了聯(lián)邦政府溫室氣體減排的總體目標(biāo)——截止2020年，聯(lián)邦政府的碳排放總量將在2008年的基礎(chǔ)上減少28%，相當(dāng)于每年少消耗646萬(wàn)億英熱單位(BTUs)、2.05億桶石油或減少路面汽車1700萬(wàn)輛*The White House Office of the Press Secretary,President Obama Sets Greenhouse Gas Emissions Reduction Target for Federal Operations,January 29,2010,at http://www.whitehouse.gov/the-press-office/president-obama-sets-greenhouse-gas-emissions-reduction-target-federal-operations，2015年11月15日訪問(wèn)。。2012年8月6日，我國(guó)國(guó)務(wù)院印發(fā)了《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》(國(guó)發(fā)[2012]40號(hào))，要求截止到2015年，公共機(jī)構(gòu)單位建筑面積能耗和人均能耗縱容分別比2010年水平降低12%和15%。在此基礎(chǔ)上，各地區(qū)要將國(guó)家下達(dá)的節(jié)能減排總體目標(biāo)逐級(jí)分解落實(shí)到下一級(jí)政府及其職能部門，下級(jí)行政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)指標(biāo)分配制定本部門的節(jié)能減排目標(biāo)和實(shí)施方案。此外，鑒于全球氣候變化趨勢(shì)日益加劇，碳排放總量控制的目標(biāo)還應(yīng)當(dāng)隨之進(jìn)行逐步提高。

(2)物質(zhì)保障要素低碳化使用的具體規(guī)則。從總量上對(duì)行政組織物質(zhì)保障要素使用的碳排放進(jìn)行規(guī)劃后，尚須依靠具體的操作規(guī)則來(lái)約束和指導(dǎo)物質(zhì)保障要素日常使用的低碳化。根據(jù)節(jié)能減排方式的不同，這里可以將物質(zhì)保障要素低碳化使用的操作規(guī)則大致概括為如下幾類：一是設(shè)備系統(tǒng)節(jié)能規(guī)則，如合理設(shè)置電梯開啟的數(shù)量和時(shí)間，合理控制室內(nèi)溫度，減少計(jì)算機(jī)、復(fù)印機(jī)等用電設(shè)備的待機(jī)能耗，充分利用自然采光，減少照明時(shí)間，及時(shí)關(guān)閉用電設(shè)備、實(shí)行辦公區(qū)域分時(shí)供電等；二是綠色消費(fèi)規(guī)則，如使用環(huán)?？稍偕垙?、減少一次性物品的使用、節(jié)約用水等；三是資源循環(huán)利用規(guī)則，如對(duì)非涉密廢紙、廢舊電子產(chǎn)品、廢棄物和餐廚垃圾等主要廢棄物品進(jìn)行分類回收；四是公務(wù)用車節(jié)能規(guī)則，嚴(yán)格按照規(guī)定的用途使用公務(wù)車輛，車輛運(yùn)營(yíng)應(yīng)嚴(yán)格遵守節(jié)能駕駛規(guī)范，實(shí)行公務(wù)用車油耗定額管理。此外，行政機(jī)構(gòu)還可采取合同管理方式，在明確節(jié)能減排責(zé)任目標(biāo)的前提下，將本部門的節(jié)能減排工作一攬子委托給第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，以便對(duì)本部門的低碳工作進(jìn)行診斷和管理。

3、物質(zhì)保障要素低碳化的監(jiān)督管理

為保障行政主體物質(zhì)保障要素配置及使用的低碳實(shí)效，還應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的監(jiān)管制度。按照監(jiān)督方式的不同，物質(zhì)保障要素的低碳監(jiān)管制度可以分為內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管。

(1)內(nèi)部監(jiān)管，即基于行政組織內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)管本機(jī)構(gòu)物質(zhì)保障要素的節(jié)能減排。我國(guó)《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》第25條規(guī)定：“公共機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)置能源管理崗位，實(shí)行能源管理崗位責(zé)任制?！背醪酱_立了行政主體物質(zhì)保障要素低碳化的內(nèi)部監(jiān)管制度。但這只是一種原則性的規(guī)定，監(jiān)管崗位如何產(chǎn)生及崗位職責(zé)等問(wèn)題尚有待進(jìn)一步明確。節(jié)能減排的監(jiān)管是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，需要具備專業(yè)能力方可勝任，對(duì)此，可以從社會(huì)上聘請(qǐng)國(guó)家注冊(cè)節(jié)能管理師或通過(guò)公務(wù)員考試選任具有能源管理或環(huán)境工程等專業(yè)學(xué)位的人才進(jìn)入本單位，并根據(jù)單位的規(guī)模和能源、資源消耗情況合理確定崗位人數(shù)。按照實(shí)際需要，這類監(jiān)督管理人員的職責(zé)至少應(yīng)包括：協(xié)助單位制定節(jié)能減排的規(guī)章制度；根據(jù)政府制定的節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品采購(gòu)目錄，按照有關(guān)強(qiáng)制性購(gòu)買和優(yōu)先購(gòu)買的規(guī)定采購(gòu)本單位的辦公用品；根據(jù)上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)編制本單位的節(jié)能減排目標(biāo)規(guī)劃并組織實(shí)施；對(duì)本單位重點(diǎn)用能、用水設(shè)備的運(yùn)行情況進(jìn)行檢查和調(diào)節(jié)；定期評(píng)估本單位節(jié)能減排情況并提出改進(jìn)建議；對(duì)本單位職工進(jìn)行節(jié)能減排的知識(shí)培訓(xùn)。

(2)外部監(jiān)管，即政府通過(guò)專門機(jī)構(gòu)對(duì)行政主體物質(zhì)保障要素的低碳化使用情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)，并在此基礎(chǔ)上作出一定的整改和處置決定。我國(guó)于2010年在各級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)中設(shè)置了公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理辦公室，專門負(fù)責(zé)組織行政機(jī)構(gòu)節(jié)能考核評(píng)價(jià)、監(jiān)督檢查和能源審計(jì)工作，并通過(guò)《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》設(shè)置了行政機(jī)構(gòu)違反規(guī)定的相應(yīng)法律責(zé)任?，F(xiàn)行的監(jiān)管體制和制度大致是妥適的，也取得了較好的監(jiān)管成效。但就全面保障行政組織物質(zhì)保障要素低碳化的目標(biāo)而言，尚存在一些不足。其一，現(xiàn)行監(jiān)管職責(zé)完全依托機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)下的公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理辦公室，存在權(quán)責(zé)失衡之虞。從專業(yè)性上看，機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期定位于政府內(nèi)部的服務(wù)職能，其在節(jié)能減排工作的專業(yè)性、技術(shù)性上必然存在一定的能力欠缺。從執(zhí)法力量上看，機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)在政府序列內(nèi)屬于規(guī)模較小的機(jī)構(gòu)，面對(duì)大量行政機(jī)構(gòu)的節(jié)能減排監(jiān)管任務(wù)，不免會(huì)遇到執(zhí)法力量不足的問(wèn)題。國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)局局長(zhǎng)焦煥成曾指出，有的地區(qū)特別是市、縣一級(jí)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理力量不足，管理人員能力亟待提高*焦煥成：《加強(qiáng)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能 促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2014年5月5日。。為彌補(bǔ)單一機(jī)關(guān)監(jiān)管在專業(yè)性和執(zhí)法力量上的缺陷，應(yīng)當(dāng)考慮建立以機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，發(fā)改、財(cái)政、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)、環(huán)保等多部門共同參與、分工明確的多元協(xié)調(diào)監(jiān)管體制，形成一個(gè)綜合性的外部監(jiān)管體制。美國(guó)在這方面的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，美國(guó)總統(tǒng)環(huán)境質(zhì)量咨詢委員會(huì)(CEQ)下設(shè)聯(lián)邦環(huán)境執(zhí)行辦公室(OFEE)，與總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室(OMB)、環(huán)保署(EPA)共同監(jiān)督各個(gè)行政機(jī)構(gòu)執(zhí)行聯(lián)邦政府節(jié)能減排績(jī)效目標(biāo)的情況*About the Office of the Federal Environmental Executive,at http://www.ofee.gov/about.asp#ofee.。其二，目前對(duì)違反節(jié)能減排規(guī)定的法律責(zé)任設(shè)置只注重了懲罰性責(zé)任，矯正性和恢復(fù)性的法律責(zé)任較為缺乏。如《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》的法律責(zé)任部分幾乎都是對(duì)違法機(jī)構(gòu)責(zé)任人的處分，而不是對(duì)超額耗能或超標(biāo)碳排放行為的彌補(bǔ)或中和。為此，應(yīng)基于碳中和理念，在設(shè)置懲罰性責(zé)任的基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)恢復(fù)性、矯正性的法律責(zé)任。如對(duì)于某行政機(jī)構(gòu)耗能或碳排放超標(biāo)的，首先應(yīng)考慮從本級(jí)其他機(jī)構(gòu)的能耗和碳排放結(jié)余量中進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付；結(jié)余量不夠轉(zhuǎn)移支付的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令該機(jī)構(gòu)按從碳交易市場(chǎng)上購(gòu)買相同當(dāng)量的碳排放權(quán)或碳匯(CCER)進(jìn)行碳中和。

[責(zé)任編輯：畢可軍]

本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“應(yīng)對(duì)氣候變化的行政法問(wèn)題研究”(批準(zhǔn)號(hào)：11AFX11)的階段性成果。

譚冰霖(1988-)，男，法學(xué)博士，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)社會(huì)科學(xué)院研究院助理研究員、《法商研究》編輯部編輯。

D921.12

A

1003-8353(2016)02-0156-09