張彩玲，張志新

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院,遼寧大連　116025)

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中國(guó)超大城市規(guī)劃中存在的問(wèn)題及治理對(duì)策

張彩玲，張志新

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院,遼寧大連116025)

超大城市的快速出現(xiàn)以及治理經(jīng)驗(yàn)的缺乏使得這些城市結(jié)構(gòu)規(guī)劃出現(xiàn)不平衡狀況，也使得居民的居住體驗(yàn)大打折扣。針對(duì)中國(guó)超大城市規(guī)劃中存在的問(wèn)題，如居住區(qū)域過(guò)于集中和單一、功能區(qū)和預(yù)留地分布不均衡、道路交通體系建設(shè)過(guò)于封閉和一元化、周邊地區(qū)郊區(qū)化水平過(guò)低等，借鑒國(guó)外超大城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，提出相應(yīng)的治理對(duì)策，如建立具有分散化和多功能性特征的居住區(qū)域，建立多中心城市發(fā)展模式和預(yù)留地更新體系，建立開放、多元、靈活的現(xiàn)代道路交通體系，建立完善的郊區(qū)和衛(wèi)星城市公共服務(wù)體系。

超大城市；城市規(guī)劃；居住體驗(yàn)；多中心城市

隨著我國(guó)改革開放力度的不斷加大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的快速提高，城市化進(jìn)程也隨之加快。農(nóng)村人口向城市聚集的趨勢(shì)越來(lái)越明顯，特別是有著地理位置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)的大城市對(duì)從農(nóng)村走出的人口具有巨大的吸引力。根據(jù)國(guó)務(wù)院于2014年11月發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，城區(qū)常住人口1000萬(wàn)人以上的城市成為超大城市。[1]我國(guó)目前城區(qū)人口超過(guò)1000萬(wàn)人的城市有六座：重慶市、上海市、北京市、廣州市、天津市、深圳市。這六座城市是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最好的幾座城市，但是在這幾座城市中居住的人卻沒有享受到與之經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的居住體驗(yàn)。從城市規(guī)劃的角度來(lái)看，這幾座城市都存在一定的問(wèn)題，要實(shí)現(xiàn)我國(guó)新時(shí)期下超大城市的綠色可持續(xù)發(fā)展一定要克服這些問(wèn)題。[2]

一、中國(guó)超大城市的發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢(shì)

(一)中國(guó)超大城市的發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)超大城市的數(shù)量居于世界之首，世界上人口最多的十座城市中國(guó)占三座，分別是：重慶市、上海市、北京市。[3]這三座城市中人口最少的北京也有近2000萬(wàn)的人口，其中重慶市的人口更是高達(dá)2800多萬(wàn)人，成為僅次于日本東京人口的世界第二大城市。而且我國(guó)大城市人口增長(zhǎng)十分迅速，城市整體人口超過(guò)1000萬(wàn)人的已有13個(gè)之多。[4]這些城市中的特大城市城區(qū)人口也在飛速增長(zhǎng)，未來(lái)幾年我國(guó)超大城市的數(shù)量還會(huì)進(jìn)一步增加。這些超大城市分布在我國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的幾個(gè)區(qū)域，除重慶外的五座超大城市都位于我國(guó)東部沿海地區(qū)，而且這幾座超大城市都起到了帶動(dòng)周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，圍繞這幾座超大城市建立起的珠三角、長(zhǎng)三角等活躍的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，為我國(guó)整體的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出了巨大貢獻(xiàn)。但是隨著這些城市經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展、人口的急劇增加，雖然我國(guó)政府不斷加大對(duì)城市建設(shè)的管理和服務(wù)，這些城市的居住水平、交通狀況、公共服務(wù)等內(nèi)部環(huán)境和居住體驗(yàn)卻在不斷下降。

以北京、上海、廣州、深圳為首的四座城市樓房?jī)r(jià)格一路走高，北京四環(huán)以內(nèi)房屋成交均價(jià)已超過(guò)5萬(wàn)元/m2，而深圳也出現(xiàn)了30萬(wàn)元/m2的豪華小區(qū)。如此高的房?jī)r(jià)可以買到的也僅僅是在城市中房地產(chǎn)商為了節(jié)約土地而打造的高密度、高層數(shù)的“格子間”而已，根本無(wú)法享受到付出巨額金錢后舒適的居住體驗(yàn)。同時(shí)，在這些城市中出行也十分困難。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，居民收入水平的提高，我國(guó)超大城市的私家車擁有量也快速增長(zhǎng)。由于政府對(duì)于治理爆發(fā)式增長(zhǎng)的私家車缺少管理經(jīng)驗(yàn)，不能有效地控制城區(qū)內(nèi)的私家車數(shù)量，提高私家車的使用效率，隨之而來(lái)的就是嚴(yán)重的空氣污染和大量的交通擁堵問(wèn)題，北京甚至被稱為新的“霧都”和“首堵”。同為世界十大城市的其他國(guó)外超大城市則很少有這種情況。國(guó)外主要以低密度且獨(dú)立式的低層建筑為主，甚至世界上人口最多的東京市居住區(qū)也以獨(dú)立式的低層住宅為主。國(guó)外雖然私家車擁有率很高，但是城區(qū)的私家車數(shù)量卻很少，城市空氣環(huán)境和交通壓力也要較之國(guó)內(nèi)小很多。

(二)中國(guó)超大城市的發(fā)展趨勢(shì)

雖然很多在這些超大城市打拼多年的年輕人因無(wú)法負(fù)擔(dān)買房的壓力放棄已有的工作基礎(chǔ)，選擇逃離這些一線城市轉(zhuǎn)而去其他生活壓力較小的二三線城市發(fā)展，但是因?yàn)橘Y源占有的優(yōu)勢(shì)和資本發(fā)展程度較高，我國(guó)超大城市中有著更多適合年輕人的發(fā)展機(jī)會(huì)，相對(duì)于流失的年輕人來(lái)說(shuō)更多的人為了追求發(fā)展的前途和未來(lái)的機(jī)遇而涌入這些城市。在短時(shí)間內(nèi)，這些城市只要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源占有上繼續(xù)保持著各自地區(qū)內(nèi)的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，這些城市的“流入人口數(shù)量就會(huì)大于流出人口的數(shù)量”[5]。城市內(nèi)部的總?cè)丝谶€會(huì)繼續(xù)增加，這也就意味著這些城市的城區(qū)必然也要隨之?dāng)U大。在這期間不但城市面積還會(huì)保持增長(zhǎng)，而且城區(qū)內(nèi)的土地價(jià)格和住房?jī)r(jià)格也會(huì)保持上漲的趨勢(shì)，而居住體驗(yàn)則不會(huì)有顯著的提升，甚至還會(huì)隨著城市內(nèi)部整體環(huán)境的惡化而隨之變差。這些城市內(nèi)部的交通狀況隨著人口的增多和私家車的增加也會(huì)更加擁堵，而擁堵所造成的低效率也會(huì)反作用于城市的生態(tài)環(huán)境，加劇空氣的污染。

不過(guò)隨著這些城市在所在區(qū)域領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)不斷弱化，人口流入的速度會(huì)逐漸變慢，城區(qū)面積的增長(zhǎng)也會(huì)放緩[6]，直到城市周邊地區(qū)的開發(fā)優(yōu)勢(shì)顯現(xiàn)出來(lái)，在郊區(qū)化的作用之下城市固有的老式城區(qū)增長(zhǎng)會(huì)逐漸停滯，與之對(duì)應(yīng)的會(huì)在郊區(qū)開發(fā)出新的不同于原有市區(qū)的新型生活區(qū)。這些新的居住區(qū)不但價(jià)格上有著巨大的優(yōu)勢(shì)，居住環(huán)境也會(huì)更加優(yōu)美、舒適，而且在科學(xué)技術(shù)的發(fā)展之下會(huì)產(chǎn)生新的工作方式，大大減少人們進(jìn)入城區(qū)工作的必要性，即便有完善的公共交通系統(tǒng)，進(jìn)入城區(qū)的人也會(huì)大大減少。所以在超大型的城市內(nèi)部無(wú)法解決眾多的人口與土地稀少的矛盾，和其本身的體量過(guò)大而無(wú)法通過(guò)技術(shù)手段和規(guī)劃治理有效改善內(nèi)部環(huán)境這兩個(gè)問(wèn)題之前，城市內(nèi)部的生活環(huán)境和居住體驗(yàn)就會(huì)進(jìn)一步惡化，導(dǎo)致大量人口選擇在環(huán)境更好、土地更為充足的城市周邊地區(qū)工作和居住，這些超大城市中心區(qū)域就會(huì)出現(xiàn)“空心化”[7]的情況。

發(fā)達(dá)國(guó)家的超大城市早已經(jīng)歷了這個(gè)階段，這種情況一旦出現(xiàn)也就意味著我國(guó)的超大城市發(fā)展真正進(jìn)入世界先進(jìn)城市的行列，不過(guò)要順利進(jìn)入這個(gè)階段，以我國(guó)超大城市的現(xiàn)有規(guī)劃方式一定困難重重。通過(guò)學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家超大城市的規(guī)劃歷史可以看到，我國(guó)在城市規(guī)劃方面存在許多問(wèn)題，只要找出這些問(wèn)題并針對(duì)這些問(wèn)題做出相應(yīng)的解決方案，我國(guó)超大城市的發(fā)展水平一定會(huì)有飛躍式的發(fā)展，達(dá)到令其間居住者滿意的效果。

二、中國(guó)超大城市規(guī)劃中存在的問(wèn)題

(一)中國(guó)超大城市中居住區(qū)域過(guò)于集中和單一

我國(guó)的城市建設(shè)用地需要開發(fā)商從政府部門買入，而政府部門拍賣的土地大多是大塊的地皮。這些土地面積巨大，與之對(duì)應(yīng)的是需要的資金也十分驚人，動(dòng)輒十幾億、幾十億元的資金幾乎把所有小開發(fā)商排除在外，只有少數(shù)擁有巨額流動(dòng)資金的開發(fā)商能從政府手中買到這些土地。這些大的集團(tuán)在居民區(qū)建設(shè)中為了統(tǒng)一開發(fā)，往往采用把一片土地集中建設(shè)的方法，這種方法可以有效節(jié)約開發(fā)成本和建設(shè)成本。但是這種統(tǒng)一的開發(fā)方式在節(jié)約成本的同時(shí)也造成大面積居住區(qū)過(guò)于集中，形成很多“巨無(wú)霸”[8]式的小區(qū)。例如：北京的天通苑小區(qū)，占地面積約800公頃，規(guī)劃建筑面積600多萬(wàn)m2，全小區(qū)居住人口有40多萬(wàn)人。這樣的小區(qū)人口已接近我國(guó)一個(gè)普通小城市的人口總量，而且每公頃居住人數(shù)也達(dá)到500人這樣的密度。更為嚴(yán)重的問(wèn)題是，由于現(xiàn)在中國(guó)住宅樓的價(jià)格居高不下，使得開發(fā)商在這些小區(qū)建設(shè)的過(guò)程中忽略了與居民工作、生活配套的空間設(shè)施，無(wú)法做到就地解決居住者工作生活的問(wèn)題，這樣就造成了每天上下班近百萬(wàn)人次的進(jìn)出，給交通系統(tǒng)造成了極大的壓力，并沒有起到為城市中心地區(qū)分散人口負(fù)擔(dān)的作用，成為名副其實(shí)的“睡城”[9]。

(二)中國(guó)超大城市中功能區(qū)和預(yù)留地分布不均衡

我還分門別類地告訴他各類作文的寫法，借用閱讀時(shí)掌握的一些技巧帶入到作文里，寫自己最熟悉的人與事，用上最真實(shí)的情感，這樣寫出來(lái)的作文一定會(huì)很生動(dòng)、感人?？荚囎魑乃麑懥艘粋€(gè)他在重慶老家的同桌，寫他們一起上學(xué)，一起在路上避雨，一起學(xué)習(xí)的故事，還寫到那個(gè)同學(xué)生病了，他轉(zhuǎn)學(xué)離開前有去看他……文字樸實(shí)，可能是因?yàn)榍檎娴木壒拾?，老師在班上朗讀這篇作文時(shí)，我們竟都聽哭了。

我國(guó)政府在城市規(guī)劃過(guò)程中極力反對(duì)分散式建設(shè)，稱之為“攤大餅”。因?yàn)樵谝话闱闆r下集中的功能分區(qū)可以減少空間建設(shè)上的浪費(fèi)，提高功能區(qū)的專業(yè)性，進(jìn)而提升整體的工作效率。但是從目前我國(guó)超大城市的建設(shè)現(xiàn)狀來(lái)看，由于這些城市的面積過(guò)大，因此功能區(qū)之間的距離也十分遙遠(yuǎn)，而且目前的城市道路規(guī)劃和交通狀況使得功能區(qū)之間的流動(dòng)成本急劇增加，不但抵消了功能區(qū)集中帶來(lái)的效率提升，反而造成了大量的資源浪費(fèi)，而且這樣把大量的時(shí)間浪費(fèi)在功能區(qū)之間的流動(dòng)上，也大大降低了勞動(dòng)者的工作和生活體驗(yàn)。我國(guó)政府在城市規(guī)劃的過(guò)程中為了給未來(lái)的城市建設(shè)留有空間，在市內(nèi)留有很多“預(yù)留地”以備不時(shí)之需。這些“預(yù)留地”是政府以行政手段強(qiáng)制禁止開發(fā)的土地，很多位于市中心的黃金地帶。這些土地一方面可以隨著時(shí)代的發(fā)展用更新的技術(shù)理念來(lái)開發(fā)，發(fā)揮更大的價(jià)值，另一方面也可以作為現(xiàn)在城市規(guī)劃的“保險(xiǎn)栓”，不斷修正目前城市規(guī)劃中存在的漏洞。但是從目前來(lái)看，我國(guó)超大城市中核心位置預(yù)留的土地面積過(guò)大，且預(yù)留土地的開發(fā)速度過(guò)于滯后，沒能跟上所在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。這就造成了在超大城市中心商業(yè)地帶還存在沒有開發(fā)利用的大片預(yù)留土地，與附近的高樓大廈形成鮮明的對(duì)比，同時(shí)也對(duì)此地區(qū)的商業(yè)建設(shè)規(guī)劃造成了一定的困難。

(三)中國(guó)超大城市中道路交通體系建設(shè)過(guò)于封閉和一元化

我國(guó)超大城市的交通擁堵問(wèn)題由來(lái)已久。例如，在政府對(duì)機(jī)動(dòng)車車牌照進(jìn)行搖號(hào)限制和單雙號(hào)限行等嚴(yán)厲的控制措施之下，在早晚上下班時(shí)段北京四環(huán)以內(nèi)的車速一般只能保持在大約25 km/h，使得居民在上下班通勤上浪費(fèi)了大量的時(shí)間和精力。造成市內(nèi)道路如此擁堵的原因除了機(jī)動(dòng)車數(shù)量的迅猛增加之外，還有一個(gè)重要的原因就是我國(guó)超大城市的道路交通體系過(guò)于封閉和保守，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于機(jī)動(dòng)車輛增加的速度，而封閉性的居民小區(qū)和單位“大院”是阻礙建設(shè)城市多元開放交通道路體系的最重要的因素。封閉性小區(qū)和單位“大院”的形成有著諸多原因，其中最主要的兩點(diǎn)原因是：

(1)歷史原因。改革開放前我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政策，大型國(guó)有企業(yè)會(huì)在其產(chǎn)業(yè)周圍建立職工居住小區(qū)分配給員工居住，建立獨(dú)立性較強(qiáng)的“大院”。這些大院里面基礎(chǔ)設(shè)施一般比較齊全，可以滿足居民的大部分需求，使居民對(duì)外的依賴性較低。這種建筑習(xí)慣沿襲下來(lái)就形成了今天大學(xué)、單位機(jī)關(guān)“大院”和封閉式小區(qū)形式。

(2)經(jīng)濟(jì)原因。20世紀(jì)90年代中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，貧富差距逐漸加大，先富起來(lái)的一部分人出于安全和更好居住環(huán)境的需求促成了封閉式小區(qū)的興起。之后隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種趨勢(shì)更加明顯，好的居住環(huán)境也成為小區(qū)一個(gè)重要的賣點(diǎn)。這些巨大的封閉式建筑群落把城市中的道路交通體系分割得支離破碎，無(wú)法有效地鏈接在一起，使得很多道路的使用效率大大降低。

(四)中國(guó)超大城市周邊地區(qū)郊區(qū)化水平過(guò)低

我國(guó)的城市建設(shè)規(guī)模一直牢牢掌握在政府手中，[10]因?yàn)檎畬?duì)于城市外擴(kuò)一直采取十分謹(jǐn)慎的態(tài)度，所以我國(guó)超大城市周邊地區(qū)的郊區(qū)化速度與其城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和人口增加速度相比較慢。這里所說(shuō)的郊區(qū)化既不是指剛剛受到城市化影響建設(shè)水平很低的城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)，也不是指建設(shè)水平很高但是只是作為集中居住的社區(qū)。郊區(qū)的建設(shè)最重要的是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的配套建設(shè)，沒有良好的基礎(chǔ)設(shè)施，很難保證被低房?jī)r(jià)所吸引過(guò)來(lái)的工薪階層利用便利的公共交通工具往返于市區(qū)和郊區(qū)之間，而沒有完善的公共服務(wù)則很難吸引那些看中郊區(qū)良好居住環(huán)境的富裕階層。而這些正是我國(guó)超大城市郊區(qū)化過(guò)程中所忽視的問(wèn)題。這些超大城市的郊區(qū)既缺少便利和低成本的公共交通系統(tǒng)，也沒有與郊區(qū)生活相配套的公共服務(wù)部門，使得居住在郊區(qū)的居民，無(wú)論是工薪階層還是富裕階層都無(wú)法在居住地得到應(yīng)有的服務(wù)。這樣的郊區(qū)環(huán)境也在一定程度上對(duì)郊區(qū)化的速度和水平起到了反推的作用，從而進(jìn)一步提高了市中心地區(qū)的地價(jià)和擁擠程度。

三、針對(duì)中國(guó)超大城市規(guī)劃中存在問(wèn)題的治理對(duì)策

(一)建立具有分散化和多功能性特征的居住區(qū)域

(1)在土地供應(yīng)方面進(jìn)行改革。以前的土地拍賣以大塊的土地交易為主，導(dǎo)致少數(shù)大的開發(fā)商可以一次性拿到大塊的土地，這種交易方式必然導(dǎo)致開發(fā)商為了節(jié)約成本統(tǒng)一開發(fā)的結(jié)果。所以政府在以后的土地拍賣中應(yīng)以小塊的土地交易為中心，大塊的土地也要分割開在不同的時(shí)間拍賣，避免大片土地被一家公司在同一時(shí)間占有，同時(shí)小的開發(fā)商也有機(jī)會(huì)拿到土地進(jìn)行有自己公司特色的建設(shè)規(guī)劃。即使是大公司拿到小塊的土地也不可能等其他與之相連的土地到手后再開發(fā)，只能根據(jù)當(dāng)下的形勢(shì)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。

(2)在城市規(guī)劃上利用行政力量引導(dǎo)。在今后的超大城市規(guī)劃中不但要利用土地的供給方式來(lái)限制大型的居住區(qū)域，還要利用行政手段進(jìn)行規(guī)劃引導(dǎo)，把居住區(qū)域分散開，合理分布在城市的各個(gè)功能分區(qū)之間，使之與鄰近的功能分區(qū)互動(dòng)交流，形成完整的城市生態(tài)環(huán)境。這樣既大大減少了人口在城市內(nèi)部的大范圍流動(dòng)，提升了居民的居住體驗(yàn)，還減輕了城市交通的壓力，提高了整個(gè)城市的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。

(二)建立多中心城市發(fā)展模式和預(yù)留地更新體系

多中心城市是指在城市內(nèi)部或城市附近的幾個(gè)城市中孕育出多個(gè)可以承擔(dān)城市經(jīng)濟(jì)生活的功能區(qū)。地理學(xué)上把城市建設(shè)形態(tài)大致分為兩種：一是集中式。根據(jù)不同的形態(tài)又分為團(tuán)塊式、條帶式、星形式。二是分散式。這兩種城市形態(tài)都可以演變成多中心城市，分散式的城市形態(tài)經(jīng)過(guò)不斷發(fā)展，自然情況下就可以在分散開的不同區(qū)域都發(fā)展出類似城市中心功能的區(qū)域，不過(guò)集中式的城市要產(chǎn)生多中心很大程度上要依靠人為的城市規(guī)劃。

我國(guó)的超大城市形態(tài)多為集中式，所以要建設(shè)多中心城市就需要政府在未來(lái)的城市建設(shè)中發(fā)揮更多的指導(dǎo)作用。比如日本政府在20世紀(jì)八九十年代對(duì)東京建設(shè)的規(guī)劃，就包括文京、豐島、新宿、澀谷四個(gè)具有城市中心功能的副中心[11]，有效地起到了分散市中心壓力的作用。我國(guó)政府要實(shí)現(xiàn)建設(shè)多中心城市的目標(biāo)要從兩個(gè)方面著手：

(1)對(duì)現(xiàn)有城市中心的集中式功能區(qū)進(jìn)行拆分。我國(guó)超大城市中心的功能區(qū)過(guò)于巨大，已經(jīng)不能有效提高生產(chǎn)效率，而且市中心土地稀缺，發(fā)展空間受到很大的限制。把現(xiàn)有的大功能區(qū)逐漸拆分，分散安排到城市其他單一落后的功能區(qū)中，既降低了市中心的擁擠程度，又帶動(dòng)了落后區(qū)域的發(fā)展。

(2)對(duì)新建的城區(qū)進(jìn)行合理的規(guī)劃。新建的城區(qū)不能只是單一的功能區(qū)，要建立多元的帶有可以承擔(dān)城市中心區(qū)功能的完整功能區(qū)。這種獨(dú)立模塊似的城市形態(tài)是世界上超大城市的主流，也是我國(guó)超大城市的發(fā)展方向。對(duì)于城市預(yù)留土地的規(guī)劃要建立完善的更新體系。隨著城市的不斷發(fā)展，城市中心的預(yù)留地也要根據(jù)發(fā)展速度不斷開發(fā)，而且還要在城市開發(fā)的外圍劃定新的預(yù)留地，保證開發(fā)和新增加的預(yù)留土地保持在一個(gè)合理的比值之中。

(三)建立開放、多元、靈活的現(xiàn)代道路交通體系

我國(guó)政府已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到要建立開放、多元、靈活的現(xiàn)代交通道路體系，就需要克服大型的封閉式小區(qū)和機(jī)關(guān)“大院”對(duì)城市道路網(wǎng)的分割和阻礙，因此中共中央國(guó)務(wù)院在新出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中著重強(qiáng)調(diào)了優(yōu)化街區(qū)路網(wǎng)建設(shè)，廣泛推行開放的街區(qū)制，已建成的封閉式小區(qū)也要逐步打開，把小區(qū)內(nèi)的道路并入城市公共道路交通體系，在公共道路的主干道和次干道基礎(chǔ)上建立四通八達(dá)的小區(qū)路網(wǎng)，有效分流主干道的通行壓力，提高道路的利用效率。這個(gè)計(jì)劃的有效實(shí)施，將對(duì)我國(guó)超大城市的道路體系完善有著重大意義。不過(guò)基于目前階段我國(guó)基礎(chǔ)警力的不足和治安現(xiàn)狀，封閉式小區(qū)的安保體系能夠在一部分上分擔(dān)政府公共安全服務(wù)的壓力，所以開放小區(qū)圍墻政策的措施必須十分謹(jǐn)慎，必須與配套的公共服務(wù)發(fā)展相匹配，“不然貿(mào)然大量開放小區(qū)所造成的治安問(wèn)題就很難解決”[12]。而且目前城市中小區(qū)環(huán)境建設(shè)水平差距很大，環(huán)境良好的小區(qū)建設(shè)資金來(lái)自全體業(yè)主購(gòu)房時(shí)所付的金錢，如果在這種環(huán)境差異巨大的情況之下開放小區(qū)，必定會(huì)給高水平小區(qū)的居住者帶來(lái)不滿情緒。平衡小區(qū)之間的環(huán)境水平差異是對(duì)政府公共服務(wù)部門的一個(gè)考驗(yàn)，兩者之間的差距越小，開放小區(qū)給人們帶來(lái)的負(fù)面情緒就越少，政策的實(shí)施也就越順利。相對(duì)封閉式居民區(qū)的機(jī)關(guān)“大院”在開放政策的實(shí)施上難度要低很多，因?yàn)槠涿娣e巨大，人口密度相對(duì)較少，只要提前做好規(guī)劃，完全可以在保證不妨礙其間工作學(xué)習(xí)者正常生活的前提之下，先開放一部分區(qū)域，使之接入城市公共道路交通網(wǎng)。

(四)建立完善的郊區(qū)和衛(wèi)星城市公共服務(wù)體系

綜觀發(fā)達(dá)國(guó)家超大城市郊區(qū)的規(guī)劃，可以看到這些城市與國(guó)內(nèi)的超大城市相比，郊區(qū)的公共服務(wù)建設(shè)水平要遙遙領(lǐng)先。東京的城市人口有3800多萬(wàn)人，接近北京的兩倍之多，城區(qū)的面積和北京十分相近，但是東京城市中心的人口密度和擁擠程度遠(yuǎn)不及北京，很重要的一個(gè)原因就是東京的郊區(qū)化水平較高，很多人選擇在環(huán)境好也不擁擠的郊區(qū)居住，居住在城市中心的反倒是收入較低的群體，這也是世界上超大城市的共同特征——城市空心化[13]。造成這種現(xiàn)象最重要的原因就是郊區(qū)公共服務(wù)水平的提高，可以做到和城市中心一樣的方便和安全，日本的新干線列車可以十分便利、迅速地把遠(yuǎn)在郊區(qū)的居住者運(yùn)送到城市中心工作而不需要居住者自己開車，也省去因?yàn)槎萝囁斐傻臅r(shí)間浪費(fèi)。這樣發(fā)達(dá)的公共交通體系也是世界上這些超大城市解決道路擁擠問(wèn)題的主要方法。公共交通的發(fā)達(dá)不但可以大大降低私家車的擁有量，也可以達(dá)到節(jié)能減排的效果。而衛(wèi)星城的建設(shè)與前文所提到的多中心城市建設(shè)理論依據(jù)是一樣的，只是需要把規(guī)劃尺度放到全區(qū)域城市群的建設(shè)，而不僅僅是一個(gè)超大城市。以一個(gè)超大城市為中心，建設(shè)與之相配套能為中心城市提供服務(wù)和分擔(dān)壓力的衛(wèi)星城市群，在有效促進(jìn)中心城市發(fā)展的同時(shí)也完成了自己城市建設(shè)升級(jí)的過(guò)程。當(dāng)然這樣的城市群建設(shè)更加需要完善和高效的公共服務(wù)系統(tǒng)來(lái)保障衛(wèi)星城與中心城市的聯(lián)系。當(dāng)一個(gè)分工明確又相互緊密聯(lián)系在一起的城市群高效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)時(shí)，不但可以節(jié)省很多單一超大城市內(nèi)部消耗的成本，還可以擴(kuò)大影響面積，帶動(dòng)城市群周邊地區(qū)的發(fā)展，提升整個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和發(fā)展水平。

[1]國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知[EB/OL].(2014-11-20)[2016-01-15].http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/20/content_9225.htm.

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2016-03-15

張彩玲(1965-)，女，博士，教授;E-mail:2388238069@qq.com

1671-7031(2016)04-0023-05

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